Вопрос об обращении взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации отнюдь не нов. На уровне федерального законодательства он был урегулирован еще в 2005 году, когда Федеральным законом от 27.12.05 № 197-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации, Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации, Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон «Об исполнительном производстве»1 в Бюджетный кодекс Российской Федерации (далее — БК РФ) была введена глава 24.1 «Исполнение судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации». Вместе с тем практика применения данных законоположений выявляет все новые правовые проблемы и коллизии, связанные с действующим порядком обращения взыскания на казну. Возникновение таких проблем во многом обусловлено многогранностью тех правоотношений, которые позволяют субъектам удовлетворить требование, обращенное к какому-либо бюджету бюджетной системы Российской Федерации. Здесь, в частности, присутствуют бюджетные отношения, связанные с изъятием части собственности публичного субъекта (публично-правового образования); арбитражно-процессуальные, гражданско-процессуальные и (или) уголовно-процессуальные правоотношения, итогом развития которых выступает судебное решение; материально-правовые отношения, служащие основанием для обращения процессуального требования о взыскании денежных средств с публичного субъекта. 1 Собрание законодательства Российской Федерации. 2006. № 1. Ст. 8.
В качестве примера остановимся на правоотношениях, возникающих между публичным субъектом и заинтересованным лицом-взыскателем, когда спор о наличии права уже разрешен судом и имеется вступивший в силу судебный акт об обращении взыскания на средства бюджета публично-правового образования. Таким судебным актом к взысканию за счет средств бюджета в порядке статей 1069—1071 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее — ГК РФ) присуждена сумма возмещения вреда, причиненного государственными органами, органами местного самоуправления и (или) их должностными лицами. В этом случае принцип иммунитета бюджета, закрепленный в статье 239 БК РФ (В соответствии со статьей 239 БК РФ иммунитет бюджетов бюджетной системы Российской Федерации представляет собой правовой режим, при котором обращение взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации осуществляется только на основании судебного акта, за исключением случаев, установленных статьями 93.3, 93.4, 142.2, 142.3, 166.1, 218 и 242 данного Кодекса (пункт 1); обращение взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации службой судебных приставов не производится, за исключением случаев, установленных данным Кодексом (пункт 2). — Прим. авт.), препятствует применению общего порядка исполнения таких судебных актов и предопределяет применение специального порядка, установленного главой 24.1 БК РФ. Данная глава наряду с целым рядом специфических особенностей и специальных правил, которые определяют порядок исполнения судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, требует обязательного указания взыскателем в заявлении, представляемом вместе с иными документами, реквизитов банковского счета взыскателя, на который должны быть перечислены средства (пункт 2 статьи 242.1 БК РФ). Какие правовые последствия влечет данное требование? Чем обусловлено его предъявление к взыскателю?
Приложение к исполнительному документу заявления, не содержащего реквизитов банковского счета взыскателя, рассматривается как непредставление такого заявления.
Наиболее очевидным правовым последствием в случае неисполнения указанного требования является возврат взыскателю документов, поступивших на исполнение. При этом приложение взыскателем к исполнительному документу заявления, не содержащего соответствующих реквизитов банковского счета, рассматривается правоприменительными органами как непредставление такого заявления и, соответственно, влечет возврат документов по такому основанию, как «непредставление какого-либо документа, указанного в пункте 2 статьи 242.1 БК РФ» (пункт 3 статьи 242.1 БК РФ), что можно охарактеризовать в качестве негативного правового последствия несоблюдения взыскателем процедуры исполнения судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.
Более того, анализ судебно-арбитражной практики показывает, что в заявлении взыскатель должен указать реквизиты именно своего банковского счета. В связи с этим представление взыскателем заявления с указанием реквизитов банковского счета третьего лица, например его представителя, также квалифицируется судами как отсутствие такого заявления2. При этом арбитражные суды исходят из правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, содержащейся в определении от 19.04.07 № 307-О-О3, согласно которой требование бюджетного законодательства об указании в заявлении реквизитов банковского счета именно взыскателя, а не его представителя не может рассматриваться как недопустимое условие исполнения исполнительного документа, поскольку участником рассматриваемых правоотношений является взыскатель, а не его представитель. 2 Постановления Девятого арбитражного апелляционного суда от 06.04.09 № 09АП-3802/2009-АК, ФАС Московского округа от 14.07.09 № КА-А40/6199-09, ФАС Поволжского округа от 14.10.10 по делу № А12-2046/2010 // СПС «КонсультантПлюс». 3 Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданки Федотовой Надежды Николаевны на нарушение ее конституционных прав абзацем первым пункта 2 статьи 242.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации // СПС «КонсультантПлюс».
Рассматриваемое положение пункта 2 статьи 242.1 БК РФ, вводя столь жестко трактуемое условие об указании в заявлении реквизитов банковского счета взыскателя, по существу ориентирует взыскателей и правоприменительные органы на то, что при исполнении судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации возможно использование лишь одной формы расчетов — безналичной. Вместе с тем гражданским законодательством Российской Федерации предусмотрены две возможные формы расчетов: наличная и безналичная. При этом выбор формы расчетов для сторон правоотношения при условии участия в них граждан, как правило, диспозитивен (глава 46 «Расчеты» части второй ГК РФ). Таким образом, в бюджетных правоотношениях федеральный законодатель в интересах публично-правовых образований ограничивает возможность волеизъявления взыскателей в части определения формы расчетов, а точнее права взыскателей по определению способа получения денежных средств из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации. С точки зрения организации бюджетного процесса такое ограничение согласуется с концепцией, заложенной в БК РФ, оно в полной мере отвечает переходу на кассовое обслуживание исполнения всех бюджетов бюджетной системы Российской Федерации (статья 215.1 «Основы исполнения бюджета» БК РФ) и корреспондирует принципу единства кассы (статья 38.2 «Принцип единства кассы» БК РФ).
Кроме того, вопрос о соответствии ограничения формы расчетов положениям Конституции Российской Федерации уже ставился перед Конституционным Судом Российской Федерации и был разрешен им в постановлении от 14.07.05 № 8-П4. Суд не только подтвердил конституционность существования единственно возможной в настоящее время безналичной формы расчетов бюджетов с взыскателями, но и указал, в частности, что закрепленные в законодательстве Российской Федерации подходы к реализации публичной функции по исполнению судебных решений не являются универсальными, а федеральному законодателю не воспрещается их дифференциация, в том числе в зависимости от объективно обусловленных юридически значимых характеристик субъекта, в отношении которого реализуется исполнительное производство. Такой подход, однако, не означает, что в будущем федеральный законодатель, принимая во внимание изменение правовых, социальных, экономических и (или) политических условий, не может избрать иную форму расчетов либо ввести альтернативную форму расчетов (например использование безналичной или наличной формы расчетов по выбору взыскателя). 4 По делу о проверке конституционности отдельных положений Федеральных законов о федеральном бюджете на 2003 год, на 2004 год и на 2005 год и постановления Правительства Российской Федерации «О порядке исполнения Министерством финансов Российской Федерации судебных актов по искам к казне Российской Федерации на возмещение вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) органов государственной власти либо должностных лиц органов государственной власти» в связи с жалобами граждан Э. Д. Жуховицкого, И. Г. Пойма, А. В. Понятовского, А. Е. Чеславского и ОАО «Хабаровскэнерго» // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 2005. № 4.
При расчетах бюджетов с взыскателем в настоящее время возможно использование лишь безналичной формы.
Вопреки имеющейся, на первый взгляд, правовой гармонии норм Конституции Российской Федерации, бюджетного законодательства Российской Федерации и рассматриваемых положений пункта 2 статьи 242.1 БК РФ на практике складывается следующая ситуация. ГК РФ предусмотрено, что безналичные расчеты в Российской Федерации производятся через банки, иные кредитные организации, в которых открыты соответствующие счета (пункт 3 статьи 861). Это означает, что в цепочку отношений по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации «публично-правовое образование — взыскатель» неизбежно встраивается третье звено — банк или кредитная организация.
Последствия появления в этих правоотношениях «посредника» в лице банка проявляются наиболее наглядно, если взыскателем выступает физическое лицо. Так, все чаще встречаются случаи, когда граждане, обратившиеся в исполняющие судебные акты органы в порядке главы 24.1 БК РФ и представившие все необходимые документы для обращения взыскания на средства бюджета бюджетной системы Российской Федерации, по истечении установленного законодательством Российской Федерации срока обращаются в банк с целью получения со своего счета присужденных им судом сумм. Однако такие взыскатели не имеют реальной возможности получить положенные им денежные средства в полном объеме, поскольку действия, непосредственно связанные с их получением (выдача денежных средств наличными через кассу, перевод денежных средств с одного банковского счета на другой, выпуск банковской карты к счету и т. п.), рассматриваются как оказание услуг по договору банковского счета и за них банком взимается плата.
Чем спровоцирована такая ситуация? Открытие лицу банковского счета осуществляется в соответствии с заключенным им договором банковского счета по правилам главы 45 «Банковский счет» ГК РФ. Данной главой, в частности, предусмотрена оплата расходов банка на совершение операций по счету (статья 851); условия, размер и порядок такой оплаты в силу преобладания в гражданском законодательстве диспозитивного начала должны быть урегулированы самим договором банковского счета. Кроме того, Федеральным законом от 02.12.90 № 395-1 «О банках и банковской деятельности»5 предусмотрено, что комиссионное вознаграждение по операциям устанавливается кредитной организацией по соглашению с клиентами, если иное не предусмотрено федеральным законом (статья 29). Таким образом, при отсутствии каких-либо ограничений, предусмотренных федеральным законом для случаев, когда денежные средства поступают на счет клиента в результате исполнения судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, существует возможность взимания банком и (или) кредитной организацией вознаграждения за совершение любых операций, связанных с обслуживанием банковского счета клиента. К числу таких операций можно отнести открытие банковского счета, выпуск пластиковой карты к банковскому счету, выдачу денежных средств с банковского счета наличными через кассу, зачисление денежных средств со счета Центрального банка Российской Федерации (в котором в соответствии с требованиями бюджетного законодательства Российской Федерации открыты единые счета всех бюджетов бюджетной системы Российской Федерации) на счет банка клиента и далее на счет другого банка, а также любое иное действие по распоряжению клиентом средствами, находящимися на его счете. То обстоятельство, что денежные средства поступили на банковский счет клиента в связи с исполнением судебного решения по обращению взыскания на средства бюджета бюджетной системы Российской Федерации, никак не влияет на взимание банком (кредитной организацией) платы за проведение такого рода операций. Единственным существующим в настоящее время исключением выступают положения статьи 60 «Обязанности банков по исполнению поручений на перечисление налогов и сборов» Налогового кодекса Российской Федерации, согласно которому при исполнении банками поручений по возврату налогоплательщикам, налоговым агентам и плательщикам сборов сумм излишне уплаченных (взысканных) налогов, сборов, пеней и штрафов плата за обслуживание по указанным операциям не взимается (пункт 7)6. 5 Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 6. Ст. 492. 6 Пункт 7 введен в статью 60 Налогового кодекса Российской Федерации Федеральным законом от 27.07.06 № 137-ФЗ «О внесении изменений в часть первую и часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации и в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с осуществлением мер по совершенствованию налогового администрирования» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2006. № 31 (ч. 1). Ст. 3436.
Как представляется, для оценки и разрешения данной ситуации можно избрать один из двух основных подходов. Первый из них демонстрирует имеющаяся правоприменительная практика. Он основывается на разграничении гражданско-правовых отношений и бюджетных отношений. Очевидно, что существование бюджетных отношений в данном случае связывается, во-первых, с расходным обязательством соответствующего бюджета, исполнение которого призван обеспечить судебный акт; во-вторых, с урегулированным нормами бюджетного законодательства порядком исполнения судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации как элементом исполнения бюджета. По сути, в тот момент, когда денежные средства публично-правового образования перечисляются с единого счета бюджета, открытого в Центральном банке Российской Федерации, на банковский счет взыскателя оба указанных бюджетных правоотношения прекращаются. А именно: завершается процедура исполнения по судебному акту, и публично-правовое образование считается надлежащим образом исполнившим свое денежное обязательство, так как взыскатель получает право распоряжения присужденными ему судом денежными средствами, правда лишь со своего банковского счета.
Есть все основания полагать, что именно такого подхода придерживался Конституционный Суд Российской Федерации, отказывая определением от 18.01.11 № 7-О-О7 в принятии к рассмотрению запроса о проверке конституционности положений пунктов 2 и 3 статьи 242.1 БК РФ. В частности, Конституционный Суд Российской Федерации подчеркнул, что необходимо учитывать следующие обстоятельства: 7 Об отказе в принятии к рассмотрению запроса президиума Амурского областного суда о проверке конституционности положений пунктов 2 и 3 статьи 242.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации // СПС «КонсультантПлюс».
— безналичное перечисление денежных средств на счет взыскателя осуществляется в полном объеме без каких-либо комиссий и удержаний;
— гражданин-взыскатель не обязывается открыть в банке новый, специальный, счет: перечисление может быть произведено на уже имеющийся у него счет в банке;
— с момента поступления денежных средств на счет взыскателя отношения взыскателя и банка, в котором у взыскателя открыт счет, по поводу данных денежных средств носят гражданско-правовой характер;
— само по себе требование об уплате комиссии за выдачу наличных денежных средств со счета гражданина-взыскателя еще не свидетельствует о том, что он полностью лишен возможности распоряжения всеми денежными средствами, поступившими из бюджета. Так, он может оставить эти денежные средства на счете для дальнейшего их использования, в том числе в безналичных расчетах.
В итоге Конституционный Суд Российской Федерации пришел к выводу о том, что закрепленный в оспариваемых законоположениях механизм исполнения судебных актов в части обращения взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, предполагающий использование банковского счета, направлен на обеспечение реализации конституционных гарантий возмещения причиненного государством вреда, а потому данные законоположения сами по себе не могут рассматриваться как нарушающие конституционные права взыскателей.
Между тем у любого физического лица, которое гипотетически может выступать взыскателем, возникает вопрос об обоснованности такого подхода.
Реализация порядка обращения взыскания на средства бюджетов, установленного федеральным законодателем в целях исполнения публично-правовым образованием расходного обязательства перед взыскателем, порождает для взыскателя необходимость вступить в гражданско-правовые отношения с участием банков и (или) кредитных организаций, носящие по общему правилу возмездный характер. Это в свою очередь влечет возложение на взыскателя дополнительных расходов в виде оплаты услуг банка и (или) кредитной организации. При таких обстоятельствах существующая несогласованность предписаний статьи 242.1 БК РФ с иным отраслевым регулированием договора банковского счета может воспрепятствовать эффективной реализации права на судебную защиту, права на полное возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц (если речь идет о судебном решении, основанном на положениях статей 1069—1071 ГК РФ).
Взыскателю должна быть гарантирована действительная возможность получить то, что ему причитается по судебному решению, в полном объеме.
Вместе с тем, рассматривая особенности исполнения судебных решений по искам к Российской Федерации и по взысканию средств по денежным обязательствам получателей средств федерального бюджета, подлежащим исполнению за счет средств федерального бюджета, Конституционный Суд Российской Федерации в вышеупомянутом постановлении от 14.07.05 № 8-П указал, что законодатель обязан обеспечить для взыскателя реализацию в полном объеме его конституционных прав на судебную защиту и на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц. Следовательно, взыскателю должна быть гарантирована действительная возможность получить то, что ему причитается по судебному решению, в полном объеме и в разумный срок. Развивая данную правовую позицию, в постановлении от 02.03.10 № 5-П Конституционный Суд Российской Федерации подчеркнул, что, предусматривая специальные механизмы восстановления нарушенных прав, федеральный законодатель не должен возлагать на гражданина, как более слабую сторону в этом правоотношении, излишние обременения, связанные с произвольными решениями и действиями органов исполнительной власти, а, напротив, обязан создавать процедурные условия для скорейшего определения размера причиненного вреда и его возмещения, во всяком случае не подвергая сомнению принцип исполняемости судебных решений. Это означает, что нормативные положения статьи 242.1 БК РФ — исходя из их места в системе действующего правового регулирования — не ограничивают и не могут ограничить право на компенсацию вреда ни по объему, ни по процедуре его возмещения, поскольку создают условия не только для защиты финансовых интересов общества и государства, но и для судебной защиты права граждан на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц8. 8 По делу о проверке конституционности \положений статьи 242.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации в связи с жалобой Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 2010. № 3.
Приведенные правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации дают основания утверждать, что положения пунктов 2 и 3 статьи 242.1 БК РФ предполагают получение взыскателем на основании судебного акта средств из бюджета бюджетной системы Российской Федерации в полном объеме. Между тем действующее регулирование, допуская взимание банком соответствующей платы, зачастую порождает не просто имущественные потери взыскателя, связанные с исполнением договора банковского счета, оно затрагивает гарантированное Конституцией Российской Федерации право собственности, может трактоваться как нарушающее принцип исполняемости судебного решения в полном объеме и в конце концов может воспрепятствовать эффективной реализации прав на судебную защиту и на полное возмещение государством вреда.
Настаивая на выборе в пользу ценностей более высокого порядка, следует учитывать, что требование своевременного и эффективного исполнения судебных решений, вытекающее из взаимосвязанных положений Конституции Российской Федерации, предопределяет обязанность государства обеспечить реализацию этого требования посредством установления в федеральном законе надлежащего организационно-правового механизма исполнения судебных решений9. Такой подход позволяет предложить федеральному законодателю два альтернативных пути разрешения сложившейся ситуации. 9 Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 14.07.05 № 8-П.
Во-первых, возможно законодательное возложение расходов в виде платы банку за обслуживание операции на соответствующий бюджет бюджетной системы Российской Федерации, что с неизбежностью повлечет дополнительные расходы бюджета. Так, статьей 21 Федерального закона от 13.12.10 № 357-ФЗ «О федеральном бюджете на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов»10 предусмотрено, что в 2011 году Сберегательный банк Российской Федерации является агентом Правительства Российской Федерации по осуществлению целого ряда выплат (среди них поименованы компенсации в возмещение вреда гражданам, подвергшимся воздействию радиации вследствие радиационных аварий, и компенсации членам семей погибших (умерших) военнослужащих и сотрудников некоторых федеральных органов исполнительной власти в связи с оплатой ими жилых помещений, коммунальных и других видов услуг). При этом функции агента Правительства Российской Федерации осуществляются Сберегательным банком Российской Федерации в соответствии с соглашениями, заключенными между Сберегательным банком Российской Федерации и федеральными органами исполнительной власти, являющимися главными распорядителями соответствующих бюджетных ассигнований. За выполнение функций агента Правительства Российской Федерации по осуществлению таких выплат Сберегательному банку Российской Федерации выплачивается вознаграждение, не превышающее определенного данным законом процента от суммы произведенных выплат (часть 2 статьи 21). Однако при отсутствии аналогичных норм права о принятии на себя соответствующего расходного обязательства публично-правовым образованием каждого из уровней бюджетной системы Российской Федерации данный путь нельзя признать эффективным. Связано это также и с тем, что в настоящее время механизм взыскания ущерба с бюджета публично-правовых образований за правомерные действия органов государственной власти, органов местного самоуправления и их должностных лиц отсутствует и вряд ли когда-либо появится. 10 Собрание законодательства Российской Федерации. 2010. № 51. Ст. 6809.
Во-вторых, возможно внесение федеральным законодателем изменений в бюджетное законодательство Российской Федерации. В частности, статья 242.1 БК РФ может быть дополнена нормой, сходной по содержанию с положением пункта 7 статьи 60 Налогового кодекса Российской Федерации, запрещающим банкам взимать плату за обслуживание операций по возврату сумм излишне уплаченных и (или) взысканных налогов, сборов, пеней и штрафов. Однако такое регулирование фактически будет означать возложение на банки и (или) кредитные организации императивной обязанности по безвозмездному обслуживанию операций по распоряжению взыскателями средств, поступивших в результате исполнения судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.
Таким образом, на сегодняшний день мы можем констатировать лишь тот факт, что исполнение взыскателями требований бюджетного законодательства Российской Федерации в целом ряде случаев порождает для них обременения гражданско-правового характера, то есть влечет возникновение денежного обязательства в гражданско-правовой сфере. Причем до внесения соответствующих изменений в федеральное законодательство у взыскателя отсутствуют какие-либо реальные правовые средства для переложения этого обязательства на должника, которым выступает публично-правовое образование.
