Пленумом Верховного Суда Российской Федерации 24.03.05 принято постановление № 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» (далее — Постановление)1. 1 Российская газета, № 80, 19.04.05.
В соответствии с пунктом 36 Постановления при приведении принятого судебного акта в исполнение необходимо учитывать, что в соответствии с частью первой статьи 31.9 КоАП РФ2 постановление о назначении административного наказания не подлежит исполнению в случае, если оно не было приведено в исполнение в течение года со дня его вступления в законную силу. 2 Российская газета, № 256, 31.12.01.
С учетом данной нормы, а также положений статьи 14 Федерального закона «Об исполнительном производстве»3исполнительные документы предъявляются к исполнению в законодательно установленный срок, по истечении которого эти документы не могут быть приняты к исполнению. Таким образом, даже если срок давности исполнения постановления о назначении административного наказания не истек, надлежит соблюдать предусмотренные сроки направления для исполнения вступившего в законную силу постановления по делу об административном правонарушении. 3 Собрание законодательства Российской Федерации,1997, № 30.
При исчислении срока давности исполнения постановления о назначении административного наказания необходимо иметь в виду, что частями второй — четвертой статьи 31.9 КоАП РФ предусмотрены случаи, когда течение этого срока прерывается либо приостанавливается.
Кроме того, необходимо учитывать, что исполнение постановления по делу об административном правонарушении на основании пункта 4 статьи 31.7 КоАП РФ подлежит прекращению по истечении срока давности исполнения постановления, установленного частью первой статьи 31.9 КоАП РФ, независимо от того, что исполнение еще не производилось либо было произведено не полностью.
Данное толкование Высокого Суда привело к неоднозначному пониманию Постановления со стороны подразделений судебных приставов-исполнителей и органов, наделенных правом рассматривать дела об административных правонарушениях.
Суды также по-разному понимают данное разъяснение высшей судебной инстанции при рассмотрении конкретных споров.
Рассмотрим проблему на примере осуществления исполнительных действий по делам, связанным с исполнением постановлений о привлечении к административной ответственности физических и юридических лиц таможенными органами Российской Федерации.
В соответствии с пунктом 6 статьи 403 Таможенного кодекса РФ4(далее — ТК России) одной из функций таможенных органов Российской Федерации является борьба с административными правонарушениями в сфере таможенного дела. 4 Собрание законодательства Российской Федерации,2003, № 22, ст. 2066.
Таможенными органами являются:
- федеральная служба, уполномоченная в области таможенного дела;
- региональные таможенные управления;
- таможни Российской Федерации;
- таможенные посты.
Таможни и таможенные посты действуют на основании общих или индивидуальных положений.
Приказом ФТС России от 12.01.05 № 7 утверждено «Общее положение о региональном таможенном управлении и Общее положение о таможне»5 5 Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти,2005, № 14. .
К полномочиям таможни РФ относится рассмотрение дел об административных правонарушениях в соответствии с законодательством Российской Федерации об административных правонарушениях, а также обращение к исполнению постановлений таможни о наложении взысканий за административные правонарушения самостоятельно либо через органы и организации, уполномоченные на то российским законодательством, и организация деятельности подчиненных таможенных постов, в том числе их участия в исполнительном производстве в качестве взыскателя при исполнении указанных постановлений.
21.07.97 принят Федеральный закон «Об исполнительном производстве» № 119-ФЗ (далее — Закон).
Закон определяет условия и порядок принудительного исполнения актов органов, которым при осуществлении установленных законом полномочий предоставлено право возлагать на граждан, организации обязанности по передаче в соответствующие бюджеты денежных средств и иного имущества (статья 1 Закона).
Законодательство Российской Федерации об исполнительном производстве состоит из Закона, Федерального закона «О судебных приставах» и иных федеральных законов, регулирующих условия и порядок принудительного исполнения судебных актов и актов других органов (статья 2 Закона).
Статьей 14 Закона установлены сроки предъявления исполнительных документов к исполнению.
Так, постановления органов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях, могут быть предъявлены к исполнению в течение трех месяцев. При этом данный срок предъявления исполнительных документов к исполнению исчисляется со дня вынесения соответствующего постановления.
В соответствии с частью первой статьи 31.9 КоАП РФ постановление о назначении административного наказания не подлежит исполнению в случае, если это постановление не было приведено в исполнение в течение года со дня его вступления в законную силу.
Таким образом, исчисление срока давности исполнения постановления о назначении административного наказания начинается не с момента его вынесения, а с момента вступления постановления о наложении взыскания в законную силу.
Кроме того, срок давности исполнения составляет не три месяца, а один год с момента вступления постановления о наложении взыскания в законную силу.
Установленный в пункте 1 статьи 14 Закона трехмесячный срок предъявления к исполнению исполнительных документов органов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях, соответствовал сроку, ранее предусмотренному статьей 282 КоАП РСФСР6. 6 Ведомости ВС РСФСР, 1984, № 27, ст. 909.
Исполнение постановлений по делам об административных правоотношениях в силу статьи 24.1 КоАП РФ является составной частью производства по делам об административном правоотношении.
Следовательно, постановления по делам об административном правонарушении должны исполняться с учетом положений КоАП РФ.
Условия и порядок принудительного исполнения постановлений по делам об административных правонарушениях регулируются нормами главы 31 КоАП РФ.
С учетом части первой статьи 39.1 КоАП РФ давность исполнения связывается с началом исполнения (приведение, обращение к исполнению), а не с его завершением.
Действующим законодательством вообще не установлен срок, в течение которого исполнение должно быть завершено. Именно в течение срока обращения постановления к исполнению уполномоченные органы должны предпринять все меры, чтобы обеспечить неотвратимость административного наказания. Если исполнение начато до окончания срока давности, его можно продолжить на необходимое время, поскольку предельный срок исполнительного производства законом не предусмотрен.
Таким образом, если постановление было приведено в исполнение до истечения года со дня вступления его в законную силу, на него уже не распространяется названный выше срок давности, а значит, исполнение может быть продолжено по истечении года.
Статья 31.3 КоАП РФ регулирует ряд отношений, возникающих на первом этапе — стадии исполнения — этапе обращения постановления к исполнению. Исходя из содержания данной нормы процессуальное действие «обращение постановления к исполнению» представляет собой факт передачи постановления судьей, органом, должностным лицом, вынесшим его, органу или должностному лицу, непосредственно исполняющим постановление по делу об административном правонарушении.
Данная позиция нашла свое подтверждение в судебной практике, в частности в постановлении кассационной инстанции Федерального арбитражного суда Московского округа от 28.07.03 по делу № КА-А40/5055-03, постановлении кассационной инстанции Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 12.07.04 по делу № А05-543/04-2.
Вместе с тем судами Российской Федерации были вынесены также совершенно иные решения, полностью противоречащие вышеуказанным судебным актам.
Так, кассационная инстанция Федерального арбитражного суда Центрального округа в своем постановлении от 16.10.03 по арбитражному делу № А28-3570/2003-111/27 по заявлению ООО «Производственно-коммерческой фирмы «Каир» к Кировской таможне пришла к следующему выводу: «Таким образом, срок исполнения наказания, наложенного за административное правонарушение, установлен в один год со дня вступления постановления в законную силу. Если в этот срок наказание не было исполнено, то при отсутствии сведений об уклонении лица, привлекаемого к ответственности, от исполнения постановления о назначении административного наказания данное постановление исполнению не подлежит».
Федеральный арбитражный суд Восточно-Сибирского округа в постановлении от 17.08.05 г. по делу № А19-31235/04-27-Ф02-3901/05-С2 (иск Иркутской таможни о признании незаконным постановления судебного пристава"исполнителя Усольского подразделения Службы судебных приставов Иркутской области о возвращении исполнительного документа) пошел еще дальше, фактически проигнорировав положения КоАП РФ. Так, суд пришел к выводу об идентичности понятий «дата вынесения постановления о привлечения лица к ответственности» и «дата вступления постановления в законную силу».
Анализ судебной практики показывает, что имеет место различное толкование понятий «момент вступления постановления о привлечении лица к ответственности в законную силу» и «приведение постановления в исполнение».
Пункт 36 Постановления не содержит прямого указания на невозможность возбуждения исполнительного производства в случае предъявления исполнительного документа (постановления о наложении взыскания) в сроки, превышающие три месяца со дня вступления его в законную силу.
Таким образом, статья 31.9 КоАП Российской Федерации предусматривает срок, равный одному году, для исполнения постановления о назначении административного наказания и, соответственно, для предъявления указанного исполнительного документа.
В связи с этим полагаю, что в указанных выше делах суд ошибочно принял срок обращения постановления к исполнению за собственно срок исполнения постановления.
Вместе с тем статьей 31.9 КоАП РФ предусмотрен иной срок для исполнения постановления о назначении административного наказания, нежели срок, установленный статьей 14 Федерального закона «Об исполнительном производстве».
В соответствии со статьями 7, 8 Федерального закона «О введении в действие Кодекса об административных правонарушениях»7Президенту Российской Федерации, Правительству Российской Федерации, органам государственной власти субъектов Российской Федерации предложено привести до 01.07.02 нормативные правовые акты об административных правонарушениях в соответствие с КоАП РФ. 7 Российская газета, № 256,31.12.01.
Однако до настоящего времени положения статьи 14 Федерального закона «Об исполнительном производстве» не приведены в соответствие с КоАП РФ.
При коллизии правовых норм используются принципы приоритетности: как приоритет позднее изданного акта, так и отраслевой приоритет.
КоАП РФ был принят гораздо позже (введен в действие с 01.07.02) Федерального закона «Об исполнительном производстве». Кроме того, нормами КоАП РФ предусмотрен специальный порядок исполнения постановлений по делам об административных правонарушениях. Следовательно, статья 39.1 КоАП РФ подлежит применению как специальная норма позднее принятого закона.
Следовательно, орган, наделенный полномочиями по привлечению лиц к административной ответственности, вправе предъявлять постановления о наложении административного взыскания в службу судебных приставов в течение года со дня вступления их в законную силу, и исполнительное производство должно быть возбуждено в пределах данного срока.
При рассмотрении вопроса о необходимости возбуждения исполнительного производства по акту органа о привлечении лица к ответственности необходимо учитывать, что отправной точкой для расчета указанных выше процессуальных сроков является момент вступления постановления о привлечении к ответственности в законную силу.
Постановление по делу об административном правонарушении вступает в законную силу:
- после истечения срока, установленного для обжалования постановления по делу об административном правонарушении, если указанное постановление не было обжаловано или опротестовано;
- после истечения срока, установленного для обжалования решения по жалобе, протесту, если указанное решение не было обжаловано или опротестовано, за исключением случаев, когда решением отменяется вынесенное постановление;
- немедленно после вынесения не подлежащего обжалованию решения по жалобе, протесту, за исключением случаев, если решением отменяется вынесенное постановление (статья 31.1 КоАП РФ).
Жалоба на постановление по делу об административном правонарушении может быть подана в течение десяти суток со дня вручения или получения копии постановления (статья 30.3 КоАП РФ).
Свою точку зрения по данному вопросу высказал ГТК России письмом от 20.03.03 года № 01-06/11998 «О разъяснении положений КоАП России, регламентирующих исполнение постановлений по делам об административных правонарушениях».
При решении вопроса о прекращении исполнения постановлений по делам об административных правонарушениях на основании истечения срока давности исполнения постановлений (пункт 4 статьи 31.7, статья 31.9 КоАП РФ) необходимо руководствоваться тем, что максимальный срок, в течение которого постановление может быть приведено в исполнение, равен одному году со дня его вступления в законную силу. По истечении одного года со дня вступления постановления в законную силу и при отсутствии обстоятельств, при которых течение срока давности исполнения прерывается, приостанавливается либо продлевается (части вторая — четвертая статьи 31.9 КоАП РФ), исполнение постановления подлежит прекращению.
Таким образом, возможность исполнения постановления о привлечении к ответственности по делу об административном правонарушении поставлена в прямую зависимость от получения лицом копии постановления. Если копия постановления по делу направляется почтой и уведомление о вручении в административный орган по каким-либо причинам не возвращается, либо если адресат намеренно уклоняется от ее получения, исполнение по делу невозможно.
Однако в данном случае любой орган, и не только таможенный, практически сталкивается с фактом отсутствия неотвратимости наказания правонарушителя.
Между тем само наказание является не только мерой защиты общественных интересов и безопасности, но и носит воспитательный аспект, призванный стать побудительным мотивом для правонарушителя в несовершении им в дальнейшем нарушений действующего законодательства Российской Федерации.
Окончательное разрешение проблемы, на наш взгляд, видится во внесении изменений в КоАП РФ, в частности установлением нормы, согласно которой срок обжалования постановления о привлечении к ответственности по делу об административном правонарушении и, следовательно, срок его исполнения должны будут исчисляться с фиксированного дня (например, со дня вынесения постановления), и в Федеральный закон Российской Федерации «Об исполнительном производстве» — нормы, предусматривающей возможность предъявления к исполнению постановления о привлечении к ответственности в течение 1 года с момента вступления его в законную силу.
