В преамбуле к Федеральному закону от 25.06.02 № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» (далее — Закон № 73-ФЗ) определено, что в Российской Федерации гарантируется сохранность объектов культурного наследия (памятников истории и куль- туры) народов Российской Федерации.
Реализация данной гарантии осуществляется посредством комплекса мер, и прежде всего возложением на владельцев и пользователей такого имущества обязательств по их сохранению.
Федеральным законом от 22.10.14 № 315-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон „Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации“ и отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее — Закон № 315-ФЗ) в Закон № 73-ФЗ были внесены изменения, существенно изменившие порядок оформления и исполнения охранных обязательств владельцами и пользователями объектов культурного наследия.
В рамках настоящей статьи приведен анализ практики рассмотрения споров, связанных с применением положений Закона № 73-ФЗ об исполнении условий охранных обязательств, а также с применением отдельных положений Закона № 73-ФЗ в редакции Закона № 315-ФЗ по вопросу оформления охранных обязательств.
До вступления в силу Закона № 73-ФЗ вопросы использования объектов культурного наследия были регламентированы Инструкцией о порядке учета, обеспечения сохранности, содержания, использования и реставрации недвижимых памятников истории и культуры, утвержденной приказом Министерства культуры СССР от 13.05.86 № 203, и Положением об охране и использовании памятников истории и культуры, утвержденным постановлением Совета Министров СССР от 16.09.82 № 865.
Данными правовыми актами было предусмотрено, что порядок и условия использования памятников истории и культуры устанавливаются государственными органами охраны памятников и определяются для каждого памятника, находящегося в пользовании или собственности предприятий, учреждений, организаций и граждан, соответствующим охранным документом: охранно-арендным договором, охранным договором или охранным обязательством (далее — охранные договоры).
Анализ практики рассмотрения споров, связанных с исполнением условий охранных договоров, свидетельствует о том, что предметом спора, как правило, является понуждение владельца (пользователя) объекта культурного наследия к исполнению обязательств по проведению обследования, ремонтных, реставрационных работ, к устранению последствий не санкционированных органом в области охраны объектов культурного наследия действий в отношении такого объекта, применение к пользователю (владельцу) мер гражданско-правовой ответственности в виде неустойки, возмещения ущерба, причиненного объекту культурного наследия.
Рассмотрение данных споров связано с установлением конкретных обстоятельств дела — определением условий охранного обязательства, сроков их выполнения, вида и размера санкции за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательства.
Общей тенденцией, поддержанной судебной практикой, является применение к отношениям по использованию объектов культурного наследия на основании положений пункта 8 статьи 48, пункта 3 статьи 63 Закона № 73-ФЗ соответствующих охранных договоров, заключенных до вступления в силу Закона № 315-ФЗ (постановление Арбитражного суда Уральского округа от 21.11.16 по делу № А60-59221/2015).
Пунктом 7 статьи 47.6 Закона № 73-ФЗ в редакции Закона № 315-ФЗ предусмотрено, что охранное обязательство утверждается актом федерального органа охраны объектов культурного наследия или актом регионального органа охраны объектов культурного наследия в зависимости от категории объекта культурного наследия (федерального, регионального или местного значения).
В силу пункта 2 статьи 47.6 Закона № 73-ФЗ охранным обязательством устанавливаются следующие требования:
1) к сохранению объекта культурного наследия в соответствии со статьей 47.2 названного федерального закона;
2) к содержанию и использованию объекта культурного наследия в случае угрозы ухудшения его состояния в соответствии с пунктом 4 статьи 47.3 Закона № 73-ФЗ;
3) к обеспечению доступа к объекту культурного наследия в соответствии со статьей 47.4 Закона № 73-ФЗ;
4) к размещению наружной рекламы на объектах культурного наследия, их территориях в случае, если ее размещение допускается в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Согласно абзацу второму пункта 3 названной статьи собственнику или иному законному владельцу предоставлено право в случае несогласия с требованиями к объекту культурного наследия, установленными соответствующим органом охраны объектов культурного наследия, обжаловать указанные требования в суд.
Анализ практики применения соответствующего нормативного положения свидетельствует о том, что данные споры рассматриваются судами по правилам главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации о рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий государственных органов (постановления Арбитражного суда Московского округа от 28.11.17 по делу № А40-230582/2016, Девятого арбитражного апелляционного суда от 05.10.16 по делу № А40-30097/16), с применением в том числе положений статьи 198 названного Кодекса о сроке на обжалование акта государственного органа (постановление Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 10.05.17 по делу № А17-6098/2016).
До вступления в силу соответствующих изменений значительное число споров, связанных с использованием объектов культурного наследия, составляли споры об урегулировании разногласий при заключении охранных договоров.
В связи с изменением порядка оформления охранных обязательств преддоговорные споры, связанные с урегулированием разногласий при заключении охранных договоров, судами не рассматриваются.
Значительную часть объектов культурного наследия составляют здания, имеющие историческую и (или) культурную ценность, а также помещения в них, подпадающие под определение объекта гражданских прав — недвижимое имущество.
Высокая оборотоспособность объектов недвижимости предопределила возникновение споров, связанных с определением лица, ответственного за исполнение охранных обязательств, ранее заключенных владельцем (пользователем) объекта, в случае его отчуждения или передачи во владение и пользование другому лицу, а именно: кто должен исполнять обязательства, в частности, по проведению ремонтных работ в отношении объекта культурного наследия — лицо, которое приняло на себя обязательство по их выполнению, но не исполнило их в период титульного владения, или же новый владелец имущества?
С точки зрения разрешения данного вопроса интерес представляет дело № А40-119033/2016, рассмотренное Верховным Судом Российской Федерации.
Обстоятельства дела следующие.
Департамент культурного наследия (далее — департамент) обратился в арбитражный суд с иском к федеральному государственному унитарному предприятию (далее — предприятие) и федеральному государственному бюджетному учреждению культуры (далее — учреждение) об обязании провести работы по сохранению объекта культурного наследия.
Суды трех инстанций удовлетворили исковые требования в отношении предприятия — лица, в хозяйственном ведении которого находился объект и которое приняло на себя обязательство по выполнению ремонтно-восстановительных и реставрационных работ, и отказали в удовлетворении иска к учреждению — новому титульному владельцу объекта культурного наследия.
При этом суды квалифицировали правоотношения, возникшие из охранного обязательства, заключенного между департаментом и предприятием, как отношения подряда.
Суды пришли к выводу, что предприятие не исполнило все действия в отношении объекта культурного наследия, предписанные охранным обязательством, в период, когда спорный объект находился у него на праве хозяйственного ведения, срок действия акта технического состояния объекта культурного наследия, являющегося неотъемлемой частью охранного обязательства, не истек, поэтому в соответствии со статьей 12 Гражданского кодекса Российской Федерации признали возможным применение по иску департамента такого способа защиты права, как понуждение к исполнению обязательства в натуре.
Отменяя судебные акты и направляя дело на новое рассмотрение в суд первой инстанции, Верховный Суд Российской Федерации указал следующее.
Согласно пункту 1 статьи 47.6 Закона № 73-ФЗ охрана объектов культурного наследия обеспечивается в том числе заключением охранного обязательства объекта культурного наследия, предусматривающего определенные требования, направленные на сохранение, содержание и использование объекта в случае угрозы ухудшения его состояния.
Приведенная статья не только устанавливает требования к форме охранного обязательства, порядок его утверждения, мероприятия, подлежащие включению в охранное обязательство, но и предусматривает круг лиц, на которых оформлением охранного обязательства должны быть возложены соответствующие обязанности. При этом обязанным лицом по исполнению предусмотренных в охранном обязательстве мероприятий является лицо, обладающее определенными полномочиями в отношении такого объекта.
Так, в соответствии с пунктом 11 статьи 47.6 Закона № 73-ФЗ, если иное не установлено данным пунктом, охранное обязательство подлежит выполнению физическим или юридическим лицом, которому объект культурного наследия, включенный в реестр, принадлежит на праве собственности, в том числе в случае, если указанный объект находится во владении или в пользовании третьего лица (третьих лиц) на основании гражданско-правового договора.
В случае если объект культурного наследия, включенный в реестр, предоставлен на праве хозяйственного ведения либо оперативного управления унитарному предприятию или учреждению, охранное обязательство подлежит выполнению унитарным предприятием или учреждением.
В случае если объект культурного наследия, включенный в реестр, находится соответственно в федеральной собственности, государственной собственности субъекта Российской Федерации, му-иципальной собственности и не передан на праве хозяйственного ведения либо оперативного управления унитарному предприятию или учреждению либо не передан в безвозмедное пользование, от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования охранное обязательство подлежит выполнению федеральным органом исполнительной власти, органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, органом местного самоуправления, уполномоченными на осуществление полномочий собственника соответствующего имущества.
Если объект культурного наследия, включенный в реестр, находится соответственно в федеральной собственности, государственной собственности субъекта Российской Федерации, муниципальной собственности, не передан на праве хозяйственного ведения либо оперативного управления унитарному предприятию или учреждению, а передан в безвозмездное пользование на основании гражданско-правового договора юридическому лицу, охранное обязательство подлежит выполнению таким лицом.
При этом пунктом 13 статьи 47.6 Закона № 73-ФЗ предусмотрено, что в случае, если к моменту перехода права владения в отношении объекта культурного наследия оформлено охранное обязательство, обязанность нового владельца по выполнению такого охранного обязательства возникает с момента перехода к нему права владения объектом.
Имущественные отношения, возникающие при сохранении, использовании, популяризации и государственной охране объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, регулируются гражданским законодательством Российской Федерации с учетом особенностей, установленных данным федеральным законом (пункт 3 статьи 2 Закона № 73-ФЗ).
Таким образом, учитывая установленные Законом № 73-ФЗ особенности регулирования отношений, связанных с охраной таких объектов, обязанность по осуществлению которой возложена законом на лиц, имеющих предусмотренные пунктом 11 статьи 47.6 Закона № 73-ФЗ права по их владению и использованию, суды при удовлетворении иска по данному делу должны были проверить наличие оснований для возложения соответствующих обязанностей на предприятие как на лицо, имеющее вещные или обязательственные права на указанный объект, с которыми закон связывает определение обязанного лица по сохранению объекта культурного наследия.
В силу приведенных положений Закона № 73-ФЗ судебная коллегия Верховного Суда Российской Федерации признала выводы судов о том, что предприятие остается обязанным лицом по выполнению мероприятий, предусмотренных охранным обязательством, до их полного выполнения, не соответствующими нормам Закона № 73-ФЗ.
Судебная коллегия также отметила, что, рассматривая спор, по которому в качестве второго ответчика было привлечено учреждение, суды также не приняли во внимание положения пункта 13 статьи 47.6 Закона № 73-ФЗ о том, что обязанности по сохранению объекта культурного наследия переходят к новому владельцу с момента перехода к нему соответствующего права.
В отношении правовой природы охранного обязательства Верховный Суд Российской Федерации отметил, что, квалифицируя правоотношения, возникшие на основании охранного обязательства, в качестве подрядных, суды не учли содержание пункта 1 статьи 702 Гражданского кодекса Российской Федерации, определяющей содержание прав и обязанностей сторон по договору подряда, а также то, что спорные отношения являются безвозмездными, предприятие должно было выполнить мероприятия, указанные в приложении к охранному обязательству, не для департамента, а в целях сохранения имущества, находящегося у него во владении и являющегося объектом особой охраны, исполняя при этом публичную обязанность, установленную Законом № 73-ФЗ (определение Верховного Суда Российской Федерации от 25.01.18 № 305-ЭС17-17543).
Правовые позиции, сформулированные в данном определении Верховного Суда Российской Федерации, устраняют неопределенность правоприменительной практики как в вопросах правовой квалификации отношений по охранным договорам в отношении объектов культурного наследия, так и в вопросах их исполнения в случае смены титульного владельца.
Исходя из приведенного в этом определении толкования, обязательства по сохранению объекта культурного наследия переходят к новому владельцу соответствующего объекта с момента перехода к нему прав на такое имущество, независимо от того, выполнены ли прежним владельцем в отношении объекта культурного наследия мероприятия, предусмотренные охранным договором.
Под сохранением объекта культурного наследия в соответствии с пунктом 1 статьи 40 Закона № 73-ФЗ понимаются меры, направленные на обеспечение физической сохранности и сохранение историко-культурной ценности объекта культурного наследия, предусматривающие консервацию, ремонт, реставрацию, приспособление объекта культурного наследия для современного использования и включающие в себя научно-исследовательские, изыскательские, проектные и производственные работы, научное руководство проведением работ по сохранению объекта культурного наследия, технический и авторский надзор за проведением этих работ.
Объекты культурного наследия нередко закрепляются на праве оперативного управления за государственными учреждениями.
При рассмотрении споров, связанных с понуждением названных лиц к исполнению в натуре обязанности владельцев таких объектов по сохранению объектов культурного наследия, государственные учреждения, как правило, ссылаются на отсутствие у них финансирования на выполнение подобного рода работ как на основание для освобождения от исполнения соответствующей обязанности.
Вместе с тем отсутствие финансирования не признается судами в качестве обстоятельства, исключающего возможность возложения на государственное учреждение как титульного владельца объекта культурного наследия обязанности по его содержанию.
При этом суды исходят из следующего.
В силу пункта 1 статьи 33 Закона № 73-ФЗ объекты культурного наследия, включенные в реестр, а также выявленные объекты культурного наследия подлежат государственной охране в целях предотвращения их повреждения, разрушения или уничтожения, изменения облика и интерьера, нарушения установленного порядка их использования, незаконного перемещения и предотвращения других действий, могущих причинить вред объектам культурного наследия, а также в целях их защиты от неблагоприятного воздействия окружающей среды и от иных негативных воздействий.
В соответствии со статьями 47.2 и 47.3 Закона № 73-ФЗ лица, указанные в пункте 11 статьи 47.6 названного закона (унитарные предприятия или учреждения, которым объект культурного наследия, включенный в реестр, предоставлен на праве хозяйственного ведения либо оперативного управления), при проведении работ по сохранению объекта культурного наследия обязаны обеспечить финансирование и организацию проведения научно-исследовательских, изыскательских, проектных работ, консервации, ремонта, реставрации и иных работ, направленных на обеспечение физической сохранности объекта культурного наследия и сохранение предмета охраны объекта культурного наследия, в порядке, установленном Законом № 73-ФЗ, а при содержании и использовании объекта культурного наследия — также осуществлять расходы на содержание такого объекта и поддержание его в надлежащем техническом, санитарном и противопожарном состоянии, безотлагательно принимать меры по предотвращению дальнейшего разрушения объекта культурного наследия, в том числе проводить противоаварийные работы в порядке, установленном для проведения работ по сохранению объекта культурного наследия, и не допускать ухудшения состояния территории объекта культурного наследия, включенного в реестр, поддерживая ее в благоустроенном состоянии.
В силу статьи 216 Гражданского кодекса Российской Федерации право оперативного управления относится к вещным правам лиц, не являющихся собственниками имущества, и включает в себя полномочия пользования и владения имуществом в объеме, аналогичном правам собственника, с учетом ограничений, установленных действующим законодательством.
Учреждение и казенное предприятие, за которыми имущество закреплено на праве оперативного управления, владеют, пользуются этим имуществом в пределах, установленных законом, в соответствии с целями своей деятельности, назначением этого имущества и, если иное не установлено законом, распоряжаются этим имуществом с согласия собственника имущества (пункт 1 статьи 296 Гражданского кодекса Российской Федерации).
Таким образом, ограничений по содержанию имущества и, следовательно, несению соответствующих расходов ни Гражданский кодекс Российской Федерации, ни Закон № 73-ФЗ не содержат (постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 15.06.17 по делу № А56-55224/2016).
Анализ судебной практики применения Закона № 73-ФЗ в области правоотношений по сохранению объектов культурного наследия свидетельствует о возникновении споров не только в сфере выполнения таких действий владельцами (пользователями) имущества, но и при оформлении условий договоров, опосредующих использование объектов культурного наследия, с точки зрения соблюдения специальных требований к таким договорам, предусмотренных статьей 48 Закона № 73-ФЗ.
В соответствии с пунктом 7 данной статьи в случае, если к моменту заключения договора, предусматривающего передачу права собственности на объект культурного наследия, включенный в реестр, либо права владения и (или) пользования таким имуществом, в отношении указанного объекта действует охранное обязательство, предусмотренное статьей 47.6 Закона № 73-ФЗ (то есть утвержденное актом органа, уполномоченного в области охраны объектов культурного наследия), такой договор должен cодержать в качестве существенного условия обязательство лица, у которого на основании такого договора возникает право собственности на указанное имущество или право владения и (или) пользования этим имуществом, по выполнению требований, предусмотренных соответствующим охранным обязательством, порядок и условия их выполнения. В случае отсутствия в договоре предусмотренного названным пунктом существенного условия сделка является ничтожной.
До утверждения охранного обязательства в порядке, установленном статьей 47.6 Закона № 73-ФЗ, к соответствующим договорам прилагаются иные действующие охранные документы: охранноарендный договор, охранный договор или охранное обязательство в отношении памятника истории и культуры, охранное обязательство собственника объекта культурного наследия или охранное обязательство пользователя объектом культурного наследия, а также паспорт объекта культурного наследия (при его наличии) (пункт 8 статьи 48 Закона № 73-ФЗ).
Согласно пункту 9 названной статьи в случае, если к моменту заключения такого договора в отношении объекта культурного наследия, являющегося объектом сделки, не оформлены охранные документы, предусмотренные статьей 47.6 или пунктом 8 статьи 48 Закона № 73-ФЗ, то лицо, у которого на основании этого договора возникает право владения и (или) пользования таким имуществом, обязано выполнять требования, предусмотренные пунктами 1-3 статьи 47.3 Закона № 73-ФЗ. Такая же обязанность лица, которому объект культурного наследия передан во владение и (или) пользование на основании договора, предусмотрена пунктом 11 статьи 48 названного закона.
Споры, возникающие при применении пункта 8 статьи 48 Закона № 73-ФЗ, были связаны с отказами в государственной регистрации перехода права собственности в отношении объектов культурного наследия вследствие непредставления охранных договоров, заключенных непосредственно с лицами, которым объект культурного наследия передается в собственность.
Суды при рассмотрении споров об отказе в государственной регистрации прав по указанному основанию признавали доводы регистрирующего органа о необходимости представления охранного договора, заключенного с новым владельцем объекта культурного наследия, основанными на неправильном толковании норм материального права.
При этом суды исходили из следующего.
По смыслу пунктов 6 и 7 статьи 48 Закона № 73-ФЗ при переходе права собственности на недвижимое имущество, относящееся к объектам культурного наследия, сохраняются уже установленные в соответствии с названным законом ограничения (обременения) прав на объект культурного наследия, в отношении нового собственника (владельца) действует то охранное обязательство, которое было заключено с прежним собственником.
Охранное обязательство оформляется в отношении объекта охраны и обязательно для всех собственников такого объекта. Ограничения, установленные законом и охранным обязательством, оформленным с собственником объекта недвижимости, сохраняются при переходе права собственности на указанные объекты к другому лицу независимо от оформления и подписания такого обязательства с новым собственником.
С учетом изложенного представление для государственной регистрации перехода права собственности охранного обязательства, заключенного с предыдущим собственником объекта культурного наследия, суды признали соответствующим требованиям Закона № 73-ФЗ (постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 07.12.16 по делу № А63-2122/2016, определение Верховного Суда Российской Федерации от 10.03.17 № 308-ЭС17-2154).
Аналогичные выводы приведены в постановлении Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 22.02.17 по делу № А63-5792/2016.
Формулировка положений пункта 9 статьи 48 Закона № 73-ФЗ послужила основанием для возникновения споров при государственной регистрации договоров аренды объекта культурного наследия, в которых обязательство пользователя по выполнению требований, предусмотренных пунктами 1-3 статьи 47.3 Закона № 73-ФЗ — о сохранении объекта, было сформулировано путем отсылки к положениям соответствующей нормы, а не путем прямого изложения всех обязательств, предусмотренных нормой права.
Суды, проанализировав условия представленного на государственную регистрацию договора, приняв во внимание наличие в договоре пунктов, содержащих обязательство пользователя объекта по соблюдению требований, предусмотренных пунктами 1-3 статьи 47.3 Закона № 73-ФЗ, посчитали, что данный договор по своему содержанию соответствует требованиям законодательства и Закона № 73-ФЗ в частности, из норм которого не следует необходимость цитирования в договоре текста пунктов 1-3 статьи 47.3 Закона № 73-ФЗ (постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 20.11.17 по делу № А56-6230/2017).
Нельзя не отметить, что судебная практика применения положений Закона № 73-ФЗ в редакции изменений, внесенных Законом № 315-ФЗ, находится в стадии формирования. Вместе с тем приведенные в настоящей статье материалы свидетельствуют о развитии тенденции, заложенной законодателем в Законе № 315-ФЗ, связанной с приданием охранному обязательству свойства обременения (ограничения), следующего судьбе объектов культурного значения, что, безусловно, соответствует целям их сохранения.
