АДМИНИСТРАТИВНОЕ СУДОПРОИЗВОДСТВО В СИСТЕМЕ СУДЕБНЫХ ПРОЦЕДУР
В силу части 2 статьи 118 Конституции Российской Федерации судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства. Следовательно, несмотря на то, что в Российской Федерации организованы арбитражные суды и есть самостоятельный кодифицированный закон, определяющий их деятельность, нельзя говорить о существовании арбитражного судопроизводства. По сути осуществление правосудия арбитражными судами подчинено правилам гражданского и административного судопроизводства.
В своей совокупности означенные виды судопроизводства призваны обеспечивать защиту прав и законных интересов лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, гарантировать должную реализацию задач производства в арбитражных судах (статья 2 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации; далее — АПК РФ, Кодекс).
Процессуальный закон относит процедуру рассмотрения возникающих из административных и иных публичных правоотношений экономических споров и иных дел, связанных с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности, к административному судопроизводству (статья 29 АПК РФ).
Порядок рассмотрения судами таких дел предусмотрен разделом III АПК РФ, который в свою очередь состоит из пяти глав:
-
главы 22 «Особенности рассмотрения дел, возникающих из административных и иных публичных отношений» (статьи 189—190);
-
главы 23 «Рассмотрение дел об оспаривании нормативных правовых актов» (статьи 191—196);
-
главы 24 «Рассмотрение дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц» (статьи 197—201);
-
главы 25 «Рассмотрение дел об административных правонарушениях», состоящей из параграфа 1 «Рассмотрение дел о привлечении к административной ответственности» (статьи 202—206) и параграфа 2 «Рассмотрение дел об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности» (статьи 207—211);
-
главы 26 «Рассмотрение дел о взыскании обязательных платежей и санкций» (статьи 212—216).
Согласно части 1 статьи 189 АПК РФ дела, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, рассматриваются по общим правилам искового производства, предусмотренным названным Кодексом, с особенностями, установленными в разделе III Кодекса, если иные правила административного судопроизводства не предусмотрены федеральным законом.
Таким образом, хотя в статье 1 «Осуществление правосудия арбитражными судами» АПК РФ и не использован термин «административное судопроизводство», тем не менее весь его раздел III состоит из правил административного судопроизводства. При этом правила искового производства как базовые реализуются с учетом особенностей специального процессуального регулирования (как на уровне основного кодифицированного источника процессуального права — АПК РФ, так и иного федерального законодательства).
Представляется, что законодатель определяет административное судопроизводство как самостоятельный вид судопроизводства, преследующий свои цели, а также имеющий свои самостоятельные механизмы и особенности правового регулирования. Определить наличие специфики правового регулирования позволяет анализ конкретных процессуальных норм.
> СПЕЦИФИКА АДМИНИСТРАТИВНОГО СУДОПРОИЗВОДСТВА. ПРИНЦИП «СОДЕЙСТВИЕ СЛАБОМУ»
В соответствии с частью 3 статьи 189 АПК РФ обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, законности оспариваемых решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц, возлагается на органы и лиц, которые приняли оспариваемый акт, решение, совершили оспариваемые действия (бездействие).
Аналогичные нормы, возлагающие бремя доказывания соответствующих обстоятельств на сильную в публичном отношении сторону, закреплены в части 6 статьи 194, части 5 статьи 200, части 5 статьи 205, части 4 статьи 210, части 4 статьи 215 АПК РФ. Эти нормы сами по себе еще не свидетельствуют о специфике процессуального регулирования, отличающей административную процедуру от процедуры гражданской. В гражданском судопроизводстве всегда существовали те или иные правила доказывания. Стоит лишь обратить внимание, что в действующем АПК РФ законодатель последовательно, от главы к главе, не устает воспроизводить в специальных нормах общее процессуальное правило, очевидно направленное на явное снижение процессуальной нагрузки на слабую в публичном спорном правоотношении сторону по всем делам, возникающим из публичных правоотношений, и увеличение ее применительно к сильной в таком правоотношении стороне. Не означает ли это, что процессуальный закон ставит слабую сторону процесса в «заведомо более выгодное положение»? Представляется, что такое «неравенство» не противоречит статьям 7 «Равенство всех перед законом и судом» и 8 «Равноправие сторон» АПК РФ. Сам закон, а не арбитражный суд наделяет одну из сторон преимуществом в определенном выше контексте. Распределение бремени доказывания в соответствии с законом не может свидетельствовать о неравенстве перед законом и судом, но может свидетельствовать в совокупности с другими нормами об определенной специфике правового регулирования.
Конечно, общая норма о том, что каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается как на основание своих требований и возражений (часть 1 статьи 65 АПК РФ), работает и в рамках раздела III АПК РФ. Но стоит отметить, что по сути слабая сторона в публичном споре поставлена названными выше специальными нормами в такое положение, при котором у суда нечасто найдется повод напомнить ей о содержании общей нормы.
Скорее суд (при оценке доказательств в совокупности и взаимной связи, с учетом требований статьи 71 Кодекса) в конкретном случае обратит внимание не на обязанность, а на право слабого субъекта в материальном публичном правоотношении опровергать доказываемые сильным субъектом факты. И если совокупность, к примеру, косвенных доказательств, представленных административным органом, сталкивается в процессе с пассивной доказательственной позицией лица, привлекаемого к административной ответственности, судейское убеждение вряд ли будет формироваться без учета «нулевой» доказательственной базы противника. При любых правилах доказывания молчание («ноль») в процессе выяснения фактической стороны дела — недобрый попутчик. Немалый интерес с точки зрения искомой специфики представляет процессуальная норма, закрепленная в части 5 статьи 66 АПК РФ, — в случае непредставления органами государственной власти, органами местного самоуправления, иными органами, должностными лицами доказательств по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений, арбитражный суд истребует доказательства от этих органов по своей инициативе. Специальные нормы раздела III Кодекса последовательно дублируют эту общую норму (часть 6 статьи 200, часть 5 статьи 205, часть 5 статьи 210, часть 5 статьи 215 АПК РФ), предоставляя арбитражному суду право истребования доказательств от соответствующих органов.
Заметим, что в АПК РФ не закреплены «зеркальные» нормы, позволяющие суду в обратной ситуации проявить столь не свойственную для гражданской процедуры активность и истребовать по своей инициативе какое-либо доказательство у слабой в публичном споре стороны. Гражданское судопроизводство, по крайней мере в его первом «постсоветском» варианте, допускает лишь содействие суда в собирании доказательств, опосредованное обязательной инициативой стороны как активного участника процесса (запрос, ходатайство и т. п.). Суд в гражданской процедуре изначально пассивен и «активизируется» лишь по инициативе других участников процесса. Критикуемый в советский период буржуазный суд «спит на подушках правосудия» до тех пор, пока инициативные участники спора не «разбудят» его для того, чтобы оценить результаты их доказательственных усилий. Конечно, любой суд в рамках любой процедуры окончательно определяет круг фактов (обстоятельств), подлежащих установлению по делу, но в гражданском судопроизводстве суд не призван самостоятельно истребовать доказательства. Следственное начало в гражданском процессе известно советскому периоду развития процессуального права. Классический буржуазный гражданский процесс превозносит состязательность и формальную истину, умаляя истину объективную.
Однако, вероятно, процессуальный закон, допуская лишь определенное (однобокое) истребование доказательств применительно к части 5 статьи 66 АПК РФ и другим корреспондирующим ей нормам, «содействует» тем самым слабой стороне в публичном спорном правоотношении. По крайней мере он исходит из такого содействия с учетом разумного и адекватного восприятия происходящего в суде всеми участниками процесса. Ведь если бы доказательства были выгодны государственному органу или иному сильному участнику спора, вряд ли у суда возникла бы необходимость их истребовать. Сама сторона представила бы их в процесс ранее, чем суд осознал потребность их исследовать. На практике могут встретиться различные варианты реализации таких процессуальных правил (в том числе ввиду недостаточной процессуальной подготовки представителей властных субъектов). Нередко слабый в спорном правоотношении субъект с процессуальной точки зрения выглядит гораздо более подготовленным, чем его противник. Однако закон исходит из вполне определенных предполагаемых предпосылок, в частности из профессионального (грамотного) поведения представителей в интересах представляемых, независимо от иных факторов (их заработной платы либо вознаграждения, стажа профессиональной деятельности и т. п.). В связи с приведенными рассуждениями интересно также следующее правило административного судопроизводства: при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа арбитражный суд не связан доводами, содержащимися в заявлении, и проверяет оспариваемое решение в полном объеме (часть 7 статьи 210 АПК РФ).
Кому выгодна такая проверка в рамках дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности? Слабому или сильному субъекту в спорном правоотношении? Ответ становится очевидным, если напомнить, что привлеченное к административной ответственности лицо не всегда в состоянии (хорошо разбираясь во всех нюансах административной процедуры и публичного порядка) полно и всесторонне сформировать основания своих заявленных требований (по праву и по факту), а суд, проявляя активность и по сути отодвигая в сторону диспозитивность гражданского судопроизводства, расширяет предмет судебного установления и уходит в перспективу обнаружить существенные ошибки в работе административного органа. При таком активном расширении судебного предмета можно привнести в спор совершенно новые факты, о которых заявитель и не догадывался. Например, не соглашаясь с процедурой привлечения к административной ответственности, заявитель мог не увидеть неверную квалификацию административным органом своего поведения. А суд не может, а обязан увидеть это. Он должен выйти за рамки доводов заявителя и решить возникший вопрос, опять же «содействуя» слабому.
На первый взгляд может показаться, что приведенные положения Кодекса характеризуют рассматриваемый вид судопроизводства как сугубо следственный, в котором суд имеет право самостоятельно собирать доказательства. Но не стоит забывать, чем предопределено появление соответствующих процедурных особенностей: в рамках административного судопроизводства по сути следственное начало процесса направлено на то, чтобы «выровнять материально-правовое неравенство», возникающее между гражданином (юридическим лицом) и властным субъектом, облегчить процессуальную нагрузку одному из участников спора. Получается, что арбитражный суд, рассматривая публичный спор, проявляет никем из участников процесса не инициированную активность, следуя объективной истине.
Объективная истина и активность суда призваны «сработать в интересе слабой стороны». Такое процессуальное регулирование обусловлено принципом «содействия слабой стороне в процессе». Думается, закон, не закрепляя этот принцип буквально, на уровне конкретной нормы, последовательно внедряет его в сознание суда как правоприменителя и всех участников процессуальных отношений. Этот принцип, в частности, проявляется и в относительной доступности административного судопроизводства: государственная пошлина по таким делам либо вообще не подлежит уплате, либо ее размер невелик (часть 4 статьи 208 АПК РФ, подпункт 3 пункта 1 статьи 333.21 Налогового кодекса Российской Федерации).
Надо сказать, что идея «содействия слабому» со стороны суда при рассмотрении дел в порядке административного судопроизводства освещалась автором и ранее 1. В настоящий момент (с учетом этой идеи) хотелось бы обратить внимание на ряд практических вопросов, развить эту идею с целью единообразного понимания закона и его применения. 1 Арбитражные споры. 2003. № 2.
ПАРАГРАФЫ 1 И 2 ГЛАВЫ 25 АПК РФ.
ПРИОРИТЕТ АПК РФ И ПРИНЦИП СОСТЯЗАТЕЛЬНОСТИ
Дела, связанные с административными правонарушениями в экономической сфере, занимали и занимают весомое место в судебно-арбитражной практике. У практикующих юристов не исчезает интерес к этим делам, равно как и к толкованию правил их рассмотрения.
В соответствии с частью 1 статьи 202 АПК РФ дела о привлечении к административной ответственности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в связи с осуществлением ими предпринимательской и иной экономической деятельности, отнесенные федеральным законом к подведомственности арбитражных судов, рассматриваются по общим правилам искового производства, предусмотренным Кодексом, с особенностями, установленными в главе 25 АПК РФ и федеральном законе об административных правонарушениях. Аналогичная отсылка к федеральному закону об административных правонарушениях имеется и в части 1 статьи 207 АПК РФ, определяющей порядок рассмотрения дел об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности.
Такая ориентировка законодателя на федеральный закон об административных правонарушениях (Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях; далее — КоАП РФ) порождает ощутимое на практике искушение вспомнить прежний, известный советскому периоду развития процесса, подход к административной юстиции. Очевидна нормативная предпосылка воспринять деятельность судьи и суда по-старому, позабыв о современном значении состязательности во всех судебных процедурах, в том числе и в административном судопроизводстве.
В связи с этим уместна следующая цитата из доктринального источника. Деятельность судей по рассмотрению дел об административных правонарушениях традиционно не относится к гражданскому процессу. Наделение судей такого рода полномочиями позволило ученым-административистам определить статус судей как субъектов административной юрисдикции, уполномоченных законом на рассмотрение вопросов о применении мер административной ответственности, а соответствующую деятельность определить как административно-процессуальную2. 2 См. Сорокин В. Д. Административно-процессуальное право. М., 1972. С. 212; Якимов А. Ю. Указ. соч. С. 72; Шварц М. З. К вопросу о процессуальном порядке рассмотрения судами дел о привлечении к административной ответственности (в соавторстве) / Актуальные проблемы гражданского права, гражданского и арбитражного процесса: материалы науч. конф. в 2 ч. Воронеж: Изд-во Воронеж. гос. ун-та, 2002. Ч. 2: Гражданский и арбитражный процесс. С. 264.
В рассмотрении дела об административном правонарушении не принимает участия представитель органа (должностное лицо), возбудившего данное дело и составившего протокол об административном правонарушении. При рассмотрении дела суд проверяет только явку участников производства по делу, перечисленных в главе 25 КоАП РФ. К ним не относятся лица, возбудившие дело и составившие протокол об административном правонарушении.
Особого внимания заслуживает вопрос о процедуре рассмотрения судом дел об административных правонарушениях. Данная процедура, предусмотренная КоАП РФ, не является в суде состязательной, поскольку закон, как уже указывалось, не предусматривает участие в рассмотрении дела представителя органа (должностного лица), возбудившего дело и обвинившего гражданина в совершении административного правонарушения. Такой орган не должен отстаивать выдвинутое обвинение перед лицом суда и добиваться привлечения гражданина к ответственности. Напротив, гражданин должен оправдываться и опровергать материалы дела перед лицом суда в отсутствие своего противника, фактически рассматривая в качестве такового судью3.
3
Далее в означенном источнике приводятся весомые аргументы в пользу состязательности судебной процедуры независимо от вида судопроизводства.
Упомянутое искушение с практической точки зрения вовсе не эфемерно, поскольку консерватизм индивидуального правосознания юристов (в том числе и судей) — не секрет. Проявление «здорового консерватизма» во благо охраняемым общественным отношениям скорее можно отнести к профессионализму судейского корпуса. Но вряд ли в данном случае можно было бы говорить о «здоровом консерватизме». И вот почему.
Вопрос о соотношении главы 25 АПК РФ и раздела IV КоАП РФ «Производство по делам об административных правонарушениях» следует решать, принимая во внимание состязательное начало административного судопроизводства. Таковое «пронизывает» все предусмотренные в Кодексе процедуры (главы 23—26 АПК РФ). При этом особенности внедрения законодателем принципа состязательности применительно к параграфам 1 и 2 главы 25 Кодекса не умаляют данный принцип, а лишь позволяют утверждать о его реализации с учетом комплексных задач производства по делам об административных правонарушениях (статья 24.1 КоАП РФ), задач законодательства об административных правонарушениях (статья 1.2 КоАП РФ) и задач судопроизводства в арбитражных судах (статья 2 АПК РФ). В силу статьи 2 Федерального конституционного закона от 28.04.95 № 1-ФКЗ «Об арбитражных судах в Российской Федерации» порядок судопроизводства в арбитражных судах определяется Конституцией Российской Федерации, данным законом, АПК РФ и принимаемыми в соответствии с ними другими федеральными законами.
Поэтому на уровне федеральных законов АПК РФ играет главную роль в определении порядка судопроизводства в арбитражных судах, в том числе и при рассмотрении дел об административных правонарушениях.
В связи с этим в постановлениях Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации (далее — ВАС РФ) от 09.12.02 № 11 «О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации» и от 27.01.03 № 2 «О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» указано (пункты 18 и 14 соответственно), что судам при рассмотрении дел, отнесенных федеральным законом к их подведомственности, необходимо учитывать, что в тех случаях, когда положения главы 25 и иные нормы АПК РФ прямо устанавливают (содержат) конкретные правила осуществления судопроизводства, именно они должны применяться судами.
В дальнейшем в постановлениях Пленума ВАС РФ, в частности в постановлении от 02.06.04 № 10 «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях» (далее — постановление Пленума ВАС РФ № 10), арбитражным судам даны детальные разъяснения по применению норм КоАП РФ и АПК РФ при рассмотрении соответствующих дел.
Как указал Конституционный Суд Российской Федерации в определении от 12.04.05 № 113-О «По жалобе гражданина Маслова Александра Ивановича на нарушение его конституционных прав частями 1, 2 и 3 статьи 30.11 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях», принципы состязательности и равноправия сторон должны распространяться на все стадии административного судопроизводства (пункт 3.2).
СУДЕБНО-АДМИНИСТРАТИВНОЕ УСТАНОВЛЕНИЕ И СУДЕБНАЯ ПРОВЕРКА УСТАНОВЛЕННОГО РАНЕЕ АДМИНИСТРАТИВНЫМ ОРГАНОМ. ДУАЛИЗМ ПРОЦЕССУАЛЬНОГО СТАТУСА СУДЬИ ПРИМЕНИТЕЛЬНО К ПАРАГРАФУ 1 ГЛАВЫ 25 АПК РФ
Известно, что в рамках любого правового поля ни один принцип права не должен восприниматься в отрыве от системы принципов, в которой он существует. Любой принцип права имеет определенную значимость в связи с другими принципами; он существует и работает в «сбалансированном варианте», сочетая свою реализацию с реализацией своих «соседей». К примеру, состязательность процесса не может быть правильно воспринята без учета принципа объективной истины. В связи с этим неслучаен, к примеру, следующий вывод судебных инстанций.
Процессуальное право суда по своей инициативе истребовать доказательства от административных органов (часть 5 статьи 210 АПК РФ) реализуется судом в каждом конкретном случае с учетом баланса процессуальных принципов — состязательности и объективной истины. Последняя же имеет процессуальное значение как основная цель правосудия (постановления ФАС Северо-Западного округа от 28.02.07 по делу № А56-9302/2006, ФАС Дальневосточного округа от 28.05.08 № Ф03-А37/08-2/1732).
Означенные выше особенности внедрения законодателем принципа состязательности применительно к параграфам 1 и 2 главы 25 Кодекса можно легко ощутить, например, системно и последовательно проанализировав официальное толкование процессуального закона, изложенное в пунктах 7, 8 и 9 постановления Пленума ВАС РФ № 10:
«7. Установив при принятии заявления о привлечении к административной ответственности факт составления протокола и оформления других материалов дела неправомочными лицами, неправильное составление протокола и оформление других материалов дела либо неполноту представленных материалов, которая не может быть восполнена при рассмотрении дела, суд, руководствуясь статьей 29.4 КоАП РФ, выносит определение о возвращении заявления вместе с протоколом об административном правонарушении и прилагаемыми к нему документами административному органу.
При выявлении указанных обстоятельств в судебном заседании суд, руководствуясь частью 6 статьи 205 и частью 2 статьи 206 АПК РФ, принимает решение об отказе в удовлетворении требования административного органа о привлечении к административной ответственности.
8. В случае если заявление административного органа о привлечении к административной ответственности или протокол об административном правонарушении содержат неправильную квалификацию совершенного правонарушения, суд вправе принять решение о привлечении к административной ответственности в соответствии с надлежащей квалификацией. При этом указанное в протоколе событие правонарушения и представленные доказательства должны быть достаточными для определения иной квалификации противоправного деяния.
Вместе с тем, если в результате переквалификации составление протокола о совершенном правонарушении не отнесено к полномочиям обратившегося с заявлением органа, суд не вправе принять решение о привлечении к административной ответственности.
Если в соответствии с надлежащей квалификацией рассмотрение дела о привлечении к административной ответственности согласно части 3 статьи 23.1 КоАП РФ не отнесено к подведомственности арбитражного суда, суд, руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 150 АПК РФ, выносит определение о прекращении производства в арбитражном суде и о возвращении протокола об административном правонарушении и прилагаемых к нему документов административному органу.
9. В случае если при рассмотрении заявления об оспаривании постановления административного органа о привлечении к административной ответственности суд установит, что оспариваемое постановление содержит неправильную квалификацию правонарушения либо принято неправомочным органом, суд в соответствии с частью 2 статьи 211 АПК РФ принимает решение о признании незаконным оспариваемого постановления и о его отмене».
Приведенное толкование процессуальных норм со всей очевидностью свидетельствует о различном статусе судьи (суда) при реализации правил параграфа 1 и параграфа 2 главы 25 АПК РФ.
Когда рассматриваются заявления о привлечении к административной ответственности (параграф 1 главы 25 АПК РФ), закон не может «трансформировать» судью в «сугубо суд», осуществляющий судебный контроль за ранее совершенным административным органом; судья выступает в роли уполномоченного административного органа (часть 3 статьи 23.1 КоАП РФ); функция судебного контроля (судебной проверки) вторична, первичным в деятельности судьи становится должная реализация задач производства по делам об административных правонарушениях (статья 24.1 КоАП РФ). При этом наряду с реализацией задач судопроизводства в арбитражных судах (статья 2 АПК РФ) судья непосредственно выполняет и задачи законодательства об административных правонарушениях (статья 1.2 КоАП РФ), для чего он может сам восполнить недостаток административного материала при рассмотрении дела. Думается, что такое восполнение не исключает параллельное пополнение материалов дела как по фактической, так и по доказательственной составляющим (как фактами, так и доказательствами в подтверждение искомых фактов).
Именно в контексте таких рассуждений можно обозначить дуализм статуса судьи. В его деятельности активно сочетаются судебно-административное установление и судебный контроль (в условиях определенной законом состязательности административного судопроизводства). Это сочетание позволяет органу или должностному лицу, уполномоченным составлять административные протоколы (на определенном этапе судебного контроля), успеть впоследствии повторно и грамотно обратиться к компетентному уполномоченному органу и решить вопрос о привлечении к административной ответственности в соответствии с законом.
При рассмотрении дел об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности (параграф 2 главы 25 АПК РФ) роль судьи заметно меняется. Функция судебного контроля выходит на первый план, а судебное установление ограничивается лишь рамками ранее установленного административным органом. В деятельности судьи доминирует проверочное начало. Главное в работе суда — проверить, насколько полно, объективно и всесторонне административный орган выявил значимые по делу факты, насколько административный орган (возбудив административное преследование, до и при вынесении постановления, то есть «тогда, а не сейчас») реализовал принцип законности юридической ответственности (статья 1.6 КоАП РФ), верно квалифицировал вменяемое заявителю деяние, избрал законную административную санкцию.
Целесообразно отметить, что подобные оценки (с точки зрения установочного и проверочного начал в судебной деятельности) можно смело перенести и на порядок рассмотрения дел по правилам главы 24 АПК РФ. Эта глава также подчинена общей идее судебного контроля за установленным ранее властным субъектом. Правовые и фактические основания оспариваемого решения (действий, бездействия) «блокируют» дальнейшую активность суда. Суд не вправе переквалифицировать деяние, доустановить фактуру дела, доработать за административный орган. Он лишь (посредством представленной участниками спора доказательственной базы) проверяет должную полноту и законность установленного ранее, не более того.
Можно сказать, что суд работает по принципу: проверяя, увидел ошибку властного субъекта, но не исправил ее сам (подменяя компетенцию такого субъекта), а «наказал» за ее совершение. Такое «наказание» реализуется посредством признания незаконным либо недействительным соответствующего решения, акта, действий (бездействия).
НЕДОПУСТИМОСТЬ ПОДМЕНЫ ЮРИСДИКЦИЙ
В свете изложенного напрашивается вывод о недопустимости подмены юрисдикций при рассмотрении означенных категорий дел (параграф 2 главы 25 и глава 24 АПК РФ). Приведем практический пример.
Общество обратилось в арбитражный суд с заявлением об оспаривании постановления регионального антимонопольного органа о назначении административного наказания за нарушение антимонопольного законодательства на основании статьи 14.31 КоАП РФ.
При вынесении постановления по данному делу ФАС СевероЗападного округа констатировал, что материалы дела свидетельствуют о незаконности и необоснованности избранной антимонопольным органом административной санкции, указав, в частности, следующее.
Положениями статей 248 и 249 НК РФ не предусмотрена возможность уменьшения суммы выручки за счет сумм тех или иных затрат. Такое вычитание искажает правовое значение понятия выручки, противоречит материальному закону и приводит к необоснованному установлению штрафа, предусмотренного статьей 14.31 КоАП РФ. Кроме того, в данном случае позиция антимонопольного органа не согласуется с имеющими правовое значение последствиями, связанными с изменением санкции статьи 14.31 КоАП РФ (Федеральным законом от 17.07.09 № 160-ФЗ) и неисполнением постановления о назначении административного наказания к настоящему времени (с учетом правила части 2 статьи 1.7 КоАП РФ). Доказательств обратного антимонопольным органом не представлено.
Таким образом, позиция суда первой инстанции является ошибочной в части признания административного наказания назначенным правомерно. По данному спору (ввиду правовой позиции антимонопольного органа, выдвинутых им доводов и представленных материалов, в том числе дополнения к отзыву на жалобу) следует признать невозможным определение штрафа по правилам, установленным статьей 14.31 КоАП РФ, исходя из обстоятельств, установленных в рамках административной процедуры и признанных антимонопольным органом значимыми. Подмена же судом органа административной юрисдикции не предусмотрена правилами административного судопроизводства, закрепленными в параграфе 2 главы 25 АПК РФ, и не отвечает задачам судопроизводства в арбитражных судах (статья 2 АПК РФ) (постановление ФАС Северо-Западного округа от 16.04.10 по делу № А66-2971/2009).
Определением ВАС РФ от 16.07.10 № ВАС-9343/10 в передаче дела в Президиум ВАС РФ для пересмотра в порядке надзора постановления ФАС Северо-Западного округа отказано.
ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ФОРМА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ЦЕЛЬ
Любая процессуальная (процедурная) форма значима не сама по себе, а в связи с процессуальной целью, ради которой она закреплена в законе или подзаконном акте. Таковой целью следует считать полное, всестороннее и объективное выяснение фактических обстоятельств дела.
Понятно, что в силу той же формы достижение ее цели оправдано не всеми, а лишь определенными средствами (средствами доказывания) и обусловлено определенными сроками, процессуальными обязанностями и гарантиями (правами) участников соответствующей процедуры. В развитие данных тезисов стоит вспомнить следующее.
В процессуальной доктрине всегда признавалось, что далеко не всякое процессуальное (процедурное) нарушение есть повод к отмене результатов того или иного производства (судебного, административного, контрольного и т. п.). Поводом к такой отмене признается лишь существенное нарушение процедуры, сопряженное либо с ощутимым умалением упомянутых гарантий («потрясением» основ, принципов процесса), либо с признанием того обстоятельства, что означенная процессуальная цель не достигнута. По крайней мере имеются основания полагать, что следует еще раз попытаться эту цель достичь, ибо при правильном использовании средств ее достижения результаты могут оказаться совсем иными.
Применительно к вопросам административного судопроизводства несложно заметить, что КоАП РФ (в отличие от АПК РФ) не оперирует понятием «безусловные процессуальные основания» для отмены правоприменительного акта (понятием «основания для отмены решения, постановления в любом случае»).
Согласно пункту 4 части 1 статьи 30.7 КоАП РФ по результатам рассмотрения жалобы на постановление по делу об административном правонарушении может быть вынесено решение об отмене постановления и о возвращении дела на новое рассмотрение судье, в орган, должностному лицу, правомочным рассмотреть дело, в случаях существенного нарушения процессуальных требований, предусмотренных КоАП РФ, если это не позволило всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело.
Существенность нарушения есть категория оценочная; в каждом конкретном случае она определяется контролирующей инстанцией, в том числе арбитражным судом в рамках соответствующей процедуры (параграф 1 или параграф 2 главы 25 АПК РФ). Определять (оценивать) ее во многих случаях необходимо, несмотря на то что в силу, к примеру, правил статьи 211 АПК РФ арбитражный суд как контролирующая инстанция не вправе возвратить административное дело на новое рассмотрение уполномоченному органу (лицу). Однако в силу той же статьи 211 АПК РФ (часть 2) и статьи 210 АПК РФ (часть 6) арбитражный суд должен воспринимать существенность процедурных нарушений как самостоятельный повод для отмены административного решения и удовлетворения заявленных требований.
Определяясь с критериями для такой оценки, надлежит решить вопросы:
-
о том, насколько то или иное процедурное нарушение позволило либо не позволило своевременно и точно достичь процедурной цели, то есть полно, всесторонне и объективно выявить фактуру дела;
-
имело ли лицо, привлекаемое к административной ответственности (вследствие рассматриваемого процедурного нарушения), реальную возможность вовремя (при совершении значимого процессуального действия) и полно возразить на выдвигаемые обвинения, предложить контраргументы, обосновать наличие либо отсутствие обстоятельств, имеющих значение для определенного вменения, избранной квалификации.
Иными словами, наряду с самими процедурными нарушениями правовое значение приобретают их последствия. Без оценки таких последствий нельзя однозначно утверждать о существенном либо несущественном характере нарушений.
Официальным подтверждением приведенного алгоритма служит пункт 10 постановления Пленума ВАС РФ № 10:
«Нарушение административным органом при производстве по делу об административном правонарушении процессуальных требований, установленных КоАП РФ, является основанием для отказа в удовлетворении требования административного органа о привлечении к административной ответственности (часть 2 статьи 206 АПК РФ) либо для признания незаконным и отмены оспариваемого постановления административного органа (часть 2 статьи 211 АПК РФ) при условии, если указанные нарушения носят существенный характер и не позволяют или не позволили всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело.
Существенный характер нарушений определяется исходя из последствий, которые данными нарушениями вызваны, и возможности устранения этих последствий при рассмотрении дела».
Таким образом, следует подчеркнуть: чистота («пуризм») процессуальной формы уступает место процессуальной цели и вопросам нарушения и (или) восстановления процессуальных прав(гарантий). Процессуальная форма не может «служить сама себе», «кичиться своей значимостью лишь в силу самой себя». Она «обслуживает» более значимые правовые категории и подчинена им.
В связи с этим уместно вспомнить известную отечественному праву процессуальную норму: не может быть отменено правильное по существу судебное решение по одним лишь формальным соображениям (статья 306 Гражданского процессуального кодекса РСФСР, часть 2 статьи 362 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации).
Как показывает восприятие процессуальных действий участников административного судопроизводства и имеющихся в материалах дела процессуальных документов, не всегда последовательно изложенные в статье рассуждения можно подкрепить однозначными выводами в судебной практике.
В заключение, с учетом обозначенных теоретических позиций и тезисов, хотелось бы обратить внимание еще на несколько практических вопросов.
ВЫВОД СУДА О СОБЫТИИ (СОСТАВЕ) АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВОНАРУШЕНИЯ ПРИ КОНСТАТАЦИИ ИМ ДОПУЩЕННЫХ АДМИНИСТРАТИВНЫМ ОРГАНОМ СУЩЕСТВЕННЫХ ПРОЦЕДУРНЫХ НАРУШЕНИЙ
Анализ судебной практики по рассмотрению дел об оспаривании решений административных органов показывает, что зачастую арбитражный суд в рамках параграфа 2 главы 25 АПК РФ, то есть при осуществлении судебного контроля за результатами деятельности административного органа, приходит к выводу о наличии допущенного последним существенного процедурного нарушения (или нескольких нарушений). Но при этом (вслед за административным органом) арбитражный суд устанавливает в действиях лица, привлеченного к административной ответственности, событие или состав вмененного административного правонарушения.
В подтверждение тому существует масса примеров из судебной практики.
Так, общество обратилось с заявлением об оспаривании постановления территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора. Суд кассационной инстанции указал, что суды первой и апелляционной инстанций пришли к обоснованному выводу о наличии в действиях общества состава вменяемого ему правонарушения (часть 6 статьи 15.25 КоАП РФ). Вместе с тем, поскольку «административным органом в ходе производства по делу об административном правонарушении допущены существенные процессуальные нарушения, выразившиеся в составлении протокола об административном правонарушении в отсутствие законного представителя общества, не извещенного надлежащим образом о времени и месте его составления», суды правомерно признали оспариваемое постановление незаконным (постановление ФАС Северо-Западного округа от 27.09.10 по делу № А56-89654/2009).
Рассматривая требования о признании незаконным и отмене постановления регионального отделения Федеральной службы по финансовым рынкам, суд первой инстанции обоснованно установил в действиях общества состав вмененного ему административного правонарушения и правомерно признал оспариваемое постановление незаконным, так как административным органом допущены существенные нарушения процедуры привлечения к административной ответственности, выразившиеся в неизвещении законного представителя общества о времени и месте составления протокола и рассмотрения дела об административном правонарушении (постановление ФАС Северо-Западного округа от 12.10.10 по делу № А26-11787/2009).
Таким образом, если по материалам дела будет установлено, что протокол был составлен либо административное дело рассмотрено с существенными нарушениями закона, решение административного органа должно быть признано незаконным и отменено. Пожалуй, такие нарушения чаще иных обнаруживаются судами и оцениваются как существенные. Но может ли суд в подобных случаях подтверждать правильность установления административным органом объективных и (или) субъективных признаков вмененного правонарушения?
Следует отметить, что в практике встречаются случаи, когда при наличии самостоятельных процедурных оснований к отмене решений административных органов суды указывают только на такие процессуальные нарушения, без оценки наличия в действиях лица события или состава административного правонарушения (см., например, постановления ФАС Северо-Западного округа от 03.12.10 по делу № А56-19545/2010 и от 24.09.09 по делу № А56-55908/2008).
Отвечая на поставленный вопрос, необходимо признать, что в подобных ситуациях, когда суд указывает на наличие или отсутствие в действиях лица события или состава административного правонарушения, он фактически игнорирует допущенные административным органом процедурные нарушения и исправляет ошибки (нарушения) административного органа (его должностного лица), совершенные в рамках административного преследования. Суд восполняет (дополняет) или дублирует фактическую сторону делу, устанавливая за административный орган то, что тот в соответствии с законом вовремя и полно не установил. Тем самым суд непосредственно принимает на себя функции административного установления.
Вправе ли суд поступать таким образом в рамках параграфа 2 главы 25 АПК РФ? Думается, нет, поскольку (см. ранее изложенные тезисы):
-
суд отрицает сугубо проверочную деятельность в рамках состязательного процесса, в котором ни о каком дуализме статуса судьи уже не идет речь;
-
по сути он совершает подмену юрисдикции, содействуя не слабому, а сильному (властному) субъекту спорных правоотношений;
-
он раздвигает и продлевает рамки административного преследования, утверждая то, для утверждения чего у него нет процессуальных оснований.
НЕОБХОДИМОСТЬ И ДОСТАТОЧНОСТЬ СУДЕБНОГО КОНТРОЛЯ
На примере параграфа 2 главы 25 АПК РФ есть смысл задуматься и над вопросом о необходимом и достаточном объеме судебного контроля в тех или иных случаях.
Согласно части 6 статьи 210 АПК РФ при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела.
В силу части 2 статьи 211 АПК РФ в случае, если при рассмотрении заявления об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд установит, что оспариваемое решение или порядок его принятия не соответствует закону, либо отсутствуют основания для привлечения к административной ответственности или применения конкретной меры ответственности, либо оспариваемое решение принято органом или должностным лицом с превышением их полномочий, суд принимает решение о признании незаконным и об отмене оспариваемого решения полностью или в части либо об изменении решения.
Приведенные процессуальные нормы на практике не всегда реализуются судами в строгом и буквальном соответствии с предусмотренным законом объемом судебной проверки. Какая-то составляющая полного объема проверяемых обстоятельств может выпасть из поля зрения суда.
Допустим, суд установил отсутствие события и состава вменяемого правонарушения, но не высказался относительно наличия либо отсутствия существенных нарушений процедуры. Либо суд констатировал неверную квалификацию действий (бездействия) лица, привлекаемого к административной ответственности, но не изложил в мотивировочной части своего решения выводы относительно соблюдения административным органом порядка привлечения к административной ответственности. Комбинации подобных вариантов можно продолжить.
Однако в любом случае следует помнить, что, оценивая такую неполноту судебно-контрольного установления, в каждой конкретной ситуации необходимо исходить из принципов и целей процесса, подчиняя им процессуальную форму.
К примеру, принципы правовой определенности, процессуальной экономии, диспозитивности и «содействия слабому» (здравый смысл наконец) могут позволить при определенных обстоятельствах признать результаты судебной проверки необходимыми и достаточными. При этом вышестоящий суд (исходя из доводов жалобы, руководствуясь идеей «сколько жалобы, столько решения») может признать отсутствие оснований для изменения либо отмены обжалуемого судебного решения (когда, к примеру, суд законно и обоснованно указал на недоказанность признаков административного правонарушения и позабыл проверить административную процедуру). Более того, возможно, о несоблюдении данной процедуры никто из участников процесса изначально не заявлял либо заявлял ранее, но не заявляет в рамках кассационной проверки судебного решения.
И наоборот, если суд непосредственно не дал оценки доводам заявителя о несоблюдении административной процедуры, но при этом высказался относительно наличия в его действиях состава вмененного административным органом правонарушения, у суда кассационной инстанции появляется повод усомниться в необходимости и достаточности выводов суда первой инстанции или апелляционного суда.
ВОЗМОЖНОСТЬ ПРЕДСТАВЛЕНИЯ АДМИНИСТРАТИВНЫМ ОРГАНОМ В СУД НОВЫХ ДОКАЗАТЕЛЬСТВ
Как мы уже отметили, административное судопроизводство в арбитражном суде осуществляется на основе принципа состязательности (статья 9 АПК РФ). Для административного судопроизводства (как и для гражданского) наряду с состязательными началами значим и принцип равноправия сторон (статья 8 АПК РФ).
В связи с этими принципами и правилами доказывания (часть 1 статьи 65, часть 5 статьи 200, часть 4 статьи 210 АПК РФ и др.) и слабый, и властный субъект в целях должной реализации своих процессуальных прав и обязанностей представляют доказательства, в том числе новые. Под новыми доказательствами в рассматриваемом контексте имеются в виду те, что получены за пределами административной либо контрольной процедуры, до или после ее результатов (оспариваемых актов властных субъектов).
Вместе с тем не все доказательства могут быть приняты судом и оценены им.
Известно, что арбитражный суд принимает только те доказательства, которые имеют отношение к рассматриваемому делу. Арбитражный суд не принимает поступившие в суд документы, содержащие ходатайства о поддержке лиц, участвующих в деле, или оценку их деятельности, иные документы, не имеющие отношения к установлению обстоятельств по рассматриваемому делу, и отказывает в приобщении их к материалам дела (части 1 и 2 статьи 67 АПК РФ).
Известно также, что окончательное формирование предмета доказывания — прерогатива суда как властного участника процес-суальных отношений. Предмет доказывания обусловлен предметом и основанием иска (заявления).
Когда суд призван оценить конкретный результат деятельности государственного, административного, властного органа (правовые и фактические основания его действий и выводов), то, помимо прочего, в порядке главы 24 или параграфа 2 главы 25 АПК РФ суд определяет те обстоятельства, которые положены этим органом в основу принятого им решения, постановления (акта). Круг этих об-стоятельств для суда — некий искомый конечный и определенный показатель, выйти за пределы которого он не вправе, поскольку не вправе доустанавливать обстоятельства за границами административного установления. Доказывать же эти обстоятельства либо их отсутствие участники спора могут как с помощью ранее собранных и оцененных, так и полученных впоследствии доказательств. Одна-ко властный субъект не может представлять доказательства в обо-снование тех фактических обстоятельств, которые им не устанавливались при вынесении оспариваемого акта либо при совершении оспариваемых действий (бездействия).
Таким образом, решение вопроса требует дифференцированного подхода, в зависимости от того, какие обстоятельства подтверждают вновь представленные доказательства. Приведем практический пример.
По результатам проверки банк привлечен Роспотребнадзором к административной ответственности по части 2 статьи 14.8 КоАП РФ за включение в договор условий, ущемляющих установленные законом права потребителя. Основанием для при-влечения к ответственности послужило включение банком в кредитный договор условия о возможности одностороннего изменения процентов за пользование кредитом. В ходе рассмотрения дела о при-знании незаконным оспариваемого постановления Роспотребнадзор представил в суд дополнительные доказательства нарушения банком части 2 статьи 14.8 КоАП РФ — документы, свидетельствующие о включении банком в кредитный договор условия об обязательной уплате клиентом единовременного пла-тежа за обслуживание ссудного счета. Могут ли пред-ставленные доказательства быть положены в основу решения суда о признании законным оспариваемого постановления? Нет, поскольку представленные документы никаким образом не могут подтвердить или опровергнуть те обстоятельства, которые установлены и описаны в оспариваемом постановлении и протоколе об административном правонарушении (условие о возможности одностороннего из-менения процентов за пользование кредитом). Представленные доказательства устанавливают новое обстоятельство, которое может служить самостоятельным основанием для привлечения к ответственности, но в рамках уже другого административного производства.
Таким образом, доказательства, подтверждающие наличие в дей-ствиях лица события вмененного ему административного правонарушения, следует отличать от доказательств, устанавливающих новые факты правонарушения, которые не были предметом рассмотрения при привлечении лица к административной ответственности.
Подводя итог, необходимо сказать, что далеко не все вопросы административного судопроизводства могут получить адекват-ную весомую оценку на страницах одной статьи в одном номере печатного издания.
Исследование административной юстиции и деятельности суда в этой связи представляется крайне интересным и полезным занятием, особенно в условиях становления и развития правового государства. Ведь такое государство призвано, с одной стороны, защитить всех лиц, находящихся под его юрисдикцией, от административного произвола, с другой — в сбалансированном варианте обеспечить поступательную реализацию задач административного закона, своевременно и разумно предупредить правонарушителей, направить их в русло правомерной деятельности, во благо всем участникам охраняемых законом общественных отношений.
