Одной из основных задач политики Российской Федерации, направленной на создание условий для достойной жизни и свободного развития человека, является обеспечение устойчивого развития территорий страны, а также обустройство комфортной и благоприятной среды жизнедеятельности населения на этих территориях. Решение поставленной задачи требует совместных сбалансированных действий: направленных, с одной стороны, на прогрессивные преобразования, а с другой — на сохранение исторического и архитектурного наследия, поддержание местных традиций и защиту особых (заповедных) природных территорий.
Деятельность по развитию территорий, в том числе городов и иных поселений, осуществляемая в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территорий, архитектурно-строительного проектирования, строительства, капитального ремонта и реконструкции объектов капитального строительства, относится к предмету градостроительной деятельности (пункт 1 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации; далее — ГрК РФ).
Градостроительная деятельность напрямую затрагивает отношения в различных сферах жизни общества (политические, социально-экономические и другие); она характеризуется своим многообразием, непосредственным влиянием на окружающую среду и на качество жизни населения, а потому нормативное регулирование многоступенчатого градостроительного процесса имеет комплексный межотраслевой характер
Осуществление градостроительной деятельности требует соблюдения множества условий и норм, относящихся к различным отраслям права: это природопользование и охрана окружающей среды; обеспечение экологической и энергетической безопасности; охрана объектов культурного наследия и особых природных территорий и т. д. Нормы права, содержащие все эти требования, установлены, в частности, в Земельном, Водном и Лесном кодексах Российской Федерации, в Федеральных законах от 17.11.95 № 169-ФЗ «Об архитектурной деятельности в Российской Федерации» и от 25.06.02 № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» и т. д. Данные нормы преимущественно касаются предметов совместного ведения со стороны Российской Федерации и ее субъектов. Российская Федерация предоставляет своим субъектам определенную свободу в регулировании градостроительных отношений, позволяя тем самым учесть региональную специфику среды обитания — социально-экономические особенности развития регионов, исторически сложившуюся застройку и самобытность местных населенных пунктов.
Соблюдение требований законодательства Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и местного самоуправления в сфере градостроительных правоотношений имеет принципиальное значение для решения вопросов территориального развития в интересах населения
Лица, виновные в нарушении законодательства о градостроительной деятельности, несут дисциплинарную, имущественную, административную, уголовную ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации (статья 58 ГрК РФ.
Наиболее распространенным видом юридической ответственности в градостроительной сфере является административная ответственность, установленная нормами Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее — КоАП РФ), а также нормами законов субъектов Российской Федерации и направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений законодательства Российской Федерации в сфере рассматриваемых правоотношений.
В КоАП РФ включены более 40 составов административных правонарушений, которые могут иметь место при градостроительстве. Например, предоставление и использование природных объектов с нарушением законодательно установленных требований (статьи 8.24 и 19.9 КоАП РФ); осуществление деятельности в отсутствие специального разрешения или с нарушением условий этого разрешения (статьи 7.1, 7.3, 7.4, 7.9, 8.21, 9.1, 9.9, 13.9 и 14.1 КоАП РФ); ненадлежащее использование отдельных объектов (статьи 7.13, 8.39 и 8.42 КоАП РФ); несоблюдение обязательных требований и правил, а также стандартов и специальных норм (статьи 6.4, 8.1, 8.4, 8.13, 8.17, 9.2, 9.13 и 9.16 КоАП РФ).
Кроме этого, административная ответственность за нарушение требований законодательства Российской Федерации при градостроительной деятельности предусмотрена и законодательством субъектов Российской Федерации, например Законом Архангельской области от 03.06.03 № 172-22-ОЗ «Об административных правонарушениях», Законом Калининградской области от 12.05.08 № 244 «Кодекс Калининградской области об административных правонарушениях», Законом Мурманской области от 06.06.03 № 401-01-ЗМО «Об административных правонарушениях», Областным законом Новгородской области от 01.07.10 № 791-ОЗ «Об административных правонарушениях», Законом Псковской области от 04.05.03 № 268-ОЗ «Об административных правонарушениях на территории Псковской области», Законом Тверской области от 14.07.03 № 46-ЗО «Об административных правонарушениях», Законом Республики Карелия от 15.05.08 № 1191-ЗРК «Об административных правонарушениях» и т. д.
На охрану отношений, урегулированных исключительно градостроительным законодательством, направлены нормы, приведенные в трех статьях главы 9 КоАП РФ «Административные правонарушения в промышленности, строительстве и энергетике» (статьи 9.4, 9.5 и 9.5.1).
§ Административная ответственность по статье 9.4 КоАП РФ
Норма статьи 9.4 КоАП РФ направлена на обеспечение безопасности жизни и здоровья людей, охраны окружающей среды, эксплуатационной надежности возводимых зданий, строений и сооружений.
Частью 1 этой же статьи установлена административная ответственность за нарушение требований технических регламентов, проектной документации, обязательных требований документов в области стандартизации или требований специальных технических условий либо нарушение установленных уполномоченным федеральным органом исполнительной власти до дня вступления в силу технических регламентов обязательных требований к зданиям и сооружениям при проектировании, строительстве, реконструкции или капитальном ремонте объектов капитального строительства, в том числе при применении строительных материалов (изделий).
Примером рассмотрения административных дел по указанной квалификации может служить дело по заявлению общества об оспаривании постановления инспекции государственного строительного надзора о привлечении заявителя к административной ответственности по части 1 статьи 9.4 КоАП РФ.
В рамках указанного спора суды установили, что работы на объекте капитального строительства были произведены с нарушением требований проектной документации, а также строительных норм и правил, в связи с чем сочли выявленные инспекцией нарушения указывающими на объективные признаки административного правонарушения применительно к части 1 статьи 9.4 КоАП РФ (постановление Арбитражного суда (далее — АС; до 06.08.14 — ФАС) Северо-Западного округа от 28.01.15 по делу № А13-7608/2014).
Аналогичное дело рассмотрено судами по заявлению общества о признании незаконным и отмене постановления инспекции государственного строительного надзора о привлечении заявителя к административной ответственности, предусмотренной частями 1 и 2 статьи 9.4 КоАП РФ.
Суды установили, что общество (подрядчик) действительно допустило нарушения требований действующего законодательства Российской Федерации при производстве работ на объекте капитального строительства (работы осуществлялись не в соответствии с проектной документацией), вследствие чего пришли к выводу о законности и обоснованности оспариваемого заявителем постановления (постановление АС Северо-Западного округа от 30.04.15 по делу № А13-9810/2014).
Анализ юридической практики по указанной категории дел не выявил противоречий позиций окружных судов Российской Федерации (постановления АС Северо-Кавказского округа от 08.04.15 по делу № А32-26637/2014, АС Московского округа от 07.04.15 по делу № А40-70454/14, АС Уральского округа от 26.12.14 по делу № А60-490/2014, АС Поволжского округа от 24.02.15 по делу № А57-12246/2014).
Объективной стороной состава правонарушения согласно части 2 статьи 9.4 КоАП РФ являются действия, предусмотренные частью 1 данной статьи, которые повлекли отступление от проектных значений параметров зданий и сооружений, затрагивают конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности объектов капитального строительства либо которые повлекли причинение вреда или создали угрозу причинения вреда жизни или здоровью граждан, имуществу физических или юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, окружающей среде и т. д.
Под «конструктивными» и «другими» характеристиками надежности и безопасности объекта понимаются характеристики конструкций, элементов конструкционных систем объекта капитального строительства, влияющие на безотказность их работы и обеспечивающие способность сохранять эксплуатационные качества объекта капитального строительства в течение срока службы такого объекта.
Так, при рассмотрении дела по заявлению общества о признании незаконным и отмене постановления инспекции государственного строительного надзора о привлечении заявителя к административной ответственности, в том числе и по части 2 статьи 9.4 КоАП РФ, суды посчитали доказанными факты несоблюдения со стороны общества требований проектной документации, технических регламентов, а также обязательных требований стандартов, строительных норм и правил, других нормативных документов в области строительства, что и повлекло соответствующие последствия. В связи с этим суды пришли к обоснованному выводу о наличии в действиях заявителя состава вмененного ему административного правонарушения (постановление АС Северо-Западного округа от 30.09.14 по делу № А13-2887/2014).
Схожие выводы содержатся также в постановлениях АС Дальневосточного округа от 15.10.14 по делу № А73-2673/2014, ФАС Восточно-Сибирского округа от 27.05.14 по делу № А78-8197/2013 и ФАС Западно-Сибирского округа от 31.01.14 по делу № А75-16.
При рассмотрении аналогичных дел об административных правонарушениях, предусмотренных статьей 9.4 КоАП РФ, в отдельных случаях судами рассмотрен вопрос о субъекте административной ответственности за совершение указанного правонарушения.
Одним из таких примеров может служить судебное дело, в рамках которого общество оспаривало законность постановления инспекции государственного строительного надзора о привлечении заявителя к административной ответственности, предусмотренной частями 1 и 2 статьи 9.4 КоАП РФ, ссылаясь в частности и на то, что субъектами вмененного обществу административного правонарушения являются лица, непосредственно осуществляющие строительство (подрядчики), в то время как на самого заявителя (заказчика) лишь возложена обязанность по предоставлению им проектно-сметной документации и по принятию выполненных работ.
Суды отказали обществу в удовлетворении заявленного им требования, так как признали, что в силу статьи 52 ГрК РФ непосредственное осуществление строительства спорного объекта в соответствии с проектной документацией и с действующим законодательством Российской Федерации является обязанностью данного общества и в этом случае именно заявитель — субъект административной ответственности согласно нормам частей 1 и 2 статьи 9.4 КоАП РФ (постановление АС Северо-Западного округа от 30.09.14 по делу № А13-2887/2014).
Аналогичные выводы содержатся в постановлении АС Северо-Западного округа от 28.01.15 по делу № А13-7608/2014.
Изучение арбитражной практики показало, что по данному вопросу судами округов выработана единообразная позиция, подтверждением чему служат, например, постановления ФАС Дальневосточного округа от 17.10.13 по делу № А51-2620/2013, ФАС Западно-Сибирского округа от 26.02.14 по делу № А27-11299/2013 и АС Московского округа от 15.12.14 по делу № А40-53872/2014.
Стоит отметить и еще один существенный фактор при определении субъекта ответственности.
Так, в рамках рассмотрения одного из дел суды указали, что поскольку лицо, привлекаемое к административной ответственности, является субподрядчиком, непосредственно выполнявшим строительные работы с нарушением требований технических регламентов, проектной документации и других нормативных документов в области строительства, то в данном случае привлечение его к ответственности за совершение рассматриваемого правонарушения не противоречит части 1 статьи 9.4 КоАП РФ (постановление ФАС Поволжского округа от 09.06.14 по делу № А65-24521/2013).
§ Административная ответственность по частям 1 и 5 статьи 9.5 КоАП РФ
Особое значение в судебной практике занимают дела по оспариванию постановлений административных органов о привлечении заявителей к административной ответственности по части 1 статьи 9.5 КоАП РФ.
Объективную сторону правонарушения по части 1 статьи 9.5 КоАП РФ составляют строительство или реконструкция объектов капитального строительства без разрешения на строительство в случае, если для его осуществления, как и для реконструкции объектов капитального строительства, законом предусмотрено получение разрешений на строительство.
Строительство, реконструкция объектов капитального строительства осуществляются на основании разрешения, за исключением случаев, предусмотренных статьей 51 ГрК РФ. Получение данного документа на практике связано с определенными трудностями, поскольку заявителю необходимо собрать пакет документов, предусмотренных частью 7 статьи 51 ГрК РФ, что требует продолжительных временных затрат.
Практика показала, что чаще всего застройщик для ускорения процесса строительства объектов начинает его без получения разрешения на данное строительство, в связи с чем орган, осуществляющий строительный надзор и обладающий необходимыми полномочиями, привлекает нарушителя к административной ответственности.
В качестве такого примера можно привести дело об оспаривании компанией постановления службы государственного строительного надзора и экспертизы о привлечении компании к административной ответственности по части 1 статьи 9.5 КоАП РФ. В рамках указанного дела суды установили факт осуществления компанией строительных работ в отсутствие разрешения на строительство. Следовательно, в действиях компании имелся состав административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена частью 1 статьи 9.5 КоАП РФ (постановление ФАС Северо-Западного округа от 06.03.14 по делу № А56-27474/2013).
Схожие по значению обстоятельства являлись предметом рассмотрения и в судах других округов: постановления АС Восточно-Сибирского округа от 04.12.14 по делу № А19-2445/2014, АС Дальне-восточного округа от 20.10.14 по делу № А73-3657/2014, АС Западно-Сибирского округа от 03.04.15 по делу № А46-12302/2014, АС Уральского округа от 17.10.14 по делу № А50-809/2014.
Несмотря на отсутствие противоречий в арбитражной практике при анализе данных споров невозможно оставить без внимания разрешение вопроса об отнесении постройки именно к объекту капитального строительства. Указанные обстоятельства подлежат выяснению судами с учетом индивидуальных особенностей возводимого здания (сооружения) и, как правило, требуют проведения строительной экспертизы.
По затронутому вопросу стоит отметить судебное дело, пересмотренное в порядке статьи 30.13 КоАП РФ Верховным Судом Российской Федерации в октябре 2014 года, в рамках которого исследовался вопрос об отнесении «крытого рынка» к объекту капитального строительства.
В качестве доказательств объективной стороны вменяемого правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 9.5 КоАП РФ, суды приняли во внимание акт совместной проверки, составленный заместителем прокурора области и должностным лицом инспекции государственного строительного надзора, а также показания главного специалиста отдела по обеспечению внешнего взаимодействия инспекции государственного строительного надзора, согласно которым на спорном земельном участке заявитель осуществлял строительство объекта капитального строительства «крытый рынок» без разрешения на строительство и без соответствующей проектной документации.
Отменяя принятые по делу судебные акты, Верховный Суд Российской Федерации в постановлении от 13.10.14 № 9-АД14-9 указал, что определение принадлежности строящегося объекта к объекту капитального строительства требует специальных познаний. Однако соответствующая экспертиза (в нарушение требований статей 24.1 и 26.1 КоАП РФ) при производстве по делу об административном правонарушении не была назначена и проведена, в то время как заявитель оспаривал факт отнесения соответствующего объекта к объекту капитального строительства
В данном случае Верховный Суд Российской Федерации проанализировал представленное в дело техническое заключение от 21.04.14, согласно которому исследуемые строящиеся объекты не являются объектами капитального строительства, поскольку имеется возможность их перемещения без нанесения несоразмерного ущерба их функциональному назначению, включая возможность демонтажа с разборкой на составляющие сборно-разборные перемещаемые конструктивные элементы. Указанное обстоятельство исключало основания для привлечения лица к административной ответственности по части 1 статьи 9.5 КоАП РФ.
Другим не менее важным фактором, исключающим привлечение к административной ответственности по части 1 статьи 9.5 КоАП РФ, является строительство строений и сооружений вспомогательного использования, при возведении которых в силу пункта 3 части 17 статьи 51 ГрК РФ выдача разрешения на строительство не требуется.
При рассмотрении споров по указанной категории дел судами разрешается вопрос об отнесении спорной постройки к «самостоятельному объекту капитального строительства» или же к строению «вспомогательного использования».
Показательным примером таких споров являются многочисленные судебные разбирательства по делам, связанным со строительством объекта вспомогательного использования, в рамках которых общество «С» (застройщик) и общество «В» (подрядчик) оспаривали ряд постановлений административного органа о привлечении названных заявителей к административной ответственности по части 1 статьи 9.5 КоАП РФ.
В обоснование своих доводов общества указывали, что спорный строительный объект является именно сооружением вспомогательного использования по отношению к возводимому объекту основного строительства, в связи с чем для возведения такого сооружения, по их мнению, не требуется разрешения на строительство в силу пункта 3 части 17 статьи 51 ГрК РФ.
Первым из серии таких дел, имеющих преюдициальное значение для рассматриваемых в последующем аналогичных споров, являлось дело № А56-31283/2013, в рамках которого суды проанализировали представленные в материалы дела доказательства и сделали вывод о том, что самим административным органом должным образом не был определен и подтвержден статус спорного сооружения. При этом, как признали судебные инстанции, административный орган, делая вывод о том, что возводимое сооружение может выполнять функции самостоятельного объекта капитального строительства, должным образом не исследовал вопрос функционального назначения спорной конструкции.
В то же время застройщиком в материалы дела были представлены положительное заключение негосударственной экспертизы, в котором отражено функциональное назначение возводимого объекта (анкерное крепление для укрепления оползневого склона в связи с прокладкой теплотрассы для подключения возводимого объекта капитального строительства), и заключение экспертной организации, содержащее выводы о том, что спорное сооружение является именно вспомогательным удерживающим сооружением по отношению к основному объекту строительства.
Констатировав факт отсутствия возможности использования спорного сооружения в качестве самостоятельного объекта капитального строительства и приняв во внимание доказательства, представленные заявителем, суды признали оспариваемое постановление административного органа незаконным (постановление ФАС Северо-Западного округа от 19.03.14 по делу № А56-31283/2013).
Аналогичные выводы приведены в постановлениях АС Северо-Западного округа от 05.12.14 по делу № А56-20606/2014, от 29.12.14 по делу № А56-24712/2014, от 16.01.15 по делу № А56-9980/2014, а также в других делах, рассмотренных по результатам обжалования действий органа государственного строительного надзора по дальнейшим проверкам хода строительства спорного объекта.
В этой связи необходимо обратить внимание на то, что хотя обязанность доказывания характера постройки лежит на застройщике, тем не менее в силу части 4 статьи 210 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее — АПК РФ) административный орган не освобождается от обязанности доказывания обстоятельств, послуживших основанием для привлечения к административной ответственности.
Примером сказанного может служить еще одно дело из серии вышеприведенных по заявлению общества «С» об оспаривании постановления службы государственного строительного надзора и экспертизы о привлечении заявителя к административной ответственности по части 1 статьи 9.5 КоАП РФ.
В рамках указанного дела суды исходили из положений статей 26.1 и 29.10 КоАП РФ и указали на отсутствие в оспоренном постановлении административного органа реальной оценки доводам, приведенным заявителем в ходе административного производства в обоснование правомерности своих действий, а также на отсутствие в материалах дела установленных обстоятельств названного правонарушения (кроме констатации факта строительства стены удерживающего сооружения — анкерного крепления). Выявив отсутствие надлежащих доказательств (таких как акт проверки с фотофиксацией или с описанием объемов и характера произведенных строительных работ либо как заключение специалиста о характере строящегося сооружения, о его конструктивных особенностях и функциональном назначении и т. п.), суды обоснованно признали оспариваемое постановление административного органа незаконным и отменили его (постановление АС Северо-Западного округа от 28.10.14 по делу № А56-3631/2014).
Помимо примеров, указанных выше, следует обратить внимание и на то, что демонтаж (снос) здания (например, аварийного) не в целях строительства или реконструкции нового объекта также не возлагает на производителя работ обязанность по получению разрешения на строительство и потому не образует состав административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена частью 1 статьи 9.5 КоАП РФ (постановление ФАС Северо-Западного округа от 27.08.13 по делу № А56-55952/2012).
Стоит отметить, что в судебной практике также возникал вопрос о субъекте ответственности по части 1 статьи 9.5 КоАП РФ. В отдельных случаях суды придерживались мнения, что субъектом ответственности по указанной норме является исключительно застройщик, на котором в силу закона лежит обязанность по получению разрешения на строительство.
Однако Высший Арбитражный Суд Российской Федерации в постановлении от 17.02.11 № 11 «О некоторых вопросах применения Особенной части Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» разъяснил, что субъектами ответственности по части 1 статьи 9.5 КоАП РФ могут являться не только застройщик (заказчик), но и иные лица, осуществляющие соответствующие работы (например, подрядчик или субподрядчик), так как они обязаны удостовериться в том, что застройщик обладает соответствующим разрешением на строительство.
В связи с этим вопрос о надлежащем субъекте ответственности уже не вызывает у судов иного толкования, чем было высказано в названном судебном акте Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации. Подтверждением тому служат постановления ФАС Северо-Западного округа от 06.03.14 по делу № А56-27474/2013 и от 27.02.14 по делу № А56-47224/2013.
В дополнение к приведенному следует сказать, что истечение срока действия разрешения на строительство также влечет административную ответственность по части 1 статьи 9.5 КоАП РФ.
Так, рассматривая дело об оспаривании постановления управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору о привлечении комитета по благо устройству и дорожному хозяйству к административной ответственности, предусмотренной частью 1 статьи 9.5 КоАП РФ, судебные ин станции установили факты истечения срока действия выданного разрешения на строительство и необращения с заявлением о продлении действия данного документа, в связи с чем признали законным наложение штрафа на заказчика работ по строительству (постановление ФАС Северо-Западного округа от 26.04.11 по делу № А56-85699/2009).
Аналогичные выводы содержатся и в деле, в рамках рассмотрения которого суды установили, что обществу было выдано разрешение на строительство пешеходного моста на железнодорожной станции «Смоленск» со сроком действия до 24.11.13. Однако на момент проведения проверки срок действия указанного разрешения истек, а новое разрешение заявителем не было получено, но при этом строительство на объекте продолжалось. В связи с этим суды признали доказанным факт совершения административного правонарушения со стороны общества, ответственность за которое установлена частью 1 статьи 9.5 КоАП РФ (постановление АС Московского округа от 10.03.15 по делу № А40-131506/2014).
Невыполнение требований статьи 55 ГрК РФ, согласно которой застройщик по окончании строительства объекта должен обратиться в соответствующий орган исполнительной власти с заявлением о выдаче разрешения на ввод объекта в эксплуатацию (с приложением необходимого пакета документов), как и эксплуатация объекта капитального строительства без разрешения на ввод его в эксплуатацию, образуют состав административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена частью 5 статьи 9.5 КоАП РФ.
В Северо-Западном округе практика рассмотрения дел об оспаривании постановлений административного органа о привлечении к административной ответственности по части 5 статьи 9.5 КоАП РФ незначительна (постановление ФАС Северо-Западного округа от 06.03.08 по делу № А42-4914/2007).
Вместе с тем в качестве такого примера можно привести следующее дело.
Отказывая обществу в удовлетворении заявленных им требований об отмене постановления инспекции государственного строительного надзора о привлечении заявителя к административной ответственности, предусмотренной частью 5 статьи 9.5 КоАП РФ, суды пришли к выводу о доказанности наличия в его действиях состава вмененного административного правонарушения, так как установили, что эксплуатация объекта капитального строительства осуществляется обществом при отсутствии разрешения на ввод данного объекта в эксплуатацию (постановление ФАС Уральского округа от 10.08.10 по делу № А71-693/2010-А28).
Необходимо отметить, что при рассмотрении дел об обжаловании принятых административным органом постановлений о привлечении к административной ответственности по части 5 статьи 9.5 КоАП РФ суды исходят из того, что субъектом данного административного правонарушения является не только застройщик (или собственник объекта), в обязанность которого входит получение разрешения на ввод объекта в эксплуатацию в соответствии со статьей 55 ГрК РФ, но и лицо, непосредственно осуществляющее эксплуатацию объекта капитального строительства.
Так, в рамках рассмотрения дела суды установили, что учреждение являлось застройщиком при реконструкции объекта капитального строительства, а потому в соответствии со статьями 52 и 55 ГрК РФ оно несет обязанность по получению разрешения на ввод данного объекта в эксплуатацию. В связи с этим суды признали доказанным наличие в действиях учреждения состава административного правонарушения, предусмотренного частью 5 статьи 9.5 КоАП РФ (постановление ФАС Волго-Вятского округа от 16.08.13 по делу № А43-29937/2012).
В другом случае суды установили факт эксплуатации объекта капитального строительства не застройщиком, а заказчиком построенного объекта при отсутствии полученного в установленном порядке разрешения на ввод этого объекта в эксплуатацию, в связи с чем пришли к выводу о наличии в действиях заявителя состава вмененного ему административного правонарушения по части 5 статьи 9.5 КоАП РФ (постановление ФАС Московского округа от 14.03.12 по делу № А40-45587/11-2-305).
Санкция по части 5 статьи 9.5 КоАП РФ предусматривает административное наказание для граждан в размере от пятисот до одной тысячи рублей, для должностных лиц — от одной тысячи до двух тысяч рублей, для юридических лиц — от десяти тысяч до двадцати тысяч рублей.
В связи с тем что законодатель ограничил пределы кассационной проверки по данной категории дел принятием Федерального закона от 27.07.10 № 228-ФЗ «О внесении изменений в Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации», иные спорные вопросы (возникшие за последние несколько лет) в силу части 5.1 статьи 211 АПК РФ кассационные суды не разбирали, а анализ практики работы апелляционных инстанций показывает, что количество споров по данной категории дел крайне незначительно и у судов не возникает противоречий при установлении события административного правонарушения по части 5 статьи 9.5 КоАП РФ.
§ Административная ответственность по статье 9.5.1 КоАП РФ
Статьей 9.5.1 КоАП РФ установлена следующая ответственность:— за выполнение работ по инженерным изысканиям, по подготовке проектной документации, по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства (далее — работы, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства), без свидетельства о допуске к указанным видам работ, если такое свидетельство является обязательным (часть 1);
— за несоблюдение юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем при выполнении работ, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства, минимально необходимых требований к выдаче свидетельства о допуске к работам, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства (часть 2);
— за повторное несоблюдение юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем при выполнении работ, указанных в части 2 статьи 9.5.1 КоАП РФ, минимально необходимых требований к выдаче свидетельства о допуске к работам, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства (часть 3).
Практика по оспариванию постановлений административных органов о привлечении лиц к административной ответственности по частям 1 и 2 статьи 9.5.1 КоАП РФ незначительна (в Северо-Западном округе отсутствует). Однако имеет смысл отметить дело по заявлению учреждения о признании незаконным и отмене постановления управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору о привлечении заявителя к административной ответственности по части 1 статьи 9.5.1 КоАП РФ.
Как следовало из материалов дела, у учреждения отсутствовало свидетельство о допуске к работам по осуществлению строительного контроля на спорном объекте, что является нарушением требований частей 1 и 4 статьи 55.8 ГрК РФ.
Вместе с тем суды установили, что деятельность заявителя не была направлена на систематическое получение прибыли, в связи с чем получение свидетельства о допуске при осуществлении строительного контроля в качестве заказчика в данном случае от учреждения не требовалось (постановление ФАС Поволжского округа от 13.01.11 по делу № А65-15101/2010).
§ Административная ответственность по части 6 статьи 19.5 КоАП РФ
Анализируя практику рассмотрения дел об административных правонарушениях в области градостроительства, невозможно оставить без внимания и достаточно объемную практику по делам об оспаривании привлечения лиц к административной ответственности по части 6 статьи 19.5 КоАП РФ.
Указанной нормой предусмотрена административная ответственность за невыполнение в установленный срок законного предписания уполномоченных на осуществление государственного строительного надзора федерального органа исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Поскольку частью 3 статьи 23.1 КоАП РФ определено, что данные дела об административных правонарушениях рассматриваются судьями арбитражных судов, то будет правильным отметить сразу несколько существенных условий, при которых нарушитель подлежит административному наказанию.
Так, при рассмотрении дела о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании устанавливает: наличие события административного правонарушения, факт его совершения лицом, в отношении которого составлен протокол об административном правонарушении, наличие оснований для составления протокола об административном правонарушении и полномочий административного органа, составившего протокол, а также определяет меры административной ответственности (часть 6 статьи 205 АПК РФ).
Установление самого события административного правонарушения не вызывает споров среди правоприменителей, поскольку объективную сторону правонарушения, предусмотренного частью 6 статьи 19.5 КоАП РФ, образует невыполнение в установленный срок законного предписания уполномоченного органа или его выполнение не в полном объеме (постановления Верховного Суда Российской Федерации от 03.02.15 по делу № 305-АД14-5680, АС Дальневосточного округа от 09.02.15 по делу № А51-23580/14, АС Западно-Сибирского округа от 08.09.14 по делу № А46-1497/2014 и ФАС Московского округа от 29.04.14 по делу № А40-157872/13-106-1034).
Между тем существенным для разрешения подобных споров является вопрос об установлении срока давности привлечения к административной ответственности по части 6 статьи 19.5 КоАП РФ.
Интересным с этой точки зрения является следующее дело.
Суд первой инстанции привлек учреждение к административной ответственности по части 6 статьи 19.5 КоАП РФ, однако суд апелляционной инстанции отменил указанное решение и принял новый судебный акт — об отказе в удовлетворении заявленных административным органом требований в связи с пропуском срока привлечения ответчика к административной ответственности.
При этом апелляционным судом было установлено, что административный орган провел проверку исполнения ответчиком ранее выданного ему предписания от 08.05.13.
По результатам этой проверки был выявлен факт частичного неисполнения учреждением в установленный срок (до 31.05.13) вышеуказанного предписания и составлен протокол об административном правонарушении, а материалы проверки направлены в арбитражный суд для решения вопроса о привлечении нарушителя к административной ответственности, предусмотренной частью 6 статьи 19.5 КоАП РФ.
Суд апелляционной инстанции, отменяя решение суда первой инстанции, установил, что согласно предписанию от 08.05.13 учреждению было предложено устранить выявленные нарушения в срок до 31.05.13. В связи с этим апелляционный суд пришел к выводу, что срок давности привлечения ответчика к административной ответственности подлежал исчислению именно с 31.05.13, оканчивался по истечении трех месяцев 31.08.13 (суббота) и не мог быть перенесен на другую дату. Поскольку учреждение было привлечено судом первой инстанции к административной ответственности только 02.09.13 (понедельник), то есть по истечении трехмесячного срока, установленного статьей 4.5 КоАП РФ, то решение суда первой инстанции подлежало отмене.
Однако административный орган (податель жалобы) указывал на то, что срок давности должен исчисляться не с 31.05.13, а с 01.06.13 (то есть со дня, следующего за днем совершения административного правонарушения); 01.09.13 — воскресенье, и если окончание срока, исчисленного днями, приходится на нерабочий день, последним днем срока считается первый следующий за ним рабочий день — 02.09.13 (понедельник).
Данные доводы были проверены кассационным судом и отклонены со ссылкой на пункт 19 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 27.01.03 № 2 (в редакции от 10.11.11 № 71) «О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях», в котором указано, что административные правонарушения, выражающиеся в невыполнении обязанности к конкретному сроку, не могут рассматриваться в качестве длящихся.
Так как согласно части 1 статьи 4.5 КоАП РФ постановление по делу об указанном административном правонарушении не может быть вынесено по истечении трех месяцев со дня совершения административного правонарушения, то в данном случае невыполнение предписания административного органа в установленный срок определяется не периодом времени, а считается оконченным с момента истечения срока, установленного предписанием, а потому срок давности привлечения учреждения к административной ответственности подлежал исчислению именно с момента совершения административного правонарушения (с 31.05.13). Кроме того, кассационная инстанция отметила, что срок давности привлечения к административной ответственности определен месяцами (три месяца), а не днями, как полагал административный орган (постановление ФАС Восточно-Сибирского округа от 22.01.14 по делу № А33-13170/2013).
§ Особенности дел об оспаривании предписаний административного органа
Объективную сторону правонарушения, предусмотренного частью 6 статьи 19.5 КоАП РФ, составляют действия (бездействие), в результате которых не выполняется в установленный срок законное предписание уполномоченного органа в области строительного надзора. Из приведенной нормы права следует прямое указание на то, что предписание административного органа должно отвечать условию законности.
Таким образом, существенным обстоятельством, подлежащим выяснению при рассмотрении дела о привлечении судом к административной ответственности, является в том числе и установление законности предписания, неисполнение которого вменяется лицу.
Тем не менее в судебной практике наблюдается немало споров о законности такого предписания, рассмотренных по правилам главы 24 АПК РФ. В связи с этим важно обратить внимание на следующие особенности дел о признании предписания органа строительного надзора недействительным.
Существенным условием, влияющим на возможность защиты нарушенного права стороны спора в судебном порядке, является своевременное обращение в суд с заявлением о признании спорного предписания органа строительного надзора недействительным.
В качестве примера можно привести дело по заявлению общества об оспаривании предписания административного органа в части.
Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что оспариваемые обществом пункты предписания административного органа не соответствуют действующим нормам и правилам в области строительства, а также возлагают на заявителя незаконную обязанность по их исполнению.
Суд апелляционной инстанции, отменяя решение суда первой инстанции и принимая по делу новый судебный акт — об отказе в удовлетворении заявленного требования, исходил из пропуска заявителем установленного частью 4 статьи 198 АПК РФ срока на обжалование предписания административного органа. При этом апелляционный суд указал, что о нарушении своих прав вынесенным предписанием заявителю стало известно 03.05.11, однако с заявлением о его оспаривании общество обратилось лишь 04.10.11.
Суд кассационной инстанции поддержал выводы апелляционной инстанции со ссылкой на определение Конституционного Суда Российской Федерации от 18.11.04 № 367-О, в котором указано, что установление в законе сроков для обращения в суд с заявлениями о признании ненормативных правовых актов недействительными, а решений, действий (бездействия) незаконными обусловлено необходимостью обеспечить стабильность и определенность административных и иных публичных правоотношений и не может рассматриваться как нарушающее право на судебную защиту (постановление ФАС Восточно-Сибирского округа от 25.07.12 по делу № А19-17882/2011).
Согласно части 4 статьи 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
Отсутствие совокупности указанных условий обязывает арбитражный суд принять решение об отказе в удовлетворении заявленного требования (часть 3 статьи 201 АПК РФ).
Позиция судов по применению нормы, предусмотренной частью 3 статьи 201 АПК РФ, пока еще различна.
Так, при рассмотрении дела по заявлению общества об оспаривании предписания управления государственного строительного надзора (далее — управление) об устранении нарушений при строительстве объекта капитального строительства суды указали, что общество как застройщик обязано было обеспечить при строительстве объекта капитального строительства соблюдение требований технических регламентов и проведение контрольных мероприятий, включающих в себя в том числе проверку соответствия качества выполнения технологических операций и их результатов требованиям проектной и подготовленной на ее основе рабочей документации, а также требованиям технических регламентов, стандартов и сводов правил. В связи с этим суды пришли к выводу, что осуществление строительного надзора в отношении заявителя отвечает требованиям действующего законодательства Российской Федерации, а оспариваемое предписание является исполнимым, вынесено в отношении надлежащего лица в пределах предоставленных управлению полномочий и не нарушает права и законные интересы общества, поскольку по своей сути является всего лишь указанием на обязательное исполнение норм действующего законодательства (постановление АС Уральского округа от 16.12.14 по делу № А60-5868/2014).
Рассматривая дело по заявлению учреждения о признании недействительным предписания, выданного Департаментом земельных отношений, государственного строительного надзора и контроля в области долевого строительства (далее — департамент), суды первой и апелляционной инстанций удовлетворили заявленное требование, сделав вывод о том, что нарушения, отраженные департаментом в акте проверки и в предписании об устранении допущенных нарушений, следовало предъявлять только подрядчику, так как на застройщике (заявителе) лежит обязанность по осуществлению строительного контроля за всеми видами работ на объекте.
Суд кассационной инстанции, отменяя принятые по делу судебные акты, установил, что основанием для выдачи оспариваемого предписания департамента послужили выявленные в ходе проверки нарушения, ставшие следствием невыполнения учреждением возложенной контрактом обязанности по осуществлению строительного контроля. В связи с тем что в материалах дела отсутствовали доказательства, свидетельствующие о том, каким именно образом оспариваемое предписание департамента нарушает права и законные интересы заявителя, а также в защиту и на восстановление каких прав предъявлено требование учреждения о признании этого предписания незаконным, кассационный суд отказал заявителю в удовлетворении его требования (постановление ФАС Дальневосточного округа от 03.08.11 по делу № А51-17337/2010).
Иная позиция суда имелась в деле по заявлению общества об оспаривании в части предписания управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору. Суды удовлетворили заявленное обществом требование, признав, что пункт 2 спорного предписания управления возлагает на заявителя не предусмотренные законом обязанности, а потому нарушает права и законные интересы общества в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (постановление ФАС Западно-Сибирского округа от 21.03.13 по делу № А70-7456/2012).
Следует отметить, что в ходе государственного строительного надзора среди прочего проводится проверка наличия разрешения на строительство, соответствия выполнения работ и применяемых строительных материалов в процессе строительства, реконструкции объекта капитального строительства, а также результатов таких работ требованиям технических регламентов, проектной документации.
Главная особенность государственного строительного надзора заключается в том, что не допускается осуществление иных видов государственного надзора при строительстве, реконструкции объектов капитального строительства, кроме государственного строительного надзора, предусмотренного ГрК РФ (часть 7 статьи 54 ГрК РФ).
В связи с этим если при строительстве, реконструкции объектов капитального строительства предусмотрено осуществление государственного строительного надзора, то государственным органом в рамках государственного строительного надзора осуществляется федеральный государственный пожарный надзор, федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор, государственный контроль (надзор) за соответствием объекта капитального строительства требованиям в отношении его энергетической эффективности и требованиям в отношении его оснащенности приборами учета используемых энергетических ресурсов, а также (за исключением случаев, предусмотренных ГрК РФ) государственный экологический надзор.
Так, в рамках судебного дела по заявлению общества о признании незаконным и отмене постановления Комитета по природопользованию, охране окружающей среды и обеспечению экологической безопасности (далее — комитет) о привлечении заявителя к административной ответственности на основании статьи 8.2 КоАП РФ (несоблюдение экологических и санитарно-эпидемиологических требований при сборе, накоплении, использовании, обезвреживании, транспортировании, размещении и ином обращении с отходами производства и потребления) суды сделали вывод о том, что комитет, не являющийся органом государственного строительного надзора, не наделен полномочиями на проведение проверки соблюдения заявителем, осуществляющим деятельность по капитальному строительству, экологических требований, что в силу части 2 статьи 211 АПК РФ является основанием для признания незаконным и отмены оспариваемого постановления (постановление АС Северо-Западного округа от 24.02.15 по делу № А56-43596/2014).
§ Заключение
Результат приведенного анализа свидетельствует о том, что за несоблюдение требований, закрепленных в вышеприведенных нормативных правовых актах, к нарушителям в градостроительной деятельности могут быть применены соответствующие санкции, предусмотренные нормами административного законодательства Российской Федерации.
При этом законодатель, используя административно-предупредительные меры, стремится защитить общественные отношения от возможных нарушений и предотвратить их наступление.
Однако, как показывает юридическая практика, не всегда привлечение к административной ответственности позволяет обеспечить общественную безопасность в сфере градостроительных правоотношений, и в отдельных случаях пренебрежительное отношение к соблюдению требований законодательства Российской Федерации в области строительства приводит к достаточно тяжким последствиям. К таковым можно причислить, например, отказ в выдаче разрешения на ввод объекта в эксплуатацию либо снос объекта строительства, созданного без получения необходимых разрешений или с существенным нарушением градостроительных и строительных норм и правил. Данная категория дел тоже имеется в обширной практике арбитражных судов Российской Федерации, анализ которой является отдельной темой для исследования и обобщения.
