Российское бюджетное законодательство переживает сегодня очередной этап радикальной переработки, свидетельством чего является принятый 26 апреля 2007 г. Федеральный закон № 63-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации»1. Многие нормы Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее — БК РФ)2 утрачивают силу и другими не заменяются. В число норм, утрачивающих силу с 01.01.08, входят и нор-мы статьи 238 Бюджетного кодекса РФ, посвященные праву получателя бюджетных средств на получение в судебном порядке компенсации в размере недофинансирования. В пояснительной записке, составленной еще к проекту указанного закона о внесении изменений и опубликован-ной вместе с проектом на сайте Министерства финансов3 от 02.02.07, какой-либо аргументации в пользу обозначенного радикального действия не приводилось. 1 Собрание законодательства РФ от 30.04.07, № 18, ст. 2117. 2 Здесь и далее, ссылаясь на нормы БК РФ, мы имеем в виду нормы БК РФ в ред. Федерального закона от 30.12.06 № 265-ФЗ без учета изменений, внесенных Федеральным законом № 63-ФЗ, которые в большей своей части вступают в силу с 01.01.08. 3 https://minfin.gov.ru.
В чем причина такого законодательного решения? Было ли необходимым признавать утратившими силу нормы, посвященные праву получателя бюджетных средств на получение в судебном порядке компенсации в размере недофинансирования?
Игнорирование указанных вопросов как юридической наукой, так и разработчиками постоянно вносимых в Бюджетный кодекс РФ изменений, было бы ни чем иным, как следованием «принципу Каблукова». Каблукова мы упоминаем вот по какому случаю. В старое время химик, почетный академик Иван Каблуков, обронил как-то ночью в Петербурге на Сенатской площади пятиалтынный (15 копеек) и ищет его под фонарем. Подходит городовой: «Ваше Превосходительство, что изволили обронить?» — «Да вот этот, как его, алтынный». Ищут вместе. Городовой говорит: «Может не здесь обронили, Ваше Превосходительство?» — «Да, может и не здесь, да там темно».
Так и тут. Для установления сущности бюджетных правоотношений, связанных с требованием о компенсации в размере недофинансирования, «совсем темно», декларировать возможность (либо невозможность) рас-смотрения таких требований в суде значительно проще.
Поиск ответов на эти вопросы заставляет нас как исследовать само понятие «компенсация в размере недофинансирования», так и определить, может ли получатель бюджетных средств требовать в судебном порядке своего финансирования от публично-правового образования? Без ответов на эти вопросы выяснить необходимость исключения норм о правах получателей бюджетных средств при исполнении бюджета (статья 238 Бюджетного кодекса РФ) не представляется возможным.
Понятие «компенсация в размере недофинансирования», введенное пунктом 1 статьи 238 БК РФ еще в 1998 г., так и не стало вплоть до сегодняшнего дня предметом теоретического исследования отечественной юридической науки. В Постановлении Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 22.06.06 № 23 «О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации» рассматриваемому вопросу также не нашлось места.
Означает ли это, что проблемы применения указанных норм на практике отсутствуют? Нет, не означает. При рассмотрении заявлений, содержащих требования о компенсации в размере недофинансирования, перед арбитражными судами возникают, но не находят своего последовательного разрешения вопросы, связанные со сроками действия права на получение компенсации в размере недофинансирования4, подведомственности такой категории дел арбитражным судам5 и др. 4 См. постановления Федерального арбитражного суда (далее — ФАС) Северо-Западного округа от 15.08.2000 № 1165; от 04.12.2000 № А26-3670/00-01-02/166; от 12.12.05 № А05-3150/05-3; постановление ФАС Поволжского округа от 22.05.06 № А72-11577/05. 5 См. постановление ФАС Северо-Западного округа от 17.01.03 № А21-2337/02-С1; постановление ФАС Дальневосточного округа от 22.08.06 № Ф03-А73/06-1/3058.
На наш взгляд, проблемы, связанные со сроками действия права на получение компенсации в размере недофинансирования, подведомственности такой категории дел арбитражным судам, являются производными. Их решение во многом, по нашему мнению, зависит от решения вопроса о самой возможности рассмотрения такой категории дел в суде (арбитраж-ном или общей юрисдикции). Иначе говоря, для решения поставленных проблем необходимо ответить на вопрос, могут ли вытекающие из бюджетных правоотношений требования о компенсации в размере недофинансирования составлять предмет судебной деятельности. Ответ на него отнюдь не предопределен положениями статей 238, 239 БК РФ, поскольку возможность правоотношений, находящихся в состоянии спора, составлять предмет судебной деятельности определяется их характером. (Мы вслед за корифеями отечественной процессуальной науки6 считаем уместным использовать в данной работе выражения: «правоотношения, находящиеся в состоянии спора», «спорные правоотношения» — Прим. авт.). 6 Гурвич М. А. Лекции по советскому гражданскому процессу. М., 1950. С. 68—69. Чечина Н. А. Норма права и судебное решение. Л., 1961. С. 13—14. Елисейкин П. Ф. Указ. соч. С. 10—16, 18 и пр.
Не вступая в дискуссию в отношении понятия предмета судебной деятельности, мы исходим из того, что предметом судебной деятельности являются предполагаемые материально-правовые отношения охрани-тельного характера7. Причем само материально-правовое отношение охранительного характера объективируется в исковом производстве в предусмотренной законом форме гражданского дела или дела по спору о праве8. 7 Постановку проблемы см.: Бутнев В. В. Об объекте и предмете гражданских процессуальных правоотношений (краткий обзор литературы) // В сб.: Проблема защиты субъективных прав и советское гражданское судопроизводство. Ярославль, 1976. 8 Елисейкин П. Ф. Предмет судебной деятельности в советском гражданском процессе (его понятие, место и значение): Автореферат диссертации на соискание ученой степени доктора юридических наук. Л., 1974. С. 4.
Следовательно, непосредственным предметом рассмотрения в данной работе будет вопрос: может ли получатель бюджетных средств в случае его недофинансирования требовать в судебном порядке компенсации от публично-правового образования?
Итак, для решения вопроса о том, может ли получатель бюджетных средств в случае его недофинансирования требовать в судебном порядке компенсации от публично-правового образования, нам необходимо обратиться к анализу отношений между собственниками имущества (публично-правовыми образованиями) и лицами, имеющими право при определенных условиях на получение компенсации в размере недофинансирования (субъектами права оперативного управления), с целью определения их правовой природы (характера правоотношения). (Указанные отношения по своей отраслевой природе неоднородны. В отношении права оперативного управления в научной литературе неоднократно указывалось, что ни право оперативного управления в целом, ни входящие в его состав правомочия по владению, пользованию и распоряжению государственным имуществом нельзя трактовать как только административные или как только гражданские правомочия. —Прим. авт .)9. 9 Толстой Ю. К. Содержание и гражданско правовая защита права собственности в СССР. Л., изд-во ЛГУ, 1955. С. 213. Иоффе О. С., Толстой Ю. К. Основы гражданского законодательства. Л., изд-во ЛГУ, 1962. С. 63.
Представляется, что указанные отношения, учитывая их правовую при-роду, могут быть рассмотрены в трех аспектах:
первый — отношения «собственник (публично-правовое образование) — субъект права оперативного управления» являются по своей при роде бюджетно-правовыми, так как правоотношения между публично-правовыми образованиями и субъектами права оперативного управления по поводу финансирования последних из соответствующего бюджета регулируются БК РФ в силу абзаца второго пункта 1 статьи 1 БК РФ, а также Федерального закона о бюджете на соответствующий год в силу абзаца первого статьи 2 БК РФ;
второй — отношения «собственник (публично-правовое образование) — субъект права оперативного управления» являются по своей при ро де гражданско-правовыми, так как публично-правовое образование и субъект права оперативного управления выступают субъектами гражданского права, что предопределяет применение к их отношениям между собой гражданского законодательства (прежде всего норм, касающихся гражданско-правового статуса публично-правовых образований (статья 124 Гражданского кодекса РФ (далее — ГК РФ), гражданско-правового статуса казенных предприятий (статья 3, 19 и др. Федерального закона «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» от 14.11.02 № 161-ФЗ), права оперативного управления (статьи 296— 298 ГК РФ), общих положений о праве собственности (глава 13 ГК РФ));
третий — отношения «собственник (публично-правовое образование) — субъект права оперативного управления» имеют плановый характер, следовательно, взаимодействие органов государственной власти, участвующих в указанных отношениях, подчинено действию принципа разделения властей, закрепленному в статье 10 Конституции РФ.
В связи с изложенным вышеуказанные отношения требуют отдельного рассмотрения, учитывая их многоаспектный характер.
1. ОТНОШЕНИЯ «СОБСТВЕННИК (ПУБЛИЧНО-ПРАВОВОЕ ОБРАЗОВАНИЕ) — СУБЪЕКТ ПРАВА ОПЕРАТИВНОГО УПРАВЛЕНИЯ» КАК БЮДЖЕТНОЕ ПРАВООТНОШЕНИЕ
Абзацем вторым пункта 1 статьи 163 БК РФ установлено право получателей бюджетных средств на своевременное получение и использование бюджетных средств. Если указанное право нарушается, то есть доведенный в установленном порядке лимит бюджетных обязательств не финансируется в полном объеме (за исключением случаев, предусмотренных статьями 230 и 231 БК РФ), получатель бюджетных средств вправе получить компенсацию в размере недофинансирования согласно абзацу четвертому пункта 1 статьи 162, пункту 1 статьи 238 БК РФ. В силу пункта 2 статьи 238 БК РФ недофинансирование означает разницу между лимитом бюджетных обязательств, доведенных в уведомлении о лимите бюджетных обязательств до получателя бюджетных средств, и объемом средств, за-численных на лицевой счет получателя бюджетных средств, либо объемом средств, списанных с единого счета бюджета в пользу получателя бюджетных средств, в период действия лимита бюджетных обязательств.
Обратим внимание на два обстоятельства: во-первых, согласно пункту 1 статьи 238 БК РФ, если в течение нормативного срока лимит бюджетных обязательств не финансируется в полном объеме, получатель бюджетных средств имеет право (выделено авт . —А. И.) на компенсацию в размере недофинансирования, однако БК РФ ни в одной своей статье не предоставляет получателю бюджетных средств права требовать такой компенсации; во-вторых, согласно пункту 3 статьи 238 БК РФ компенсация в размере недофинансирования осуществляется в соответствии с судебным актом. Между тем в силу пункта 3 статьи 239 БК РФ обращение взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации на основании судебных актов производится в соответствии с главой 24.1 Бюджетного кодекса. Однако глава 24.1 БК РФ не содержит такого основания обращения взыскания на средства бюджетов бюджетной системы РФ как судебный акт о взыскании бюджетных средств в качестве компенсации в случае недофинансирования. Как рассматривать указанные выше обстоятельства: как недостаток юридической техники или специальное намерение законодателя вывести дела о взыскании бюджетных средств в качестве компенсации в случае недофинансирования из-под судебной юрисдикции?
Представляется, что в данном случае мы имеем дело с намерением законодателя вывести дела о взыскании бюджетных средств в качестве компенсации в случае недофинансирования из-под судебной юрисдикции, поскольку бюджетные правоотношения, возникающие по поводу распре-деления бюджетных средств, не могут оказаться в состоянии спора. Для доказательства данного тезиса рассмотрим бюджетное правоотношение.
Бюджетное правоотношение имеет денежно-распорядительный характер. Такие отношения организуются публичным субъектом в односторонне-властном порядке. Таким образом, публичный субъект становится стороной в организуемых им же денежно-распорядительных отношениях по обеспечению себя необходимыми финансовыми ресурсами для реализации публичных задач и функций. Таким образом, это властно-имущественные отношения. Следовательно, бюджетное правоотношение характеризуется неравенством прав его субъектов. В связи с этим публичный субъект, во-первых, установил в бюджетном законодательстве бесспорный порядок применения мер принуждения (пункт 1 статьи 284, пункт 2 статьи 284.1 БК РФ), а во-вторых, установил иммунитет бюджетов от взыскания (статья 239 БК РФ). (Во избежание недоразумений следует подчеркнуть, что иммунитет бюджетов установлен не только в отношении имущественных требований участников бюджетных отношений к публичному субъекту , но и в отношении любого имущественного требования любого субъекта права, обращенного к публичному субъекту. Однако мы полагаем, что само по себе установление такого правового режима, как иммунитет бюджетов, в отношении имущественного требования одного субъекта, например, гражданского правоотношения к публичному субъекту уже есть признак неравенства субъектов указанного правоотношения10. Таким образом, мы полагаем, что установление иммунитета бюджетов в отношении любого имущественного требования любого субъекта права, обращенного к публичному субъекту , характеризует эти отношения, как основанные на неравенстве прав этих субъектов. Заметим, однако, что в гражданских правоотношениях это неравенство будет проявляться в установлении дополнительных оснований освобождения публичного субъекта от ответственности по его обязательствам. —Прим. авт .) Иммунитет бюджетов бюджетной системы РФ согласно пункту 1 статьи 239 Бюджетного кодекса представляет собой правовой режим, при котором обращение взыскания на средства бюджетов бюджетной системы РФ осуществляется только на основании судебного акта, а обращение взыскания на средства бюджетов бюджетной системы РФ в силу пункта 3 статьи 238 Бюджетного кодекса на основании судебных актов производится в соответствии с главой 24.1 БК РФ, которая, в свою очередь, не предусматривает такого основания обращения взыскания на средства бюджетов бюджетной системы РФ, как судебный акт о взыскании бюджетных средств в качестве компенсации в случае недофинансирования. Таким образом, поскольку бюджетные правоотношения являются властно-имущественными отношениями, постольку согласно их правовой природе они не могут оказаться в состоянии спора. 10 Подробнее об этом см. Суханов Е. А. Об ответственности государства по гражданскоправовым обязательствам // «Вестник ВАС РФ», 2001, № 3.
Однако такой формально-юридический подход не раскрывает экономических особенностей отношений, возникающих в связи с деятельностью публичного субъекта по обеспечению себя необходимыми финансовыми ресурсами для реализации публичных задач и функций. Эти отноше-ния носят денежный и распределительный характер (связаны со второй стадией процесса воспроизводства). Как было показано, эти денежно-распределительные отношения имеют односторонний характер. Однако односторонность этих отношений определяется не только их властной природой (это скорее причина), но и их имущественно-нестоимостным характером (это является следствием). Отношения, возникающие в связи с деятельностью публичного субъекта по обеспечению себя необходимыми финансовыми ресурсами, являются имущественными (в силу их денежно-распредели-тельного характера), однако такие имущественные отношения лишены стоимостного признака. В данных отношениях деньги не выступают в качестве меры стоимости, а выполняют функцию средства накопления, их движение осуществляются по прямым безэквивалентным связям, не носящим взаимооценочного, а, следовательно, стоимостного характера11. Движение денежных средств по прямым безэквивалентным связям, что характеризует имущественно-нестоимостные отношения, означает, что публично-правовое образование может предопределять поведение субъектов права оперативного управления только в силу занимаемого им в право-отношении положения, а это значит, что такое правоотношение не может оказаться в состоянии спора. (В данном случае может пойти речь только об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц в порядке главы 24 АПК РФ. —Прим. авт .) Таким образом, поскольку бюджетные правоотношения, возникающие по поводу распределения денежных средств получателям бюджетных средств, являются имущественно-нестоимостными, постольку они не могут оказаться в состоянии спора. (Отношения, возникающие в связи с требованием о возврате из бюджета излишне взысканных сумм налогов (сборов), также лишены стоимостного признака, однако они могут находиться в состоянии спора, поскольку в данном случае спор возникает по поводу неправомерного лишения права собственности на денежные средства. —Прим. авт .) 11 ражданское право / Под ред. А. П. Сергеева, Ю. К. Толстого. М., 2002. Т. 1. С. 14 (Автор главы — Н. Д. Егоров).
2. ОТНОШЕНИЯ «СОБСТВЕННИК (ПУБЛИЧНО-ПРАВОВОЕ ОБРАЗОВАНИЕ) — СУБЪЕКТ ПРАВА ОПЕРАТИВНОГО УПРАВЛЕНИЯ» КАК ГРАЖДАНСКОЕ ПРАВООТНОШЕНИЕ
Положение о том, что каждый из публично-правовых субъектов является самостоятельным собственником своего имущества (пункт 2 статьи 212, статьи 214 и 215 ГК РФ), предопределяет как необходимость участия публично-правовых образований в гражданских правоотношениях, так и выступление в них на равных началах с другими, частными собственниками — гражданами и юридическими лицами (пункт 1 статьи 124 ГК РФ), являющимися обычными субъектами гражданского права. Указанное равенство также составляет один из основополагающих частноправовых принципов, определяющих гражданско-правовой статус государства и других публично-правовых образований (субъектов) в российском правопорядке12. Следовательно, на публично-правовые образования распространяется действие статьи 210 ГК РФ, согласно которой собственник несет бремя содержания принадлежащего ему имущества, если иное не предусмотрено законом или договором. 12 Суханов Е. А. Об ответственности государства по гражданскоправовым обязательствам // «Вестник ВАС РФ», 2001, № 3.
Думается, что выделение бюджетных средств получателям представляет собой не что иное, как проявление обязанности собственника (публично-правового образования) по содержанию своего имущества. В связи с этим возникают два вопроса: а) может ли получатель бюджетных средств на основании статьи 210 ГК РФ требовать от публично-правового образования своего финансирования, б) является ли требование получателя бюджетных средств, обращенное к публичному субъекту, о компенсации в размере недофинансирования требованием, вытекающим, в том числе, и из статьи 210 ГК РФ?
Мы разделяем мнение К. И. Скловского13 о том, что в част ном порядке не может быть заявлено требование об осуществлении обязанностей по содержанию вещи, по следующим соображениям. Согласно пункту 2 статьи 11 Федерального закона «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» право на имущество, закрепляемое за унитарным предприятием на праве хозяйственного ведения или на праве оперативного управления собственником этого имущества, возникает с момента передачи такого имущества унитарному предприятию, если иное не предусмотрено федеральным законом или не установлено решением собственника о передаче имущества унитарному предприятию. (В силу пункта 1 статьи 299 Гражданского кодекса РФ это правило действует и в отношении бюджетных учреждений. —Прим. авт .) Однако отношения субъекта права оперативного управления с собственником не исчерпываются совершением последним акта закрепления имущества (или его изъятия). Собственник противостоит предприятию/учреждению в отношениях владения (он не вправе изымать имущество без оснований, указанных в законе (статья 305 ГК РФ), вступает в отношения пользования (определяет назначение имущества (пункт 4 статьи 8, статья 9 ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях»), в отношения распоряжения (санкционирует отчуждение имущества (статья 19 указанного Федерального закона)14. Между тем в данном случае речь идет о правомочиях собственника, а не о его обязанностях. Гражданское законодательство практически не содержит норм, устанавливающих обязанности собственника в отношениях с субъектом права оперативного управления. По смыслу законодательства собственник, передав имущество субъекту права оперативного управления, приобретает в силу этого только права за установленным статьей 305 ГК РФ единственным исключением. Статья 210 ГК РФ является исключением из правила, за-крепленного пунктом 2 статьи 209 ГК РФ, устанавливающего неограниченность и исключительность права собственности. Содержание нормы статьи 210 ГК РФ конкретизируется в других статьях ГК РФ. Как проявление обязанности собственника по содержанию принадлежащего ему имущества могут быть оценены правила: статьи 240 (выкуп бесхозяйственно содержимых культурных ценностей), статьи 241 (выкуп домашних животных при ненадлежащем обращении с ними), статьи 293 (прекращение права собственности на бесхозяйственно содержимое жилое помещение) ГК РФ. Очевидно, что указанные случаи не могут быть отнесены к рассматриваемым нами вопросам. Как известно, исключения расширительному толкованию не подлежат. Поэтому мы считаем, что требование получателя бюджетных средств, обращенное к публичному субъекту, о компенсации в размере недофинансирования не является требованием, вытекающим, в том числе, и из статьи 210 ГК РФ. Следовательно, получатель бюджетных средств, руководствуясь стать-ей 210 ГК РФ, не может требовать от публично-правового образования своего финансирования. 13 Скловский К. И. Применение гражданского законодательства о собственности и владении. Практические вопросы. М.: Издательство «Статут», 2004. С. 41—42. Отметим, что сам К. И. Скловский, видимо, считает указанный вывод бесспорным, поскольку в обоснование его не приводит никаких аргументов. 14 Полонский Э. Г. Право оперативного управления государственным имуществом. М.: Юридическая литература, 1980. С. 160 (сноска 10).
Необходимо в связи с этим напомнить о невозможности вмешиваться в действия собственника, которые он предпринимает в отношении принадлежащего ему имущества, в силу пункта 2 статьи 209 ГК РФ: собственник вправе по своему усмотрению совершать в отношении принадлежащего ему имущества любые действия, не противоречащие закону и иным правовым актам и не нарушающие права и охраняемые законом интересы других лиц.
Поэтому мы полагаем, что сам получатель бюджетных средств при отсутствии финансирования его со стороны публично-правового образования не может использовать ни одно из средств вещно-правовой защиты своих интересов, поскольку это противоречит правовой природе права собственности. (Статья 305 ГК РФ предусматривает одно исключение из этого правила: титульный владелец имеет право на защиту его владения также против собственника. —Прим. авт .)
Может ли получатель бюджетных средств получить защиту своих интересов в рамках обязательственных правоотношений? (В литературе выделяют еще те гражданско-правовые средства, которые не относятся ни к вещно-правовым, ни к обязательственно-правовым средствам, но вытекают из различных институтов гражданского права. Однако законодатель вообще не указал каких-либо средств защиты прав заинтересованных лиц в случае неисполнения собственником лежащей на нем обязанности по содержанию принадлежащего ему имущества, поэтому категория средств гражданско-правовой защиты, которые не относятся ни к вещно-правовым, ни к обязательственно-правовым средствам, но вытекают из различных институтов гражданского права, по указанной причине нами не рассматривается. —Прим. авт .15) 15 О средствах гражданскоправовой защиты права собственности подробнее см.: Гражданское право / Под ред. А. П. Сергеева, Ю. К. Толстого. М., 2002. Т. 1. С. 550 (Автор главы — А. П. Сергеев).
В пункте 1 статьи 307 Гражданского кодекса РФ сказано, что в силу обязательства одно лицо (должник) обязано совершить в пользу другого лица (кредитора) определенное действие, как то: передать имущество, выполнить работу, уплатить деньги и т. п., либо воздержаться от определенного действия, а кредитор имеет право требовать от должника исполнения его обязанности. Легальное определение понятия «обязательство» подверглось справедливой, на наш взгляд, критике в литературе16, поскольку такое определение законодателя позволяет подвести под понятие «обязательство» любое относительное правоотношение, что приводит к невозможности определить специфические черты обязательства как разновидности относительного правоотношения. Однако целью настоящей статьи является как раз определение указанных специфических черт для того, чтобы выяснить, являются ли отношения «собственник (публично-правовое образование) — субъект права оперативного управления» по поводу финансирования последнего обязательством. Именно поэтому мы считаем невозможным в настоящем исследовании опереться на легальное определение понятия «обязательства». Наиболее удачное, на наш взгляд, понятие «обязательство»17 предлагает Н. Д. Егоров. По мнению Н. Д. Егорова обязательство — это относительное правоотношение, опосредующее товарное перемещение материальных благ, в котором одно лицо (должник) по требованию другого лица (кредитора) обязано совершить действия по предоставлению ему определенных материальных благ18. Для ответа на вопрос о том, являются ли отношения «собственник (публично-правовое образование) — субъект права оперативного управления» по поводу финансирования последнего обязательством, рассмотрим подробнее характер перемещения товара в отношениях экономического оборота. 16 Гражданское право / Под ред. А. П. Сергеева, Ю. К. Толстого. М., 2002. Т. 1. С. 572 (Автор главы — Н. Д. Егоров). 17 Постановку проблемы см.: Белов В. А. Эволюция понятия обязательства в российском гражданском праве // Гражданскоправовые обязательства. Вопросы теории и практики. Владивосток. 2001. С. 336. 18 Там же.
Перемещение товара в отношениях экономического оборота всегда связано с использованием не только его потребительной, но и меновой стоимости. В рассматриваемом нами случае речь идет о требовании финансирования, т. е. о требовании передачи денежных средств. Деньги сами по себе не имеют потребительной стоимости, следовательно, обязанность уплатить деньги существует, если они являются мерой стоимости известного блага19. Требование о финансировании есть требование получателя бюджетных средств к публичному субъекту о передаче денежных средств. Однако в данном случае передаваемые денежные средства не имеют меновой стоимости, поскольку деньги в данном случае не являются мерой стоимости блага получателя бюджетных средств. Поэтому отношения по поводу финансирования не носят обязательственно-правового характера. Значит, получатель не вправе, основываясь на нормах гражданского права, требовать своего финансирования от собственника переданного ему имущества на праве оперативного управления. 19 Лавров Д. Г. Денежные обязательства в российском гражданском праве. СПб, 2001. С. 30.
Таким образом, гражданско-правовое отношение «собственник (публично-правовое образование) — субъект права оперативного управления» не имеет спорного характера, поскольку спор в данном правоотношении в силу его правовой природы невозможен.
3. ОТНОШЕНИЯ «СОБСТВЕННИК (ПУБЛИЧНО-ПРАВОВОЕ ОБРАЗОВАНИЕ) — СУБЪЕКТ ПРАВА ОПЕРАТИВНОГО УПРАВЛЕНИЯ» КАК ПЛАНОВЫЕ ОТНОШЕНИЯ, ПОДЧИНЯЮЩИЕСЯ КОНСТИТУЦИОННОМУ ПРИНЦИПУ РАЗДЕЛЕНИЯ ВЛАСТЕЙ.
Поскольку государство непрерывно осуществляет реализацию публичных задач и функций (и в этом оно проявляет свою сущность), постольку государству требуется непрерывное расходование бюджетных средств, а так как поступление государству указанных средств обусловлено определенными рамками (рамками планирования), то и расходование средств не должно выходить за такие рамки. Указанный вывод подкрепляется содержанием как принципа полноты отражения доходов и расходов бюджета (статья 32 Бюджетного кодекса РФ), так и содержанием принципа сбалансированности бюджета (статья 33 Бюджетного кодекса РФ). Таким образом, планирование составляет важнейшее свойство бюджетных отношений как при обеспечении государством себя необходимыми финансовыми ресурсами, так и при расходовании государством указанных средств на реализацию публичных задач и функций, или, иначе говоря, бюджетные правоотношения имеют плановый характер. Вследствие этого исполнение бюджета также носит плановый характер.
Отметим, что планирование свойственно большинству видов человеческой деятельности, часто выступая ее предпосылкой, однако, в бюджетных отношениях в современной правовой системе планирование выступает в качестве важнейшей гарантии прав и свобод человека и гражданина. Это положение можно проиллюстрировать на примере исполнения налоговой обязанности физическими и юридическими лицами. При исполнении указанными лицами налоговой обязанности происходит переход имущества в государственную казну. Поскольку при таком переходе физические и юридические лица лишаются в пользу государства части своего имущества, а следовательно, права собственности на него, постольку в силу части первой статьи 35, части третьей статьи 55 Конституции РФ указанным субъектам права должны быть предоставлены государством определенные гарантии как правомерности наложения на них определенных ограничений, так и предсказуемости (периодичности) таких ограничений. Указанные гарантии должны соблюдаться в силу того, что государство, изымая средства у граждан и организаций, преследует, прежде всего, цель финансового обеспечения выполняемых государством функций, а не цель личного обогащения. Роль такой гарантии выполняет планирование государственных доходов и расходов. Сущность этой гарантии состоит в том, что бюджетные отношения, в рамках которых осуществляется поступление и расходование денежных средств, с одной стороны, для своего возникновения имеют специальное основание — бюджет (план на финансовый год), и, с другой стороны, их развитие непосредственно соотносится с бюджетом. Поэтому планирование выступает и как существенное свойство таких отношений, и как важнейшая гарантия защиты права собственности субъектов права при изъятии у них средств в рамках налоговых правоотношений.
Планирование государственных доходов и расходов, предваряющее расходование государством бюджетных средств на реализацию публичных задач и функций, осуществляется в виде принятия государственного бюджета на каждый календарный год в форме федерального закона.
В планировании государственных доходов и расходов, предваряющем расходование государством бюджетных средств на реализацию публичных задач и функций, принимают участие исполнительные и законодательные органы власти. Само расходование государством бюджетных средств на реализацию публичных задач и функций находится в компетенции исполнительных органов власти.
Судебные органы ни планирования государственных доходов и рас-ходов, за единственным исключением20 участия в составлении проекта бюджета, ни расходования государством бюджетных средств на реализацию публичных задач и функций, за единственным исключением, когда высшие суды в соответствии с федеральным законом о бюджете на текущий год выступают главными распорядителями средств бюджета, не осуществляют. 20 Это исключение предусмотрено пунктом 3 статьи 33 Федерального Конституционного Закона РФ «О судебной системе» от 31.12.96 № 1-ФКЗ, согласно которому Правительство РФ разрабатывает проект федерального бюджета в части финансирования судов во взаимодействии с председателями КС РФ, ВС РФ, ВАС РФ, руководителем Судебного департамента при ВС РФ и с Советом судей РФ, причем при наличии разногласий Правительство РФ прилагает к проекту федерального бюджета предложения соответствующих судов, Судебного департамента при ВС РФ и Совета судей РФ вместе со своим заключением.
Таким образом, в системе разделения властей планирование государственных доходов и расходов осуществляют законодательные и исполнительные органы государственной власти, а расходование государством бюджетных средств на реализацию публичных задач и функций, которое, как было показано выше, также носит плановый характер, осуществляется исполнительными органами государственной власти. Подчеркнем, что закрепленное в Конституции и Бюджетном Кодексе РФ отстранение судебной власти от планирования государственных доходов и расходов имеет место именно в силу специфики функций судебной власти, основным предназначением которой является в силу части первой статьи 118 Конституции РФ осуществление правосудия.
Теперь вернемся к рассмотрению поставленного вопроса о том, может ли лицо, право которого нарушено (либо его невозможно осуществить) вследствие недофинансирования получателя бюджетных средств, а равно и сам получатель, требовать в судебном порядке такого финансирования от публично-правового образования?
Каково содержание требования компенсации в размере недофинансирования? Прежде всего, это требование к исполнительным органам власти, осуществляющим исполнение бюджета, о перечислении бюджетных средств получателю. В какой момент возникает это требование? Это требование возникает после окончания финансового года, поскольку до этого момента исполнительный орган власти, осуществляющий исполнение бюджета, может в любое время осуществить такое финансирование в силу того, что исполнение бюджета находится именно (и только) в компетенции исполнительных органов государственной власти, следовательно, только после окончания финансового года получатель бюджетных средств может заявлять, что финансирование не произведено в полном объеме.
Как было показано ранее, возможность правоотношений, находящихся в состоянии спора, составлять предмет судебной деятельности определяется их характером. Требование о компенсации в размере недофинансирования вытекает из правоотношений по расходованию государством бюджетных средств на реализацию публичных задач и функций. Данные отношения, повторимся, носят плановый характер, что, по нашему мнению, исключает возможность их включения в число правоотношений, составляющих предмет судебной деятельности.
Предположим, что указанные отношения могут составлять предмет судеб ной деятельности.
Поскольку требование компенсации в размере недофинансирования возникает после окончания финансового года, постольку получатель может обратиться в суд после указанного срока. Удовлетворяя заявленные требования, суд перераспределит средства бюджета на следующий после недофинансирования финансовый год, поскольку в силу статьи 242 Бюджетного кодекса как лимиты бюджетных обязательств, так и федеральный закон о бюджете, их предусматривающий, прекращают свое действие по окончании финансового года. Тем самым, суд фактически примет на себя функции по планированию государственных доходов и расходов, указав дополнительное в новом финансовом году направление государственных расходов. Однако, как было показано выше, судебные органы ни планирования государственных доходов и расходов, ни расходования государством бюджетных средств на реализацию публичных задач и функций не осуществляют. В системе разделения властей планирование государственных доходов и расходов осуществляют законодательные и исполнительные органы государственной власти. Следовательно, удовлетворение судами требований компенсации в размере недофинансирования после окончания финансового года противоречит установленному в статье 10 Конституции РФ принципу разделения властей, поскольку плановый характер возникающих отношений не допускает участия в них судебных органов.
Могут ли суды рассматривать требования о компенсации в размере недофинансирования до окончания финансового года? Даже если пред-положить, что право требования компенсации в размере недофинансирования у получателя бюджетных средств возникает с момента утверждения бюджета, в котором предусмотрено финансирование получателя, то и в этом случае суды не вправе рассматривать такие дела, поскольку удовлетворение судами таких требований будет означать вмешательство суда в исключительную компетенцию исполнительных органов государственной власти по исполнению государственного бюджета, что является нарушением принципа разделения властей.
Таким образом, исследовав природу бюджетных отношений как при обеспечении государством себя необходимыми финансовыми ресурсами, так и при расходовании государством указанных средств на реализацию публичных задач и функций, мы установили, что данные отношения имеют плановый характер. Взаимодействие органов государственной власти, участвующих в указанных отношениях, подчинено действию принципа разделения властей. Вследствие этого, требования компенсации в размере недофинансирования не могут быть рассмотрены судами, поскольку иное противоречило бы закрепленному в статье 10 Конституции РФ принципу разделения властей.
В заключение данного исследования необходимо отметить, что отношения, возникающие между публично-правовым образованием и получателем бюджетных средств по поводу финансирования последнего, и, следовательно, вытекающие из указанных бюджетных правоотношений требования о компенсации в размере недофинансирования не могут составлять предмет судебной деятельности. А это, в свою очередь, означает то, что требования о компенсации в размере недофинансирования не могут быть рассмотрены судами.
В силу изложенного полагаем правильным решение законодателя в Федеральном законе № 63-ФЗ от 26 апреля 2007 г. признать пункт 3 статьи 238 Бюджетного кодекса РФ утратившим силу.
