Деликтная ответственность Росреестра

Иван Деркач,
студент Санкт-Петербургского государственного университета

Фабула дела

Неустановленное лицо, представившееся В. С. Макеевым, подало в Управление Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии (далее — Росреестр) несколько жалоб на действия арбитражного управляющего в рамках дела о банкротстве.

Управление возбудило дела об административных правонарушениях, однако по итогам расследования жалобы были признаны необоснованными, производства по делам прекращены за отсутствием состава правонарушений.

Указывая на необоснованное возбуждение дел и неустановление личности заявителя жалоб, арбитражный управляющий обратился в суд с иском к Росреестру о взыскании убытков (расходов на оплату услуг представителя в рамках дел об административных правонарушениях) в размере 60 000 руб.

Позиция нижестоящих судов

Суд первой инстанции отказал в иске, отметив, что противоправность и вина в действиях Росреестра отсутствуют. С позиций законодательства, ФИО и адрес электронной почты, которые указал заявитель, являются достаточными сведениями для рассмотрения его обращения и решения вопроса о возбуждении дела об административном правонарушении.

Апелляционный и окружной суды согласились с такими доводами.

Позиция Верховного Суда Российской Федерации

Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации (далее — ВС РФ) отменила акты нижестоящих судов и направила дело на новое рассмотрение.

По мнению коллегии, Росреестр не проявил достаточной осмотрительности при решении вопроса о возбуждении дел, не запросил дополнительную идентифицирующую информацию о личности заявителя. Росреестр фактически возложил на себя роль инициатора соответствующих дел и принял риски по компенсации расходов в случае прекращения по ним производства по реабилитирующим основаниям.

Комментарий

1. Элементы деликтного обязательства и надлежащий ответчик

1.1. Нижестоящие суды рассматривали спор через призму нормативных положений статьи 1069 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее — ГК РФ) и включили в предмет доказывания традиционные элементы состава гражданского правонарушения: 1) противоправность действий (бездействия) государственного органа; 2) наличие у физического или юридического лица вреда; 3) наличие вины органа государственной власти (должностного лица); 4) наличие причинной связи между незаконными действиями государственного органа и вредом.

Среди приведенных элементов нижестоящие суды обнаружили лишь один — факт причинения вреда арбитражному управляющему, при этом в действиях Росреестра суды не нашли ни противоправности, ни вины, а также не установили наличия причинной связи между незаконным административным преследованием и причиненным вредом. По их мнению, «отправной точкой» для причинения вреда послужило поведение не государственного органа, а заявителя, чьи жалобы явились безусловным основанием к возбуждению дела. Иными словами, суды фактически признали, что надлежащим ответчиком по делу является «гражданин В. С. Макеев» — инкогнито-инициатор административного преследования.

Такой подход видится сомнительным.

Во-первых, деликт государства заключается не в виновном и незаконном действии (бездействии) должностного лица, а в ненадлежащем исполнении публичной обязанности, именно это обстоятельство является объектом оценки детерминации¹. Основным «агентом» публичного принуждения является публичный субъект — государство в лице его органов и должностных лиц, следовательно, иные факторы, вмешивающиеся в развитие причинной связи при причинении вреда актом власти, иррелевантны, ибо решение о начале, характере, сроках публичного принуждения (преследования) принимает именно государство.

Несмотря на существование противоположных позиций в судебной практике², переложение ответственности за незаконное (ошибочное) административное преследование на частных лиц, лиц, привлекаемых публичным субъектом для исполнения публичных обязанностей, или тем более на неустановленных жалобщиков приведет к лишению потерпевшего гарантий правовой защиты.

При этом непривлечение к административной ответственности либо неприменение мер административного принуждения не свидетельствуют об отсутствии вреда, на что справедливо обращает внимание коллегия. Как следствие, имеющаяся у государственного органа возможность «сторнировать» возбуждение дела об административном правонарушении (прекратив его по реабилитирующим основаниям) не должна рассматриваться как возможность освободиться от деликтной ответственности. Сами факты осуществления административного преследования и его прекращения по реабилитирующим основаниям свидетельствуют о причинении вреда³.

Во-вторых, тезис о том, что соблюдение процессуально-процедурных аспектов административного принуждения (преследования) означает правомерность действий органов публичной власти⁴, нуждается в критическом переосмыслении. «Незаконность» в деликтах государства может и должна пониматься как объективная ошибочность результата в виде безосновательного применения меры публичного принуждения, привлечения к ответственности, преследования и пр.⁵. По этой причине противоправность действий государственного органа должна оцениваться не на момент принятия решения о возбуждении дела, а на момент его прекращения по реабилитирующим основаниям, притом что такое прекращение должно служить материально-правовой презумпцией противоправности⁶.

Подобный объективно-ретроспективный подход к пониманию незаконности может ставить вопрос о распространении модели безвиновной ответственности государства на все случаи причинения вреда необоснованным публичным преследованием, о чем будет сказано далее.

1.2. Даже если согласиться с позицией о виновной ответственности Росреестра в рассматриваемом случае и необходимостью применения статьи 1069 ГК РФ, освобождение государственного органа от деликтной ответственности видится необоснованным по следующим причинам.

Как справедливо указывал Конституционный Суд Российской Федерации (далее — КС РФ), «принятие процессуального решения о возбуждении дела об административном правонарушении или об отказе в таковом по обращению заявителя требует, кроме прочего, проверки содержащихся в нем данных, указывающих на имевшее место административное правонарушение, и не предполагает, что это решение принимается по одному только факту поступления названного обращения»⁷.

Нижестоящие суды ошибочно полагали, что Росреестр не имел дискреции при принятии решения о возбуждении дела. Несмотря на то что Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (далее — КоАП РФ) не предусматривает аналога стадии доследственной проверки (часть 1 статьи 144 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации), должностные лица в любом случае обязаны убедиться в достаточности оснований для возбуждения дела. Для целей рассматриваемого дела это означает, что вина должностных лиц Росреестра может быть обнаружена в том, что дело было возбуждено на основании непроверенных данных, сообщенных неустановленным лицом. При этом должностные лица не запросили никакой дополнительной информации, хотя в силу нормативных предписаний могли и обязаны были осуществить запрос⁸. В связи с этим вывод нижестоящих судов об отсутствии вины в действиях Росреестра может быть поставлен под сомнение.

Кроме того, арбитражный управляющий первоначально обращался с иском к соответчикам — В. С. Макееву и Росреестру, однако суд первой инстанции возвратил исковое заявление к В. С. Макееву на основании пункта 9 части 1 статьи 126 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (отсутствие выписки из Единого государственного реестра индивидуальных предпринимателей на ответчика), притом что в ответ на истребования суда из службы ЗАГС Иркутской области поступили сведения о том, что В. С. Макеев умер 18.03.2013. Таким образом, арбитражный управляющий изначально обращался с иском к надлежащему, по мнению нижестоящих судов, ответчику, личность которого установить не удалось. Очевидно, что риски неустановления личности заявителя жалобы должны ложиться не на потерпевшего, а на государственный орган, который на основе этой жалобы возбуждает дело об административном правонарушении.

2. Модель ответственности Росреестра: статья 1069 ГК РФ vs статья 1070 ГК РФ?

2.1. Как известно, деликтная ответственность государства в российском правопорядке нормативно основана на системе положений статей 1069 и 1070 ГК РФ. В отличие от статьи 1070 ГК РФ ответственность государства в соответствии со статьей 1069 ГК РФ наступает за причинение вреда посредством принятия любых актов; потерпевшим может быть любое лицо, которому причинен вред соответствующим актом; необходимо установление вины делинквента в причинении вреда; ответственность несут соответствующие публично-правовые образования, от имени которых в суде выступает главный распорядитель бюджетных средств⁹.

2.2. De lege lata статья 1070 ГК РФ содержит исчерпывающий перечень случаев причинения вреда актами власти, которые не требуют установления вины государственных органов и должностных лиц для привлечения государства к деликтной ответственности. Расширительное толкование статьи 1070 ГК РФ в правоприменительной практике позволяет дополнить перечисленные в ней случаи иными ситуациями причинения вреда актами власти, в том числе причинением вреда в результате незаконного административного задержания¹⁰, причинением вреда в виде расходов на представителя в результате необоснованного административного преследования¹¹.

В рассматриваемом деле речь идет о последнем случае, на что справедливо указывает коллегия: «Взыскание расходов, связанных с разрешением правового спора, не требовало установления ни противоправности действия причинителя вреда, ни его вины. Возмещение проигравшей стороной правового спора расходов другой стороны не обусловлено установлением ее виновности в незаконном поведении».

2.3. Однако de lege ferenda заслуживает обсуждения вопрос о распространении безвиновной ответственности государства на все случаи причинения вреда при необоснованном публичном преследовании (как уголовном, так и административном). Как отмечают исследователи, «идея безвиновной ответственности исторически заключалась в обеспечении возмещения вреда невиновно осужденным в случаях, когда должностные лица не нарушали норм и принципов материального и процессуального права, а добросовестно исполняли свои обязанности, однако объективно публичная функция не была исполнена надлежащим образом, поскольку принудительные меры были применены к невиновному лицу»¹².

В отношениях властного субординационного характера, в рамках которых человек становится объектом публичного преследования, имеется повышенный риск причинения вреда правам частных лиц, что является основанием для модификации параметров деликтной ответственности государства c учетом идеи дистрибутивной справедливости¹³. Иными словами, деятельность по расследованию правонарушений и преступлений не может осуществляться безошибочно, однако это и требует предоставления дополнительных гарантий защиты прав и свобод граждан, в том числе гарантий компенсации причиненного вреда независимо от вины акторов властного воздействия. При этом основанием такой компенсации будет выступать сам результат властной деятельности: если публичный субъект приходит к выводу о том, что преследование осуществляется необоснованно, и прекращает дело по реабилитирующим основаниям, то он становится лицом, обязанным возместить причиненный вред. Под необоснованным преследованием понимается именно безрезультативное, ошибочное преследование, то есть принятие процессуального решения в пользу частного лица (прекращение дела по реабилитирующим основаниям, отказ от обвинения, отмена акта о возбуждении дела вышестоящей инстанцией и пр.).

В связи с этим, возможно, имеются основания для эволютивного толкования статьи 1070 ГК РФ и распространения ее положений на все случаи необоснованного публичного преследования не только в отношении причинения вреда в виде расходов на представителя, но и иного вреда (убытков, морального вреда, репутационных издержек).

2.4. Даже если инициатором административного преследования являлся бы идентифицируемый субъект, полноценное исключение ответственности государства (казны) оставалось бы под сомнением. С учетом ранее описанной дискреции государственного органа в принятии решения о возбуждении дела его дальнейшие действия в виде административного расследования способствовали непосредственному причинению вреда.

Можно предположить, что в таких обстоятельствах наиболее эффективным решением с точки зрения защиты прав потерпевшего было бы применение института пассивной солидарной множественности и привлечение к деликтной ответственности как Росреестра, так и инициатора преследования¹⁴. Более того, КС РФ прямо признавал допустимость регрессного требования публичного субъекта к виновному инициатору административного преследования¹⁵.

3. Правовая природа «вреда»: убытки vs процессуальные издержки

3.1. Судебная практика до недавнего времени исходила из того, что судебные расходы не являются убытками в гражданско-правовом смысле, поскольку связаны с реализацией не гражданско-правовых, а процессуальных прав и обязанностей сторон в рамках судопроизводства¹⁶.

Однако обнаружившиеся нормативные пробелы привели к изменению вектора правоприменительной практики. В частности, в постановлении от 15.07.2020 № 36-П КС РФ признал, что положения статей 15, 16, 1069 и 1070 ГК РФ восполняют правовой пробел, заключающийся в отсутствии в КоАП РФ правил о возмещении процессуальных издержек лицам, в отношении которых дела были прекращены по реабилитирующим основаниям.

Этот пробел существует и сегодня, что подтвердил КС РФ в постановлении от 24.06.2025 № 26-П. Таким образом, по его мнению, подобные расходы могут быть признаны убытками в материально-правовом смысле, однако «их возмещение должно осуществляться с соблюдением общих принципов возмещения такого рода издержек, включая необходимость оценки разумности размера понесенных лицом расходов».

Такой подход требует критического осмысления. Если расходы на представителя, порядок возмещения которых в процессуальном измерении не установил законодатель, могут быть признаны убытками в гражданско-правовом смысле, и их размер может быть установлен «с разумной степенью достоверности», то на каком основании суд должен применять процессуальные инструменты ex post контроля за размером выплаченных представителю сумм? Более того, практика по снижению сумм расходов на представителя не отличается единством и зависит от вида судопроизводства¹⁷. В таком случае какой отраслевой практикой следует руководствоваться суду: практикой возмещения расходов потерпевшему в соответствии со статьей 25.14 КоАП РФ («ближайшая» аналогия) или практикой возмещения сумм, выплаченных за оказание юридической помощи реабилитированному (пункт 4 части 1 статьи 135 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федераии)? Или, быть может, суду необходимо ориентироваться на «разумные пределы», принятые в гражданском судопроизводстве (часть 1 статьи 100 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации)?

Гражданский закон в части регулирования объема деликтной ответственности не содержит исключений из принципа полного возмещения вреда, кроме правил об учете встречной вины потерпевшего и имущественного положения причинителя вреда (статья 1083 ГК РФ). Гарантия полного возмещения вреда потерпевшему позволит наиболее полно и всесторонне обеспечить его конституционные права на полноценную судебную защиту и компенсацию причиненного вреда.

Разумеется, речь не идет о случаях явного злоупотребления потерпевшего и завышения предъявленных к возмещению сумм, однако в подобных ситуациях достаточными ex post корректорами будут инструменты материального права: статья 10 и статья 1083 ГК РФ (в части широкого понимания встречной вины потерпевшего). Важно, чтобы подобные разъяснения КС РФ о допустимости процессуальной оценки размера расходов на представителя не привели к произвольному снижению соответствующего возмещения. Несколько исправляют ситуацию иные уточнения КС РФ, сделанные в постановлении от 24.06.2025 № 26-П:

1) непривлечение к административной ответственности и неприменение мер административного принуждения не свидетельствуют о неразумности несения расходов;

2) недоказанность незаконности действий (бездействия) государственных органов или их должностных лиц либо недоказанность вины должностных лиц в возникновении процессуальных издержек не является основанием для отказа в возмещении или снижения размера соответствующих расходов.

В комментируемом деле вопрос о разумности понесенных расходов не обсуждался, и коллегия резонно обошла его стороной, однако риск его актуализации при новом рассмотрении дела существует.

3.2. Другой вопрос, который требует освещения: влияет ли природа причиненного «вреда» на модель деликтной ответственности государства? Иными словами, возможно ли взыскание, например, компенсации морального вреда, репутационных издержек, имущественного вреда, причиненного необоснованным публичным преследованием, независимо от вины государственного органа и его должностных лиц и на основании одного факта прекращения дела по реабилитирующим основаниям?

В рассматриваемом деле подобные требования не заявлялись, однако правоприменительная практика демонстрирует как отрицательные¹⁸, так и положительные¹⁹ ответы. При этом КС РФ в постановлениях от 15.07.2020 № 36-П и от 24.06.2025 № 26-П занимает устойчивую позицию о недопустимости взыскания компенсации морального вреда без установления вины государственных органов и их должностных лиц. Такой подход может быть поставлен под сомнение с учетом ранее изложенной идеи дистрибутивной справедливости в отношениях по возмещению вреда, причиненного незаконными актами власти.

Однако КС РФ в приведенных разъяснениях не исключил, что законодатель имеет возможность расширить перечень оснований компенсации морального вреда, наступившего вследствие незаконного применения к гражданину других видов административных наказаний (не перечисленных в статье 1070 ГК РФ), независимо от вины причинивших его должностных лиц. Остается выразить надежду, что законодатель не только устранит пробел в регулировании вопроса о возмещении расходов лицу, реабилитированному по делу об административном правонарушении, но и синхронизирует положения статьи 1070 ГК РФ со всеми случаями причинения вреда при необоснованном публичном преследовании.