Законодательная база
Предоставление бюджетных субсидий осуществляется в соответствии со статьями 78, 78.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее — БК РФ). 1 1 При подготовке настоящей статьи были использованы в том числе и материалы, собранные в рамках реализации проекта «Мониторинг правоприменения» в Санкт-Петербургском государственном университете, см. http://monitoring.law.edu.ru.
Согласно статье 78 БК РФ субсидии предоставляются юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам — производителям товаров, работ, услуг.
Законодателем предусмотрено, что субсидии могут предоставляться как из бюджета Российской Федерации (субъекта Российской Федерации), так и из бюджета муниципального образования.
В силу положений статьи 78 БК РФ порядок предоставления субсидий регулируется нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации, высшего органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, муниципальными правовыми актами местной администрации и (с учетом внесения Федеральным законом от 07.05.13 № 104-ФЗ в статью 78 БК РФ изменений) актами уполномоченных ими федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъекта Российской Федерации, органов местного самоуправления. Таким образом, законодатель расширил перечень органов исполнительной власти, которые могут принимать акты в области бюджетного субсидирования, что соответствует сложившейся до внесения указанных изменений практике 2. 2 Например, приказом Федерального агентства по печати и массовым коммуникациям от 20.04.11 № 99 утверждены правила предоставления из федерального бюджета субсидий организациям в сфере электронных средств массовой информации и в сфере печати.
В соответствии с пунктом 3 статьи 78 БК РФ в редакции, действовавшей до внесения изменений Федеральным законом от 07.05.13 № 104-ФЗ, нормативные правовые акты, муниципальные правовые акты, регулирующие предоставление субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам — производителям товаров, работ, услуг, должны определять:
1) категории и (или) критерии отбора юридических лиц (за исключением государственных (муниципальных) учреждений), индивидуальных предпринимателей, физических лиц — производителей товаров, работ, услуг, имеющих право на получение субсидий;
2) цели, условия и порядок предоставления субсидий;
3) порядок возврата субсидий в случае нарушения условий, установленных при их предоставлении.
С принятием Федерального закона от 07.05.13 № 104-ФЗ пункт 3 статьи 78 БК РФ дополнен подпунктами 4 и 5, согласно которым нормативные правовые акты, муниципальные правовые акты, регулирующие порядок предоставления субсидий производителям товаров, работ, услуг, должны определять порядок возврата в текущем финансовом году получателем субсидий остатков субсидий, не использованных в отчетном финансовом году, в случаях, предусмотренных соглашениями (договорами) о предоставлении субсидий; положения об обязательной проверке главным распорядителем (распорядителем) бюджетных средств, предоставляющим субсидию, и органом государственного (муниципального) финансового контроля соблюдения условий, целей и порядка предоставления субсидий их получателями.
Таким образом, БК РФ и после внесения изменений в 2013 году содержит лишь рамочное регулирование порядка предоставления субсидий, дальнейшая регламентация которого осуществляется органами исполнительной власти.
Анализ правовых актов, регулирующих предоставление бюджетных субсидий из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, за 2007–2012 годы позволил выявить ряд проблем в области правового регулирования бюджетного субсидирования как на федеральном и региональном уровнях, так и на местном уровне.
Договор о субсидировании
Из актов исполнительных органов, регламентирующих порядок предоставления субсидий юридическим лицам (статья 78 БК РФ), можно сделать вывод о том, что в большинстве случаев взаимодействие публичного и частного субъекта в рамках предоставления субсидий происходит с использованием договорной формы3. 3 Пункт 9 Правил предоставления из федерального бюджета субсидий на издание социально значимой литературы, утвержденных приказом Федерального агентства по печати и массовым коммуникациям от 23.07.12 № 232, пункт 8 Порядка предоставления в 2011 году субсидий на осуществление просветительской деятельности в сфере культуры, утвержденного постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 23.06.11 № 796, пункт 4 Правил предоставления из федерального бюджета субсидии организации, осуществляющей выполнение работ и оказание услуг для содержания специального объекта Федеральной службы по труду и занятости, утвержденных приказом Федеральной службы по труду и занятости от 07.02.13 № 27, пункт 4 Правил предоставления в 2010 году из федерального бюджета субсидий юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям на содержание запасного пункта управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии, утвержденных приказом Министерства экономического развития Российской Федерации от 04.12.10 № 61
При этом законодатель не определяет природу договоров о субсидировании, что влечет за собой возникновение разных подходов при разрешении споров, связанных с их заключением и исполнением. Решение данного вопроса осложняется отсутствием его должной проработки в юридической доктрине, а также тем, что в настоящее время бюджетное законодательство находится в стадии реформирования. Вследствие этого суды при разрешении подобных споров в одном случае руководствуются нормами гражданского законодательства, а в другом — делают вывод о том, что указанные договоры заключаются в рамках публичных отношений.
Так, например, в постановлении Федерального арбитражного суда (далее — ФАС) Волго-Вятского округа по иску департамента к обществу о взыскании субсидии суд кассационной инстанции согласился с выводом подателя жалобы о том, что отношения, сложившиеся в рамках заключенного договора о предоставлении бюджетных субсидий, регулируются нормами бюджетного, а не гражданского законодательства. При этом суд округа исходил из того, что согласно пункту 3 статьи 2 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее — ГК РФ) к имущественным отношениям, основанным на административном или ином властном подчинении одной стороны другой, в том числе к налоговым и другим финансовым и административным отношениям, гражданское законодательство не применяется, если иное не предусмотрено законодательством. Вместе с тем, поскольку ошибочная ссылка суда на статьи 309 и 310 ГК РФ не привела к принятию неправильных судебных актов, суд кассационной инстанции оставил решение суда первой и постановление апелляционной инстанций без изменения (постановление ФАС Волго-Вятского округа от 28.05.13 по делу № А28-8034/2012).
Аналогичная позиция высказана в постановлениях ФАС Восточно-Сибирского округа от 11.06.10 по делу № А33-10575/2009, Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 18.04.13 по делу № А56-48345/2012.
Однако встречается и другая точка зрения, когда арбитражные суды делают вывод о том, что предоставление субсидий оформляется договором, заключенным в соответствии с гражданским законодательством Российской Федерации с учетом особенностей, установленных БК РФ и иными нормативными правовыми актами бюджетного законодательства Российской Федерации; к правоотношениям сторон, вытекающим из договора о предоставлении субсидии, применяется гражданское законодательство Российской Федерации, если иное не предусмотрено БК РФ. Каких-либо изъятий в отношении требований, вытекающих из договоров, предметом которых являются бюджетные средства, ГК РФ непосредственно не предусматривает. Правоотношения по поводу бюджетных денежных средств являются гражданско-правовыми (см. постановления ФАС Западно-Сибирского округа от 21.05.12 по делу № А67-4873/2011, ФАС Северо-Западного округа от 01.04.13 по делу № А56-44361/2012).
Представляется, что разрешение данного вопроса не является столь очевидным, однако имеет важное значение, поскольку от этого будет зависеть определение правовой основы разрешения соответствующих споров, затрагивающих имущественные интересы как публичного, так и частного субъектов, и выбор сторонами отношений наиболее адекватного способа защиты своих имущественных прав.
Позиция о том, что субсидии юридическим и физическим лицам — производителям товаров, работ, услуг предоставляются на основании гражданско-правовых договоров и, следовательно, отношения, возникающие между публичным субъектом и юридическими и физическими лицами — производителями товаров, работ, услуг, квалифицируются как гражданско-правовые, встречается в юридической литературе4. Так, А. В. Ильин при определении правовой природы подобных правоотношений как гражданско-правовых опирается на метод правового регулирования, указывая, что в данном случае речь идет о выражении свободной воли получателя субсидии принять или отказаться от ее получения, а между субъектами возникают стоимостные отношения. Договоры о субсидировании исследователь предлагает рассматривать как договоры пожертвования5 (статья 582 ГК РФ). 4 Ильин А. В. Предмет судебной деятельности и защита прав участников бюджетных правоотношений: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. СПб., 2010. С. 16. 5 Ильин А. В. Разрешение судами споров, возникающих по поводу распределения бюджетных средств. М.: Инфотропик Медиа, 2011. С. 86.
В российской юридической литературе встречается и другая точка зрения. Так, М. В. Кустова предлагает рассматривать договоры о предоставлении субсидий как особые публично-правовые договоры6, отношения в рамках которых нуждаются в базовой публично-правовой регламентации при субсидиарном применении норм гражданского законодательства7. 6 Кустова М. В. Договоры о предоставлении средств бюджета: проблемы природы и правового регулирования // Договор в публичном праве: Сб. науч. ст. / Под ред. Е. В. Гриценко, Е. Г. Бабелюк. М.: Волтерс Клувер, 2009. С. 246. 7 Кустова М. В. Проблемы правового регулирования субсидий как инструмента финансового обеспечения публично-частного партнерства // Закон. 2013. № 3.
Следует отметить, что в действующем законодательстве нет ни одной нормы, позволяющей оценить договор о предоставлении субсидий как гражданско-правовой, а отношения — как гражданско-правовые. В то же время в БК РФ отсутствуют правовые нормы, регламентирующие использование публичным субъектом публичной договорной формы при предоставлении бюджетных средств на безвозвратной основе.
При этом отнесение данного договора к публично-правовым может привести к сложностям при защите организацией своих прав, вызванных, например, недофинансированием (непредоставлением бюджетных средств), приостановлением финансирования в форме субсидирования, поскольку в БК РФ отсутствуют проработанные механизмы, направленные на защиту частного интереса в рамках складывающихся отношений.
Все это осложняется еще и определением статуса субсидируемых организаций, которых законодатель не относит к участникам бюджетных правоотношений и не наделяет их статусом получателей бюджетных средств.
Таким образом, еще одной проблемой, связанной с регулированием вопросов бюджетного субсидирования, следует назвать отсутствие в БК РФ правовых основ статуса получателей субсидий.
Кроме того, возникают вопросы, всегда ли необходимо в нормативно-правовых актах, регулирующих порядок предоставления субсидий, предусматривать в качестве обязательного условия заключение договора; возможно ли организации, которая претендует на получение субсидии, требовать ее выделения и в отсутствие договора.
Правовые акты, регулирующие предоставление субсидий, в качестве обязательного условия получения субсидии не всегда требуют заключение договора. В судебной практике можно встретить вывод о том, что согласно содержанию статьи 78 БК РФ соблюдение всех критериев и выполнение необходимых условий при предоставлении субсидии возможно только на договорной основе.
Так, суд кассационной инстанции исключил из мотивировочной части решения вывод суда о том, что «при наличии... критериев... (речь идет о критериях на право получения субсидии. — Прим. авт.) лицо, претендующее на возмещение своих издержек, вправе требовать предоставления субсидий в пределах выделяемых лимитов, независимо от наличия либо отсутствия договора» (постановление ФАС Западно-Сибирского округа от 12.11.09 по делу № А27-6051/2009).
Представляется, что в принципе не всегда можно настаивать на заключении договора, поскольку он необходим в тех случаях, когда требуется дополнительно урегулировать права и обязанности сторон. Однако если такая необходимость отсутствует, то субсидии могут предоставляться и без заключения договора, на основании административного акта. Данный подход является оправданным, если субсидии выплачиваются организации после выполнения последней публично значимой деятельности, которая носит разовой характер. При этом отказ в принятии уполномоченным субъектом административного акта может быть обжалован в суд как бездействие органа власти (глава 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, глава 25 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации).
Правовая природа отношений субсидирования
В качестве проблемы, возникающей при предоставлении бюджетных субсидий, можно обозначить подмену субсидированием иных форм финансирования бюджетных расходов. Так, встречаются случаи применения механизма субсидирования, когда бюджетные ассигнования должны предоставляться с использованием другой формы финансирования расходов — например оплаты по государственным (муниципальным) контрактам.
Верховный Суд Российской Федерации (далее — ВС РФ) согласился с выводом Верховного Суда Республики Мордовия о признании недействующим пункта 4 статьи 18 Закона Республики Мордовия от 02.12.08 № 122-3 «О республиканском бюджете Республики Мордовия на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов», который предусматривал предоставление субсидий из республиканского бюджета организациям автомобильного транспорта на возмещение затрат, связанных с оказанием транспортных услуг государственным органам Республики Мордовия.
При вынесении решения суд обоснованно сделал вывод о том, что оплату транспортных услуг, оказываемых государственным органам, следует рассматривать исключительно как обеспечение функций этих органов. Вследствие этого данные услуги должны предоставляться государственным органам путем размещения заказов на оказание услуг, а не путем предоставления субсидий в порядке статьи 78 БК РФ в целях возмещения затрат или недополученных доходов в связи с оказанием данных услуг (определение ВС РФ от 28.10.09 № 15-Г09-13).
Указанная проблема связана с тем, что в условиях действующего правового регулирования субсидия рассматривается как универсальный инструмент финансирования.
Однако такое использование механизма субсидирования позволяет предоставлять бюджетные средства в обход требований Федерального закона от 21.07.05 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», с нарушением установленных публичным субъектом механизмов финансирования своих расходных обязательств.
При этом если отношения государственного заказа регулируются нормами гражданского законодательства, представляют собой эквивалентно-стоимостные отношения, следствием чего является полное покрытие расходов организации, поставляющей товары (выполняющей работы, оказывающей услуги), то отношения субсидирования имеют иную правовую природу.
Представляется, что наиболее правильным следует признать подход, согласно которому субсидирование направлено на достижение целей поддержки заинтересованных в определенной деятельности частных субъектов, которая является значимой и для публичного субъекта. Таким образом, и частный, и публичный субъект заинтересованы в достижении определенного результата в определенной сфере деятельности, причем публичный субъект достигает своих целей через стимулирование частного субъекта с помощью использования механизма субсидирования. В то же время использование механизма государственного (муниципального) заказа направлено на удовлетворение собственных потребностей соответствующих публично-правовых образований с целью решения ими публичных задач и функций.
Критерии отбора получателей субсидий
В соответствии с пунктом 3 статьи 78 БК РФ правовые акты о предоставлении бюджетных субсидий должны определять критерии, категории отбора юридических лиц, условия предоставления бюджетных субсидий.
Однако анализ действующих правовых актов, регулирующих порядок предоставления бюджетных субсидий, позволяет усомниться в правомерности установленных некоторыми правовыми актами критериев, которым должна соответствовать организация, претендующая на получение субсидии, а условия их предоставления также не всегда являются обоснованными и соответствующими действующему законодательству.
Вызывает определенное сомнение с точки зрения соблюдения антимонопольного законодательства возможность установления такого основания для предоставления субсидии, как регистрация заявителя — юридического лица на определенной территории, из бюджета которой предоставляется субсидия8. Указанная проблема возникала и в судебной практике. В связи с этим следует согласиться с позицией ВС РФ, выраженной в приведенном выше определении от 28.10.09 № 15-Г09-13, о том, что критерии отбора получателей субсидий, предусматривающие государственную поддержку сельскохозяйственных товаропроизводителей, зарегистрированных только в конкретном населенном пункте, приведены без должного экономического обоснования и законодательного закрепления. Таким образом, подобное регулирование нарушает требование антимонопольного законодательства. Данный вывод соответствует установленному в пункте 1 статьи 8 Конституции Российской Федерации принципу единства экономического пространства. 8 Например, постановление Правительства Калужской области от 07.02.11 № 54 «Об утверждении Положения о порядке предоставления субсидии на возмещение затрат по благоустройству автомобильных дорог общего пользования регионального и межмуниципального значения Калужской области в рамках государственно-частного партнерства», постановление Правительства Челябинской области от 16.04.09 № 77-П «О порядке предоставления субсидий субъектам малого и среднего предпринимательства в 2009–2011 годах».
Некоторые акты, регулирующие предоставление бюджетных субсидий, содержат требования, которые не соответствуют действующему законодательству.
Например, абзацем вторым пункта 4 Положения, регулирующего предоставление из областного бюджета субсидий юридическим лицам (за исключением государственных (муниципальных) учреждений), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам — производителям товаров, работ, услуг в целях возмещения затрат в связи с оказанием услуг по осуществлению пассажирских перевозок автомобильным транспортом в пригородном и межмуниципальном автомобильном сообщении, не компенсированных доходами от перевозки пассажиров в связи с государственным регулированием тарифов по данным видам сообщений и средствами областного бюджета, предоставляемыми в целях обеспечения равной доступности услуг общественного транспорта пригородных маршрутов для отдельных категорий граждан, оказание мер социальной поддержки которым относится к ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, утвержденного постановлением администрации Смоленской области от 28.12.07 № 470, предусматривалось, что субсидии предоставляются перевозчикам при условии ведения ими раздельного бухгалтерского учета по осуществляемым пассажирским перевозкам и другим видам хозяйственной деятельности.
Однако ВС РФ признал недействительным абзац второй пункта 4 указанного Положения, поскольку он противоречит федеральным нормам, имеющим большую юридическую силу. При этом суд исходил из того, что федеральные акты, регулирующие отношения в области ведения бухгалтерского учета, не содержат указанных требований, а органам государственной власти субъектов Российской Федерации не предоставлено право осуществлять нормативное правовое регулирование по вопросам бухгалтерского учета.
На основании изложенного суд сделал вывод, что оспариваемое правовое регулирование осуществлено администрацией Смоленской области с превышением компетенции и устанавливает для юридических лиц — получателей субсидий не предусмотренную действующим законодательством обязанность по раздельному ведению бухгалтерского учета (определение ВС РФ от 29.02.12 № 36-Г12-1).
Необходимо помнить, что нарушение условий предоставления субсидий может служить основанием для их возврата (подпункт 3 пункта 3 статьи 78 БК РФ). В связи с этим необходимость установления условий, соответствующих действующему законодательству, становится еще более значимой.
Также можно обратить внимание на проблему, связанную с предоставлением субсидий организациям, которые отвечают признакам банкротства, — насколько это соответствует природе бюджетного субсидирования. Например, постановлением городской администрации предусмотрено предоставление субсидий юридическим лицам (за исключением муниципальных учреждений) в сфере образования, культуры, физической культуры и спорта, здравоохранения, социальной политики, транспортного обслуживания на реализацию мероприятий по ликвидации задолженности по налогам и иным обязательным платежам и предупреждению банкротства9. Таким образом, фактически субсидии предоставляются для погашения бюджетными средствами долгов соответствующей организации с целью недопущения инициирования процедуры банкротства. 9 Постановление Администрации города Бердска от 23.11.12 № 5260.
Вместе с тем встречаются акты о бюджетном субсидировании, не допускающие предоставление бюджетных субсидий организациям, находящимся в стадии банкротства10. 10 Постановление администрации Алтайского края от 15.12.11 № 737 «О порядке предоставления из краевого бюджета субсидий крестьянским (фермерским) хозяйствам на возмещение части затрат, связанных с оформлением в собственность используемых ими земельных участков, входящих в состав земель сельскохозяйственного назначения».
Указанный вопрос возникал и в судебной практике.
Так, Высший Арбитражный Суд Российской Федерации (далее — ВАС РФ) отказал в передаче для пересмотра в порядке надзора дела по иску сельскохозяйственного потребительского кооператива «Заветы Ильича» к Министерству сельского хозяйства и продовольствия Самарской области о взыскании 321 000 руб. убытков, составляющих сумму субсидий, и 39 483 руб. процентов за пользование чужими денежными средствами. В указанном определении сделан вывод, что целью утвержденных субсидий является поддержка сельскохозяйственного производителя, обусловленная заинтересованностью государства в дальнейшей производственной деятельности получателя целевых средств. Учитывая, что заявитель признан несостоятельным (банкротом), в отношении него открыто конкурсное производство, суды обоснованно пришли к выводу, что предоставление целевых средств кооперативу не отвечает целям предоставления субсидий (определение ВАС РФ от 28.01.09 № 17513/08).
Представляется, что решение данного вопроса зависит от того, насколько публичный субъект заинтересован в деятельности, осуществляемой организацией, претендующей на получение субсидии.
Таким образом, приходится констатировать, что критерии, категории отбора юридических лиц, условия, устанавливаемые правовыми актами, регламентирующими предоставление бюджетных субсидий, не всегда соответствуют действующему законодательству.
Возврат субсидий
Особого внимания заслуживает проблема, связанная с возвратом бюджетных субсидий.
БК РФ в редакции, действовавшей до внесения изменений Федеральным законом от 26.04.07 № 63-ФЗ, предусматривал, что возврат субсидий осуществляется в случае нецелевого использования (неиспользования субсидии в установленные сроки).
Президиум ВАС РФ отменил судебные акты первой, апелляционной и кассационной инстанций, которыми с ответчика были взысканы средства гранта в полном размере за нарушение условий договора о предоставлении гранта (не было выполнено требование о размещении в выходных данных газет информации о том, что проект реализован на средства гранта). При этом ВАС РФ исходил из того, что согласно бюджетному законодательству (редакция пункта 2 статьи 78 БК РФ до внесения в нее изменений Федеральным законом № 63-ФЗ) возврат субсидий осуществляется только в двух случаях: за нецелевое использование и за неиспользование в установленные сроки. Поскольку БК РФ в рассматриваемый период иных оснований возврата бюджетных субсидий не предусматривал, то ВАС РФ сделал вывод, что в договоре нельзя установить иные основания возврата (постановление Президиума ВАС РФ от 27.07.10 № 3393/10).
Однако с учетом внесения Федеральным законом № 63-ФЗ в подпункт 3 пункта 3 статьи 78 БК РФ изменений нормативно-правовые акты о бюджетном субсидировании должны определять порядок возврата субсидий в случае нарушения условий, установленных при их предоставлении.
Следовательно, исходя из действующей редакции указанной нормы возврат бюджетных субсидий тесным образом связан с нарушением (невыполнением) условий, установленных при их предоставлении. Поскольку перечень условий не определен в законе, то это означает, что исполнительный орган в правовом акте может определить формально любые условия возврата бюджетных субсидий.
Вместе с тем анализ правовых актов о бюджетном субсидировании свидетельствует о том, что в них не определяется порядок возврата бюджетных субсидий, а вместо этого предусматривается, что возврат субсидий осуществляется в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации, федеральным законодательством11, отдельные акты вообще не содержат условий о порядке возврата бюджетных субсидий12. 11 Постановление Правительства Республики Алтай от 31.12.08 № 283. 12 Постановление Правительства Российской Федерации от 18.05.09 № 429.
Встречаются также акты, где не установлен порядок возврата бюджетных субсидий, назван лишь орган, который осуществляет контроль за соблюдением условий предоставления субсидий13. Некоторые акты предусматривают, что порядок возврата бюджетных субсидий определяется договором14. 13 Пункт 9 Порядка предоставления субсидий, утвержденного постановлением Правительства Республики Башкортостан от 26.03.08 № 93. 14 Приказ Министерства промышленности и энергетики Российской Федерации от 24.01.08 № 23, приказ Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации от 11.02.08 № 60н, приказ Министерства культуры и массовых коммуникаций Российской Федерации от 29.01.08 № 15, постановление главы администрации города Белогорска от 04.03.09 № 243.
Таким образом, правовые акты, регулирующие порядок предоставления бюджетных субсидий, в соответствии с подпунктом 3 пункта 3 статьи 78 БК РФ должны определять порядок их возврата. Однако анализ правовых актов показывает, что требования БК РФ в указанной части не всегда выполняются и фактически обходят подпункт 3 пункта 3 статьи 78 БК РФ об установлении порядка возврата бюджетных субсидий при нарушении условий их предоставления, что в свою очередь отражается на практике.
Некоторые субъекты пошли по пути регулирования порядка возврата бюджетных субсидий в отдельном правовом акте, что также, строго говоря, не соответствует буквальному прочтению статьи 78 БК РФ. Так, постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 18.04.11 № 463 «О Порядке предоставления в 2011 году субсидий на возмещение затрат на капитальный ремонт объектов банного хозяйства» установлено, что уполномоченный орган должен утвердить порядок возврата бюджетных субсидий в случае нарушения условий их предоставления15. 15 Распоряжением Комитета экономического развития, промышленной политики и торговли Правительства Санкт-Петербурга от 16.05.11 № 512-р утвержден порядок возврата в бюджет Санкт-Петербурга субсидий на возмещение затрат на капитальный ремонт объектов банного хозяйства в случае нарушения условий их предоставления; см. также распоряжение Комитета экономического развития, промышленной политики и торговли Правительства Санкт-Петербурга от 15.03.11 № 242-р «О порядке возврата в бюджет Санкт-Петербурга субсидий на организацию и проведение ярмарки в предновогодние и рождественские дни в случае нарушения условий их предоставления», постановление администрации города Красноярска от 29.12.11 № 594.
При этом предусмотрено, что соответствующий уполномоченный орган проводит проверки выполнения условий предоставления субсидий и осуществляет контроль за целевым использованием субсидий. В случае выявления нарушений уполномоченным органом получателю субсидии направляется акт и устанавливаются сроки для устранения выявленных нарушений, а при их неустранении — требование о возврате субсидий в бюджет, содержащее сумму, сроки, код бюджетной классификации Российской Федерации, по которому должен быть осуществлен возврат субсидий, реквизиты банковского счета, на который должны быть перечислены субсидии.
Если требование о возврате бюджетных субсидий не исполнено, то возврат субсидий осуществляется в судебном порядке. Вместе с тем приходится констатировать, что указанное правовое регулирование в части возврата бюджетных субсидий является скорее исключением.
Как уже отмечалось выше, Федеральным законом от 07.05.13 № 104-ФЗ в статью 78 БК РФ были внесены изменения, касающиеся порядка возврата бюджетных субсидий: пункт 3 дополнен подпунктом 5, согласно которому правовые акты, регулирующие порядок предоставления субсидий, должны определять положения об обязательной проверке главным распорядителем (распорядителем) бюджетных средств, предоставляющим субсидию, и органом государственного (муниципального) финансового контроля соблюдения условий, целей и порядка предоставления субсидий их получателями.
Следовательно, законодатель предоставляет возможность не только главному распорядителю, но и органу государственного (муниципального) финансового контроля осуществлять контроль соблюдения условий, целей и порядка предоставления субсидий. В силу пункта 3 статьи 265 БК РФ к числу органов, осуществляющих контроль, относится Федеральная служба финансово-бюджетного надзора.
Обоснованно возникает вопрос о последствиях такого контроля. Согласно пункту 5.14.3 Положения о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора16 последняя направляет в проверенные организации, их вышестоящие органы обязательные для рассмотрения представления или обязательные к исполнению предписания по устранению выявленных нарушений. 16 Постановление Правительства Российской Федерации от 15.06.04 № 278.
Соответственно, орган (организация), получая предписание, обязан будет устранить выявленные нарушения, в том числе и принять меры для возвращения бюджетных средств. И в данном случае не имеет правового значения, что нецелевое использование бюджетных средств (иные нарушения условий) выявлено органом, отличным от того, который заключил договор о предоставлении бюджетных средств. Речь идет не только о случаях нецелевого использования бюджетных средств.
Примеры такого подхода можно найти в судебной практике.
Постановлением кассационной инстанции оставлено без изменения постановление суда апелляционной инстанции, которым суд по иску органа, предоставившего субсидию, обязал получателя субсидии по договору вернуть суммы бюджетных средств, использованные с нарушением целей их получения, которое было установлено в ходе проверки, проведенной Территориальным управлением Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Санкт-Петербурге (постановление ФАС Северо-Западного округа от 01.04.13 по делу № А56-44361/2012).
В связи с этим представляется очевидным вывод, что отношения по бюджетному субсидированию не укладываются в рамки гражданского договора, поскольку контроль за использованием бюджетных средств, осуществляемый специальным органом вне рамок договора о бюджетном субсидировании, свидетельствует о публичных элементах в рамках складывающихся отношений.
В качестве не менее значимой проблемы можно обозначить отсутствие и в БК РФ, и в правовых актах, регулирующих предоставление субсидий, указаний на возврат бюджетных субсидий в части.
Так, не вызывает сомнений встречающееся в некоторых правовых актах положение о том, что возврат бюджетных субсидий осуществляется в той части, в которой полученная субсидия превысила размер части затрат, подлежащих субсидированию17. Однако можно ли требовать от получателя субсидии при частичном нарушении условий ее предоставления возврата не всей полученной суммы, а лишь какой-то части? 17 Постановление Правительства Российской Федерации от 28.09.09 № 768.
Например, постановлением краевой администрации предусмотрено, что в случае нарушения условий, установленных при предоставлении субсидии, субъекты сельскохозяйственной деятельности обязаны осуществить возврат субсидии в краевой бюджет18. Такая редакция позволяет прийти к выводу, что в любом случае возврат бюджетных субсидий должен осуществляться в полном объеме. 18 Постановление администрации Приморского края от 07.04.11 № 101-па.
Некоторые акты прямо предусматривают, что субсидии возвращаются в полном объеме19 (в сумме предоставленной субсидии20). Судебная практика в случае возникновения споров в основном идет по пути возврата субсидий в полном размере (постановления ФАС Северо-Западного округа от 01.04.13 по делу № А56-44361/2012, от 25.03.13 по делу № А26-5027/2012). 19 Например, пункт 5.6 Порядка предоставления и расходования субсидий на поддержку жилищно-коммунального хозяйства в области оказания жилищно-коммунальных услуг населению города Зеи на 2012 год, утвержденного постановлением администрации города Зеи Амурской области от 30.08.12 № 1329. 20 Постановление Правительства Ленинградской области от 24.04.13 № 122.
Но насколько оправданными с правовой точки зрения являются положения правовых актов, регулирующих порядок предоставления бюджетных субсидий, о возврате субсидии в полном объеме в случае, если не выполнено какое-либо требование, нарушено условие порядка предоставления субсидии, однако организация в большей части достигла цели, для которой была предоставлена субсидия?
Представляется, что размер субсидии, подлежащей возврату, следует определять исходя из соблюдения показателей результативности и эффективности предоставления бюджетных субсидий, то есть оценки достижения заданного результата, выполнения конкретной задачи. Особенно актуальным представляется установление в правовых актах о бюджетном субсидировании таких критериев с учетом заданного курса реформирования бюджетного процесса, целью которого является ориентация на результат21. В Основных направлениях бюджетной политики на 2013 год и плановый период 2014 и 2015 годов также отмечается, что в 2013–2015 годах и в период до 2018 года будет продолжена реализация потенциала повышения эффективности бюджетных расходов, заложенного в Программе Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года. 21 Постановление Правительства Российской Федерации от 22.05.04 № 249 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов», Программа Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года, утвержденная распоряжением Правительства Российской Федерации от 30.06.10 № 1101-р.
До последнего времени правовые акты о бюджетном субсидировании пренебрегали установлением критериев эффективности, не содержали условий о достижении эффективности и результативности использования бюджетных субсидий22. Однако сейчас в правовые акты включаются такие условия. Например, постановлением Правительства Российской Федерации от 18.06.13 № 509 утверждены правила предоставления в 2013 году субсидий организациям воздушного транспорта на осуществление региональных воздушных перевозок пассажиров на территории Российской Федерации и формирование региональной маршрутной сети Российской Федерации. В силу пунктов 4 и 5 названных правил предоставление субсидий предусматривается только одному авиаперевозчику, определяемому с учетом комплексного показателя эффективности субсидирования пассажирооборота. 22 Постановление главы муниципального образования «Город Краснодар» от 19.08.08 № 2420, постановление администрации муниципального образования «Город Энгельс» от 25.04.12 № 288, постановление администрации Волгоградской области от 08.12.08 № 185-П, постановление Правительства Российской Федерации от 28.09.09 № 768.
Тем не менее на сегодняшний момент действующее правовое регулирование в большей степени связывает осуществление возврата бюджетных субсидий с нарушением условий, предусмотренных правовыми актами для получения субсидии, а не с достижением того полезного результата (цели), ради которого и предоставлялась субсидия; критерии эффективности и результативности использования бюджетных субсидий зачастую отсутствуют.
Так, ВС РФ при рассмотрении дела установлено, что пунктом 3 Порядка предоставления субсидий субъектам малого и среднего предпринимательства в 2009–2011 годах, утвержденного постановлением Правительства Челябинской области от 16.04.09 № 77-П, определены условия предоставления субсидий, к которым относятся: государственная регистрация и осуществление приоритетных видов деятельности субъектов малого и среднего предпринимательства на территории Челябинской области; отсутствие просроченной задолженности по ранее предоставленным на возвратной основе бюджетным средствам; отсутствие задолженности по налоговым платежам в бюджеты всех уровней и государственные внебюджетные фонды; создание новых или сохранение действующих рабочих мест в текущем финансовом году; прирост или сохранение объема налоговых отчислений в бюджеты всех уровней в текущем финансовом году. Прокурор обратился с заявлением о признании недействующими части пунктов указанного Порядка, которыми предусматривалось такое условие (основание) для возврата субсидий, как недостижение «ожидаемых результатов хозяйственной деятельности». Суд сделал вывод, что фактически установлено дополнительное условие возврата бюджетных субсидий, не предусмотренное федеральным законодательством, что противоречит норме пункта 3 статьи 78 БК РФ. На этом основании положения, устанавливающие в качестве условия возврата субсидии недостижение «ожидаемых результатов хозяйственной деятельности», были признаны недействующими (определение ВС РФ от 01.02.12 № 48-Г11-34).
Указанная позиция является небесспорной с учетом того, что вопрос о возврате бюджетных субсидий целесообразно решать исходя из достижения заданного результата при условии установления критериев эффективности и результативности использования субсидий.
Таким образом, проведенное исследование порядка предоставления бюджетных субсидий обнаруживает ряд важных проблем, пробелы правового регулирования, что, как следствие, вызывает определенные трудности при разрешении споров, приводит к существованию различных подходов судебной практики, нарушает баланс частного и публичного интереса.
