Осенью минувшего года Конституционный Суд Российской Феде-рации опубликовал постановление от 16.10.20 № 42-П «По делу о проверке конституционности части 1 статьи 8.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в связи с жалобой гражданки М. Г. Анциновой» (далее — постановление № 42-П), касающееся административной ответственности за нецелевое использование земельного участка (часть 1 статьи 8.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях; далее — КоАП РФ).
Несмотря на то что в указанном постановлении рассматривается частный случай привлечения к ответственности за нецелевое использование земельного участка, есть основания полагать, что оно поднимает важные вопросы и требует обратить на себя дополни-тельное внимание.
Обстоятельства судебного спора, который послужил поводом к подаче жалобы в Конституционный Суд Российской Федерации, были следующие.
Гражданка М. Г. Анцинова являлась собственником двух земельных участков, относящихся к землям населенных пунктов (зоне застройки индивидуальными жилыми домами) с видами разрешенного использования: «размещение индивидуального жилого дома»1 и «завершение строительства индивидуального жилого дома». На указанных земельных участках гражданка М. Г. Анцинова, помимо прочего, содержала сельскохозяйственных животных (кур, уток, свиней, коз). Градостроительный регламент территориальной зоны, в которой были расположены земельные участки, в числе вспомогательных видов разрешенного использования допускал возможность возведения построек для содержания скота и птицы. При этом гражданка М. Г. Анцинова, используя земельные участки в соответствии не только с основным видом разрешенного использования, но и со вспомогательным, сведения об использовании земельного участка в соответствии со вспомогательным видом разрешенного использования в Единый государственный реестр недвижимости (далее — ЕГРН) не внесла. 1 Следует отметить, что классификатор видов разрешенного использования земельных участков, утвержденный приказом Министерства экономического развития Российской Федерации (Минэкономразвития России) от 01.09.14 № 540 «Об утверждении классификатора видов разрешенного использования земельных участков», на земельных участках с видом разрешенного использования «для индивидуального жилищного строительства» (код 2.1) не предусматривает права содержания сельскохозяйственных животных.
Постановлением уполномоченного лица Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Забайкальскому краю гражданка М. Г. Анцинова признана виновной в совершении административного правонарушения за нецелевое использование земельных участков (часть 1 статьи 8.8 КоАП РФ) и подвергнута административному наказанию в виде штрафа.
Гражданка М. Г. Анцинова оспорила в судебном порядке постановление о назначении административного штрафа, однако суды трех инстанций в удовлетворении жалобы отказали со ссылкой на то, что выбор любого вида разрешенного использования земельного участка из числа допустимых для категории, к которой относится земельный участок, в соответствии с зонированием территорий должен быть оформлен в установленном законом порядке, а потому фактическое изменение собственником (правообладателем) раз-решенных видов использования невозможно без уведомительного отражения в ЕГРН.
Не согласившись с таким подходом судов, гражданка М. Г. Анцинова обратилась с жалобой в Конституционный Суд Российской Федерации, который признал часть 1 статьи 8.8 КоАП РФ не соответствующей Конституции Российской Федерации, поскольку неопределенность правового регулирования в вопросе о том, обязан ли собственник (правообладатель) земельного участка в случае, когда он в дополнение к основному виду его разрешенного использования самостоятельно выбирает вспомогательный вид разрешенного использования, вносить в качестве условия правомерного осуществления вспомогательного вида разрешенного использования в ЕГРН сведения о таком использовании, создает неопределенность и в вопросе о возможности привлечения этого собственника (правообладателя) к административной ответственности за использование земельного участка не по целевому назначению.
Кроме того, Конституционный Суд Российской Федерации указал законодателю на необходимость принятия мер по устранению выявленной неопределенности правового регулирования. До внесения в законодательство соответствующих изменений собственники (правообладатели) земельных участков не могут быть принуждены к внесению каких-либо сведений в ЕГРН в случае, когда они в дополнение к основному виду разрешенного использования принадлежащих им земельных участков самостоятельно выбирают вспомогательный вид разрешенного использования.
Следует отметить, что и до принятия указанного постановления Конституционного Суда Российской Федерации в практике встречались судебные акты, где при разрешении споров со схожими обстоятельствами суды исходили из подхода, аналогичного тому, что приведен в постановлении № 42-П.
Например, в рамках судебного дела общества «Заря» Верховный Суд Российской Федерации (далее — ВС РФ), отменяя постановление суда кассационной инстанции, указал, что использование части земельного участка в соответствии со вспомогательным видом разрешенного использования, который не указан в ЕГРН, но предусмотрен градостроительным регламентом, не свидетельствует об использовании земельного участка не по целевому назначению. Отсутствие в ЕГРН сведений о вспомогательном виде разрешенного использования земельного участка не образует состав правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 8.8 КоАП РФ (определение Судебной коллегии по экономическим спорам ВС РФ от 01.10.20 № 310-ЭС20-8733).
Несмотря на существование судебной практики, которая при определении наличия состава административного правонарушения в первую очередь исходит из содержания градостроительного регламента, нельзя не отметить в целом отсутствие единообразия в решениях по такого рода спорам. В этом аспекте постановление Конституционного Суда Российской Федерации, по крайней мере до внесения изменений в законодательство, однозначно говорит о том, что вносить в ЕГРН сведения об использовании вспомогательного вида разрешенного использования (из тех, что предусмотрены градостроительным регламентом) не требуется и привлекать к административной ответственности за нецелевое использование земельного участка в подобных ситуациях нельзя.
Стоит обратить внимание, что в случае использования земельного участка в соответствии с основным видом разрешенного использования из числа предусмотренных градостроительным регламентом, при условии невнесения сведений о таком использовании в ЕГРН, можно также задаться вопросом о наличии в таком использовании состава административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 8.8 КоАП РФ. Судебная практика по указанному вопросу неоднородна.
В ряде судебных актов отражена позиция, что использование земельных участков в соответствии с основным видом разрешенного использования из предусмотренных градостроительным регламентом, сведения о котором не внесены в ЕГРН, не образует состава административного правонарушения, ответственность за которое установлена частью 1 статьи 8.8 КоАП РФ (например, постановление Арбитражного суда Уральского округа от 16.04.19 по делу № А07-17775/2018, определением ВС РФ от 12.12.19 № 309-ЭС19-12940 отказано в передаче дела в Судебную коллегию по экономическим спорам ВС РФ для пересмотра в порядке кассационного производства данного постановления; определение ВС РФ от 09.01.18 № 307-КГ17-19814, постановления Арбитражного суда Уральского округа от 10.11.20 по делу № А71-996/2020, Арбитражного суда Центрального округа от 27.05.19 по делу № А36-8037/2018).
В других случаях суды исходят из того, что использование земельного участка не в соответствии с видом разрешенного использования, указанным в ЕГРН, но в соответствии с требованиями градостроительного регламента является нецелевым использованием и образует состав административного правонарушения (постановления ВС РФ от 03.08.18 № 18-АД18-29, Арбитражного суда Московского округа от 26.08.20 по делу № А40-238702/19-130-1789, Арбитражного суда Центрального округа от 20.01.20 по делу № А23-201/2019).
В этой связи представляется необходимым обратить внимание на два важных момента.
Во-первых, ни в Земельном кодексе Российской Федерации (далее — ЗК РФ), ни в Градостроительном кодексе Российской Федерации (далее — ГрК РФ) не дано определение понятия «разрешенное использование земельного участка»2. (Необходимо отметить, что в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации еще в 2018 году внесен законопроект № 496293-7 «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и некоторые законодательные акты Российской Федерации (в целях совершенствования определения видов разрешенного использования земельных участков)», который среди прочих изменений содержит термин «разрешенное использование земельного участка» и подразумевает под ним допустимое использование земельного участка, которое определяется в соответствии с ЗК РФ, другими федеральными законами. Впрочем, предложенное определение не вносит никакой ясности в понимание того, что имеется в виду под разрешенным использованием земельного участка. — Прим. авт.)В абзацах втором и третьем пункта 2 статьи 7 ЗК РФ указано, что любой вид разрешенного использования из предусмотренных зонированием территорий видов выбирается самостоятельно, без дополнительных разрешений и процедур согласования. Виды разрешенного использования земельных участков определяются в соответствии с классификатором видов разрешенного использования земельных участков. 2 Подробнее об этом см., например: Волков Г. А. О совершенствовании определения видов разрешенного использования земельных участков // Экологическое право. 2019. № 1. С. 13–19; Бандорин Л. Е. Разрешенное использование земельных участков: проблемы понимания сущности определения // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2015. № 12. С. 46–53; Бондарчук Д. Разрешенное использование земельных участков. Правительство РФ предлагает очередные поправки // ЭЖ-Юрист. 2018. № 26. С. 1–2.
Согласно статье 37 ГрК РФ разрешенное использование земельных участков и объектов капитального строительства может быть следующих видов: основные виды разрешенного использования, условно разрешенные виды использования и вспомогательные виды разрешенного использования, допустимые только в качестве дополнительных по отношению к основным видам разрешенного использования и условно разрешенным видам использования и осуществляемые совместно с ними. Применительно к каждой территориальной зоне устанавливаются виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства.
Изменение одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования осуществляется в соответствии с градостроительным регламентом при условии соблюдения требований технических регламентов. Основные и вспомогательные виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства правообладателями земельных участков и объектов капитального строительства, за исключением органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, государственных и муниципальных унитарных предприятий, выбираются самостоятельно без дополни-тельных разрешений и согласования.
Может сложиться впечатление, что определение понятия «вид разрешенного использования земельного участка» имеет в большей степени теоретическое значение, но следует отметить, что неоднозначность трактовки указанного термина в том числе является причиной неоднородности судебной практики по делам о привлечении к административной ответственности за нецелевое использование земельного участка.
Например, под понятием разрешенного использования земельного участка могут подразумеваться как виды разрешенного использования, указанные в градостроительном регламенте территориальной зоны, в которой расположен земельный участок, так и виды разрешенного использования, сведения о которых внесены в ЕГРН.
Как указал Конституционный Суд Российской Федерации в постановлении № 42-П, норма части 1 статьи 8.8 КоАП РФ имеет бланкетный характер и отдельную значимость приобретает требование ее согласованности в общей системе правового регулирования с соответствующими правилами, установленными регулятивными законодательными (подзаконными) актами.
Исходя из этого, поскольку часть 1 статьи 8.8 КоАП РФ содержит отсылки к иному правовому регулированию — ЗК РФ и ГрК РФ, которое, в свою очередь, не содержит определения понятия «вид разрешенного использования земельного участка», а только описывает его компоненты, в судебной практике нет единообразного подхода к разрешению споров о привлечении к административной ответственности за нецелевое использование земельных участков.
Второй момент, на который необходимо обратить внимание, — это то, что действующий Федеральный закон от 13.07.15 № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости» (далее — Закон о государственной регистрации недвижимости) не предусматривает обязанности по внесению в ЕГРН сведений о видах разрешенного использования земельного участка.
Например, в пункте 14 части 2 статьи 7 действовавшего до 2017 года Федерального закона от 24.07.07 № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости»3 (далее — Закон о государственном кадастре недвижимости) было указано, что в государственный кадастр недвижимости вносятся дополнительные сведения об объекте недвижимости, в том числе разрешенное использование, если объектом недвижимости является земельный участок. При этом в силу части 2 статьи 16 Закона о государственном кадастре недвижимости кадастровый учет изменений объекта недвижимости в связи с изменением разрешенного использования земельного участка осуществлялся на основании заявления о кадастровом учете и необходимых в соответствии с данным федеральным законом для осуществления такого учета документов, представленных заявителем4 или представ-ленных в порядке межведомственного информационного взаимодействия. Приказом Минэкономразвития России от 30.09.11 № 529 «Об утверждении форм заявлений о государственном кадастровом учете недвижимого имущества»5 была утверждена форма заявления о государственном кадастровом учете изменений объекта недвижимости, которая в том числе предусматривала графу об изменении вида разрешенного использования земельного участка. 3 В связи с принятием Федерального закона от 03.07.16 № 361-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации» наименование Федерального закона «О государственном кадастре недвижимости» изменено на наименование «О кадастровой деятельности», а многие статьи, в том числе статьи 7, 16 Федерального закона «О государственном кадастре недвижимости», утратили силу с 1 января 2017 года. 4 В Законе о государственном кадастре недвижимости под заявителями понимались собственники объектов недвижимости, а также иные лица в случаях, предусмотренных федеральным законом (часть 3 статьи 20). 5 Приказ утратил силу в связи с изданием приказа Минэкономразвития России от 21.11.16 № 733 «О признании утратившими силу некоторых приказов Минэкономразвития России и отдельного положения приказа Минэкономразвития России в сфере государственного кадастрового учета и государственной регистрации прав на недвижимое имущество».
И даже несмотря на то, что до 2017 года был предусмотрен уведомительный порядок внесения в кадастр недвижимости сведений о разрешенном использовании земельного участка по заявлению собственника, однородная судебная практика по делам о привлечении к административной ответственности за нецелевое использование земельного участка выработана не была.
Например, в одном из рассмотренных дел (которое не касалось вопроса привлечения к административной ответственности) Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации (далее — ВАС РФ), в том числе на основании положений статьи 16 Закона о государственном кадастре недвижимости, указал, что фактическое использование земельного участка должно отвечать установленному виду его разрешенного использования и сходиться со сведениями, внесенными в кадастр (постановление Президиума ВАС РФ от 15.12.11 № 12651/11). На основании указанной позиции Президиума ВАС РФ была выработана практика по привлечению к административной ответственности за нецелевое использование земельных участков при невнесении в кадастр сведений о фактическом основ-ном виде разрешенного использования из числа предусмотренных градостроительным регламентом (
определение ВС РФ от 27.02.17 № 310-АД16-21238, постановления ВС РФ от 03.08.17 № 14-АД17-6 и от 04.12.17 № 46-АД17-30, Арбитражного суда Уральского округа от 05.12.17 по делу № А07-8853/2017, Арбитражного суда Центрального округа от 10.11.16 по делу № А68-8647/2015).
Одновременно с этим в период действия Закона о государственном кадастре недвижимости суды также приходили к выводу, что использование земельного участка в соответствии с видами разрешенного использования, указанными в градостроительном регламенте и не внесенными в ЕГРН, не является основанием для привлечения к административной ответственности за нецелевое использование (постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 12.09.17 по делу № А21-7488/2016, определением ВС РФ от 09.01.18 № 307-КГ17-19814 отказано в передаче дела в Судебную коллегию по экономическим спорам ВС РФ для пересмотра в порядке кассационного производства данного постановления; постановление Арбитражного суда Центрального округа от 31.10.16 по делу № А14-6748/2015).
Несмотря на то что законодательство, регулирующее кадастровый учет объектов недвижимости, на основании которого была выработана позиция Президиума ВАС РФ, изменилось, в судебной практике на сегодняшний день, в том числе при рассмотрении споров о привлечении к административной ответственности за нецелевое использование земельного участка, встречаются ссылки на указанную позицию (например, постановление Арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 05.03.20 по делу № А46-10167/2019, определением ВС РФ от 27.05.20 № 304-ЭС20-6495 отказано в передаче дела в Судебную коллегию по экономическим спорам ВС РФ для пересмотра в порядке кассационного производства данного постановления; постановления Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 30.06.20 по делу № А32-9117/2019, Арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 31.01.19 по делу № А70-7714/2018, Арбитражного суда Московского округа от 26.08.20 по делу № А40-238702/19-130-1789 и от 30.06.20 по делу № А40-258644/19-122-2029).
В настоящее время государственный кадастровый учет недвижимого имущества регулируется Законом о государственной регистрации недвижимости, который указывает, что в кадастр недвижимости вносятся дополнительные сведения об объекте недвижимости, в том числе вид или виды разрешенного использования земельного участка (пункт 4 части 5 статьи 8).
К дополнительным сведениям об объекте недвижимости в соответствии с частью 3 статьи 8 Закона о государственной регистрации недвижимости относятся сведения, которые изменяются на основании решений (актов) органов государственной власти или органов местного самоуправления, сведения, которые содержатся в других государственных и муниципальных информационных ресурсах, и сведения, которые вносятся в уведомительном порядке. Среди дополнительных сведений об объекте недвижимости, которые вносятся в ЕГРН в уведомительном порядке, сведения о видах разрешенного использования не упомянуты (статья 38 Закона о государственной регистрации недвижимости).
Пунктом 2 статьи 13 Закона о государственной регистрации недвижимости предусмотрено, что дополнительные сведения об объекте недвижимого имущества вносятся в реестр в порядке межведомственного информационного взаимодействия. Согласно части 21 статьи 32 Закона о государственной регистрации недвижимости органы государственной власти несут ответственность за непредставление указанных сведений.
И хотя в пункте 3 статьи 13 Закона о государственной регистрации недвижимости указано, что в уведомительном порядке вносятся дополнительные сведения в установленных законом случаях, судебная практика исходит из допустимости внесения в ЕГРН в уведомительном порядке и иных дополнительных сведений об объектах недвижимости, внесение которых в таком порядке законом не предусмотрено (пункт 1 Обзора практики рассмотрения судами дел, связанных с изменением вида разрешенного использования земельного участка, утвержденного Президиумом ВС РФ 14 ноября 2018 года, постановление Арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 02.04.19 по делу № А46-14354/2018, определением ВС РФ от 30.07.19 № 304-ЭС19-11268 отказано в передаче дела в Судебную коллегию по экономическим спорам ВС РФ для пересмотра в порядке кассационного производства данного постановления).
Исходя из изложенного (учитывая регулирование, содержащееся в Законе о государственной регистрации недвижимости), у правообладателя в соответствии с указанным законом даже нет обязанности вносить в кадастр сведения о фактическом виде разрешенного использования из числа предусмотренных градостроительным регламентом (например, постановления Арбитражного суда Центрального округа от 01.07.19 по делу № А83-15917/2018 и от 27.05.19 по делу № А36-8037/2018). Следовательно, есть основания полагать, что ранее выработанная судебная практика по привлечению к административной ответственности за нецелевое использование земельного участка в ситуациях, когда правообладателем не внесены в ЕГРН сведения о фактическом виде разрешенного использования земельного участка из числа предусмотренных градостроительным регламентом, в том числе практика, выработанная на основании позиции Президиума ВАС РФ, более не является актуальной.
Отдельно необходимо обратить внимание, что вопрос целевого использования земельного участка и необходимости внесения в ЕГРН сведений о видах разрешенного использования земельного участка тесно связан с вопросом о допустимости внесения в ЕГРН нескольких основных и (или) вспомогательных видов разрешенного использования.
Зачастую земельный участок используется для различных целей. Например, на одном земельном участке, в одном здании могут размещаться торговый центр, гостиница и ресторан или апартаменты и бизнес-центр (возможно также множество других комбинаций), что, как обоснованно указал ВС РФ, меняет фактическое использование земельного участка (например, определение Судебной коллегии по экономическим спорам ВС РФ от 21.10.19 № 308-ЭС19-10562).
Еще в период действия Закона о государственном кадастре недвижимости ВС РФ была сформулирована позиция, согласно которой дополнение основного вида существующего разрешенного использования земельного участка иными основными видами раз-решенного использования не предусмотрено действующим законодательством (определение ВС РФ от 25.09.15 № 306-КГ15-11399). То, что указанная позиция не получила очень широкого распространения, несомненно, положительно для судебной практики.
В настоящее время в связи с принятием постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 12.11.20 № 46-П «По делу о проверке конституционности подпункта 1 пункта 4 статьи 378.2 Налогового кодекса Российской Федерации в связи с жалобой открытого акционерного общества „Московская шерстопрядильная фабрика“», в пункте 4.1 которого указано, что взаимосвязанные положения ГрК РФ и ЗК РФ допускают установление нескольких (основных и вспомогательных) видов разрешенного использования для одного земельного участка, а также размещение на нем как одного, так и нескольких объектов недвижимости единого или разного назначения, позиция, изложенная в вышеуказанном определении ВС РФ, теряет всякую актуальность. В целом достаточно очевидно, что собственники земельных участков должны иметь право использовать земельный участок в соответствии с несколькими основными видами разрешенного использования.
Подводя итог, необходимо отметить положительный тренд судеб-ной практики, так как в большинстве споров при определении наличия состава административного правонарушения в соответствии с частью 1 статьи 8.8 КоАП РФ суды исходят из содержания градостроительного регламента, а не из сведений ЕГРН, и если земельный участок используется в соответствии с видом разрешенного использования из числа предусмотренных градостроительным регламентом и сведения о таком виде разрешенного использования не внесены в ЕГРН, суды полагают, что состав административного правонарушения отсутствует. Можно указать следующие аргументы, доказывающие обоснованность такого правового подхода.
Во-первых, поскольку частью 1 статьи 8.8 КоАП РФ предусмотрена административная ответственность именно за нецелевое использование земельного участка, использование земельного участка в соответствии с любым основным и вспомогательным видом разрешенного использования из числа предусмотренных градостроительным регламентом является использованием в соответствии с целевым назначением и не может являться основанием для привлечения к административной ответственности, так как согласно части 2 статьи 7 ЗК РФ целевое назначение определяется принадлежностью к той или иной категории и разрешенным использованием в соответствии с зонированием территорий, которое в силу пункта 6 статьи 1 ГрК РФ осуществляется путем определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов.
Во-вторых, часть 1 статьи 8.8 КоАП РФ не предусматривает административную ответственность за невнесение в кадастр сведений о фактическом виде разрешенного использования; такая ответственность предусмотрена статьей 14.35 КоАП РФ только для должностных лиц.
В-третьих, учитывая, что в законодательстве нет определения понятия разрешенного использования земельного участка, признание нецелевым такое использование, которое осуществляется в соответствии с видом разрешенного использования, предусмотренным градостроительным регламентом, хотя сведения о виде разрешенного использования не внесены в ЕГРН, является неоправданным сужением понятия разрешенного использования.
Учитывая, что Конституционный Суд Российской Федерации, по крайней мере до изменения законодательства, установил определенность относительно отсутствия необходимости внесения в ЕГРН сведений о вспомогательном виде разрешенного использования, остается надеяться, что судебная практика, разделяющая подход о целевом использовании земельных участков в соответствии с основным видом разрешенного использования из числа предусмотренных градостроительным регламентом, полностью вытеснит практику, когда правообладатели привлекаются к административной ответственности за невнесение в ЕГРН сведений о фактическом виде разрешенного использования из числа предусмотренных градостроительным регламентом.
