Цель настоящей статьи — выявление различных позиций судов Северо-Западного округа при применении статьи 4.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее — КоАП РФ), устанавливающей сроки давности привлечения к административной ответственности, а также анализ подходов суда кассационной инстанции при исправлении ошибок судов первой и апелляционной инстанций в рассматриваемом вопросе.
В процессе работы была изучена практика Арбитражного суда Северо-Западного округа (далее — АС СЗО) за 2016–2019 годы, в результате чего отобраны наиболее интересные и актуальные примеры.
Анализ применения судом кассационной инстанции положений статьи 4.5 КоАП РФ выявил характерные судебные ошибки, спорные вопросы (в том числе в установлении и оценке значимых для дела обстоятельств) и будет способствовать закреплению единообразия судебной практики при разрешении аналогичных дел.
КоАП РФ различает общие и специальные (особые), то есть более продолжительные, сроки давности привлечения к административной ответственности. Устанавливая специальные (особые) сроки, законодатель прежде всего исходил из важности охраны определенных сфер правоотношений, а также из того, что эффективная реализация административной ответственности за некоторые виды административных правонарушений в силу их объективных особенностей требует значительных организационных, процессуальных и иных усилий, которые, в свою очередь, обусловливают целесообразность увеличения времени, необходимого для обеспечения неотвратимости административной ответственности.
Рассмотрим эти вопросы на конкретных примерах подробнее.
Правонарушение в области благоустройства не относится к правонарушениям, для которых статьей 4.5 КоАП РФ установлен специальный (увеличенный) срок давности привлечения к административной ответственности. Следовательно, такой срок для привлечения к ответственности административными органами составляет два месяца со дня совершения административного правонарушения.
Общество обратилось в арбитражный суд с заявлением об оспаривании постановления Государственной административно-технической инспекции (далее — ГАТИ) от 10.10.18 о привлечении к административной ответственности по пункту 1 статьи 14 Закона Санкт-Петербурга от 31.05.10 № 273-70 «Об административных правонарушениях в Санкт-Петербурге» (далее — Закон Санкт-Петербурга № 273-70).
Основанием для привлечения к ответственности послужило обнаружение должностным лицом ГАТИ 21.08.18 и 27.08.18 факта размещения элемента благоустройства — ярмарки в отсутствие оформленного ордера ГАТИ; также установлено, что организатором ярмарки по указанному адресу является общество.
Суд первой инстанции, подтвердив правомерность привлечения к административной ответственности, счел возможным уменьшить размер назначенного штрафа.
Постановлением апелляционного суда, поддержанным постановлением суда кассационной инстанции, решение суда первой инстанции отменено и заявление удовлетворено полностью. При этом суды апелляционной и кассационной инстанций отметили, что из ранее вынесенного постановления ГАТИ от 29.06.18 следует факт неисполнения обществом обязанности по получению ордера ГАТИ на установку и размещение спорного объекта, который был выявлен инспекцией еще 15.05.18.
Суды установили, что на момент осмотра 21.08.18 новые работы без ордера ГАТИ по указанному адресу не велись, объект оставался в состоянии его установки, таким образом, работы по установке палаток были завершены до осмотра территории, проведенного 15.05.18.
На основании вышеизложенных обстоятельств суды пришли к выводу о повторном привлечении общества за одно и то же правонарушение и истечении двухмесячного срока давности привлечения к административной ответственности на дату вынесения оспариваемого постановления ГАТИ от 10.10.18, исчисляемого с даты первоначального обнаружения правонарушения 15.05.18, что явилось основанием для признания оспоренного постановления незаконным.
Суд округа отметил, что в данном конкретном случае правонарушение подразумевает однократное и оконченное действие по установке элемента благоустройства, выводы ГАТИ о длящемся характере деяния отклонены (постановление АС СЗО от 23.07.19 по делу № А56-139143/2018).
При привлечении судом к административной ответственности срок давности определяется датой изготовления решения суда в полном объеме, а не датой объявления его резолютивной части.
Отдел надзорной деятельности Министерства по чрезвычайным ситуациям Российской Федерации обратился в арбитражный суд с заявлением о привлечении общества к административной ответственности, предусмотренной частью 4 статьи 14.1 КоАП РФ, за осуществление предпринимательской деятельности с грубым нарушением требований и условий, предусмотренных специальным разрешением (лицензией). Решением суда первой инстанции от 23.07.15, оставленным без изменения постановлением апелляционного суда, общество привлечено к указанной административной ответственности с назначением наказания в виде штрафа.
Апелляционным судом установлено, что административное правонарушение является длящимся, день его обнаружения зафиксирован актом проверки от 22.04.15, протокол об административном правонарушении составлен 19.06.15. Поскольку резолютивная часть решения суда оглашена 16.07.15, суд апелляционной инстанции сделал вывод о соблюдении срока давности привлечения к административной ответственности, установленного для данной категории дел статьей 4.5 КоАП РФ.
Суд кассационной инстанции, отменяя названные судебные акты и прекращая производство по делу об административном правонарушении, отметил, что согласно части 2 статьи 176 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее — АПК РФ) дата изготовления судебного акта в полном объеме считается датой принятия этого судебного акта.
Таким образом, учитывая, что днем обнаружения административного правонарушения является 22.04.15 — дата окончания проверки и оформления акта, последним днем срока привлечения лицензиата к административной ответственности является 22.07.15. Так как решение суда первой инстанции в полном объеме изготовлено 23.07.15, суд округа указал на истечение срока давности привлечения к административной ответственности (постановление АС СЗО от 09.12.16 по делу № А56-42965/2015).
Позиция суда кассационной инстанции, изложенная в приведенном примере, соответствует постановлениям Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 12.07.05 № 1487/05, от 20.12.11 № 8198/11. Однако важно помнить, что при рассмотрении дел в упрощенном производстве дата вынесения и подписания судом резолютивной части решения считается датой принятия решения (часть 1 статьи 229 АПК РФ). Поскольку судебное заседание по указанной категории дел не проводится и установленный статьей 176 АПК РФ порядок объявления решения в судебном заседании, предусматривающий возможность отложить изготовление решения в полном объеме на срок, не превышающий пяти дней, не применяется, исчисление срока давности привлечения к административной ответственности судом в таком случае не может быть поставлено в зависимость от даты изготовления соответствующего мотивированного решения по делу (пункты 35, 37 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации (далее — ВС РФ) от 18.04.17 № 10 «О некоторых вопросах применения судами положений Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации и Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации об упрощенном производстве», определение Судебной коллегии по экономическим спорам ВС РФ от 22.02.19 № 302-АД18-16781).
Срок давности привлечения к административной ответственности по статье 14.44 КоАП РФ исчисляется с момента недостоверного декларирования соответствия продукции.
Общество обратилось в арбитражный суд с заявлением об оспаривании постановления Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека от 02.07.18 о привлечении к административной ответственности, предусмотренной частью 1 статьи 14.44 КоАП РФ.
Решением суда первой инстанции заявленные требования удовлетворены.
Постановлением апелляционного суда решение суда первой инстанции отменено, в удовлетворении заявленных требований отказано.
Постановлением суда округа постановление суда апелляционной инстанции отменено, решение суда первой инстанции оставлено в силе.
Суд кассационной инстанции, приняв во внимание положения статей 24, 25 Федерального закона от 27.12.02 № 184-ФЗ «О техническом регулировании» и статьи 4.5 КоАП РФ, указал, что срок давности привлечения к административной ответственности по статье 14.44 КоАП РФ исчисляется с момента недостоверного декларирования соответствия продукции и составляет один год.
Отметив, что сертификат соответствия датирован 16.02.15, следовательно, факт предоставления недостоверных сведений в адрес органа сертификации мог иметь место до указанной даты, а решение о недостоверном декларировании соответствия продукции могло быть принято до 16.02.16, суд признал, что постановление административного органа от 02.07.18 принято с пропуском срока давности привлечения к административной ответственности и подлежит отмене (постановление АС СЗО от 23.05.19 по делу № А56-108533/2018).
Определением ВС РФ от 04.09.19 № 307-ЭС19-14391 отказано в передаче кассационной жалобы на постановление АС СЗО для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по экономическим спорам ВС РФ.
Срок давности привлечения к административной ответственности за невосстановление нарушенного благоустройства при производстве земляных работ по ордеру при наличии обязанности по восстановлению благоустройства до окончания работ следует исчислять с момента истечения срока производства работ, указанного в ордере.
Общество обратилось в арбитражный суд с заявлением о снижении размера штрафа по постановлению ГАТИ от 11.03.16 о привлечении к административной ответственности по пункту 2 статьи 14 Закона Санкт-Петербурга № 273-70. Согласно постановлению ГАТИ срок действия ордера, выданного обществу на производство земляных работ, — с 16.10.15 до 07.11.15 (срок действия был продлен до 30.11.15) — на дату рассмотрения материалов административного дела истек, ордер не продлен и не переоформлен в установленном порядке, нарушенное благоустройство не восстановлено.
Решением суда первой инстанции, оставленным без изменения постановлением апелляционного суда, постановление ГАТИ изменено в части назначения наказания, размер штрафа снижен.
Судами сделан вывод о длящемся характере совершенного правонарушения.
Суд округа, отменяя состоявшиеся судебные акты, отметил, что правонарушение, выразившееся в невосстановлении в установленный срок нарушенного благоустройства в зоне производства земляных работ, не может относиться к категории длящихся правонарушений и считается оконченным с момента истечения срока производства работ по ордеру, так как в силу требований пунктов 3.2.17 и 14.1 Правил производства земляных, строительных и ремонтных работ, связанных с благоустройством территории Санкт-Петербурга, восстановление нарушенного благоустройства организовывается и (или) производится в сроки производства работ, указанные в ордере ГАТИ.
С учетом изложенных положений законодательства суд кассационной инстанции пришел к выводу, что срок давности привлечения к административной ответственности следует исчислять с момента истечения срока производства работ, указанного в ордере (30.11.15), тогда как оспариваемое постановление вынесено административным органом 11.03.16, то есть с пропуском установленного статьей 4.5 КоАП РФ двухмесячного срока давности привлечения к административной ответственности по данной категории дел (постановление АС СЗО от 17.11.16 по делу № А56-16539/2016).
Определением ВС РФ от 31.03.17 № 307-АД16-21243 отказано в передаче кассационной жалобы на постановление АС СЗО для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по экономическим спорам ВС РФ
Аналогичная позиция высказана АС СЗО в постановлениях от 31.10.16 по делу № А56-14648/2016, от 03.11.16 по делу № А56-14640/2016.
Срок давности привлечения судом к административной ответственности, предусмотренной частью 6 статьи 19.5 КоАП РФ, составляет три месяца.
Отдел государственного архитектурно-строительного надзора Министерства обороны Российской Федерации обратился в арбитражный суд с заявлением о привлечении предприятия к административной ответственности, предусмотренной частью 6 статьи 19.5 КоАП РФ. Решением суда первой инстанции от 18.02.19, оставленным без изменения постановлением апелляционного суда, предприятие привлечено к административной ответственности, назначено наказание в виде штрафа.
Суды пришли к выводу о невыполнении предприятием предписания отдела государственного архитектурно-строительного надзора от 28.04.18 в установленный срок — до 29.06.18, что зафиксировано актом проверки от 29.08.18 и протоколом об административном правонарушении от 30.10.18. При этом суды руководствовались годичным сроком давности привлечения к административной ответственности, установленным статьей 4.5 КоАП РФ за нарушения законодательства о градостроительной деятельности.
Суд округа, отменяя принятые по делу судебные акты и отказывая в удовлетворении заявления, принял во внимание позицию, изложенную в определении Конституционного Суда Российской Федерации от 26.03.19 № 823-О, указав, что предприятию вменяется формальное невыполнение предписания в установленный срок, объектом посягательства данного правонарушения является нарушение установленного порядка управления.
Суд кассационной инстанции с учетом разъяснений, содержащихся в названном определении Конституционного Суда Российской Федерации, отметил, что федеральным законодателем разграничены самостоятельные составы административных правонарушений, объектом посягательства которых являются нарушение законодательства о регулировании градостроительной деятельности и нарушение установленного порядка управления, что с определенностью позволяет установить применимый в каждом конкретном случае срок давности привлечения к административной ответственности.
Таким образом, отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд кассационной инстанции указал, что решение суда первой инстанции принято по истечении трехмесячного срока давности привлечения к административной ответственности (постановление АС СЗО от 01.10.19 по делу № А56-162741/2018).
Аналогичные выводы изложены в постановлениях АС СЗО от 25.06.19 по делу № А56-142427/2018, от 09.07.19 по делу №А56-106855/2018
Срок давности привлечения судом к административной ответственности по статье 14.1 КоАП РФ составляет три месяца.
Управление Федеральной службы по надзору в сфере природопользования обратилось в арбитражный суд с заявлением о привлечении общества к административной ответственности по части 2 статьи 14.1 КоАП РФ за осуществление предпринимательской деятельности без специального разрешения (лицензии). Решением суда первой инстанции от 12.01.18, оставленным без изменения постановлением апелляционного суда, общество привлечено к указанной административной ответственности, назначено наказание в виде штрафа.
В рамках данного дела одним из оснований для отмены судом кассационной инстанции принятых судебных актов и отказа в удовлетворении заявленных требований явился вывод суда округа о пропуске судом первой инстанции трехмесячного срока давности привлечения к административной ответственности со дня совершения (обнаружения) правонарушения.
Так, суд кассационной инстанции отметил, что совершенное административное правонарушение не входит в закрытый перечень, устанавливающий более длительные сроки давности привлечения к административной ответственности, результаты проверочных мероприятий отражены в акте от 11.07.17, протокол об административном правонарушении составлен 02.10.17, что свидетельствует о пропуске предусмотренного статьей 4.5 КоАП РФ срока давности привлечения к административной ответственности для данной категории дел на дату принятия судом первой инстанции решения от 12.01.18. Указанный срок является пресекательным и восстановлению не подлежит (постановление АС СЗО от 03.08.18 по делу № А66-16045/2017).
Позиция АС СЗО о трехмесячном сроке давности привлечения к административной ответственности, предусмотренной статьей 14.1 КоАП РФ, впоследствии нашла свое дополнительное подтверждение в постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 15.01.19 № 3-П.
Срок давности привлечения к административной ответственности по части 8 статьи 14.13 КоАП РФ составляет три года.
В деле рассматривалось заявление налоговой инспекции о привлечении должностного лица организации-должника, признанной банкротом по решению арбитражного суда, к административной ответственности, предусмотренной частью 8 статьи 14.13 КоАП РФ, за неисполнение судебного акта о привлечении к субсидиарной ответственности по обязательствам должника.
Решением суда первой инстанции, оставленным без изменения постановлением апелляционного суда, в удовлетворении заявления отказано.
Суд кассационной инстанции отменил указанные судебные акты с направлением дела на новое рассмотрение в суд первой инстанции.
Направляя дело на новое рассмотрение, суд округа со ссылкой на определение ВС РФ от 05.02.18 № 302-АД17-15232 обратил внимание судов на следующие обстоятельства, которые необходимо учитывать для применения давностного срока за рассматриваемое правонарушение.
Частью 1 статьи 4.5 КоАП РФ в ее первоначальной редакции был предусмотрен общий срок давности привлечения к административной ответственности, в том числе за нарушение законодательства о несостоятельности (банкротстве), — два месяца. В то же время за отдельные виды правонарушений был предусмотрен годичный срок давности. Этот годичный срок носил специальный характер по отношению к двухмесячному сроку.
При этом частью 3 статьи 4.5 КоАП РФ был установлен годичный срок давности привлечения к административной ответственности за административные правонарушения, влекущие применение к должностному лицу административного наказания в виде дисквалификации. Этот срок был общим применительно к тем правонарушениям, за которые могло быть назначено наказание в виде дисквалификации, но специальным по отношению к правонарушениям, за которые общий срок давности был установлен в два месяца. При этом законодатель исходил из необходимости усиленной защиты с точки зрения давности привлечения к ответственности тех правоотношений, которые регулировались законодательством, за нарушение которого могло быть назначено наказание в виде дисквалификации как наиболее строгое наказание по сравнению со штрафом.
Федеральным законом от 27.07.06 № 139-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» установленный частью 1 статьи 4.5 КоАП РФ двухмесячный срок давности привлечения к административной ответственности за нарушение законодательства о несостоятельности (банкротстве) был увеличен до одного года, а Федеральным законом от 29.12.15 № 391-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» — до трех лет.
Таким образом, в результате увеличения срока давности за нарушение законодательства о несостоятельности (банкротстве) вначале до одного года, а позднее до трех лет указанный срок становится специальным по сравнению с общим двухмесячным сроком (для дел, рассматриваемых судьями, — трехмесячным сроком).
В то же время в часть 3 статьи 4.5 КоАП РФ, устанавливающую срок давности привлечения к административной ответственности за правонарушения, влекущие применение административного наказания в виде дисквалификации, изменения внесены не были. Поэтому он остается специальным, но только применительно к законодательству, за нарушение которого срок давности установлен в два месяца (для дел, рассматриваемых судьями, — три месяца).
При определении срока, в течение которого должностное лицо может быть привлечено к административной ответственности по части 8 статьи 14.13 КоАП РФ, следует учитывать, что внесенные в часть 1 статьи 4.5 КоАП РФ изменения были направлены на усиление ответственности за совершение отдельных видов правонарушений, в том числе и за нарушение законодательства о несостоятельности (банкротстве) (постановление АС СЗО от 18.04.18 по делу № А13-13418/2017)
В целях проверки соблюдения срока давности привлечения к административной ответственности при рассмотрении правонарушения за пользование недрами без соответствующей лицензии судам следует полно и всесторонне оценить достаточность данных, свидетельствующих о совершении и продолжении правонарушения.
В рамках дела судами рассматривалось заявление товарищества об оспаривании постановления Управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования от 03.07.18 о назначении административного наказания, предусмотренного частью 1 статьи 7.3 КоАП РФ, за пользование недрами без соответствующей лицензии.
Решением суда первой инстанции, оставленным без изменения постановлением апелляционного суда, заявление товарищества удовлетворено.
Суд апелляционной инстанции дополнительно к выводам суда первой инстанции установил пропуск срока давности привлечения к административной ответственности.
Суд округа, отменяя судебные акты и направляя дело на новое рассмотрение в суд первой инстанции, среди прочего признал недостаточно обоснованным вывод апелляционного суда о пропуске срока давности привлечения к административной ответственности.
При этом суд кассационной инстанции указал, что достаточные данные, свидетельствующие о совершении товариществом правонарушения (самовольной добыче песка без лицензии на право пользования недрами), были получены управлением в апреле 2018 года; работы по рекультивации земельного участка как устранение последствий изъятия полезных ископаемых (образования карьеров) товарищество осуществляло как на дату возбуждения административного дела, так и на дату вынесения оспариваемого постановления (постановление АС СЗО от 01.07.19 по делу № А21-8175/2018).
В случае прекращения производства по делу об административном правонарушении по нереабилитирующим основаниям при соответствующих возражениях лица, которому вменено правонарушение, суд должен проверить и оценить законность и обоснованность решения административного органа
Общество обратилось в арбитражный суд с заявлением об оспаривании постановления государственного лесного инспектора от 18.09.18 о прекращении дела об административном правонарушении и решения старшего государственного лесного инспектора от 13.11.18, принятого по результатам рассмотрения жалобы на постановление от 18.09.18. Решением суда первой инстанции, оставленным без изменения постановлением апелляционного суда, в удовлетворении заявления отказано.
Суды двух инстанций согласились с правомерностью прекращения дела об административном правонарушении, предусмотренном статьей 7.9 КоАП РФ, в связи с истечением срока давности привлечения к административной ответственности.
Постановлением суда кассационной инстанции решение и постановление судов отменены, принят новый судебный акт — об удовлетворении заявленных требований.
Суд округа установил отсутствие в действиях общества события вменяемого правонарушения, в связи с чем отметил, что дело об административном правонарушении подлежало прекращению в порядке пункта 1 части 1 статьи 24.5 КоАП РФ, тогда как оно было прекращено на основании пункта 6 части 1 статьи 24.5 КоАП РФ (в связи с пропуском срока давности привлечения к административной ответственности).
Как отмечено судом округа, Конституционный Суд Российской Федерации неоднократно в своих судебных актах указывал, что при прекращении производства по делу (уголовному, административному) по нереабилитирующим основаниям лицо, которому инкриминируется противоправное деяние, должно иметь возможность путем обращения в суд реализовать свое право на судебную защиту, а суд в свою очередь — проверить и оценить законность и обоснованность принятых по делу решений, в которых зафиксированы выдвинутые в отношении лица подозрение, обвинение, и в случае установления фактов, подтверждающих необоснованность вменяемого нарушения (подозрения), разрешить вопрос о реабилитации, то есть восстановлении его нарушенных прав (постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 19.11.13 № 24-П, от 14.07.11 № 16-П, от 16.06.09 № 9-П, определения от 03.12.12 № 630-О, от 10.10.13 № 1485-О).
С учетом указанного суд кассационной инстанции признал, что заявленные требования подлежали удовлетворению (постановление АС СЗО от 03.10.19 по делу № А56-147146/2018).
Административное правонарушение, ответственность за которое предусмотрена частью 2 статьи 16.2 КоАП РФ, считается оконченным с момента заявления в таможенной декларации недостоверных сведений.
Общество обратилось в арбитражный суд с заявлением об оспаривании постановлений таможенного органа от 28.08.14 о привлечении к административной ответственности, предусмотренной частью 2 статьи 16.2 КоАП РФ.
Суд первой инстанции, установив в действиях общества событие и состав вмененного административного правонарушения, отказал в удовлетворении заявленных требований.
Апелляционный суд не согласился с позицией суда первой инстанции, придя среди прочего к выводу о пропуске срока давности привлечения к административной ответственности, в связи с чем отменил решение суда первой инстанции и удовлетворил заявленные требования.
Отменяя постановление апелляционного суда и оставляя в силе решение суда первой инстанции, суд кассационной инстанции указал следующее.
Согласно части 1 статьи 4.5 КоАП РФ (в редакции, действовавшей в спорный период) постановление по делу об административном правонарушении за нарушение таможенного законодательства Таможенного союза в рамках ЕврАзЭс и (или) законодательства Российской Федерации о таможенном деле не может быть вынесено по истечении двух лет со дня совершения административного правонарушения.
В силу пункта 7 статьи 190 Таможенного кодекса Таможенного союза с момента регистрации таможенная декларация становится документом, свидетельствующим о фактах, имеющих юридическое значение, а потому административное правонарушение, ответственность за которое предусмотрена частью 2 статьи 16.2 КоАП РФ, считается оконченным с момента заявления в таможенной декларации недостоверных сведений (применительно к обстоятельствам данного дела — сведений о таможенной стоимости). Суд округа отметил, что административные правонарушения совершены обществом в период подачи деклараций на товары (с 06.09.12 по 25.07.13), а потому обоснованы выводы суда первой инстанции о соблюдении таможенным органом установленного в части 1 статьи 4.5 КоАП РФ срока давности привлечения к административной ответственности при вынесении 28.08.14 оспариваемых постановлений (постановление АС СЗО от 06.12.16 по делу № А56-60972/2014).
Определением ВС РФ от 17.03.17 № 307-АД17-885 отказано в передаче кассационной жалобы на постановление АС СЗО для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по экономическим спорам ВС РФ.
Длительное невыполнение установленного порядка строительства (производство строительных работ без разрешения на строительство) прекращено обществом в момент окончания производства этих работ (фактом возведения объекта завершенного строительства). Вывод о том, что в отсутствие разрешения на ввод объекта в эксплуатацию его строительство не может быть признано завершенным и правонарушение является длящимся до момента выявления административным органом, ошибочен.
В рамках дела оспаривалось постановление Министерства строительства и территориального развития Мурманской области от 25.04.17 о привлечении общества к административной ответственности, предусмотренной частью 1 статьи 9.5 КоАП РФ. Решением суда первой инстанции заявленные требования удовлетворены. Суд установил, что строительство объекта было завершено до 03.03.15 и на момент проведения проверки строительство указанного объекта без соответствующего разрешения (вменяемое заявителю правонарушение) уже не продолжалось. Заключив, что факт завершения строительства объекта свидетельствует об окончании административного правонарушения еще в марте 2015 года, суд пришел к выводу о пропуске срока давности привлечения к административной ответственности.
Апелляционный суд отменил решение суда первой инстанции и отказал в удовлетворении заявления, отметив, что в отсутствие разрешения на ввод объекта в эксплуатацию его строительство не может быть признано завершенным; в этом случае административное правонарушение является длящимся до момента выявления административным органом.
Отменяя постановление апелляционного суда и оставляя в силе решение суда первой инстанции, суд кассационной инстанции указал следующее.
Лицо, осуществляющее строительство без соответствующего разрешения, может быть привлечено к административной ответственности в течение всего периода, пока осуществляемая с нарушением закона деятельность не будет прекращена или нарушение не будет устранено.
В рассматриваемом случае вмененное обществу нарушение не могло быть устранено им в ходе производства строительных работ, а также по их завершении, поскольку нормами градостроительного законодательства Российской Федерации не установлены возможность и процедура выдачи такого разрешения на возводимый или уже возведенный объект. Суд кассационной инстанции отметил, что длительное невыполнение обществом установленного законом порядка строительства (производство строительных работ без разрешения на строительство) было прекращено фактом окончания строительных работ (возведением оконченного объекта строительства), в связи с чем довод апелляционного суда о том, что строительство объекта не может быть признано завершенным до момента получения разрешения на его ввод в эксплуатацию, не следует из норм Градостроительного кодекса Российской Федерации. Окончание строительства и получение разрешения на ввод объекта в эксплуатацию не совпадают и не могут совпадать по времени.
Суд округа указал, что возведенный объект является уже результатом произведенных строительных работ и его эксплуатацию нельзя отнести к процессу строительства (создание, возведение, изменение объекта). Градостроительным законодательством установлены различные требования к самому процессу строительства и к порядку эксплуатации возведенного объекта строительства, за нарушение которых предусмотрена самостоятельная административная ответственность.
Правонарушение, вмененное обществу по части 1 статьи 9.5 КоАП РФ, выражалось в длительном неисполнении возложенной законом обязанности по получению разрешения на строительство и по производству работ без соответствующего разрешения. При этом в рассматриваемом случае длительное невыполнение установленного порядка строительства (производство строительных работ без разрешения на строительство) прекращено обществом в момент окончания производства этих работ (фактом возведения объекта завершенного строительства), обстоятельства завершения работ на объекте до марта 2015 года установлены судами и признаны участниками дела.
Действия же, направленные на эксплуатацию объекта капитального строительства (использование его потребительских качеств) без разрешения на ввод в эксплуатацию, образуют объективную сторону другого правонарушения, предусмотренного частью 5 статьи 9.5 КоАП РФ.
Следовательно, привлечение общества к административной ответственности в апреле 2017 года обоснованно признано судом первой инстанции незаконным ввиду нарушения срока давности привлечения к ответственности, установленной статьей 4.5 КоАП РФ (один год) (постановление АС СЗО от 20.03.18 по делу № А42-4076/2017).
Определением ВС РФ от 03.07.18 № 307-АД18-8524 отказано в передаче кассационной жалобы на постановление АС СЗО для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по экономическим спорам ВС РФ.
Проведенный анализ показывает, что главными проблемными вопросами в практике судов первой и апелляционной инстанций, в конечном счете влияющими на правильность выводов о соблюдении давностного срока привлечения к административной ответственности, являются надлежащая квалификация противоправных деяний, в том числе выявление непосредственного объекта посягательства правонарушения, а также установление длящегося и оконченного правонарушения.
Для преодоления таких ошибок от судов требуется правильное определение существа, направленности рассматриваемого правонарушения и области нарушенного законодательства, а также тщательный анализ элементов состава рассматриваемого административного правонарушения.
При этом подход Арбитражного суда Северо-Западного округа к проверке законности судебных актов судов первой и апелляционной инстанций по рассмотренному вопросу является единообразным, учитывающим последние правовые позиции высших судебных органов — Конституционного Суда Российской Федерации и Верховного Суда Российской Федерации.
