Федеральным законом от 03.08.18 № 342-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» в действующее законодательство были внесены изменения, касающиеся зон с особыми условиями использования территории.
Нововведения направлены на установление целостного регулирования порядка установления, изменения и прекращения существования зон с особыми условиями использования территории. Вместе с тем часть из них посвящены положениям, связанным с возмещением убытков лицам, права которых ограничиваются вследствие установления, изменения зон с особыми условиями использования территории.
Возмещение убытков собственникам объектов недвижимости
Исчерпывающий перечень лиц, которые вправе требовать возмещения убытков при ограничении прав в связи с установлением, изменением зон с особыми условиями использования территорий, установлен законодателем в пункте 2 статьи 57.1 Земельного кодекса Российской Федерации (далее — ЗК РФ). Из него хотелось бы обратить внимание на собственников зданий, сооружений, объектов незавершенного строительства, а также на условия возмещения убытков, установленные по отношению к ним.
Из содержания нормы следует, что убытки могут быть возмещены именно собственникам указанных объектов. В связи с этим возникает вопрос: должны ли быть зарегистрированы права на объект незавершенного строительства в Едином государственном реестре недвижимости для того, чтобы его собственник мог претендовать на возмещение убытков?
Напомним, что схожий вопрос ставился в судебной практике при рассмотрении дел, связанных с однократным предоставлением земельных участков собственникам объектов незавершенного строительства для завершения строительства по правилам пункта 21 статьи 3 Федерального закона от 25.10.01 № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации». До того как Верховный Суд Российской Федерации в определении от 27.06.17 № 305-ЭС17-2608 высказал позицию, по смыслу которой для однократного предоставления земельного участка для завершения строительства собственнику объекта незавершенного строительства не обязательно регистрировать право собственности, несмотря на то что в норме указано о предоставлении земельного участка «собственнику объекта незавершенного строительства», суды исходили из того, что в отсутствие такой регистрации лицо не может считаться собственником объекта незавершенного строительства, а это влекло невозможность предоставления участка.
Полагаем, что при применении подпункта 4 пункта 2 статьи 57.1 ЗК РФ у судов нет объективных оснований для использования подхода, отличного от сформированного по указанной выше категории дел.
Согласно второму условию возмещения убытков собственникам зданий, сооружений, объектов незавершенного строительства в отношении объектов не должно быть принято решение о сносе самовольной постройки либо решение о сносе самовольной постройки или ее приведении в соответствие с установленными требованиями. В результате участники правоотношений оказываются в неравном положении, поскольку возмещение убытков напрямую ставится в зависимость от того, обратились ли уполномоченные лица с иском о сносе самовольной постройки и вынесено ли соответствующее решение или нет.
На несправедливость указанного выше условия ссылался также Комитет Государственной Думы по транспорту и строительству в заключении по проекту Федерального закона № 302180-7 «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования осуществления градостроительной деятельности и установления зон с особыми условиями использования территории», указав, что исключение из числа лиц, имеющих право на требование о выкупе или возмещение убытков, тех граждан, в отношении которых уже вынесено судебное решение о сносе их объектов недвижимости, является недостатком законопроекта.
В продолжение анализа данного условия для возмещения убытков следует отметить неясность момента, на который должно отсутствовать решение о сносе / приведении в соответствие с установленными зонами с особыми условиями использования территории требованиями.
По нашему мнению, с целью гарантии возмещения убытков собственникам объектов недвижимости законодателю следовало установить некий пресекательный срок/момент в отношении наличия/отсутствия решения о сносе, после которого лицо, обязанное возместить убытки, не может ссылаться на самовольное строительство объекта. Например, предусмотреть условие, согласно которому собственник объекта недвижимости вправе требовать возмещения убытков, если на день обращения такого собственника к лицу, обязанному возместить убытки (пункт 8 статьи 57.1 ЗК РФ), в отношении объекта недвижимости не принято решение о сносе.
Соответствующее условие позволило бы собственникам объектов недвижимости получить дополнительные гарантии возмещения убытков. В противном случае возникает высокая вероятность того, что лица, ответственные за возмещение убытков, при рассмотрении дел о взыскании с них убытков будут обращаться в суд со встречными требованиями о сносе самовольной постройки, тем самым пытаясь уклониться от выплаты возмещения.
Порядок исчисления убытков, подлежащих возмещению
Пункт 1 статьи 57.1 ЗК РФ предусматривает возмещение убытков в полном объеме, в том числе упущенной выгоды. Вместе с тем данная норма устанавливает отдельные особенности.
По общему правилу убытки исчисляются с учетом:
— рыночной стоимости имущества на день, предшествующий принятию решения об установлении или изменении зоны с особыми условиями использования территории, и иных убытков, связанных со сносом объектов недвижимости, приведением их параметров и (или) разрешенного использования (назначения), разрешенного использования земельных участков в соответствие с установленными в границах зоны с особыми условиями использования территории ограничениями использования земельных участков;
— убытков, возникающих в связи с расторжением договоров, заключенных в отношении земельных участков и (или) иных объектов недвижимого имущества, невозможностью исполнения обязательств перед третьими лицами, в том числе основанных на заключенных с такими лицами договорах (пункты 3, 4 статьи 57.1 ЗК РФ).
Стоит отметить, что относительно убытков, возникающих в связи с расторжением договоров / невозможностью их исполнения, статья 57.1 ЗК РФ не предусматривает ограничений по дате заключения соответствующих договоров, как это сделано в подпункте 5 пункта 8 статьи 56.8 ЗК РФ, в соответствии с которым при определении размера возмещения при изъятии земельного участка для государственных и муниципальных нужд не подлежат учету сделки, заключенные правообладателем изымаемой недвижимости после его уведомления о принятом решении об изъятии, если данные сделки влекут за собой увеличение размера убытков, подлежащих включению в размер возмещения за изымаемый земельный участок.
Полагаем, что отсутствие такого уточнения не будет являться основанием для того, чтобы при определении размера убытков учитывались сделки, заключенные после установления, изменения зон с особыми условиями использования территории, и правило, установленное в подпункте 5 пункта 8 статьи 56.8 ЗК РФ, будет применяться по аналогии.
Для некоторых случаев законодателем предусмотрены следующие особенности определения убытков.
Так, в случае сноса объектов недвижимости в связи с их нахождением в границах зоны с особыми условиями использования территории, в отношении которых принято решение о сносе самовольной постройки или ее приведении в соответствие с установленными требованиями исключительно по основанию их несоответствия обязательным требованиям к количеству этажей и (или) высоте объекта, или приведения параметров таких объектов недвижимости и (или) их разрешенного использования (назначения) в соответствие с ограничениями использования земельных участков, установленными в границах зоны с особыми условиями использования территории, при расчете размера возмещения убытки определяются исходя из параметров, соответствующих установленным требованиям, требованиям разрешений на строительство (пункт 5 статьи 57.1 ЗК РФ).
Лицам, которые в соответствии с пунктом 2 статьи 107 ЗК РФ не вправе использовать земельный участок в соответствии с его разрешенным использованием для целей строительства зданий, сооружений, а также тем, кто не вправе использовать земельный участок для целей строительства в связи с попаданием участка в защитную зону объекта культурного наследия, убытки определяются исходя из понесенных расходов, связанных с планируемыми строительством, реконструкцией зданий, сооружений на земельном участке (пункт 7 статьи 57.1 ЗК РФ).
Из содержания пункта 7 статьи 57.1 ЗК РФ следует, что перечисленным в данной норме лицам для возмещения убытков не нужно иметь разрешения на строительство. Это позволяет прийти к выводу, что им достаточно подтвердить затраты, связанные с подготовкой к строительству (например, расходы, понесенные на архитектурно-строительное проектирование, экспертизу проектной документации и результатов инженерных изысканий).
Одной из позитивных новелл регулирования взыскания убытков является правило, согласно которому в случае прекращения существования зоны с особыми условиями использования территории возврат средств, полученных лицами в качестве возмещения убытков, причиненных ограничением их прав в связи с установлением, изменением зоны с особыми условиями использования территории, не осуществляется (пункт 17 статьи 57.1 ЗК РФ).
Однако возникает правовая неопределенность относительно судьбы убытков в части, которая не была выплачена до дня прекращения действий обстоятельств, послуживших основанием для заключения соглашения, а также порядка разрешения соответствующих ситуаций. Может ли лицо, обладающее правом на возмещение убытков, требовать выплаты в неисполненной части, или прекращение действий обстоятельств, которые стали ранее основанием для заключения соглашения, будет являться основанием для пересмотра условий соглашения?
Полагаем, что при отсутствии в ЗК РФ прямого указания на возможность вносить изменения в соглашения о возмещении убытков, то есть фактически пересматривать размер подлежащих выплате убытков в сторону уменьшения, толкование, которое не обеспечивает гарантий выплаты размера убытков, установленного соглашением, является ошибочным. Тем не менее окончательный ответ на поставленный вопрос можно будет сформулировать после утверждения подзаконного нормативного акта — положения о возмещении убытков.
Сроки возмещения убытков
Одним из основных нововведений, заслуживающих положительной оценки и касающихся особенностей возмещения убытков, является установление пятилетнего срока для направления требования о возмещении убытков, а также закрепление понятных способов его исчисления.
В то же время к числу недостатков пункта 13 статьи 57.1 ЗК РФ следует отнести то, что законодатель не квалифицировал установленный срок ни в качестве пресекательного, ни как срок исковой давности или претензионный, а также не установил правовые последствия его истечения, которые могли способствовать его надлежащей правовой квалификации.
Данный вопрос является важным, поскольку в зависимости от квалификации установленного пятилетнего срока при его истечении наступают разные правовые последствия.
Если указанный срок квалифицировать в качестве пресекательного, то пропуск его лицом, обладающим правом на возмещение убытков, означает, что соответствующее лицо утрачивает право требовать возмещения убытков, то есть указанное право «автоматически» прекращает свое существование. Если же установленный срок является сроком исковой давности, его пропуск не влечет для лица, обладающего правом на возмещение убытков, прекращения соответствующего права, но после его истечения утратится право на судебную защиту. В последующем возмещение убытков будет возможно при условии, если лицо, обязанное возместить убытки, исполнит требование в добровольном порядке.
Буквальное толкование пункта 13 статьи 57.1 ЗК РФ не позволяет прийти к однозначному выводу о квалификации установленного срока. Норма не раскрывает целей правового регулирования, для реализации которых был введен срок. В ее редакции отсутствуют формулировки, указывающие на утрату права требовать возмещения убытков по истечении пятилетнего срока, которые могли бы говорить о сроке как о пресекательном, или указывающие на то, что лицо, обладающее правом на возмещение убытков, вправе требовать их выплаты в установленные сроки, что отчасти способствовало тому, чтобы квалифицировать срок в качестве срока исковой давности.
Исходя из изложенного выше полагаем, что срок, установленный пунктом 13 статьи 57.1 ЗК РФ, необходимо квалифицировать как претензионный. В поддержку данного подхода может говорить совокупность следующих признаков, характеризующих действия по направлению требования о возмещении убытков в качестве досудебного способа урегулирования спора.
Во-первых, основанием для обращения с требованием о взыскании убытков является хотя бы и законное, но нарушение прав в связи с установлением, изменением зоны с особыми условиями использования территории.
Во-вторых, действия, которые управомоченное лицо должно совершить в пределах пятилетнего срока, также подтверждают необходимость квалификации названного срока в качестве претензионного. Так, лицо, обладающее правом на возмещение убытков, в течение установленного срока вправе обратиться с требованием о возмещении убытков, то есть предпринять действия, направленные на восстановление нарушенных прав посредством заключения соглашения в досудебном порядке.
В-третьих, из толкования пунктов 12, 13 статьи 57.1 ЗК РФ прямо следует, что законодатель в качестве первичного способа восстановления нарушенных прав предусмотрел возмещение убытков посредством заключения соглашения, то есть досудебным способом, и только при недостижении соглашения предоставил сторонам право передать спор на рассмотрение в суд. В подтверждение данного довода свидетельствует также пункт 24 проекта Положения о возмещении убытков правообладателям недвижимости, в котором указано, что в случае если по истечении 60 дней соглашение не заключено, то споры, в том числе связанные с условиями такого соглашения, рассматриваются судом.
В связи с этим последовательным является вывод об обоснованности применения к правоотношениям процессуальных правил оставления искового заявления без движения, его возвращения, если управомоченное лицо при обращении в суд с требованиями о возмещении убытков не представит доказательств соблюдения обязательного досудебного порядка урегулирования спора (статьи 128, 129 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации и статьи 136, 135 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации).
Таким образом, в рассматриваемом случае сам по себе пропуск пятилетнего срока для направления требования может явиться основанием для отказа в заключении соглашения о возмещении убытков в досудебном порядке, однако не должен препятствовать направлению соответствующего требования с пропуском такого срока и последующему обращению в суд с требованием о возмещении убытков.
Квалификация срока в качестве претензионного, безусловно, в пользу лиц, понесших убытки в связи с установлением, изменением зон с особыми условиями использования территории. Однако, принимая во внимание, что правоотношения направлены на восстановление нарушенных прав, а также учитывая субъектный состав рассматриваемых правоотношений, в число которых преимущественно будут входить граждане, права которых были ограничены установлением, изменением зон с особыми условиями использования территории, квалификация пятилетнего срока в качестве пресекательного или срока исковой давности является необоснованной, поскольку нарушает баланс интересов сторон и не отвечает законным ожиданиям лица, понесшего убытки, на гарантированное возмещение таковых, а также вступает в противоречие со статьей 46 Конституции Российской Федерации.
Оценивая законодательные нововведения, следует сделать вывод, что подробное регулирование механизма взыскания убытков должно позитивно сказаться на практике, в частности способствовать пересмотру сложившегося судебного подхода к рассмотрению дел данной категории.
Конкретизация лиц, обладающих правом на возмещение убытков, лиц, обязанных возместить убытки, а также порядка исчисления убытков и иные особенности, содержащиеся в законе, должна способствовать снижению числа судебных споров, а при их возникновении — приводить к более предсказуемому разрешению.
Вместе с тем отдельные положения могут иметь различное толкование, что неизбежно приведет к появлению вопросов, ответить на которые предстоит судебной практике.
