В последние годы наблюдается существенное усиление роли государства и государственных финансов в экономике. Соотношение между публичными и частными финансами меняется в пользу публичных. С юридической точки зрения этот процесс приводит к расширению регулирующего воздействия государства на экономику и, соответственно, к расширению поля действия императивных методов на финансовую деятельность всех хозяйствующих субъектов, так или иначе втягивающихся в финансовые и имущественные правоотношения с государством1. 1 Шохин С. О. Экспансия финансового права: правовое обеспечение бюджетной и налоговой политики в кризисных условиях // Финансовое право. 2016. № 11. С. 8—9; цит. по СПС «КонсультантПлюс».
В условиях экономического кризиса усиливается необходимость рационального и эффективного расходования бюджетных средств. Вместе с тем вопросы защиты прав поставщиков товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд также приобретают существенное значение.
В этой связи вполне справедливо ретранслировать позицию В. Д. Зорькина, председателя Конституционного Суда Российской Федерации2, о роли Конституционного Суда Российской Федерации как «социального арбитра» на арбитражные суды Российской Федерации. 2 Зорькин В. Д. Буква и дух Конституции // Российская газета — Федеральный выпуск. 2018. 9 октября. № 7689 (226).
Выполняя названную задачу и разрешая споры, связанные с применением Федерального закона от 05.04.13 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее — Закон о контрактной системе), арбитражные суды должны устанавливать разумный баланс и соразмерность между публичными интересами, с одной стороны, и гарантиями права частной собственности, защитой социальных прав трудящихся, с другой стороны.
Проблемы, возникающие при применении положений Закона о контрактной системе, являются как предметом дискуссий на доктринальном уровне, так и предметом исследования Верховного Суда Российской Федерации (далее — ВС РФ).
Дискуссионность темы объясняется дуализмом правового регулирования, поскольку государственные и муниципальные закупки в Российской Федерации регулируются гражданско-правовыми нормами и нормами, носящими публично-правовой характер (часть 1 статьи 2 Закона о контрактной системе).
Предлагаемый материал представляет собой анализ практики рассмотрения споров, связанных с исполнением, изменением, расторжением государственного (муниципального) контракта. В статье анализируются вопросы поставки товаров, выполнения работ и оказания услуг в отсутствие государственного (муниципального) контракта, а также вопросы ответственности за нарушение государственного (муниципального) контракта.
Автор не ставил целью настоящей работы освещение проблем, возникающих при заключении государственных (муниципальных) контрактов с точки зрения соблюдения требований Федерального закона от 26.07.06 № 135-ФЗ «О защите конкуренции».
Эмпирическую базу исследования составляют судебные акты, вынесенные ВС РФ и Арбитражным судом Северо-Западного округа (далее — АС СЗО) в 2017—2018 годах.
В 2016 году в ходе выступления на IX Всероссийском съезде судей председатель Верховного Суда Российской Федерации В. М. Лебедев отметил, что постановления Пленума и обзоры Верховного Суда Российской Федерации, обзоры судебной практики направлены на повышение стабильности гражданского оборота, защиты прав и законных интересов граждан, на формирование у судов общей юрисдикции и арбитражных судов единообразной практики применения законодательства, создание беспристрастной, благоприятной инвестиционной среды и повышение уровня правовой определенности в сфере ведения бизнеса3. 3 Выступление В. М. Лебедева на IX Всероссийском съезде судей // Официальный интернет-сайт Президента Российской Федерации. kremlin.ru
АС СЗО при разрешении споров названной категории руководствуется Обзором судебной практики применения законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, утвержденным Президиумом ВС РФ 28 июня 2017 года (далее — Обзор), и ориентирует нижестоящие суды округа на неукоснительное соблюдение выработанных по данному вопросу правовых позиций ВС РФ.
В преамбуле к Обзору ВС РФ акцентирует внимание правоприменителей на соотношение специальных норм Закона о контрактной системе и положений Гражданского кодекса Российской Федерации (далее — ГК РФ).
Из указанных разъяснений следует, что, поскольку в силу части 1 статьи 2 Закона о контрактной системе законодательство о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд основывается на положениях ГК РФ, при разрешении споров, вытекающих из государственных (муниципальных) контрактов, суды руководствуются нормами Закона о контрактной системе, толкуемыми во взаимосвязи с положениями ГК РФ, а при отсутствии специальных норм — непосредственно нормами ГК РФ.
При этом при коллизии норм ГК РФ и Закона о контрактной системе ВС РФ предлагает судам руководствоваться принципом Lex specialis derogat lex generalis («Специальный закон отменяет действие общего закона»)4. 4 Кичик К. В. К обзору судебной практики применения законодательства о контрактной системе // Журнал предпринимательского и корпоративного права. 2017. № 4. С. 21—23; цит. по СПС «КонсультантПлюс».
Правовые отношения, связанные с заключением, исполнением государственных контрактов, регулируются § 4 главы 30 ГК РФ («Поставка товаров для государственных или муниципальных нужд») и § 5 главы 37 ГК РФ («Подрядные работы для государственных или муниципальных нужд»).
В части, не урегулированной положениями Закона о контрактной системе, § 4 главы 30 и § 5 главы 37 ГК РФ, должны применяться общие положения глав 30 и 37 ГК РФ, а также положения части первой ГК РФ.
Одним из основных начал гражданского законодательства, как известно, является принцип свободы договора, однако применительно к государственным и муниципальным контрактам он существенно ограничен. Такие ограничения касаются не только выбора заказчиком контрагента, но и определения содержания договора, возможности внесения в него изменения соглашением сторон5. 5 Гражданское право: Учебник. В 2 т. / Под ред. Б. М. Гонгало. Т. 2. 3-е изд., перераб. и доп. М., Статут, 2018.
§ Соотношение норм ГК РФ и специальных норм Закона о контрактной системе
На соотношение норм ГК РФ и специальных норм Закона о контрактной системе ВС РФ указывает в пункте 9 Обзора.
Из данного пункта Обзора следует, что стороны не вправе дополнительным соглашением изменять сроки выполнения работ по государственному (муниципальному) контракту, если иное не установлено законом и заключенным в соответствии с ним контрактом. Указанная правовая позиция ВС РФ основана на применении специальных норм Закона о контрактной системе.
В соответствии с пунктом 2 статьи 34 Закона о контрактной системе при заключении и исполнении контракта изменение его условий не допускается, за исключением случаев, предусмотренных данной статьей и статьей 95 Закона о контрактной системе.
Сохранение условий государственных и муниципальных контрактов в том виде, в котором они были изложены в извещении о проведении открытого аукциона в электронной форме и в документации об аукционе, невозможность ведения переговоров между заказчиками и участниками закупок (статья 46 Закона о контрактной системе) и исполнение контракта на условиях, указанных в документации, направлены на обеспечение равенства участников размещения заказов, создание условий для свободной конкуренции, обеспечение в связи с этим эффективного использования средств бюджетов и внебюджетных источников финансирования, на предотвращение коррупции и других злоупотреблений в сфере размещения заказов, с тем чтобы исключить случаи обхода закона — искусственного ограничения конкуренции при проведении аукциона и последующего создания для его победителя более выгодных условий исполнения контракта.
В связи с изложенным дополнительное соглашение, предусматривающее изменение сроков исполнения контракта, является ничтожным (пункт 2 статьи 168 ГК РФ, часть 2 статьи 8, часть 2 статьи 34, часть 1 статьи 95 Закона о контрактной системе).
АС СЗО при разрешении споров, связанных с расторжением государственных (муниципальных) контрактов, руководствуется правовой позицией ВС РФ, сформулированной в пункте 9 Обзора.
Так, общество обратилось в арбитражный суд с иском к комитету и предприятию об обязании комитета (муниципального заказчика) и предприятия (заказчика-застройщика) внести изменения в условия муниципального контракта в части срока выполнения работ. Не установив наличие оснований для изменения существенных условий контракта, предусмотренных частью 1 статьи 95 Закона о контрактной системе, суды первой и апелляционной инстанций в иске отказали.
Суд округа согласился с выводами нижестоящих судов (постановление АС СЗО от 28.09.17 по делу № А21-8790/2016).
По другому делу общество обратилось в арбитражный суд с иском к учреждению о признании недействительным одностороннего отказа от исполнения государственного контракта.
Возражая против доводов ответчика, общество сослалось на продление сроков выполнения работ дополнительным соглашением к государственному контракту и на необходимость выполнения дополнительных объемов работ, которые не были предусмотрены контрактом.
Отклоняя указанные доводы общества, суды исходили из того, что материалами дела не подтверждается наличие оснований для изменения существенных условий контракта, предусмотренных частью 1 статьи 95 Закона о контрактной системе; заключение соглашения не было вызвано уменьшением лимитов бюджетных средств, доведенных до заказчика, по обстоятельствам, не связанным с волеизъявлением подрядчика; в рамках спорного контракта именно подрядчик просил об изменении лимитов бюджетных средств, что не может быть признано основанием для изменения существенного условия контракта о сроке выполнения работ.
АС СЗО судебные акты судов первой и апелляционной инстанций оставил в силе (постановление АС СЗО от 18.05.18 по делу № А56-25269/2017)
§ Соотношение положений части первой ГК РФ и положений Закона о контрактной системе
На соотношение положений части первой ГК РФ и положений Закона о контрактной системе ВС РФ указывает в пункте 10 обзора.
При несовершении заказчиком действий, предусмотренных законом, иными правовыми актами или договором либо вытекающих из обычаев или существа обязательства, до совершения которых исполнитель государственного (муниципального) контракта не мог исполнить своего обязательства, исполнитель не считается просрочившим, а сроки исполнения обязательств по государственному (муниципальному) контракту продлеваются на соответствующий период просрочки заказчика.
ВС РФ исходит из того обстоятельства, что исполнитель не считается просрочившим, пока обязательство не может быть исполнено вследствие просрочки кредитора, в соответствии с пунктом 3 статьи 405, пунктом 1 статьи 406 ГК РФ и пунктом 9 статьи 34 Закона о контрактной системе. В связи с этим неустойка за просрочку выполнения работ не подлежит начислению и взысканию.
Данной правовой позицией ВС РФ руководствуется АС СЗО при разрешении конкретных споров.
Администрация обратилась в арбитражный суд с иском к обществу о взыскании 894 357 рублей 60 копеек пеней за нарушение срока выполнения работ по муниципальному контракту от 15.06.15 № 07-2015 и 846 285 рублей 88 копеек неустойки в связи с нарушением срока выполнения работ по контракту от 15.06.15 № 08-2015.
Суды установили, что в нарушение условий спорных контрактов обществу (генеральному подрядчику) не была передана необходимая для выполнения работ документация, что препятствовало ему приступить к выполнению работ; администрация (заказчик) изменила предусмотренный проектными решениями к контрактам способ подключения оборудования, однако соответствующие изменения не были внесены в действующее проектное решение в установленном порядке.
Поскольку указанные обстоятельства препятствовали генеральному подрядчику выполнить предусмотренные контрактами работы, суды пришли к выводу о том, что нарушение срока выполнения работ произошло по вине заказчика, в связи с чем отказали в удовлетворении заявленных истцом требований о взыскании неустойки.
Вынесенные по делу судебные акты АС СЗО оставил без изменения (постановление АС СЗО от 10.07.18 по делу № А21-6657/2016).
По другому делу учреждение обратилось в арбитражный суд с иском к обществу о взыскании 96 986 902 рублей 05 копеек неустойки за нарушение сроков выполнения промежуточных этапов работ, 18 344 809 рублей неустойки за нарушение конечного срока выполнения работ по государственному контракту от 20.03.14 № 42/2014.
Суды первой и апелляционной инстанций установили, что необходимая для строительства проектная документация, обязанность по предоставлению которой возложена на государственного заказчика, подвергалась существенным изменениям; последняя редакция проектной документации получила положительное заключение государственной экспертизы лишь 29.08.16; объемы, состав и наименование работ были окончательно согласованы сторонами при подписании дополнительного соглашения от 22.12.16 № 11.
Суды пришли к выводу, что указанные обстоятельства свидетельствуют о нарушении государственным заказчиком своих обязательств, предусмотренных пунктом 4.1.2 государственного контракта.
Материалами дела также подтверждается, что подрядчик уведомлял заказчика об окончании строительства и необходимости приемки результата работ, а также об устранении выявленных недостатков работ.
Доказательств, подтверждающих выполнение государственным заказчиком своих обязательств по приемке результата работ, как и доказательств наличия вины подрядчика в несоблюдении срока ввода объекта в эксплуатацию, в нарушение положений статьи 65 АПК РФ в материалы дела не представлено.
При изложенных обстоятельствах суд округа признал правильным вывод судов об отсутствии оснований для привлечения общества к ответственности за нарушение как промежуточных, так и конечного сроков выполнения работ по государственному контракту (постановление АС СЗО от 01.06.18 по делу № А56-92495/2016).
Указанная правовая позиция ВС РФ направлена на защиту прав исполнителя государственного (муниципального) контракта от неправомерных действий государственного (муниципального) заказчика.
§ Увеличение цены контракта
Вопрос увеличения цены государственного (муниципального) контракта проанализирован ВС РФ в пункте 12 Обзора.
Согласно данному пункту стороны государственного (муниципального) контракта по общему правилу не вправе заключать дополнительное соглашение, предусматривающее увеличение цены контракта более чем на десять процентов. Условие дополнительного соглашения, увеличивающее цену контракта более чем на десять процентов, является ничтожным, если иное не следует из закона.
В данной ситуации ВС РФ также исходит из приоритета специальных норм Закона о контрактной системе по отношению к нормам ГК РФ и мотивирует свою правовую позицию ссылками на следующие специальные нормы.
В силу части 1 статьи 95 Закона о контрактной системе изменение существенных условий государственного (муниципального) контракта допускается только при одновременном соблюдении следующих условий:
- такая возможность предусмотрена в документации о закупке и государственном (муниципальном) контракте;
- если по предложению заказчика увеличиваются предусмотренное контрактом количество товара с последующим пропорциональным увеличением цены, но не более чем на десять процентов от цены контракта.
Таким образом, Законом о контрактной системе предусмотрены ограничения для изменения цены контракта. Данные ограничения установлены как для поставщика, так и для заказчика и обусловлены тем, что заключению контракта предшествует выбор поставщика на торгах, при проведении которых участники предлагают условия поставки заранее и победитель определяется исходя из предложенных им условий.
Условие дополнительного соглашения, согласно которому увеличивается цена контракта в размере, превышающем десять процентов, является ничтожным в соответствующей части как противоречащее закону и при этом посягающее на публичные интересы и права и интересы третьих лиц — иных участников закупки (пункт 2 статьи 168 ГК РФ, часть 2 статьи 8, часть 1 статьи 95 Закона о контрактной системе).
Данная правовая позиция ВС РФ нашла свое отражение в постановлениях АС СЗО от 03.04.18 по делу № А56-3318/2017, от 17.08.17 по делу № А05-11175/2016, от 11.08.17 по делу № А21-7910/2015, от 27.07.17 по делу № А21-5212/2016.
Вместе с тем в указанном пункте Обзора ВС РФ предусматривает исключение из общего правила оплаты дополнительных работ на сумму, превышающую десять процентов от цены контракта.
Как указывает ВС РФ, с учетом положений статьи 8, части 5 статьи 24 Закона о контрактной системе, увеличение объема работ по государственному (муниципальному) контракту, в том числе когда такое увеличение превышает десять процентов от цены или объема, предусмотренных контрактом, допустимо исключительно в случае, если их невыполнение грозит годности и прочности результата выполняемой работы. К дополнительным работам, подлежащим оплате заказчиком, также могут быть отнесены исключительно те работы, которые, исходя из имеющейся информации на момент подготовки документации и заключения контракта, объективно не могли быть учтены в технической документации, но должны быть произведены, поскольку без их выполнения подрядчик не может приступать к другим работам или продолжать уже начатые, либо ввести объект в эксплуатацию и достичь предусмотренного контрактом результата. По смыслу приведенных норм в случае, если заказчик согласовал действия по проведению дополнительных работ, необходимых для завершения технологического цикла и обеспечения годности и прочности их результата, последующий отказ в оплате дополнительных работ создавал бы возможности для извлечения им преимуществ из своего недобросовестного поведения, что противоречит пункту 4 статьи 1 ГК РФ.
Дела со схожими обстоятельствами в практике АС СЗО отсутствуют.
§ Одностороннее расторжение контракта
Вопросам одностороннего расторжения государственных (муниципальных) контрактов посвящены пункты 14 и 15 Обзора.
Из пункта 14 Обзора следует, что отсутствие в государственном (муниципальном) контракте упоминания о каком-либо конкретном существенном нарушении обязательств, являющемся основанием для одностороннего отказа, не может свидетельствовать об отсутствии у стороны такого права, если в контракте содержится общее указание на право стороны на односторонний отказ.
ВС РФ исходит из того обстоятельства, что Закон о контрактной системе указывает лишь на необходимость закрепить в контракте саму возможность его расторжения в одностороннем порядке по правилам гражданского законодательства. При этом подлежащие применению основания для принятия заказчиком решения об одностороннем отказе от контракта установлены в ГК РФ. Неуказание в контракте какого-либо конкретного существенного нарушения обязательства, являющегося основанием для заявления одностороннего отказа, не может свидетельствовать об отсутствии у стороны такого права при наличии соответствующего основания в ГК РФ.
Анализ судебной практики АС СЗО позволяет прийти к выводу о том, что, как правило, государственными (муниципальными) контрактами предусмотрено условие об их расторжении в связи с односторонним отказом стороны по основаниям, предусмотренным действующим законодательством Российской Федерации.
Такие контракты признаются судами расторгнутыми заказчиком в одностороннем порядке на основании специальных норм главы 37 ГК РФ, например пункта 2 статьи 715 ГК РФ (подрядчик не приступает своевременно к исполнению договора подряда или выполняет работу настолько медленно, что окончание ее к сроку становится явно невозможным) (постановления АС СЗО от 03.07.18 по делу № А66-8155/2017, от 17.05.18 по делу № А13-4511/2017, от 26.04.18 по делу № А56-2476/2017, от 27.03.18 по делу № А05-4568/2017).
При этом суд округа исходит из того обстоятельства, что при наличии оснований для одностороннего расторжения контракта заказчиком в связи с нарушением обязательства подрядчиком такой отказ не может быть признан правомерным на основании статьи 717 ГК РФ, предусматривающей возможность заказчика в любое время до сдачи ему результата работы отказаться от исполнения договора (постановление АС СЗО от 23.11.17 по делу № А56-62212/2015).
В научной литературе6 и судебной практике остается дискуссионным вопрос о возможности стороны отказаться от исполнения контракта в случаях, когда отсутствуют какие-либо нарушения обязательств со стороны контрагента, например на основании пункта 1 статьи 782 ГК РФ, согласно которому заказчик вправе отказаться от исполнения договора возмездного оказания услуг при условии оплаты исполнителю фактически понесенных им расходов. 6 Степанова Е. Е. Контрактная система в сфере закупок: опыт цивилистического исследования: Монография. СПб.: Гамма, 2018; цит. по СПС «КонсультантПлюс».
Обзор не содержит ответа на данный вопрос.
АС СЗО сформулирована позиция, в соответствии с которой односторонний отказ от исполнения государственного (муниципального) контракта возможен лишь при наличии нарушений обязательств по контракту со стороны контрагента, поскольку из системного толкования положений статьи 95 Закона о контрактной системе следует, что односторонний отказ от исполнения контракта не может быть произвольным, а возможен только в случае нарушения заказчиком условий контракта. В силу части 1 статьи 1 Закона о контрактной системе названный закон регулирует отношения, направленные на обеспечение государственных и муниципальных нужд в целях повышения эффективности, результативности осуществления закупок товаров, работ, услуг, обеспечения гласности и прозрачности осуществления таких закупок, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере таких закупок. Признание за заказчиками права на немотивированный отказ от исполнения государственных контрактов, заключенных по итогам проведения торгов, открывает возможность для злоупотреблений со стороны недобросовестных заказчиков, поскольку такие действия фактически дезавуируют положения Закона о контрактной системе в части определения лиц, с которыми заключаются государственные контракты (постановление АС СЗО от 17.02.17 по делу № А13-4566/2016).
В пункте 15 Обзора отмечено, что стороны государственного (муниципального) контракта вправе конкретизировать признаки существенного нарушения обязательства, совершение которого является надлежащим основанием для одностороннего отказа от исполнения контракта. Данный правовой подход нашел свое отражение в практике АС СЗО.
Общество обратилось в арбитражный суд с иском к учреждению о признании недействительным решения учреждения от 10.08.16 о расторжении контракта от 31.03.16 № 2016.76047.
Суды первой и апелляционной инстанций в иске отказали исходя из следующих обстоятельств дела.
Пунктом 12.3.4 спорного контракта предусмотрено право одностороннего отказа заказчика от исполнения спорного контракта на основании пункта 3 статьи 723 ГК РФ. Согласно пункту 3 статьи 723 ГК РФ если отступления в работе от условий договора подряда или иные недостатки результата работы в установленный заказчиком разумный срок не были устранены либо являются существенными и неустранимыми, заказчик вправе отказаться от исполнения договора и потребовать возмещения причиненных убытков.
Оценив представленные в дело доказательства, суды первой и апелляционной инстанций, установив факт выполнения обществом работ с отступлением от условий технического задания, пришли к выводу о ненадлежащем исполнении обществом своих обязательств в рамках заключенного контракта, руководствуясь статьями 309, 723 ГК РФ, признали правомерным односторонний отказ учреждения от исполнения спорного контракта.
При этом суды исходили из того, что подрядчиком не доказано надлежащее выполнение работ и в установленный контрактом срок.
Суд округа поддержал судебные акты нижестоящих судов (постановление АС СЗО от 16.02.18 по делу № А66-12867/2016).
§ Уступка права требования по денежному обязательству
Следует отметить, что отдельные правовые позиции, сформированные ВС РФ в Обзоре, привели к изменению действующего гражданского законодательства Российской Федерации.
В соответствии с пунктом 17 Обзора уступка поставщиком (подрядчиком, исполнителем) третьему лицу права требования к заказчику по государственному (муниципальному) контракту об исполнении денежного обязательства не противоречит законодательству Российской Федерации.
С 1 июня 2018 года вступила в силу новая редакция пункта 7 статьи 448 ГК РФ, в соответствии с которой победитель торгов вправе уступать требования по денежному обязательству.
§ Поставка товаров, выполнение работ, оказание услуг в отсутствие контракта
Объемный раздел Обзора (пункты 20-24) посвящен вопросам поставки товаров, выполнения работ или оказания услуг в отсутствие государственного (муниципального) контракта.
ВС РФ исходит из того, что по общему правилу поставка товаров, выполнение работ или оказание услуг в целях удовлетворения государственных или муниципальных нужд в отсутствие государственного или муниципального контракта не порождают у исполнителя право требовать оплаты соответствующего предоставления (пункт 20 Обзора).
Как свидетельствует судебная практика, суды округа неукоснительно соблюдают данные разъяснения ВС РФ и, в частности, отказывают во взыскании стоимости дополнительных работ, выполненных подрядчиком в отсутствие соответствующего государственного (муниципального) контракта (постановления АС СЗО от 10.10.18 по делу № А56-97749/2017, от 20.07.18 по делу № А56-78997/2017, от 20.07.18 по делу № А26-7549/2017, от 20.04.18 по делу № А56-92804/2016).
Вместе с тем в пунктах 21-24 Обзора указаны исключения из общего правила, когда поставка товаров, выполнение работ или оказание услуг в целях удовлетворения государственных или муниципальных нужд в отсутствие государственного или муниципального контракта не лишает исполнителя возможности требовать оплаты соответствующего предоставления.
Согласно правовой позиции ВС РФ, приведенной в пункте 21 Обзора, не может быть отказано в удовлетворении иска об оплате поставки товаров, выполнения работ или оказания услуг в целях удовлетворения государственных или муниципальных нужд в от- сутствие государственного или муниципального контракта или с превышением его максимальной цены в случаях, когда из закона следует, что поставка товаров, выполнение работ или оказание услуг являются обязательными для соответствующего исполнителя вне зависимости от его волеизъявления.
Судебная практика округа к таким случаям относит оказание операторами связи услуг связи органам военного управления Министерства обороны Российской Федерации.
Суды при разрешении подобных споров руководствуются положениями Федерального закона от 07.07.03 № 126-ФЗ «О связи» (далее — Закон о связи), Указа Президента Российской Федерации от 23.11.95 № 1173 «О мерах по осуществлению устойчивого функционирования объектов, обеспечивающих безопасность государства» (далее — Указ № 1173).
В силу пункта 1 Указа № 1173 ограничение или прекращение оказания услуг связи воинским частям, учреждениям, предприятиям и организациям федеральных органов исполнительной власти, в которых предусмотрена военная служба, признаны действиями, нарушающими безопасность государства.
В соответствии со статьей 51 Закона о связи оказание услуг связи для обеспечения государственных или муниципальных нужд осуществляется на основе государственного или муниципального контракта, заключенного в порядке, установленном гражданским законодательством и законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, в объеме, соответствующем объему финансирования предусмотренных соответствующими бюджетами расходов на оплату услуг связи.
Пунктом 4 статьи 51.1 Закона о связи предусмотрено, что при исполнении государственного контракта на оказание услуг связи для нужд органов государственной власти, нужд обороны страны, безопасности государства и обеспечения правопорядка оператор связи, заключивший указанный государственный контракт, не вправе приостанавливать и (или) прекращать оказание услуг связи без согласия в письменной форме государственного заказчика.
Признавая обоснованными заявленные операторами связи требования о взыскании задолженности, суды исходят из того обстоятельства, что оператор связи не мог прекратить оказание услуг после окончания действия контракта в силу установленных требований действующего законодательства (постановления АС СЗО от 05.10.18 по делу № А56-113634/2017, от 05.07.18 по делу № А56-55648/2017, от 18.06.18 по делу № А56-9246/2017, от 18.06.18 по делу № А56-55000/2017).
В пункте 22 Обзора разъяснено, что не может быть отказано в удовлетворении иска об оплате поставки товаров, выполнения работ или оказания услуг в целях удовлетворения государственных или муниципальных нужд в отсутствие государственного или муниципального контракта в случаях экстренного осуществления поставки товаров, выполнения работ или оказания услуг в связи с аварией, иной чрезвычайной ситуацией природного или техногенного характера, а также угрозой их возникновения.
В судебной практике округа подобные примеры отсутствуют. Согласно правовой позиции, сформулированной в пункте 23 Обзора, не может быть отказано в удовлетворении иска об оплате поставки товаров, выполнения работ или оказания услуг в целях удовлетворения государственных или муниципальных нужд при истечении срока действия государственного (муниципального) контракта или превышении его максимальной цены в случаях, когда из существа обязательства (например, договор хранения) следует невозможность для исполнителя односторонними действиями прекратить исполнение после истечения срока действия государственного (муниципального) контракта или при превышении его максимальной цены. Вместе с тем после истечения срока действия государственного контракта или исчерпания предельной цены контракта хранитель может принять иное имущество на хранение только после соблюдения установленного законом порядка заключения или изменения государственного (муниципального) контракта. Фактически оказанные услуги хранения такого имущества оплате не подлежат.
Как свидетельствует судебная практика, суды при разрешении споров не всегда учитывают данную правовую позицию ВС РФ.
Так, предприятие обратилось в арбитражный суд с иском к учреждению о взыскании неосновательного обогащения, составляющего стоимость услуг по хранению имущества, оказанных за период после истечения срока действия государственного контракта и до заключения нового контракта.
Суды первой и апелляционной инстанций признали иск обоснованным по праву и размеру.
Суд округа, приняв во внимание правовую позицию ВС РФ, сформулированную в пункте 23 Обзора, отменил судебные акты нижестоящих судов и направил дело на новое рассмотрение в суд первой инстанции.
При этом суд кассационной инстанции исходил из того обстоятельства, что суды не установили, в результате чего образовалась спорная задолженность — оказания услуг по хранению того же самого имущества по истечении срока действия контракта либо принятия иного (нового) имущества после исчерпания предельной цены контракта (постановление АС СЗО от 09.08.18 по делу № А13-10825/2017).
Согласно пункту 24 Обзора обязательство собственника помещения в здании по оплате расходов по содержанию и ремонту общего имущества возникает в силу закона и не обусловлено наличием договорных отношений и заключением государственного (муниципального) контракта.
ВС РФ мотивирует указанную позицию ссылками на положения статей 210, 249 ГК РФ, статей 36, 153, 158 Жилищного кодекса Российской Федерации, согласно которым обязательство собственника нежилых помещений по компенсации расходов на содержание и ремонт общего имущества возникает в силу закона и не обусловлено наличием договорных взаимоотношений с управляющей компанией.
При рассмотрении соответствующих дел суды округа учитывают указанную правовую позицию ВС РФ.
Так, например, управляющая компания обратилась в арбитражный суд с иском о взыскании с федерального казенного учреждения задолженности по оплате жилищных услуг и коммунального ресурса на общедомовые нужды многоквартирного дома, неустойки за просрочку оплаты.
При рассмотрении дела судами было установлено, что учреждению на праве оперативного управления принадлежат нежилые помещения в спорном многоквартирном доме; государственный контракт управления многоквартирным домом между управляющей компанией и учреждением не заключен.
Установив факт оказания услуг по управлению многоквартирным домом, суды первой и апелляционной инстанций признали иск обоснованным по праву и размеру.
Суд округа поддержал судебные акты нижестоящих судов, руководствуясь правовой позицией ВС РФ, сформулированной в пункте 24 Обзора (постановление АС СЗО от 18.09.18 по делу № А05-15228/2017)
Аналогичная правовая позиция нашла свое отражение в постановлениях АС СЗО от 21.09.18 по делу № А56-28060/2017, от 17.08.18 по делу № А56-20880/2017, от 05.07.18 по делу № А56-55633/2017.
Правовая позиция ВС РФ, сформулированная в пунктах 21-24 Обзора, ориентирует арбитражные суды Российской Федерации на то, что нельзя противопоставлять одни публичные интересы (неукоснительное соблюдение заказчиками процедур государственных или муниципальных закупок) другим публичным интересам (предоставление медицинской помощи гражданам, мероприятия по созданию и поддержанию систем оповещения граждан о чрезвычайных ситуациях, обслуживание резервуарных установок сжиженных углеводородных газов, ликвидация аварий, иной чрезвычайной ситуации природного или техногенного характера, а также угрозы их возникновения и др.).
§ Ответственность за нарушение контракта
Вопросам ответственности за нарушение государственного (муниципального) контракта посвящены пункты 34—40 Обзора.
Согласно пункту 34 Обзора кредитор вправе требовать уплаты законной неустойки, предусмотренной статьей 34 Закона о контрактной системе, независимо от того, предусмотрена ли обязанность ее уплаты соглашением сторон.
К сожалению, суды не всегда учитывают данные разъяснения ВС РФ.
Так, министерство здравоохранения области обратилось в арбитражный суд с иском к обществу (поставщику) о взыскании неустойки в связи с исполнением последним обязательств по государственному контракту с нарушением установленного срока.
Суды первой и апелляционной инстанций пришли к выводу о несогласовании сторонами порядка начисления неустойки, предусмотренной Правилами определения размера штрафа, начисляемого в случае ненадлежащего исполнения заказчиком, поставщиком (подрядчиком, исполнителем) обязательств, предусмотренных контрактом (за исключением просрочки исполнения обязательств заказчиком, поставщиком (подрядчиком, исполнителем)), и размера пени, начисляемой за каждый день просрочки исполнения поставщиком (подрядчиком, исполнителем) обязательства, предусмотренного контрактом, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 25.11.13 № 1063 (далее — Правила № 1063), и произвели расчет неустойки исходя из одной трехсотой действующей на дату вынесения решения ключевой ставки Центрального банка Российской Федерации.
Отменяя судебные акты нижестоящих судов и направляя дело на новое рассмотрение в суд первой инстанции, суд округа пришел к следующим выводам.
Согласно части 7 статьи 34 Закона о контрактной системе пеня начисляется за каждый день просрочки исполнения поставщиком (подрядчиком, исполнителем) обязательства, предусмотренного контрактом, начиная со дня, следующего после дня истечения установленного контрактом срока исполнения обязательства, и устанавливается контрактом в размере, определенном в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, но не менее чем одна трехсотая действующей на дату уплаты пени ставки рефинансирования Центрального банка Российской Федерации от цены контракта, уменьшенной на сумму, пропорциональную объему обязательств, предусмотренных контрактом и фактически исполненных поставщиком (подрядчиком, исполнителем).
Порядок определения размера неустоек в спорный период был установлен Правилами № 1063.
Аналогичные условия об ответственности поставщика урегулированы сторонами и в пунктах 6.2 контрактов.
Закон о контрактной системе и Правила № 1063 устанавливают нижний предел ответственности поставщика в виде пени: «не менее чем одна трехсотая действующей на дату уплаты пени ставки рефинансирования Центрального банка Российской Федерации». Заключив контракты, стороны в пунктах 6.2 без каких-либо оговорок определили, что за нарушение сроков исполнения обязательств поставщик уплачивает заказчику неустойку, расчет которой осуществляется по формуле, утвержденной Правилами № 1063, но размер неустойки должен быть не менее чем одна трехсотая действующей на дату уплаты пени ставки рефинансирования Центрального банка Российской Федерации.
Исходя из приведенных норм права вывод суда первой инстанции о согласовании сторонами неустойки в размере одной трехсотой действующей на дату уплаты пени ставки рефинансирования Центрального банка Российской Федерации не соответствует материалам дела и основан на неверном толковании норм материального права (постановление АС СЗО от 07.06.18 по делу № А66-15703/2017).
В пункте 35 Обзора сделан вывод о том, что условие государственного (муниципального) контракта об уплате заказчиком и (или) исполнителем неустойки в размере, превышающем размер, установленный Законом о контрактной системе и Правилами № 1063, является действительным. Согласно статье 332 ГК РФ размер законной неустойки может быть увеличен соглашением сторон, если закон этого не запрещает. В то же время такая неустойка может быть снижена на основании статьи 333 ГК РФ.
С учетом данного пункта Обзора и пункта 78 постановления Пленума ВС РФ от 24.03.16 № 7 «О применении судами некоторых положений Гражданского кодекса Российской Федерации об ответственности за нарушение обязательств» АС СЗО отклоняет доводы государственных (муниципальных) заказчиков о невозможности применения правила о снижении размера неустойки на основании статьи 333 ГК РФ в случаях, когда неустойка определена положениями Закона о контрактной системе и увеличена соглашением сторон (постановление АС СЗО от 20.07.18 по делу № А21-8462/2017).
В соответствии с пунктом 37 Обзора в случае совершения поставщиком (подрядчиком, исполнителем) нескольких нарушений своих обязательств по государственному (муниципальному) контракту допустимо взыскание штрафа за каждый случай нарушения.
Данная правовая позиция ВС РФ должна предостеречь недобросовестных поставщиков государственных (муниципальных) услуг от нарушения условий контрактов.
Правовые основания для взыскания нескольких штрафов отсутствуют в тех случаях, когда фактически исполнителем государственного (муниципального) контракта допущено одно нарушение.
Согласно правовой позиции ВС РФ, приведенной в пункте 38 Обзора, при расчете пени, подлежащей взысканию в судебном порядке за просрочку исполнения обязательств по государственному контракту в соответствии с частями 5 и 7 статьи 34 Закона о контрактной системе, суд вправе применить размер ставки рефинансирования Центрального банка Российской Федерации, действующей на момент вынесения судебного решения.
Каких-либо сложностей применение данных пунктов Обзора у судов не вызывает.
Как свидетельствует судебная практика ВС РФ и судебная практика АС СЗО, больше всего трудностей возникает у судов при применении пункта 40 Обзора, согласно которому списание или предоставление отсрочки уплаты неустоек (штрафов, пеней) в соответствии с частью 6.1 статьи 34 Закона о контрактной системе является обязанностью заказчика, в связи с чем суд обязан проверить соблюдение им требований указанной нормы. Несовершение заказчиком действий по сверке задолженности с исполнителем не может служить основанием для неприменения правил о списании или предоставлении отсрочки.
Так, например, отменяя судебные акты нижестоящих судов и направляя дело на новое рассмотрение в суд первой инстанции, ВС РФ указал, что выводы судов об отсутствии оснований для списания неустойки по мотивам непризнания поставщиком задолженности и отсутствии обязанности заказчика по списанию неустойки сделаны без учета названной правовой позиции ВС РФ (определение ВС РФ от 14.08.18 № 305-ЭС18-5712).
К таким же выводам пришел и АС СЗО, отменяя судебные акты судов первой и апелляционной инстанций и направляя дела на новое судебное рассмотрение в суд первой инстанции (постановления АС СЗО от 16.08.18 по делу № А26-1447/2017, от 08.06.18 по делу № А56-76286/2017, от 26.04.18 по делу № А56-49452/2017).
Данная правовая позиция ВС РФ свидетельствует о том, что при решении вопроса об ответственности сторон государственного (муниципального) контракта его стороны должны быть поставлены в равные условия.
Это объясняется тем, что «в гражданских правоотношениях государство не пользуется властными полномочиями: оно выступает на равных началах со своими контрагентами. Государство выступает в гражданских правоотношениях в большинстве случаев через свои органы (как законодательные, так и исполнительные)»7. 7 Гришаев С. Российская Федерация как участник гражданских правоотношений // Хозяйственное право. 2010. № 6. С. 100—102.
Подводя итог сказанному, следует отметить, что названный Обзор высшей судебной инстанции Российской Федерации весьма актуален для судов, разрешающих споры, связанные с применением Закона о контрактной системе, и является ориентиром в судебной практике.
АС СЗО и суды округа рассматривают дела данной категории с учетом правовых позиций, выработанных ВС РФ в указанном Обзоре.
