Высшим Арбитражным Судом Российской Федерации (далее – ВАС РФ) в абзаце втором пункта 1.1 постановления Пленума от 30.07.13 № 58 «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении арбитражными судами дел об оспаривании нормативных правовых актов» (далее – постановление № 58) разъяснено, что акты органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных органов, осуществляющих публичные полномочия, об утверждении проектов планировки и проектов межевания территории не содержат норм права и не устанавливают правил поведения, а представляют собой акты применения к земельным участкам (землям) в границах определяемой соответствующим актом территории специального правового режима, предусмотренного законом или иным нормативным правовым актом; по своей юридической природе такие акты не являются нормативными правовыми актами и могут быть оспорены по правилам главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ)1. 1 Настоящая статья написана в начале ноября 2018 года, до того как 25 декабря 2018 года на заседании Пленума Верховного Суда Российской Федерации было принято постановление № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», пунктом 45 которого признаны не подлежащими применению постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29.11.07 № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части» и постановление № 58. Вместе с тем пункт 2 названного выше постановления № 50 не содержит четкой позиции относительно нормативного характера документации по планировке территории, в связи с чем полагаем, что в своем сущностном содержании настоящая статья не утратила актуальность.
Данные разъяснения, казалось бы, не оставляют никаких вопросов относительно правовой природы указанных актов органов публичной власти как ненормативных и в связи с их очевидностью находят применение в практике арбитражных судов кассационной инстанции (постановления Арбитражного суда (далее – АС) Дальневосточного округа от 16.08.18 по делу № А59-2550/2018, АС Волго-Вятского округа от 16.01.17 по делу № А43-14698/2015, АС Поволжского округа от 16.07.18 по делу № А65-26513/2017, от 20.07.18 по делу № А57-5878/2017, от 03.07.18 по делу № А06-6137/2017, от 02.08.18 по делу № А49-12359/2017 и АС Уральского округа от 10.04.18 по делу № А60-32130/2017, от 16.04.18 по делу № А50-17311/2017, от 17.04.18 по делу № А76-27495/2017, от 19.04.18 по делу № А60-20043/2017, от 21.08.18 по делу № А50-19868/2017, от 14.09.18 по делам № А60-54587/2017, А60 48071/2017), судов общей юрисдикции (определения Калининградского областного суда от 18.01.17 по делу № 33А-94/2017, Нижегородского областного суда от 11.01.17 по делу № 33-142/2017, Самарского областного суда от 06.02.18 по делу № 33А-1721/2018, Новосибирского областного суда от 27.02.18 по делу № 33а-1949/2018, Верховного суда Удмуртской Республики от 08.06.17 по делу № 9а-26/2017~М-94/2017), некоторые из которых даже полагают возможным рассматривать дела об оспаривании проектов планировки и проектов межевания территории в порядке гражданского судопроизводства, усматривая спор о вещных правах (определения Калининградского областного суда от 14.02.17 по делу № 33А-777/2017, Иркутского областного суда от 20.11.17 по делу № 33-9918/2017), и даже Верховного Суда Российской Федерации (далее – ВС РФ) (определения ВС РФ от 31.08.15 № 306-КГ15-10466, от 01.12.16 № 305-КГ16-15954, от 11.05.17 № 301-КГ17-4208, от 17.07.17 № 306-КГ17-8199, от 24.07.17 № 309-КГ17-8732, от 27.12.17 № 309-КГ17-19178, от 19.01.18 № 305-КГ17-21223, от 22.12.15 № 4-КГ15-64 и от 13.03.18 № 4-КГ17-73).
Справедливости ради следует отметить, что подобный подход был обнаружен только в определениях ВС РФ об отказе в передаче кассационных жалоб для рассмотрения в судебном заседании либо по делам, длительное время находившимся в производстве судов (определение ВС РФ от 13.03.18 № 4-КГ17-73: обстоятельства данного дела рассматривались ранее (определение ВС РФ от 22.12.15 № 4-КГ15-64), а сам спор инициирован в 2013 году), в связи с чем отмена ранее принятых судебных актов по данным формальным основаниям, вероятно, являлась бы правовым пуризмом и не влекла бы устранения существенной судебной ошибки, притом что в иных аналогичных случаях (определения ВС РФ от 13.05.15 № 307-КГ15-4283, от 29.05.15 № 310-КГ15-6033, от 08.06.15 № 304-КГ15-2862, от 06.10.17 № 304-КГ17-13859) он исходил из нормативной природы проектов планировки и межевания. Указанный подход нашел свое отражение и в обширной практике Судебной коллегии по административным делам ВС РФ (определения ВС РФ от 13.03.17 № 78-АПГ16-35, от 29.03.17 № 46-АПГ17-5, от 20.04.17 № 4-АПГ17-7, от 27.04.17 № 9-АПГ17-3, от 23.11.17 № 5-АПГ17-94, от 10.01.18 № 78-АПГ17-20, от 24.01.18 № 4-АПГ17-39, от 23.05.18 № 78-АПГ18-11, от 12.09.18 № 4-АПГ18-13, от 05.09.18 № 78-КГ18-40), а также судов общей юрисдикции.Кроме того, в пункте 19 Обзора судебной практики ВС РФ № 4 (2017) прямо указано, что проект планировки территории может быть оспорен в судебном порядке, при этом может быть признан недействующим, то есть, исходя из положений статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, признан именно нормативным правовым актом.
Таким образом, разъяснения, данные в абзаце втором пункта 1.1 постановления № 58, особенно в контексте их актуальности, соответствия действующему правовому регулированию, а также складывающаяся противоречивая судебная практика требуют внимательного рассмотрения и оценки, в том числе в целях обеспечения единообразия судебной практики и, соответственно, равного правоприменения в отношении всех лиц, обратившихся за судебной защитой.
В начале полагаем целесообразным показать эволюцию позиции ВАС РФ относительно правовой природы проектов планировки и проектов межевания территории, воспользовавшись его открытостью при обсуждении вопросов толкования норм, что позволяет понять логику разработчиков и самого Пленума.
Впервые на возможность оспаривания действий (бездействия) органа власти по разработке документации по планировке территории именно в порядке, предусмотренном главой 24 АПК РФ, было указано в пункте 68 постановления Пленума ВС РФ № 10, Пленума ВАС РФ № 22 от 29.04.10 «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при разрешении споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав» (далее – постановление № 10/22).
Вместе с тем данные разъяснения предоставляли право оспаривания действий (бездействия) по разработке документации по планировке территории лишь собственникам помещений в многоквартирных домах, в связи с чем касались исключительно земельных участков, ими занятых. При этом до принятия постановления № 10/22 существовала системная правоприменительная проблема, требовавшая разъяснения на уровне высших судов, связанная с невозможностью реализации предусмотренного частью 3 статьи 16 Федерального закона от 29.12.04 № 189-ФЗ «О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации» порядка формирования земельного участка, расположенного под многоквартирным домом и, как следствие, приобретения права собственности на него.
Вероятно, именно в целях решения данной проблемы были даны разъяснения, содержащиеся в пункте 68 постановления № 10/22, о чем свидетельствует и тот факт, что ими допускалась возможность оспаривания не самих решений об утверждении документации по планировке территории и тем более не самой документации по планировке территории, а лишь действий (бездействия) по ее разработке.
Однако вскоре после утверждения постановления № 10/22 Конституционным Судом Российской Федерации (далее – КС РФ) в постановлении от 28.05.10 № 12-П был определен механизм реализации перехода в общую долевую собственность собственников помещений в многоквартирном доме земельного участка под ним, в связи с чем актуальность ранее данных разъяснений в контексте возможности и порядка оспаривания бездействия органов публичной власти по формированию земельных участков под многоквартирными домами во многом утратилась.
В последующем, исходя из имеющихся в публичном доступе документов, ВАС РФ впервые подошел к оценке вопроса о правовой природе проектов планировки и проектов межевания территории на заседании Научно-консультативного совета, проведенном 27 июня 2012 года. В подготовленной к указанному заседанию справке Управлений частного права и публичного права и процесса2 сделан вывод о том, что акты, касающиеся территориального регулирования использования земли, такие как акты о резервировании земельных участков для государственных, муниципальных нужд, об утверждении проектов планировки и проектов межевания территории, зон с особыми условиями использования территории, генеральные планы поселений, городских округов, схемы территориального планирования и т. п., имеют признаки нормативности (общеобязательность, влияние на права неопределенного круга лиц). 2 http://arbitr.ru/_upimg/D01F49F117001C0EF3F4DCCDBA130838_СПРАВКА.pdf по состоянию на 02.11.18.
К сожалению, в открытом доступе не выявлены документы по результатам заседания Научно-консультативного совета ВАС РФ и рекомендации, данные по его результатам. Однако уже определением ВАС РФ от 03.12.12 № ВАС-13427/12 в целях установления единообразной судебной практики толкования арбитражными судами правовой природы проектов межевания территории, утверждаемых публичными органами, в Президиум ВАС РФ было передано дело, по результатам рассмотрения которого вынесено постановление от 19.02.13 № 13427/12 (далее – постановление № 13427/12).
В указанном постановлении, помимо воспроизведения фактических обстоятельств, установленных судами нижестоящих инстанций, и несвойственного Президиуму ВАС РФ приведения многочисленных норм материального права, делается единственный вывод, явившийся основанием для отмены актов судов нижестоящих инстанций, согласно которому проект межевания территории не содержит норм права и по своей юридической природе является ненормативным актом.
Обоснование данного вывода сводится, по сути, к одному предложению: «Проект межевания территории является актом публичного органа, который отображает пространственные характеристики образованных в пределах такой территории земельных участков как объектов гражданского оборота, и в силу этого данный акт адресован не неопределенному кругу лиц, а лишь тем лицам, которые являются их собственниками или обладают в отношении их иными правами или могут приобрести на них права по основаниям, установленным законом, в том числе как собственники расположенных на них объектов недвижимости на основании статьи 363 Земельного кодекса Российской Федерации». 3 В настоящее время — статья 39.20 Земельного кодекса Российской Федерации.
Постановлением № 13427/12 акты нижестоящих судов были отменены, а дело направлено на рассмотрение в суд первой инстанции. Само указанное постановление было размещено на сайте ВАС РФ лишь 23 мая 2013 года.
Следует отметить, что на состоявшемся 28 марта 2013 года (то есть по истечении более месяца со дня вынесения постановления № 13427/12) заседании Президиума ВАС РФ для обсуждения был предложен проект постановления Пленума ВАС РФ «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при оспаривании нормативных правовых актов»4 (на основании которого в последующем было принято постановление № 58), где в качестве основного текста сформулирована позиция, согласно которой проекты планировки и проекты межевания территории (так же как и акты об установлении зон с особыми условиями использования территории (охранных, защитных зон) и их границ, акты о резервировании земель для государственных и муниципальных нужд) являются нормативными правовыми актами. В качестве варианта проекта постановления были предложены разъяснения, в последующем вошедшие в само постановление № 58. 4 http://www.arbitr.ru/_upimg/9195D1A17AED179C13C23D2272B920BE_dop1.pdf по состоянию на 02.11.18.
Именно вокруг исследуемых разъяснений на данном заседании Президиума ВАС РФ5 развернулась, пожалуй, наиболее активная полемика, и, наверное, ключевыми для понимания истинных причин, послуживших основанием для принятия постановления № 58 именно в редакции варианта, следует признать рассуждения председателя ВАС РФ А. И. Иванова, сущность которых сводилась к отсутствию доктринального разграничения нормативных и ненормативных актов, а также к неопределенности критериев, позволяющих отграничить одни от других. Исходя из этого А. И. Иванов полагал, что под нормативными актами понимаются акты: 5 http://youtu.be/s3VxUfBOH8c
- принятые в качестве нормативных и с целью регулирования соответствующих отношений;
- с определенным усмотрением (дискрецией) регулятора (органа, который вводит нормативное регулирование), в сущность которого недопустимо судебное вмешательство при проверке его законности;
- не привязанные к конкретному объекту или субъекту.
Важным также представляется разъяснение, данное Е. Л. Поеткиной (являвшейся одним из содокладчиков), пояснившей, что предложенный вариант «по сути, предлагает разделить такие акты в той части, в которой они устанавливают правовой режим (то есть что можно и что нельзя делать), и в той части, в которой они устанавливают границы распространения такого правового режима. Мы, по существу, говорим, что в той части, где определяются границы распространения этого правового режима, этот акт не является нормативным, то есть если какое-то лицо будет считать, что неправильно его земельный участок включен в этот режим (подвергнут такому режиму), и оно не оспаривает сам по себе правовой режим, но требует исключения его земельного участка из границ этого правового режима».
Этим же докладчиком в дальнейшем было отмечено, что данные акты носят «нормативно-правовой характер потому, что они распространяются на неопределенный круг лиц». Однако здесь же дополнено, что «наша доктрина пока не знает такого явления, которое рассматривается в зарубежной доктрине, относительно того, что ненормативные правовые акты могут иметь вещный характер, то есть адресовываться земельному участку и только через земельный участок действовать в отношении правообладателя земельного участка или пользователя – лица, которое находится на таком земельном участке или пользуется им».
Соответственно, для целей настоящего исследования представляется целесообразным осветить как доводы, приведенные А. И. Ивановым и Е. Л. Поветкиной на заседании Президиума ВАС РФ 28 марта 2013 года, так и обоснование, приведенное непосредственно в постановлении № 58 и постановлении № 13427/12.
Прежде всего представляется спорным утверждение А. И. Иванова об отсутствии в Российской Федерации доктринального разделения нормативных и ненормативных актов. Под первыми, как на момент принятия постановления № 58, так и в настоящее время, понимаются акты, содержание которых составляют правовые нормы, рассчитанные на неоднократное применение и влекущие юридические последствия для неопределенного круга лиц, либо нормы, которыми вводятся в действие, изменяются или отменяются действующие правовые нормы.
Указанный подход закреплен не только в пункте 1 постановления № 58 (что само по себе примечательно), но и в пункте 9 постановления Пленума ВС РФ от 29.11.07 № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части» (далее – постановление № 48), а также в пункте 4.1 постановления КС РФ от 31.03.15 № 6-П и абзаце первом пункта 2 постановления Пленума ВС РФ от 25.12.18 № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» (далее – постановление № 50), то есть является общепризнанным. В названном постановлении КС РФ указал на недопустимость определения правовой природы акта исключительно исходя из формальных признаков, не позволяющих отнести его к нормативным (акт принят без соблюдения требований, обеспечивающих его законность и доступность, включая регистрацию Министерством юстиции Российской Федерации, официальное опубликование и т. д.). Соответственно, само по себе принятие того или иного акта не в качестве нормативного не свидетельствует, что им не оказывается регулирующее воздействие, свойственное нормативным правовым актам.
Полагаем, что о наличии при утверждении проектов планировки и проектов межевания территории дискреции органа публичной власти свидетельствуют пункт 35 статьи 1, части 1 и 3 стаьи 41, часть 3 статьи 41.1, часть 1 статьи 42 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее – ГрК РФ). Из указанных нормативных предписаний следует, что выделение кварталов, микрорайонов, районов, улично-дорожной сети, другой территории общего пользования и т. д. с установлением границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства, в том числе в целях изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд, образования земельных участков (в случае, если в соответствии с земельным законодательством образование земельных участков осуществляется только в соответствии с проектом межевания территории), осуществляется исключительно по усмотрению органа публичной власти.
Указанное особенно актуально для территорий, в границах которых предусматривается осуществление деятельности по комплексному и устойчивому развитию территории и в отношении которых правила землепользования и застройки устанавливают лишь расчетные показатели минимально допустимого уровня обеспеченности территории объектами коммунальной, транспортной, социальной инфраструктур и т. д. (часть 5.1, пункт 4 части 6 статьи 30, часть 2 статьи 41 ГрК РФ).
Очевидным представляется усмотрение органа публичной власти при установлении в соответствии с частью 1 статьи 41, пунктами 1–3 части 3 статьи 42 ГрК РФ:
- конкретных зон размещения объектов капитального строительства;
- характеристик (включая плотность и параметры застройки территории, сведения о характеристиках объектов капитального строительства в границах элемента планировочной структуры и т. д.) и очередности (включая этапы проектирования, строительства, реконструкции объектов капитального строительства) планируемого развития территории.
Полагаем, что само по себе наличие тех или иных ограничений, установленных нормативными актами, имеющими бóльшую юридическую силу, включая прямо предусмотренные пунктом 2 части 3 статьи 42 ГрК РФ ограничения по параметрам застройки, определенные градостроительным регламентом (являющимся составной частью правил землепользования и застройки), не исключает дискрецию органа публичной власти по определению проектом планировки территории иных ограничений, в том числе более строгих.
При этом установленные в силу пункта 2 части 6 статьи 30, частей 1, 1.2 статьи 38 ГрК РФ применительно к каждой территориальной зоне предельные параметры разрешенного использования (включая минимальные отступы от границ земельных участков в целях определения мест допустимого размещения зданий, строений, сооружений, за пределами которых запрещено строительство зданий, строений, сооружений; предельное количество этажей или предельную высоту зданий, строений, сооружений; максимальный процент застройки в границах земельного участка, определяемый как отношение суммарной площади земельного участка, которая может быть застроена, ко всей площади земельного участка) могут быть дополнительно ограничены проектом планировки территории.
Данный вывод следует как из буквального содержания пункта 2 части 3 статьи 42 ГрК РФ, согласно которому включенное в проект планировки территории положение о характеристиках планируемого развития территории определяет параметры застройки территории лишь в пределах, установленных градостроительным регламентом, так и из того, что порядок получения разрешений на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства специально урегулирован статьей 40 ГрК РФ и определяется индивидуально для отдельного земельного участка исходя из конкретных характеристик планируемого к размещению объекта и соблюдения требований технических регламентов при его возведении (часть 2 указанной статьи). Этот же вывод следует из постановления Президиума ВАС РФ от 02.07.13 № 1633/13.
Сужение предельных параметров разрешенного использования именно проектом планировки территории представляется оправданным, поскольку их определение исключительно градостроительным регламентом невозможно без чрезмерного дробления территориальных зон и подзон, принимая во внимание все многообразие антропогенных (включая экономические, социальные, исторические) и природных (геологические, гидрометеорологические, экологические и т. д.) факторов, влияющих на возможность размещения конкретных объектов капитального строительства, в целях учета которых для подготовки документации по планировке территории в соответствии со статьей 41.2 ГрК РФ и проводятся инженерные изыскания.
Таким образом, именно право устанавливать проектом планировки территории параметры застройки территории, пусть и находящиеся в пределах, определенных градостроительным регламентом, но, по сути, сужающие ранее установленные, определять плотность застройки, а также устанавливать очередность планируемого развития территории является проявлением усмотрения органа публичной власти и, как следствие, нормативности данного вида документации по планировке территории.
Если же исходить из того, что проект планировки территории является ненормативным правовым актом, следует признать недопустимость установления им каких-либо отличных от определенных градостроительным регламентом параметров, что прямо противоречит частям 1 и 2 статьи 42 ГрК РФ.
Кроме того, в случаях, установленных пунктом 3 статьи 11.3 Земельного кодекса Российской Федерации (далее – ЗК РФ), исключительно в соответствии с утвержденным проектом межевания территории осуществляется образование земельных участков. При этом то, каким именно образом будут образованы участки при утверждении проекта межевания территории в границах элемента планировочной структуры, застроенного многоквартирными домами, очевидно, определяется усмотрением органа публичной власти, который, однако, не может игнорировать требования нормативных актов, имеющих бóльшую юридическую силу, а также не учитывать минимальные параметры участка, необходимого для эксплуатации конкретного многоквартирного жилого дома.
С учетом изложенного нельзя согласиться с единственным приведенным в пункте 1.1 постановления № 58 обоснованием отнесения документации по планировке территории к ненормативным правовым актам, согласно которому проекты планировки и проекты межевания территории сами по себе не содержат норм права и не устанавливают правил поведения, а лишь представляют собой акты применения специального правового режима, уже установленного законом или иным нормативным правовым актом.
Также вызывает определенные сомнения суждение А. И. Иванова относительно ограниченности судебного вмешательства при проверке законности документации по планировке территории.
Так, определением ВС РФ от 12.09.18 № 4-АПГ18-13 была признана недействующей документация по планировке территории в связи:
- с ее несоответствием актуальной документации территориального планирования и градостроительного зонирования (поскольку проект планировки и проект межевания территории допускали размещение не предусмотренных указанными нормативными актами объектов капитального строительства);
- с тем, что ею предусматривалось комплексное развитие на свободных от застройки территориях, тогда как фактически на проектируемой территории существует индивидуальная и садово-дачная застройка;
- с тем, что при ее утверждении не была учтена зона с особыми условиями территории (зона санитарной охраны водопровода питьевого назначения), в пределах которой ограничивалось новое строительство.
Определениями ВС РФ от 11.04.18 № 45-АПГ18-4, от 27.06.18 № 43-АПГ18-5 были признаны недействующими проекты планировок и межевания в той мере, в которой ими не определено, подлежит ли конкретный земельный участок, включенный в территорию общего пользования в целях размещения линейных объектов (автомобильных дорог), резервированию и (или) изъятию для муниципальных нужд, согласованному с органами местного самоуправления. Разрешая указанные дела, суды признавали обоснованным сам факт включения участков заявителей в планируемую территорию общего пользования в целях размещения автомобильной дороги.
Даже приведенные примеры позволяют прийти к выводу, что суды не ограничиваются формальной проверкой наличия у соответствующего органа компетенции при принятии документации по планировке территории и порядка ее утверждения (определения ВС РФ от 13.03.17 № 78-АПГ16-35, от 10.01.18 № 78-АПГ17-20), но и проверяют их на соответствие требованиям иных нормативных актов, имеющих бóльшую юридическую силу.
В силу пункта 35 статьи 1, части 1 статьи 41.1 ГрК РФ, приказа Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации от 25.04.17 № 738/пр подготовка документации по планировке территории осуществляется в отношении одного или нескольких смежных элементов планировочной структуры, каковыми в том числе признаются район, микрорайон, квартал, территория садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения граждан, территория транспортнопересадочного узла. Полагаем, что в подавляющем большинстве случаев одно лицо не является или не будет являться в последующем (после возведения объектов капитального строительства) правообладателем столь значительных территорий и объектов, расположенных на них.
Таким образом, представляется спорным утверждение А. И. Иванова об индивидуальном характере документации по планировке территории, поскольку она принимается в отношении одного лица или в отношении одного объекта. (Существующие в практике случаи утверждения проекта планировки и проекта межевания территории в отношении одного незначительного по площади участка, на котором расположен один дом, являются скорее досадными исключениями, относительно правомерности которых имеются определенные сомнения (постановлениями администрации Лахденпохского городского поселения Лахденпохского муниципального района от 16.04.18 № 143–145 утверждалась документация по планировке территории в отношении трех участков, каждый из которых занят индивидуальными жилыми домами). – Прим. авт.) Но даже если исходить из того, что достаточно распространены случаи утверждения проектов планировки и проектов межевания территории в отношении элементов планировочной структуры, принадлежащих одному лицу либо занимаемых одним объектом, следует признать, что само по себе принятие нормативного правового акта в отношении одного лица или в отношении одного объекта не влечет утрату его нормативности, поскольку все лица, вступающие во взаимоотношения с этим субъектом или владеющие или пользующиеся этим объектом, должны подчиняться определенным данным актом правилам.
Соответственно, установленный документацией по планировке территории правовой режим является обязательным для всех правообладателей, а равно пользователей (в том числе временных) объектов, расположенных внутри планировочной структуры. В этой связи имеются основания сомневаться в обоснованности вывода, содержащегося в постановлении № 13427/12 и в выступлении А. И. Иванова, относительно того, что проекты планировки и проекты межевания территории адресованы не неопределенному кругу лиц, а лишь тем, кто является собственниками земельных участков в пределах такой территории, обладает в отношении них иными правами или может приобрести на них права в будущем.
При этом к числу лиц, обладающих правами в отношении земельных участков, на которые распространяют свое действие проекты планировки и проекты межевания территории, с учетом части 2 статьи 5.1 ГрК РФ подлежат отнесению и лица, проживающие на данной территории и не обладающие какимилибо правами по отношению к земельным участкам и объектам, расположенным на них. К аналогичным выводам приходил ВС РФ в определениях от 10.01.18 № 78-АПГ17-20 и от 05.09.18 № 78-КГ18-40, распространяя их на правоотношения, возникшие до дополнения ГрК РФ статьей 5.1.
Кроме того, вероятно, к лицам, чьи права могут быть затронуты проектом планировки и проектом межевания территории, могут быть отнесены правообладатели близлежащих земельных участков и лица, проживающие на них, поскольку определение конкретного места размещения тех или иных объектов капитального строительства, плотности застройки может оказывать влияние на комфорт и благоприятную среду проживания за пределами элемента планировочной структуры.
Но даже законодательство, действовавшее на момент принятия постановления № 58, уже допускало применение проекта планировки и проекта межевания территории в отношении лиц, не обладающих какими-либо правами в отношении участков в пределах элементов планировочной структуры, но претендующих на их приобретение.
В этой связи представляет интерес постановление Президиума ВАС РФ от 02.07.13 № 1633/13 (рассмотренное до принятия постановления № 58, но размещенное на сайте ВАС РФ 1 октября 2013 года), в котором сделан вывод, что утверждением проекта планировки и проекта межевания территории изменяется порядок предоставления земельных участков в пределах соответствующего элемента планировочной структуры, в связи с чем предоставление таких земельных участков с предварительным согласованием места размещения объекта (то есть, по сути, без торгов) не производится, а указанные участки подлежат предоставлению без предварительного согласования места размещения объекта, то есть исключительно (по общему правилу) на торгах и только для строительства объекта, предусмотренного проектами планировки и межевания.
Исходя из данной правовой позиции и с учетом действовавшего в указанный период правового регулирования порядка предоставления земельных участков, накладываемое утвержденными проектом планировки и проектом межевания территории ограничение в части внеконкурсного предоставления находящегося в публичной собственности земельного участка распространялось на любое лицо, заинтересованное в его предоставлении для строительства.
Таким образом, самим Президиумом ВАС РФ фактически признано, что проекты планировки и проекты межевания территории в отношении земельных участков (земель), находящихся в публичной собственности, распространяются на неопределенный круг лиц, формально не имеющих какую-либо правовую связь с участками и объектами в пределах планировочной структуры, что, по сути, является существенным признаком нормативности, сформулированным в абзаце первом пункта 1.1 постановления № 58, в пункте 9 постановления № 48 и в абзаце первом пункта 2 постановления № 50.
Указанное не согласуется и с правовой позицией, содержащейся в постановлении № 13427/12, поскольку исходя из его контекста под лицами, которые могут приобрести права на земельные участки по основаниям, установленным законом, понимаются лица, уже обладающие какими-либо правами в отношении объектов недвижимости внутри планировочной структуры.
После принятия Федерального закона от 31.12.17 № 507-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» документация по планировке территории утратила статус исключительности среди документов, регулирующих градостроительную деятельность, в части точности и определенности установления границ, поскольку в период с 1 марта 2015 года по 10 января 2018 года только проекты планировки и проекты межевания территории подготавливались в соответствии с системой координат, используемой для ведения Единого государственного реестра недвижимости.
Ранее подготовленные без учета данной системы координат карты документов территориального планирования и градостроительного зонирования зачастую были неточны, в связи с чем ими допускалось в нарушение требований части 4 статьи 30, частей 9, 10 статьи 31, пункта 2 части 1 статьи 34 ГрК РФ (в том числе исходя из приоритета документов территориального планирования) отнесение одного участка к двум и более территориальным (определения ВС РФ от 13.09.18 № 18-АПГ18-24, от 27.06.18 № 51-АПГ18-6, от 05.04.18 № 53-АПГ18-6, от 07.09.17 № 56-АПГ17-13) и функциональным (определения ВС РФ от 19.07.18 № 64-АПГ18-4, от 04.04.18 № 14-АПГ18-2) зонам.
В большинстве решений ВС РФ исходит из достаточности отнесения того или иного участка (его части) к территории общего пользования без учета красных линий исключительно на основании документов территориального планирования и градостроительного зонирования. При этом в одном из случаев (определение от 17.07.18 № 32-КГ18-8) ВС РФ прямо указал на необязательность наличия красных линий для отнесения той или иной части участка к территории общего пользования.
Однако с учетом подпункта 2 пункта 1 статьи 56.3 ЗК РФ допустимо установление границ территорий общего пользования документацией по планировке территории, в том числе в связи с планируемым изъятием земельных участков для государственных или муниципальных нужд в целях строительства, реконструкции объектов федерального значения, объектов регионального значения или объектов местного значения. Соответственно, полностью не утрачена вытекающая из части 1 статьи 42 ГрК РФ цель подготовки проектов планировки территории для установления границ территорий общего пользования, что само по себе свидетельствует о распространении указанного вида документации по планировке территории на неопределенный круг лиц.
Помимо этого, само по себе то обстоятельство, что именно проектом планировки территории устанавливаются границы зон размещения объектов капитального строительства внутри элемента планировочной структуры, конкретные характеристики подлежащих размещению объектов капитального строительства (подпункт «в» пункта 1, пункт 2 части 3 статьи 42 ГрК РФ), и исключительно в соответствии с проектом межевания территории осуществляется образование земельных участков в конкретных границах в случаях, предусмотренных пунктом 3 статьи 11.3 ЗК РФ, позволяет прийти к выводу о сохранении за документацией по планировке территории свойства нормативности и в части определения ею конкретных границ, на которые распространяются установленные ею правовые режимы.
Таким образом, представляется спорным утверждение Е. Л. Поветкиной относительно того, что документация по планировке территории в части определения границ правового режима не является нормативным правовым актом.
Признание недействующим проекта планировки и проекта межевания территории в части того или иного участка (его части), по сути, влечет его исключение из-под действия правового режима, установленного данной документацией по планировке территории, что с учетом разъяснений, содержащихся в абзаце первом пункта 2, пункте 27 постановления № 50, свидетельствует о его нормативности.
Суд, будучи не вправе вторгаться в компетенцию публичного органа (подпункт «а» пункта 28 постановления № 50), не имеет права восполнить неполноту проектов планировки и межевания, чем будет нарушена их целостность, что может повлечь невозможность создания предусмотренных ими объектов и, как следствие, утрату их актуальности в целом.
Вышеприведенная многочисленная практика ВС РФ также исходит из того, что отнесение документами территориального планирования и градостроительного зонирования того или иного участка полностью или частично к той или иной функциональной или территориальной зоне по существу является вопросом о признании соответствующего нормативного акта частично недействующим.
Соответственно, границы распространения документации по планировке территории, а также границы, устанавливаемые внутри нее (территории общего пользования, зон размещения объектов капитального строительства, местоположения образуемых или изменяемых земельных участков и т. д.), сами по себе обладают свойством нормативности.
В месте с тем Федеральным законом от 03.08.18 № 341-ФЗ «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части упрощения размещения линейных объектов» изменен порядок установления публичного сервитута в целях, предусмотренных статьей 39.37 ЗК РФ, в связи с чем решения о его установлении фактически (с учетом пунктов 1, 8, 9, 10 статьи 39.43 ЗК РФ, включая порядок и сроки принятия решения об установлении, ограничение срока оспаривания) перестали быть нормативными правовыми актами, сохранив при этом свойство следования.
Возможно, указанные изменения являются первым шагом к формированию указанного Е. Л. Поветкиной явления, связанного с созданием ненормативными правовыми актами вещного эффекта, адресованного земельному участку и через него – правообладателю или любому его пользователю.
Однако полагаем, что действующее в настоящее время правовое регулирование объективно указывает на нормативный характер документации по планировке территории.
По нашему мнению, само по себе признание не подлежащими применению в целом разъяснений, содержащихся в постановлении № 58, в отсутствие ясной позиции, сформулированной в постановлении № 50, не устраняет неопределенности относительно правовой природы документации по планировке территории именно в качестве нормативного правового акта, тем более что правовая позиция, содержащаяся в постановлении № 13427/12, не признана утратившей силу.
Само по себе отсутствие документации по планировке территории в открытом перечне нормативных актов, перечисленных в абзаце третьем пункта 2 постановления № 50, в совокупности с содержащимися в абзаце втором этого же пункта разъяснениями относительно признания того или иного акта нормативным правовым исходя из анализа его содержания, осуществляемого соответствующим судом, не исключает применения различных подходов к разрешению очевидно сходных правовых ситуаций, нарушает право на рассмотрение дела компетентным судом в предусмотренной законом процедуре, не отвечает принципу равенства. В связи с чем считаем, что ВС РФ целесообразно сформулировать позицию относительно правовой природы проектов планировки и проектов межевания территории в актах, ссылки на которые в силу пункта 3 части 4 статьи 170 АПК РФ могут содержаться в мотивировочной части решения, и надеемся, что высший судебный орган склонится к признанию документации по планировке территории нормативными правовыми актами.
В случае признания документации по планировке территории нормативным правовым актом подлежит оценке сама возможность проверки законности бездействия уполномоченных органов публичной власти по утверждению проекта планировки и проекта межевания территории в соответствующей конкретной редакции (определения ВС РФ от 18.05.16 № 305-ЭС16-3934, от 02.11.16 № 307-ЭС16-14855, от 27.04.17 № 304-ЭС17-4169, от 05.09.17 № 304-КГ17-13745) (за исключением случаев, предусмотренных частью 12.7 статьи 45, частью 13.1 статьи 46 ГрК РФ).
Кроме того, вызывает сомнение правомерность возложения судом обязанности отклонить тот или иной проект планировки территории (определение ВС РФ от 29.12.15 № 301-КГ15-16978) и проект межевания территории (в том числе прошедший процедуру общественных слушаний), запрета подготавливать и принимать документацию по планировке территории в той или иной редакции (постановление АС Московского округа от 04.10.18 по делу № А40-234830/2017). Полагаем, что тем самым исключается дискреция соответствующего публичного органа и, по сути, происходит вторжение в его компетенцию, что не отвечает требованиям статьи 10 Конституции Российской Федерации, а также смыслу разъяснений, содержащихся в подпункте «а» пункта 28 постановления № 50.
Равным образом нуждается в осмыслении возможность самостоятельной судебной проверки общественных обсуждений или публичных слушаний, оформленных по результатам их проведения протоколов, а также заключений о результатах общественных обсуждений или публичных слушаний (определение ВС РФ от 29.12.15 № 301-КГ15-16978, постановление АС Московского округа от 04.10.18 по делу № А40-234830/2017), которые, по существу, являются необходимыми этапами процедуры принятия проектов планировки и проектов межевания территории.
С учетом изложенного представляется, что указанные действия, а также принятые в результате них решения не могут быть оспорены в порядке, предусмотренном главой 24 АПК РФ, так как они не носят властно-распорядительный характер, не устанавливают, не изменяют и не прекращают правовые отношения, а также сами по себе не влекут возникновения прав и обязанностей (поскольку решения, принятые на общественных обсуждениях или публичных слушаниях, не являются обязательными для лиц, принимающих решения об утверждении проектов планировки и проектов межевания территории), вследствие чего не влияют на права и законные интересы лиц, обращающихся с требованиями об их оспаривании.