Реорганизация системы арбитражных судов
В 2007 г. арбитражные суды отметили свое 15-летие. За это время сменились три редакции закона об арбитражных судах и арбитражном процессуальном кодексе. Система арбитражных судов дважды подвергалась серьезной реорганизации. Последняя пятилетка отмечается действием федеральной целевой программы «Развитие судебной системы России на 2002–2006 годы». Для арбитражных судов одним из главных результатов этого периода стало окончательное формирование системы арбитражных судов, которая теперь стала четырехзвенной: апелляционная инстанция выделена в самостоятельные суды. Главная цель создания самостоятельных апелляционных судов – в обособлении второй инстанции, придании ей независимости. Кроме того, создание апелляционных судов по образу кассационной инстанции преследовало цель уйти от административно-территориального деления.
Смысл выделения апелляционной инстанции из судов первой инстанции очевиден, об этом много говорилось и писалось. Однако в создании и функционировании межрегиональных апелляционных судов в нынешнем виде есть и свои минусы, в первую очередь это удаление правосудия в апелляционной инстанции от места нахождения или места жительства участвующих в деле лиц. Как правило, в апелляционные округа входят по 3–5 субъектов Российской Федерации, и только в одном из них остается апелляционный суд. По России таких субъектов только двадцать. В остальных субъектах стороны спора вынуждены выбирать: либо нести большие расходы и тратить время на участие в апелляционном процессе, либо отказываться от явки в судебное заседание. Неучастие в судебном заседании, учитывая объем полномочий апелляционной инстанции по повторному рассмотрению дела и состязательность процесса, может привести к неблагоприятному для отсутствующей стороны исходу дела.
При этом для многих субъектов Российской Федерации апелляционные суды расположены даже дальше, чем кассационные. Так, в Северо-Западном округе для Псковской, Новгородской и Тверской областей Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд (г. Вологда) находится дальше Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа (г. Санкт-Петербург), особенно с точки зрения транспортного сообщения. Вряд ли эта проблема в силу известных причин может быть решена путем создания постоянных судебных присутствий.
Удаленность апелляционных судов от сторон спора и от судов первой инстанции значительно повлияла и на оперативность рассмотрения дела. Сроки рассмотрения дела в апелляционной инстанции, с учетом времени на пересылку дела из суда первой инстанции в апелляционный суд и дополнительного времени на извещение сторон, находящихся в отдаленных регионах, выросли почти в полтора раза. Недаром после образования самостоятельных апелляционных судов остро встал вопрос об увеличении сроков рассмотрения дела в апелляционной инстанции. Увеличение сроков отодвигает момент вступления решения в законную силу и, как следствие, исполнение судебного акта.
Создание дополнительного звена в системе арбитражных судов в какой-то степени повлияет и на единообразие арбитражной практики на различных стадиях рассмотрения спора и, следовательно, на предсказуемость результатов обращения в суд заинтересованной стороны. Ведь главное назначение апелляционной инстанции в прежнем виде было в том, чтобы оперативно устранить явные огрехи первой инстанции по существу и по закону, а обеспечение единообразия судебной практики ложилось на кассационную инстанцию и надзор. Создание самостоятельных арбитражных апелляционных судов, безусловно, влечет за собой выработку этим судом своих подходов в практике решения возникающих правовых проблем и далеко не всегда в соответствии с практикой кассационной инстанции или надзора в силу ее отсутствия на момент рассмотрения апелляции или внутреннего убеждения судьи. Поэтому неизбежно увеличится количество дел, по которым будут неоднократные изменения судебного акта в пользу той или другой стороны. Здесь присутствует и психологический момент – судьям апелляционной инстанции труднее принимать решение, чем судьям первой и кассационной (фактически последней) инстанции: плохо, если пропустишь незаконное решение, но еще хуже, если отменишь законное.
Если раньше проигравшая сторона, зная практику арбитражного суда субъекта РФ по какой-то правовой проблеме, шла сразу в кассационную инстанцию, то сейчас она пройдет через все инстанции, надеясь получить положительное решение хоть на какой-то стадии, что затянет принятие окончательного решения по делу.
Само по себе обособление апелляционной инстанции повышает эффективность результатов рассмотрения апелляционной жалобы. Однако любая реорганизация не должна порождать новых проблем. Если же такие проблемы возникают, то нужно оперативно вырабатывать пути их решения. По решению проблемы удаленности апелляционной инстанции рациональные предложения высказаны председателем Арбитражного суда Свердловской области И. В. Решетниковой в статье «Оптимизация арбитражного процесса и деятельность апелляционных судов». Предлагается апелляционные жалобы на промежуточные определения суда направлять в суд апелляционной инстанции в электронном виде и возбуждать апелляционное производство на основании полученных в электронном виде материалов. Второе рациональное предложение касается предоставления судам первой инстанции полномочий по оставлению без движения и возврату апелляционных жалоб в случае их несоответствия требованиям арбитражного процессуального законодательства.
Представляется, что если рассматривать вопрос о предоставлении апелляционной инстанции права на принятие жалобы к производству по электронным копиям, то необходимо распространить такое право на любые жалобы, а не только на промежуточные определения, и не только по апелляционной, но и по кассационной инстанции.
По большому счету, проблему удаленности судов вышестоящих инстанций нужно решать комплексно – вводить электронное правосудие именно с производства в арбитражных судах апелляционной и кассационной инстанций. Установить направление дел (соответствующих материалов) с апелляционными и кассационными жалобами на любые судебные акты в вышестоящие инстанции в электронном виде, обжалуемые судебные акты – с электронной цифровой подписью. Вышестоящие суды могут рассмотреть дело при наличии только электронных копий судебного дела, а при необходимости могут при возбуждении производства по жалобе запросить у суда первой инстанции все дело или отдельные документы из дела. Исключение можно сделать только для многотомных дел (более 3-х томов). Это, во-первых, позволит сократить сроки принятия жалобы к производству и, как следствие, общие сроки рассмотрения дела. Во-вторых, при нахождении судебного дела в суде первой инстанции лица, участвующие в деле, имеют возможность ознакомиться с материалами дела по месту своего нахождения в любое время. Суд первой инстанции может рассматривать любые другие заявления лиц, участвующих в деле, в том числе по приостановлению исполнительного производства, отсрочке, рассрочке исполнения судебного акта, обеспечению исполнения судебного акта. В-третьих, созданную при первом обжаловании электронную копию судебного дела можно использовать при последующем обжаловании любого судебного акта по данному делу, а также при архивном хранении дела, дополнив электронную копию дела последующими материалами из вышестоящей инстанции. В-четвертых, вышестоящая инстанция после рассмотрения жалобы освобождается от необходимости формирования своего дела по соответствующему производству. И наконец, большая экономия бюджетных средств на пересылку дел.
Создание электронной копии судебного дела при поступлении жалобы будет дополнительным объемом работы для судов первой инстанции, однако это подтолкнет суды к созданию таких копий с начала производства по делу с привлечением электронных материалов участвующих в деле лиц. Для облегчения процесса первоначального формирования дел специалистами и дальнейшего сканирования готового дела необходимо перейти с ручной подшивки дел нитками на современные переплетные устройства.
Преимущество решения вопроса об оставлении жалобы без движения или ее возвращении судом первой инстанции действительно очевидно. Эту функцию по кассационным жалобам суды первой инстанции выполняли и ранее, до принятия АПК РФ 2002 г. Вместе с тем, передавать суду первой инстанции полномочия на принятие жалобы к производству и назначение времени судебного заседания вряд ли целесообразно, так как это лишит суды вышестоящих инстанций полномочий по подготовке дела к рассмотрению в момент принятия жалобы к производству, что может привести впоследствии к необоснованному отложению рассмотрения дела.
Еще один вопрос организации взаимодействия арбитражных судов первой и апелляционной инстанций касается порядка подачи апелляционной жалобы на определения арбитражного суда первой инстанции.
В соответствии с частью второй статьи 272 АПК РФ апелляционные жалобы на определения арбитражного суда первой инстанции подаются в арбитражный суд апелляционной инстанции и рассматриваются им по правилам, предусмотренным для подачи и рассмотрения апелляционных жалоб на решения арбитражного суда первой инстанции.
На практике данная норма буквально толкуется и применяется таким образом, что апелляционные жалобы на определения арбитражного суда первой инстанции направляются напрямую в суд апелляционной инстанции. Арбитражный суд апелляционной инстанции, не имея правовых оснований на возвращение апелляционной жалобы и на принятие апелляционной жалобы к производству без материалов дела и подлинника обжалуемого определения, запрашивает дело или соответствующие материалы дела у суда первой инстанции и только после получения дела принимает жалобу к производству.
Указанный порядок приводит к затягиванию процесса рассмотрения жалобы и нарушению установленных сроков на принятие и рассмотрение апелляционной жалобы. Кроме того, при обжаловании промежуточных определений дело остается у суда первой инстанции, который проводит по этому делу свои судебные заседания и совершает другие процессуальные действия. В связи с этим суду первой инстанции необходимо знать характер жалобы на определение суда, тогда как при сложившемся порядке направления жалобы суд первой инстанции не имеет соответствующей информации. Кроме того, суд первой инстанции без жалобы вообще не может внести в программу «Судопроизводство» данные о поступлении апелляционной жалобы и ее необходимые реквизиты в целях учета движения дела.
Вместе с тем, имеющуюся в части второй статьи 272 АПК РФ отсылку на правила, предусмотренные для подачи и рассмотрения апелляционных жалоб на решения арбитражного суда первой инстанции, можно отнести как к порядку рассмотрения жалобы на определения суда, так и порядку ее подачи, то есть через суд первой инстанции. Ведь апелляционная жалоба действительно подается в апелляционный суд, но только через суд первой инстанции. Кроме того, кассационные жалобы на определения суда первой инстанции подаются только через суд первой инстанции.
Учитывая иное толкование указанной нормы на практике, исправить ситуацию можно только путем легального толкования Высшим Арбитражным Судом Российской Федерации или в законодательном порядке путем внесения изменений в АПК РФ.
Распределение обязанности выдачи исполнительных листов
Неоднозначно толкуют арбитражные суды апелляционной инстанции также часть первую статьи 319 АПК РФ о распределении обязанности выдачи исполнительных листов в случае частичной отмены решения суда первой инстанции.
Согласно указанной статье исполнительный лист на основании судебного акта, принятого арбитражным судом первой или апелляционной инстанции, выдается тем судом, который принял соответствующий судебный акт.
Суд апелляционной инстанции практикует выдачу исполнительного листа только на ту часть судебного акта, в которой произведена отмена и принято новое решение. В оставленной без изменения части исполнительный лист приходится выдавать суду первой инстанции после возвращения дела из суда апелляционной инстанции.
Выдача по однородным требованиям в рамках одного дела нескольких исполнительных листов разными судами и в разное время приводит к излишнему документообороту, дополнительным затратам и, главное, усложняет последующий процесс исполнительного производства.
В соответствии с пунктом 2 статьи 269 АПК РФ по результатам рассмотрения апелляционной жалобы арбитражный суд апелляционной инстанции вправе отменить или изменить решение суда первой инстанции полностью или в части и принять по делу новый судебный акт. Следовательно, следует признать, что во всех случаях отмены или изменения решения суда (полностью или в части) суд апелляционной инстанции принимает новый судебный акт. Поэтому и исполнительный лист арбитражный суд апелляционной инстанции должен выдавать на весь объем удовлетворенных требований не только в случае отмены решения суда первой инстанции полностью, но и в случае его отмены или изменения в части.
Внедрение более совершенных и современных методов рассмотрения дел
Другой вопрос, по которому я хотел высказать некоторые соображения, касается внедрения более совершенных и современных методов рассмотрения дел, направленных на ускоренное, упрощенное и одновременно эффективное разрешение споров без больших издержек для сторон и государства.
Обычный судебный процесс – это сложная, длительная и относительно дорогостоящая процедура, причем как для спорящих сторон, так и для государства. Эта процедура оправданна в случаях наличия спора о праве, правовой коллизии, однако неоправданна при незначительных правовых конфликтах и абсолютно неоправданна при рассмотрении бесспорных дел.
Что касается незначительных дел с участием государственных структур, то на частичное решение этой проблемы были направлены недавние изменения в налоговое законодательство. Согласно данным изменениям с 1 января 2006 г. налоговым органам было предоставлено право взыскивать в бесспорном порядке штрафные санкции на незначительные суммы (до 5 тыс. руб. с предпринимателей и до 50 тыс. руб. с организаций), а с 1 января 2007 г. – независимо от размера санкций.
Нужно признать, что указанные изменения повлияли на количественную нагрузку судей. Так, в Арбитражном суде Вологодской области в 2006 г. число налоговых споров уменьшилось на 46%, споров с участием внебюджетных фондов на 25%, в I полугодии 2007 г. соответственно на 63 и 60%.
Однако если в количественном выражении нагрузка на судью значительно снизилась за счет выведения из суда бесспорных дел, то фактическая нагрузка непосредственно на судью не уменьшилась, так как бесспорные дела рассматривались в порядке упрощенного производства, без участия представителей сторон, а проекты решений по таким делам готовились помощниками судей. Так, снижение количества бесспорных дел в Арбитражном суде Вологодской области в I полугодии 2007 г. привело к уменьшению числа дел, рассмотренных в порядке упрощенного производства, почти в 4 раза. При этом на треть увеличилось количество споров об обжаловании решений налоговых органов.
Вместе с тем конституционность бесспорного взыскания налоговых санкций с юридических лиц уже была предметом рассмотрения Конституционным Судом Российской Федерации 10 лет назад. Конституционный Суд в Постановлении от 17.12.96 № 20-П указал, что бесспорный порядок взыскания с юридических лиц сумм штрафов, имеющих карательный характер, в случае несогласия налогоплательщика с решением налогового органа, является превышением конституционно допустимого ограничения права, предусмотренного статьей 35 Конституции Российской Федерации.
По смыслу мотивировочной части Постановления КС РФ согласие налогоплательщика на списание может быть выражено как в форме действия (например, письменное согласие на списание), так и в форме бездействия (например, непринятие мер по обжалованию решения налогового органа). В резолютивной же части Постановления указано на необходимость получения согласия юридического лица на списание штрафа в бесспорном порядке.
В настоящее время право налогового органа на списание штрафа в бесспорном порядке не поставлено в зависимость от согласия налогоплательщика и, как следствие, от наличия или отсутствия спора. Законодатель, предоставляя право налоговому органу на бесспорное взыскание штрафа, ограничил это право только необходимостью предоставления налогоплательщику срока на его добровольную уплату, а также правом (не обязанностью) вышестоящего налогового органа или суда на приостановление взыскания в случае обжалования налогоплательщиком решения налогового органа, хотя в вышеназванном Постановлении КС РФ прямо указано на невозможность бесспорного списания и на обязанность приостановления взыскания в случае обжалования налогоплательщиком решения налогового органа.
Не затрагивая вопроса о конституционности новых положений Налогового кодекса РФ, следует сказать, что значительного снижения фактической нагрузки судей они не повлекли. Ведь если налогоплательщик не согласен с решением налогового органа, то рано или поздно соответствующий спор будет предметом рассмотрения в арбитражном суде.
Хотя с введением внесудебного порядка взыскания налоговых санкций арбитражные суды и начали освобождаться от несвойственной им функции – «штамповать» исполнительные листы на бесспорные решения налоговых органов, однако нужно признать, что если по решению налогового органа есть возражения налогоплательщика, то бесспорный порядок взыскания штрафов недопустим. Суд должен быть там, где есть спор, причем на его ранних стадиях. Это в первую очередь касается дел с участием государственных органов, где частное лицо является слабой стороной.
Кроме того, в 2006 г. введен досудебный порядок обжалования решений налоговых инспекций в вышестоящий налоговый орган. Пока досудебный порядок урегулирования споров является добровольным, однако с 2009 г. он будет обязательным.
Конечно, дополнительная инстанция отсеет часть дел от суда. Вместе с тем, установление обязательного досудебного обжалования решений налоговых органов в вышестоящий орган вызывает сомнение, так как в нынешних условиях вышестоящий налоговый орган вряд ли можно признать беспристрастной инстанцией. В настоящее время преимущество обжалования в вышестоящий налоговый орган заключается в том, что можно оперативно и без дополнительных расходов исправить явные ошибки нижестоящих налоговых органов. В остальных случаях обязательное досудебное обжалование решения налогового органа в вышестоящий орган может затянуть окончательное решение спора.
Большие надежды с точки зрения снижения нагрузки на арбитражные суды возлагаются на внедрение института посредничества в коммерческих спорах. Вместе с тем потребуется много времени на подготовку посредников. Чтобы конфликтующие стороны пошли к посреднику, последний должен быть не просто высококвалифицированным специалистом, но и иметь безупречную репутацию и большой авторитет среди деловых кругов. Медленное внедрение аналогичных институтов в нашей стране лежит также в плоскости экономической ситуации и правосознания предпринимателей. Отечественная экономика в основном строится на отношениях торговли, где забыто «купеческое слово». Низкий уровень правовой культуры, часто переходящий в правовой нигилизм, по-прежнему пронизывает отечественное предпринимательство. Предприниматели обращаются к юристам часто только с тем, чтобы хоть как-то оправдать свои незаконные действия.
Конечно, снижение нагрузки на судей и оптимизация судебного процесса зависит от комплекса мер: организации работы суда и судей, пересмотра статуса и штата аппарата судьи (помощника, секретаря судебного заседания, специалиста), внедрения альтернативных способов разрешения споров, стоимости судебного разбирательства. Однако на реализацию этих мер требуется много времени и средств. Поэтому в настоящее время много зависит от совершенствования упрощенных процедур судебного разбирательства по незначительным спорам.
Совершенствование процедуры упрощенного производства
Упрощенное производство в арбитражном процессе введено сравнительно недавно, в редакции Арбитражного процессуального кодекса РФ 2002 г. Тем не менее за 5 лет существования данного института в арбитражном процессуальном законодательстве накопилась определенная практика его применения. Высшим Арбитражным Судом Российской Федерации выработаны рекомендации по некоторым вопросам применения главы 29 АПК РФ (информационные письма от 13.08.04 № 82 и от 20.01.05 № 89). Теоретиками и практиками высказано немало предложений по его совершенствованию.
Видимо, в связи с тем, что в арбитражном процессе этот институт новый, законодатель предусмотрел минимум упрощения, хотя в гражданском процессуальном законодательстве уже много лет существовало и эффективно применялось два вида по-настоящему упрощенного производства: приказное и заочное.
Упрощение при рассмотрении дел в арбитражном процессе выразилось фактически лишь в том, что судебное заседание проводится без вызова сторон и судом исследуются только письменные доказательства. Сокращенные же сроки рассмотрения дел упрощенного производства (не более одного месяца) и направления копии решения сторонам (не позднее следующего дня после его принятия) нацелены на оперативную защиту нарушенных прав заявителя. Вместе с тем суду в эти сроки необходимо получить письменное согласие сторон на рассмотрение дела в указанном порядке, а решение изготовить по общим нормам АПК РФ. Указанные требования не упрощают, а наоборот, усложняют работу судьи и сводят на нет его инициативу по рассмотрению дел в указанном производстве. Поэтому на практике указанное производство очень редко применялось по делам, возникающим из гражданских правоотношений. По делам же, возникающим из административных правоотношений, указанное производство применялось в основном по искам налоговых органов и отделений пенсионного фонда, когда указанные органы по своей инициативе или по договоренности с арбитражным судом включали в заявления ходатайства о рассмотрении дела в порядке упрощенного производства. В таком случае не требуется получения письменного согласия ответчика, а достаточно только отсутствия его возражений при надлежащем извещении о возможности рассмотрения дела в порядке упрощенного производства. Кроме того, ответчик по бесспорным делам обычно не высказывает возражений, но будучи незаинтересованным в ускоренном принятии решения, не дает выраженного письменного согласия на рассмотрение дела в упрощенном производстве.
Таким образом, в целях более эффективного применения упрощенного производства назрела необходимость внесения изменений в нормы главы 29 АПК РФ. В первую очередь должны быть изменены условия рассмотрения дел в порядке упрощенного производства с тем, чтобы необходимым и достаточным условием применения указанной процедуры как по ходатайству истца, так и по предложению суда было отсутствие возражений сторон.
При совершенствовании процедуры упрощенного производства в арбитражном процессе не нужно копировать институт судебного приказа, так как многие нормы ГПК РФ неприемлемы для арбитражного процесса с учетом субъектного состава участников спора и характера спорных правоотношений. Так, приказное производство не предусматривает предварительного извещения должника о таком производстве, о вынесении судебного приказа должник извещается после его вынесения, судебный приказ подлежит безусловной отмене судьей при поступлении возражений должника относительно его исполнения. В этом случае взыскатель может заявить свои требования только в порядке искового производства. Представляется, что по делам с участием юридических лиц будет много злоупотреблений правом на представление формальных возражений относительно исполнения судебного приказа.
Вместе с тем, некоторые нормы приказного и бесспорного производства ГПК РФ могут быть взяты за основу для совершенствования упрощенного производства в арбитражном процессе. Для взыскателя некоторые стимулирующие условия уже заложены в механизм упрощенного производства арбитражного процесса, – это, как было указано выше, сокращенные сроки рассмотрения дела и направления судебного акта. Целесообразно было бы еще предусмотреть немедленное вступление судебного акта в законную силу, сокращенный срок для обжалования судебного акта и исключение определенных инстанций обжалования. Для суда стимулирующими могли бы быть такие элементы упрощенного производства, как составление одного судебного акта в упрощенной форме, имеющего силу исполнительного листа, а также исключение обязанности ведения протокола судебного заседания.
Кроме того, для более активного участия сторон спора в различных формах упрощенного производства необходимо их заинтересовать установлением льготных ставок госпошлины (например, 50% от обычной ставки). И наоборот, следует пересмотреть в сторону увеличения существующие ставки госпошлины за рассмотрение спора в общем порядке искового производства. В определениях суда о принятии дела к производству необходимо разъяснять преимущества упрощенного производства.
При этом нужно отметить, что недопустимо упрощение судебной процедуры там, где есть спор о праве, правовая коллизия, так как это может привести к ухудшению качества правосудия, размыванию профессионального сознания и квалификации судей.
