Судебная система: состояние и проблемы совершенствования

Общая характеристика российской судебной системы

Начиная с 90-х годов прошлого века в соответствии с конституционно провозглашенной концепцией разделения властей совершенно особый статус и особую роль приобретает самостоятельная и независимая судебная власть. Полномочия каждой из ветвей власти (законодательной, исполнительной, судебной) реализуются в правовых формах, но только судебная деятельность по осуществлению правосудия облечена в особую процессуальную форму, поскольку суд призван не только разрешать общественные конфликты, но и активно участвовать в системе «сдержек и противовесов», осуществлять судебный контроль деятельности других ветвей власти, особенно исполнительной.

Таким образом, эффективность судебной власти определяется не только ее конкретным институциональным состоянием, но и функционированием других социальных институтов и прежде всего других институтов государственной власти (президента, парламента, правительства).

Рассмотрение института судебной власти как «вещи в себе», сведение его реформирования к изменению его институционального дизайна, задаваемого формальными нормами, — важный, но односторонний подход. Необходимо учитывать особенности той социальной среды, в которой функционирует институт, а также качество функционирования других институтов власти, их взаимосвязи и взаимовлияния¹. ¹ См.: Судебная реформа закончена, забудьте? От либеральных идей Концепции судебной реформы к прагматике федеральных целевых программ развития судебной системы // Новая юстиция. 2008. № 1. С. 15.

С учетом указанного значение решения Президента Российской Федерации об объединении Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ не следует переоценивать. Это хотя и важное решение, но оно носит характер частичного изменения институционального дизайна судебной власти, а конечная задача состоит в реформировании судебной власти по существу, в ее содержательной части, с целью обеспечения подлинной независимости суда и судей, доступности правосудия, его справедливости и беспрепятственности.

Таким образом, если отвлечься от проблем совершенствования других социальных институтов, оказывающих существенное влияние на состояние и качество судебной власти, следует выделять два основных аспекта дальнейшего ее реформирования как «вещи в себе»:

• структурный (формальный) аспект, предполагающий дальнейшие действия по совершенствованию судоустройства, по интеграции судов общей юрисдикции и арбитражных судов в единую систему судов, дифференцированных по инстанциям. Объединение высших судебных инстанций — это лишь первый шаг на пути создания единой судебной системы;
• функциональный (содержательный) аспект, предполагающий дальнейшие действия по совершенствованию судопроизводства. В данном случае речь идет прежде всего об обеспечении единства гражданского судопроизводства, осуществляемого судами общей юрисдикции и арбитражными судами, о принятии единого Кодекса гражданского судопроизводства, учитывающего особенности судопроизводства по гражданским делам, связанным с предпринимательской и иной экономической деятельностью.

Оба указанных аспекта дальнейшего реформирования судебной власти неразрывно связаны. Изменения, касающиеся судоустройства, непременно повлекут за собой изменения правил судопроизводства, в первую очередь в вопросах подведомственности гражданских дел, но не только.

Прежде чем обратиться к проблемам, решение которых, как нам представляется, позволило бы усовершенствовать российскую судебную систему, остановимся кратко на ее современном состоянии.

Как известно, организация судебной системы, судоустройство в России — это исключительная прерогатива законодателя, который в рамках Конституции Российской Федерации и посредством федеральных конституционных законов вправе учреждать судебные институты (часть 3 статьи 118, часть 3 статьи 128 Конституции Российской Федерации). Законодатель создает судебную власть в том виде, который представляется ему наиболее эффективным, соответствующим конкретной социально-политической обстановке, традициям страны.

Основы существующей системы судоустройства были заложены в принятой в 1991 году Концепции судебной реформы. В после-дующем система судоустройства была закреплена Конституцией Российской Федерации и принятыми в соответствии с ней федеральными конституционными законами. Структурно российская судебная система представлена судами общей юрисдикции (включая военную и мировую юстиции), арбитражными судами, Конституционным Судом РФ и уставными (конституционными) судами субъектов Российской Федерации.

В начале 90-х годов прошлого века, начиная судебную реформу, законодатель мог избрать и иную форму организации судебной власти, отказаться от разделения единой судебной системы по признаку внешней специализации, обеспечив тем самым организационное единство судебной власти, и, возможно, более последовательно реализовать принцип судебного федерализма, отражающего федеративное устройство государства. Однако это сделано не было, и тому, очевидно, были серьезные причины.

Во-первых, необходимо было сохранить Российское государство, подвергшееся реальной опасности развала, и обеспечить единое правовое пространство России. Развитие судебного федерализма, создание наряду с системой федеральных судов системы судов субъектов Российской Федерации в той ситуации реально могли подорвать единство правового пространства России и ее государственности. В то же время отказ от судебного федерализма затормозил развитие судебных систем субъектов Российской Федерации, а в целом — постепенную модернизацию российской судебной системы. Принимаемые впоследствии федеральные целевые программы развития судебной системы по существу не решали проблемы ее совершенствования. Речь в них шла в основном о кадровом и материально-техническом обеспечении функционирования судебной системы, что само по себе, конечно, хорошо, если не считать постепенное усиление зависимости судебной власти от исполнительной власти, определяющей условия деятельности судов и судей². ² См., например: Концепция федеральной целевой программы «Развитие судебной системы России» на 2007–2011 годы. Утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации от 04.08.06 № 1082-р // Собрание законодательства РФ. 2006. № 33. Ст. 3652.

Во-вторых, создание Конституционного Суда РФ и отдельной системы арбитражных судов позволило радикально улучшить обеспечение судебной защиты в важнейших сферах общества: конституционных прав и свобод граждан и организаций, прав нарождавшихся предпринимателей в целях обеспечения рыночных преобразований в стране. Рассчитывать на то, что те же результаты удалось бы получить благодаря преобразованиям внутри единой системы судов общей юрисдикции, вряд ли было можно. Тому много причин, включая устаревшее на тот момент процессуальное законодательство, которое в одночасье нельзя было изменить, а главное — устаревшая психология самих судей, воспитанных на том, что суд — это элемент правоохранительной системы, главной задачей которого является защита государственных интересов. К сожалению, последний феномен и сейчас нередко проявляется, что в значительной степени объясняется зависимостью судов и судей от исполнительной власти.

В настоящее время ситуация существенно изменилась. Действуют хотя и не идеальные, но достаточно адаптированные к новым условиям процессуальные кодексы. Преграды, обусловленные глубоким консерватизмом судов (особенно общей юрисдикции), препятствовавшие развитию судебной системы, в значительной степени остались позади. Переоценить значение того, что уже реализовано в российской судебной реформе, трудно. Однако судебная система по-прежнему подвергается резкой критике и неприятию (По результатам опросов в Твиттере, не доверяют судам 80% респондентов. По опросам Левада-центра, полностью доверяют судам лишь 2% россиян. Впечатляют также выводы исследования состояния российской судебной системы, сделанные Институтом проблем правоприменения Европейского университета³. — Прим. авт.) и, следовательно, нуждается в дальнейшем совершенствовании⁴. ³ См.: Неподсудная корпорация. Интервью М. Барщевского с членом Общественной палаты Е. Лукьяновой // Российская газета. 2011. 10 февраля; М. Рутман. Фемида на коротком поводке // Санкт-Петербургские ведомости. 2012. 19 сентября. ⁴ Проблемы совершенствования российской судебной системы обсуждаются на протяжении всего времени ее существования (См., например: Орехов Р. Г. Судебная реформа требует радикального подхода // Российская юстиция. 1998. № 8; Портнов В. Сколько ветвей у судебной власти? // Российская газета. 1999. 9 сентября; Лебедев А. Н. Статус субъекта Российской Федерации (основы концепции, конституционная модель, практика). М., 1999. С. 102–103; Горбуз А. К. Суд в системе разделения властей: российская модель // Кодекс info. 2001. № 11. С. 5; Попондопуло В. Ф. Система третьей власти: от горизонтальной организации к вертикальной // Закон. 2004. № 10. С. 113–118; Терехова Л. А. Система пересмотра судебных актов в механизме судебной защиты. М., 2010. С. 47–68; Слепченко Е. В. Гражданское судопроизводство: проблемы единства и дифференциации. СПб., 2011. С. 54–145)

Исследователи отмечают, что важнейшими направлениями совершенствования судебной системы являются обеспечение ее финансовой и кадровой независимости. Действительно, финансовая и кадровая независимость судебной системы — важнейшая гарантия самостоятельности судов и судей. Во многих цивилизованных странах законодательно предусмотрен фиксированный процент бюджета, который идет на судебную систему и является неизменным в течение достаточно длительного времени (например пять лет). Это, безусловно, резко сокращает зависимость судебной системы от системы законодательной и исполнительной власти. Что касается кадровой независимости, то она не может быть обеспечена до тех пор, пока отбор судей на судейские должности и особенно на должности председателей судов осуществляют подразделения Администрации Президента Российской Федерации.

На наш взгляд, важнейшими направлениями совершенствования судебной системы являются также:

• отказ от правил родовой подсудности, что способствовало бы обеспечению самостоятельности судебной власти, ее независимости от других ветвей государственной власти;
• ограничение количества проверочных судебных инстанций двумя инстанциями: апелляционной и высшей кассационной, что позволило бы привести российскую судебную систему в соответствие со стандартами судебных систем развитых стран;
• отказ от разделения судебной власти на три независимые ветви, что решило бы проблемы подведомственности и обеспечения единства судебной практики;
• дифференциация российской судебной системы на систему федеральных судов и систему судов субъектов Российской Федерации, что отражало бы федеративное устройство Российского государства.

Следует отдавать себе отчет в том, что указанные направления не могут быть реализованы сиюминутно. Потребуется немало времени, особенно для создания федеративной судебной системы. Однако проблема не во времени, а в том, чтобы было принято политическое решение о создании рациональной, подлинно самостоятельной и эффективной судебной власти в России.

Проблема родовой подсудности

Правила определения родовой подсудности, содержащиеся в процессуальных кодексах, подвергаются резкой критике, поскольку усложняют российскую судебную систему и систему судопроизводства, подрывают самостоятельность судебной власти и независимость судей, закладывают двойные стандарты для лиц, участвующих в судебных делах: обычных граждан и чиновников⁵. ⁵ См.: Терехова Л. А. Указ. соч.

Особенно остро вопрос о родовой подсудности ставится в отношении системы судов общей юрисдикции, где по первой инстанции судебные дела рассматриваются всеми звеньями (уровнями) судебной системы: мировыми судьями, районными судами, судами субъектов Российской Федерации и Верховным Судом РФ. Такая множественность судов, рассматривающих судебные дела по первой инстанции, порождает множественность судов общей юрисдикции, призванных осуществлять проверку судебных актов в апелляционном, кассационном и надзорном порядке (Федеральным законом от 09.12.10 № 353-ФЗ «О внесении изменений в Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации»⁶, который вступил в силу с 1 января 2012 года, проведена определенная рационализация системы пересмотра судебных актов. Однако правила родовой подсудности остались неизменными. — Прим. авт.). У каждого дела, в зависимости от того, где оно было рассмотрено по первой инстанции, образуется собственная «надстройка» из контролирующих инстанций. ⁶ Собрание законодательства РФ. 2010. № 50. Ст. 6611.

Не выдерживает критики само устоявшееся представление о том, что с помощью правил родовой подсудности разграничение компетенции судов различных звеньев производится в зависимости от рода дел или по предмету спор⁷. В действительности, в основе правил о родовой подсудности лежит не род дел (предмет спора), а уровень субъекта, участвующего в деле. Одни и те же в своем роде (предмете спора) судебные дела рассматриваются разными уровнями судебной системы в соответствии с иерархией (субординацией) лиц, участвующих в деле. Например, дела об оспаривании нормативных правовых актов, обжаловании решений избирательных комиссий, приостановлении деятельности или ликвидации политических партий, об оспаривании действий и решений (часть 2 статьи 254 Гражданского процессуального кодекса РФ) — категории дел, которые присутствуют в компетенции судов всех инстанций. Возникает по существу риторический вопрос: разве судья районного суда не способен рассматривать по первой инстанции все дела, отнесенные к подведомственности судов общей юрисдикции, включая, например, дела об оспаривании решения Центральной избирательной комиссии РФ или нормативный правовой акт федерального органа государственной власти? Как известно, статус всех судей одинаков, независимо от уровня суда (статья 2 Закона Российской Федерации от 26.06.92 № 3132-1 «О статусе судей в Российской Федерации»)⁸. Судья любого по уровню суда должен разрешать дела в соответствии с законом, а также учитывать поста-новления Европейского суда по правам человека, Конституционного Суда РФ, Пленумов Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ, если указанные суды давали толкование или разъяснения по применяемым нормам⁹. ⁷ См., например: Нешатаева Т . Н. Суд и защита прав и свобод граждан Российской Федерации // Теоретические и практические проблемы гражданского, арбитражного процесса и исполнительного производства. Краснодар, СПб., 2005. С. 36, 39; Терехова Л. А. Указ. соч. С. 58. ⁸ Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. № 30. Ст. 1792. ⁹ См.: пункт 4 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 19.12.03 № 23 «О судебном решении» // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2004. № 2.

Правила родовой подсудности, предусмотренные процессуальными кодексами, дают серьезные основания усомниться в самостоятельности судебной власти и независимости судей, поскольку жестко привязывают категории дел к уровню органов других ветвей власти. Трудно не согласиться с тем, что такая тщательная выверка компетенции судов согласно иерархии иных систем государственных органов «противоестественна и антиконституционна. Единственная гарантия, которую здесь можно усмотреть, — это гарантия чиновнику от неудобного решения»¹⁰. ¹⁰ См.: Терехова Л. А. Указ. соч. С. 63.

Существующие правила родовой подсудности являются препятствием на пути формирования рациональной судебной системы, состоящей из трех инстанций (первой, апелляционной и высшей кассационной), характерной для всех демократических стран, поскольку система судебных инстанций зависима от правил родовой подсудности.

От правил родовой подсудности следует отказаться, понятию «подсудность» следует вернуть его исконный смысл: подсудность в собственном смысле слова — это пространственная компетенция однородных судов первой инстанции¹¹. Подсудность не может и не должна регулировать перераспределение дел по иерархическому принципу между судами различного уровня. В российском законодательстве фактически произошло смешение понятий «подведомственность» и «подсудность». Если в основе определения компетенции действительно лежит род дел, то речь должна идти о правилах подведомственности разного рода дел разным органам. Если же это дела одного рода, например гражданские дела, рассматриваемые судами общей юрисдикции и арбитражными судами, то искусственным является как рассмотрение их по правилам разных процессуальных кодексов, так и разделение между разными ветвями судебной власти. Именно правила подведомственности лежат в основе разграничения компетенции арбитражных судов и судов общей юрисдикции. ¹¹ Васьковский Е. В. Учебник гражданского процесса / Под ред. В. А. Томсинова. М., 2003. С. 146.

Не бесспорна правовая позиция Конституционного Суда РФ, которым легитимность родовой подсудности обосновывается особой значимостью нормативных правовых актов федеральных органов власти, общественной значимостью дел об оспаривании таких актов, необходимостью коллегиального рассмотрения этих дел коллегиальным составом его судей¹². ¹² См.: постановление Конституционного Суда РФ от 17.01.08 № 1-П по делу о проверке конституционности положений статей 9 и 10 Федерального конституционного закона «Об арбитражных судах в Российской Федерации» и статей 181, 188, 195, 273, 290, 293 и 299 Арбитражного процессуального кодекса РФ в связи с жалобами закрытого акционерного общества «СЕБ Русский Лизинг», общества с ограниченной ответственностью «Нефте-Стандарт» и общества с ограниченной ответственностью «Научно-производственное предприятие «Нефте-Стандарт» // Собрание законодательства РФ. 2008. № 4. Ст. 300.

На наш взгляд, институт родовой подсудности находится в явном противоречии с назначением судебной деятельности, с основными принципами судопроизводства — независимость судей, самостоятельность судебной власти, состязательность и равноправие сторон спора. Сохранение родовой подсудности препятствует построению эффективной и разумной судебной системы, в которой при наличии к тому оснований дела последовательно переходили бы от нижестоящей судебной инстанции к вышестоящей.

Решение указанной проблемы может быть осуществлено путем принятия нового федерального конституционного закона о судоустройстве, закрепляющего единую систему судов (без их деления на суды общей юрисдикции и арбитражные суды), состоящую из трех звеньев (суды первой инстанции, апелляционные суды и кассационный суд в лице Верховного Суда Российской Федерации), и исключения из процессуальных кодексов правил о родовой подсудности. Такая реформа привела бы к существенному упрощению судоустройства и правил судопроизводства, экономии времени и средств (в том числе государственных) для отправления правосудия, повысила бы их эффективность, в частности значительно облегчила бы доступ граждан и организаций к правосудию.

Проблема множественности судебных инстанций

Препятствием на пути формирования рациональной судебной системы является также существующая система пересмотра судебных актов, которая характеризуется излишней инстанционностью, особенно в системе судов общей юрисдикции, и к тому же существенными ее различиями в судах общей юрисдикции и арбитражных судах.

Так, в системе судов общей юрисдикции дела по первой инстанции рассматриваются всеми четырьмя уровнями судов: мировыми судьями, районными судами, краевыми и областными судами, Верховным Судом РФ. Апелляционную проверку судебных актов осуществляют районные суды, краевые и областные суды, судебные коллегии Верховного Суда РФ, апелляционная коллегия Верховного Суда РФ. Кассационную проверку судебных актов осуществляют президиумы краевых и областных судов; судебные коллегии Верховного Суда РФ. Надзорная проверка судебных актов осуществляется Президиумом Верховного Суда РФ.

В системе арбитражных судов дела по первой инстанции рассматриваются арбитражными судами субъектов Российской Федерации. Апелляционная проверка судебных актов осуществляется 20 апелляционными судами. Кассационная проверка судебных актов осуществляется 10 федеральными арбитражными судами округов. Надзорная проверка судебных актов осуществляется Президиумом Высшего Арбитражного Суда РФ.

Недостатками такой системы судоустройства являются: избыточность судебных инстанций, которая подрывает основы юридической силы и легитимности судебного акта как окончательного, снижает общественное доверие к правосудию как в глазах российских граждан, так и международного сообщества¹³; множественность судебных инстанций в одном суде системы судов общей юрисдикции (апелляционные, кассационные и надзорная инстанции организационно объединены с судом первой инстанции), что искажает сущность проверочных производств¹⁴ (Такая картина, хотя и в меньшей мере, характерна и для арбитражных судов, например в Высшем Арбитражном Суде РФ рассматриваются дела по первой инстанции и в порядке надзора. — Прим. авт.); сохранение надзора, являющегося по существу разновидностью кассации, которое ведет к дублированию функций¹⁵. ¹³ См.: постановление Конституционного Суда РФ от 05.02.07 № 2-П по делу о проверке конституционности положений статей 16, 20, 112, 336, 376, 377, 380, 381, 382, 383, 387, 388 и 389 Гражданского процессуального кодекса РФ в связи с запросом Кабинета министров Республики Татарстан, жалобами открытых акционерных обществ «Нижнекамскнефтехим» и «Хакасэнерго», а также жалобами ряда граждан // Собрание законодательства РФ. 2007. № 7. Ст. 932. ¹⁴ Ярков В. В. Новеллы ГПК РФ: «новое вино в старые меха»? // Юридическая газета. 2011. № 1–2. ¹⁵ См.: Оптимизация гражданского правосудия России / Под ред. В. В. Яркова. М., 2007. С. 34.

Принятое недавно решение об объединении высших судебных инстанций в единый Верховный Суд Российской Федерации без унификации структуры судебной системы не решает указанных выше проблем, хотя, как уже отмечалось, шаг сделан в правильном направлении. Создание единого Верховного Суда Российской Федерации должно повлечь за собой постепенную, поэтапную рационализацию инстанционного устройства российской судебной системы.

В соответствии с мировыми стандартами в области судебной защиты национальные системы проверки судебных актов должны отвечать определенным требованиям¹⁶. Исходным положением является то, что в принципе вопросы судебного спора должны определяться на уровне суда первой инстанции, которому должны представляться все возможные претензии, факты и доказательства. Возможны также юридико-фактическая проверка в форме апелляции и юридическая — в форме кассации¹⁷. Соответственно, судебный процесс может проходить три инстанции: первую инстанцию, где судебные дела рассматриваются по существу; апелляционную инстанцию, осуществляющую проверку судебных актов, не вступивших в законную силу; кассационную инстанцию, проверяющую судебные акты, вступившие в законную силу. Таким образом, иерархическая система судебных учреждений зарубежных стран практически повсеместно носит трехступенчатый характер. Характерная для российского процессуального законодательства надзорная инстанция в западных странах отсутствует. ¹⁶ См.: Рекомендация Комитета министров Совета Европы от 07.02.95 № R(95)5 относительно введения в действие и улучшения функционирования систем и процедур обжалования по гражданским и торговым делам // Российская юстиция. 1997. № 10. С. 2–4. ¹⁷ См.: Проверка судебных постановлений в гражданском процессе стран ЕС и СНГ / Под ред. Е. А. Борисовой. М., 2007.

Апелляционная инстанция в большинстве государств организована по окружному принципу, в соответствии с которым судебные округа не совпадают с административно-территориальным делением государства. Например, во Франции на 90 административных департаментов приходится немногим более 30 апелляционных судебных округов, в США на 50 штатов — всего 12 апелляционных судов. Кассационная инстанция является высшей судебной инстанцией и обычно именуется Верховным судом (например Верховный Суд США) или Кассационным судом (например Кассационный Суд Франции).

Реформирование российской системы судоустройства, включая отказ от родовой подсудности и объединение судов общей юрисдикции и арбитражных судов, позволило бы создать современную судебную систему, состоящую из трех инстанций, в которой суды первой инстанции (районные суды) рассматривают все судебные дела, суды второй инстанции (апелляционные суды) осуществляют проверку судебного акта, не вступившего в законную силу, в пределах заявленного требования (неполная апелляция), суд третьей высшей инстанции (кассационный суд) осуществляет проверку судебных актов, вступивших в законную силу, с целью контроля их законности и обеспечения единства судебной практики (чистая кассация). От надзорной инстанции необходимо отказаться.

Разделение полномочий между судами трех уровней определяется отличиями характера юридической деятельности по рассмотрению дела от проверочной юридической деятельности, а также целями апелляционной и кассационной проверки. Однако это обстоятельство не учитывается российским законодателем.

Во-первых, апелляция как в системе судов общей юрисдикции, так и в системе арбитражных судов имеет характер полной апелляции: суд при рассмотрении дела в порядке апелляционного производства по имеющимся в деле и дополнительно представленным доказательствам повторно рассматривает дело, его правовую и фактическую стороны. По существу происходит удвоение судопроизводства по одному судебному делу, подрывается доверие к суду первой инстанции, производятся дополнительные затраты сил и средств на разрешение одного дела.

Логичным представляется переход к неполной апелляции, что соответствовало бы структуре судебной системы, состоящей из трех инстанций, каждая из которых не повторяла бы других и отличалась от них по своим целям, задачам и вытекающим из них полномочиям¹⁸. При неполной апелляции основная нагрузка по рассмотрению дела, выяснению всех обстоятельств, имеющих значение для дела, собиранию, представлению и исследованию доказательств должна быть сконцентрирована в суде первой инстанции. Суд апелляционной инстанции должен осуществлять проверку судебных актов в пределах заявленной жалобы на основании тех доказательств, которые уже были предметом рассмотрения суда первой инстанции. ¹⁸ См., например: Подвальный И. О. Апелляция и кассация в арбитражном процессе Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. СПб., 2001. С. 7–10; Борисова Е. А. Концентрация процесса как принцип гражданского (арбитражного) процессуального права // Теоретические и практические проблемы гражданского, арбитражного процесса и исполнительного производства. Краснодар, СПб., 2005. С. 166; Фокина М. А. Система целей доказывания в гражданском и арбитражном процессе. Цели доказывания в суде первой инстанции // Арбитражный и гражданский процесс. 2006. № 8–9. С. 33.

Апелляционные суды (ориентировочно в количестве 10–20) должны быть организационно отделены от судов первой инстанции, а границы апелляционных судебных округов не должны совпадать с границами административных округов.

Во-вторых, кассационная проверка судебных актов осуществляется множеством судов, что не способствует формированию единообразной судебной практики. Для формирования современной системы проверки судебных актов, вступивших в законную силу, достаточно одной кассационной инстанции в лице Верховного Суда Российской Федерации, отделенной организационно от апелляционных инстанций. Кассационная проверка судебных актов (чистая кассация), осуществляемая Верховным Судом Российской Федерации, обеспечит единообразие применения норм права в масштабах всего государства, а не отдельных его регионов, как это происходит в настоящее время, и будет органично сочетаться с апелляционной проверкой (неполной апелляцией).

Формирование единой кассационной инстанции осложняется не только разделением судебной системы на ветви со своими инстанционными особенностями, но и существованием надзорной инстанции, не известной судебным системам других стран и по существу дублирующей проверку судебных актов в кассационном порядке. И в надзорном, и в кассационном порядке суд по существу проверяет правильность применения и толкования норм материального и процессуального права судами, рассматривавшими дело, поэтому надзорная проверка судебных актов должна быть ликвидирована.

За отказ от института надзора, как наследия советской судебной системы и чуждого идеалам правового государства, высказываются многие авторы, отмечая, что в настоящее время «создана лишь видимость „процессуальности“ путем установления конкретных сроков, этапов надзорной деятельности, но без изменения сущности этого института. Заинтересованные лица обречены многие годы находиться в состоянии неопределенности относительно судьбы дела»; система надзорного пересмотра судебных актов с позиции лиц, участвующих в деле, «не может быть признана ни соответствующей критерию эффективности, ни соответствующей понятию „защита“»¹⁹. ¹⁹ См.: Скворцов О. Ю. Институт кассации в российском арбитражном процессуальном праве (проблемы судоустройства и судопроизводства): Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. СПб., 2000. С. 7–9; Подвальный И. О. О нецелесообразности сохранения надзорного производства в арбитражном процессе Российской Федерации. СПб., 2000. С. 9, 31; Терехова Л. А. О концепции надзорного производства в новом ГПК РФ // Российский ежегодник гражданского и арбитражного процесса. 2002–2003. № 2 / Под ред. В. В. Яркова. СПб., 2004. С. 71.

Действительно, российский законодатель предоставляет неоправданно много возможностей для пересмотра судебных актов, связанных с преодолением законной силы судебного акта. Вмешательство в дело, судебный акт по которому вступил в законную силу, должно быть исключением, что соответствует принципу правовой определенности и на что неоднократно обращал внимание в своих постановлениях Европейский суд по правам человека²⁰. Задачи исправления судебных ошибок и обеспечения единообразия толкования и применения закона вполне обеспечивала бы полноценная кассационная инстанция в лице единого Верховного Суда Российской Федерации. ²⁰ См., например: решение от 22.06.99 по вопросу приемлемости жалобы № 47033/99, поданной Л. Ф. Тумилович против Российской Федерации // Журнал российского права. 2000. № 9. С. 60–61.

Как известно, Европейский суд по правам человека не устанавливает абсолютного запрета на пересмотр вступившего в законную силу судебного акта «в целях исправления судебных ошибок, неправильного отправления правосудия» (иначе говоря, в целях обеспечения соблюдения принципа законности), но с учетом принципа правовой определенности допускает такой пересмотр только один раз²¹; было бы правильно такое полномочие закрепить за высшей кассационной инстанцией и отказаться от избыточного института надзорного производства. ²¹ См. подробнее: Мусин В. А. О реформировании надзорного производства в судах общей юрисдикции // Тенденции развития гражданского процессуального права России: Сб. науч. ст. СПб., 2008. С. 40–43.

Таким образом, построение судебной системы, в которой каждая из трех инстанций (первая, апелляционная и высшая кассационная) имела бы свои строго определенные (не пересекающиеся друг с другом) цели, задачи и полномочия, позволило бы существенно повысить роль и значение судебных инстанций, обеспечить гарантии правосудия для лиц, участвующих в деле, существенно сэкономить их время и средства, а также государства как организатора судопроизводства.

Проблема единства и дифференциации судебной системы

Проблема внешней специализации судов и разделение судебной власти на отдельные ветви не нова, в разных странах она решается по-разному. В России внешняя специализация судов, выделение конституционной и арбитражной юстиции имеет непродолжительную историю, всего лишь с начала 90-х годов прошлого века. Это, безусловно, относится к конституционной юстиции. Что касается истории развития экономического правосудия, то она более давняя.

Как в России, так и в других странах отношение к созданию специализированных торговых судов (имеются в виду государственные, а не третейские суды) постоянно менялось²². Так, в средние века специализированные торговые суды то выделялись из системы судов общей юрисдикции, то вновь сливались с ними во Франции, Италии и Испании. В таких же странах, как Англия и Голландия, институт специализированных судов практически полностью отсутствовал²³, что вовсе не исключало существования специальных правил рассмотрения споров, возникающих из торговых отношений. ²² См.: Клеандров М. И. Экономическое правосудие в России: прошлое, настоящее, будущее. М., 2006. С. 51. ²³ Васьковский Е. В. Курс гражданского процесса. М., 1913. Т. 1. С. 272.

В России указом императора Николая I от 14 мая 1832 года были учреждены коммерческие суды, действовавшие на основе специального Устава торгового судопроизводства. Их компетенция была достаточно широкой, весьма похожей на компетенцию нынешних арбитражных судов (споры из торговых сделок, дела о банкротстве). Важно подчеркнуть, что Устав торгового судопроизводства содержал положения о том, что к делам, производящимся в коммерческих судах, субсидиарно применяются правила Устава гражданского судопроизводства²⁴, что свидетельствовало о природном единстве гражданского и торгового судопроизводств. Однако к началу ХХ века дела, подведомственные коммерческим судам, стали рассматриваться судами общей юрисдикции; часть споров рассматривалась третейскими судами (самими купцами), которые в этот период получили широкое распространение. Такая метаморфоза объяснялась тем, что в дореволюционной России не признавался дуализм частного права, торговые сделки и отношения, составляющие особое содержание торгового права, рассматривались лишь как особенности общегражданских сделок и отношений²⁵. С учетом такого подхода к пониманию торгового права не было необходимости и в отдельных коммерческих судах. ²⁴ См.: Гуляев А. И. Торговое судопроизводство. М., 1914. С. 201. ²⁵ Шершеневич Г. Ф. Курс торгового права: В 4 т. Т. 1. СПб., 1908. С. 61; Удинцев В. А. История обособления торгового права. Киев, 1900. С. 105, 122.

В советский период институционализация разрешения хозяйственных споров также осуществлялась непоследовательно. В годы «военного коммунизма» и впоследствии вплоть до создания системы государственных арбитражей (1931 год) основная часть хозяйственных споров разрешалась административным путем, часто — партийными органами, затем хозяйственными сессиями судов общей юрисдикции (народными судами), затем ведомственными арбитражами. Созданная впоследствии система государственных арбитражей также являлась по существу придатком государственных исполнительных органов.

В настоящее время (до объединения Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ) в России функционирует организационная модель, построенная на принципах внешней и, частично, внутренней специализации (применительно к судам общей юрисдикции). Это суды общей юрисдикции, возглавляемые Верховным Судом РФ, арбитражные суды во главе с Высшим Арбитражным Судом РФ и Конституционный Суд РФ. При этом конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации и Конституционный Суд РФ не составляют единой иерархической системы конституционной юстиции. Конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации — это единственный пример судов субъектов Российской Федерации, в какой-то мере отражающий федеративное устройство государства, учет интересов субъектов Российской Федерации.

Внешняя специализация судов, представленная тремя ветвями судебной власти, сыграла свою историческую роль, и теперь, на наш взгляд, от нее можно было бы отказаться путем объединения всех ветвей судебной власти в единую, возглавляемую Верховным Судом Российской Федерации. Этот процесс мог бы быть постепенным: сначала — объединение судов общей юрисдикции и арбитражных судов, а затем возможно включение в единую систему и судов конституционной юстиции. В рамках унифицированной системы должны быть созданы подразделения (палаты, коллегии, составы), обеспечивающие необходимую внутреннюю специализацию:

• по проверке федеральных законов и действий федеральных органов власти на соответствие Конституции Российской Федерации, а также нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации и действий органов власти субъектов Российской Федерации на соответствие уставам (конституциям) субъектов Российской Федерации. В настоящее время это подведомственность Конституционного Суда РФ и уставных (конституционных) судов субъектов Российской Федерации. Осуществление конституционной юстиции в рамках единой системы судов характерно для многих стран, например для судебной системы США, где нет отдельных конституционных судов. Там все федеральные суды и судьи правомочны рассматривать вопросы конституционности федеральных законов и действий федеральных органов власти;

• по рассмотрению гражданских дел, включая дела по разрешению экономических споров, которые в настоящее время подведомственны арбитражным судам. Осуществление экономической юстиции специализированными судами, за редким исключением, не характерно для судебных систем других стран;

• по рассмотрению административных споров, которые в силу разделения судебной власти имеют разрозненную подведомственность. Выделение административной юстиции в судебной системе проводится в некоторых странах;

• по рассмотрению уголовных дел.

Возможно также выделение иных судебных подразделений (палат, коллегий, составов), предназначенных, например, для рассмотрения патентных, ювенальных и иных дел.

Существующая организация судебной системы России, построенная на принципах внешней специализации, уступает по многим параметрам системе, построенной на принципах унификации и внутренней специализации.

С научной точки зрения такая организация судебной системы не согласуется с единой природой деятельности, связанной с осуществлением правосудия, которая определяет необходимость существования единой системы судов, призванной обеспечить реализацию такой деятельности. Дифференциация судебной деятельности в зависимости от рода разрешаемых общественных конфликтов (судебных дел), выраженная в особенностях конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства, объективно не требует расчленения судебной системы на соответствующие ветви судебной власти. Дифференциация правил рассмотрения различных категорий судебных дел (конституционных, гражданских, административных, уголовных) должна обеспечиваться соответствующими процессуальными законами: конституционным законом о конституционном судопроизводстве, кодексом гражданского судопроизводства, кодексом административного судопроизводства, кодексом уголовного судопроизводства.

С практической точки зрения разделение судебной системы России на три независимые ветви тоже не выдерживает критики, поскольку порождает множество специфических организационных и даже политических проблем как во взаимоотношениях ветвей судебной власти между собой, так и каждой из них с другими органами государственной власти (Президентом Российской Федерации, Федеральным Собранием Российской Федерации, Правительством Российской Федерации, федеральными органами исполнительной власти, например Минфином России, Судебным департаментом при Верховном Суде РФ).

Так, широко известны проблемы разграничения подведомственности между судами общей юрисдикции и арбитражными судами, Конституционным Судом РФ и Верховным Судом РФ. Например, трения между указанными судами, связанные с принятием Пленумом Верховного Суда РФ постановления от 31.10.95 № 8 «О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия», в котором Верховный Суд РФ разъяснил необходимость непосредственного применения норм Конституции Российской Федерации в случаях противоречия ей федерального закона без обращения в Конституционный Суд РФ. Примеров, связанных с проблемами разграничения подведомственности между судами общей юрисдикции и арбитражными судами, можно было бы привести немало.

Разумеется, средства разрешения таких проблем существуют. Например, обеспечение Президентом Российской Федерации согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти, включая деятельность судов (часть 2 статьи 80 Конституции Российской Федерации). Однако в случае унификации судебной системы такие проблемы попросту отпадут, поскольку станут внутренним делом самой судебной системы, не мешая ей взаимодействовать с другими органами государственной власти.

Что касается включения конституционной юстиции в единую судебную систему, то это тоже не исключено. Основная сложность, которая здесь возникает, — обеспечение внутренней независимости конституционной палаты, исключение внутреннего конфликта интересов. Независимость конституционной палаты можно было бы обеспечить конституционными положениями, в соответствии с которыми полномочия конституционной палаты возлагаются непосредственно на Пленум Верховного Суда Российской Федерации. Однако более рациональное, на наш взгляд, решение вопроса — это наделение правом проверки на соответствие Конституции Российской Федерации всех федеральных судей (в случае разделения единой судебной системы на федеральную судебную систему и судебные системы субъектов Российской Федерации) и правом проверки их судебных актов — непосредственно Верховный Суд Российской Федерации. Аналогичной является судебная система США, где федеральные суды называют стражами Конституции США, поскольку их постановления защищают права и свободы, гарантируемые Конституцией США²⁶. ²⁶ Мекам Л. Р. Федеральный уровень судебной системы в Соединенных Штатах Америки. Введение для судей и судебных администраторов зарубежных стран. Вашингтон, 2001. С. 9–12.

Для отказа от самостоятельной системы арбитражных судов имеются все необходимые предпосылки, включая научное обоснование эффективности таких преобразований²⁷. Согласно части 2 статьи 118 Конституции Российской Федерации судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства. Конституция Российской Федерации не проводит разграничения между судами общей юрисдикции и арбитражными судами, в обоих случаях используются гражданско-правовые способы защиты прав. Судопроизводство в арбитражных судах с точки зрения природы юридической правоприменительной деятельности представляет собой часть гражданского судопроизводства — судопроизводства по разрешению гражданских дел. ²⁷ См., например: Пелевин С. М. Арбитражный Суд Российской Федерации: Учеб. пособие. СПб., 1993. С. 13; Попондопуло В. Ф. Правовой режим предпринимательства. СПб., 1994. С. 195–198; Вершинин А. П. Способы защиты гражданских прав в суде. СПб., 1997. С. 60; Шварц М. З. Систематизация арбитражного процессуального законодательства (проблемы теории и практики применения): Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. СПб., 2004; Слепченко Е. В. Указ. соч.

Едиными для судов общей юрисдикции и арбитражных судов являются принципы осуществления правосудия. По своим целям способы защиты гражданских прав в арбитражном суде совпадают с мерами защиты, применяемыми судами общей юрисдикции по гражданским делам. В целом структура судебной деятельности по гражданским делам в судах общей юрисдикции и по экономическим спорам в арбитражных судах обусловлена общим предметом — гражданскими материально-правовыми отношениями.

Разумеется, деятельность арбитражных судов по сравнению с деятельностью судов общей юрисдикции по гражданским делам имеет специфику, которая состоит в некоторых особенностях гражданского судопроизводства по соответствующим гражданским делам, обусловленных особенностями предмета защиты — нарушенного или оспариваемого права экономической, в том числе предпринимательской, деятельности²⁸. Отмечая это обстоятельство, В. Ф. Яковлев и М. К. Юков указывают, что Арбитражный процессуальный кодекс РФ сохраняет и развивает институты и правила гражданского судопроизводства с учетом особенностей, порожденных природой экономических споров, упрощающих и ускоряющих их разрешение²⁹. ²⁸ Яковлев В. Ф. О новом Арбитражном процессуальном кодексе Российской Федерации // Вестник Высшего Арбитражного Суда РФ. 2002. Специальное приложение к № 8. С. 172. ²⁹ Комментарий к Арбитражному процессуальному кодексу Российской Федерации / Под ред. В. Ф. Яковлева, М. К. Юкова. М., 1995. С. ХХ.

На наш взгляд, родовое единство законодательства о судопроизводстве в судах общей юрисдикции и арбитражных судах должно привести к созданию единого Кодекса гражданского судопроизводства, содержащего нормы об особенностях разрешения споров, связанных с предпринимательской и иной деятельностью. Это может произойти до объединения судебной системы России (и тогда арбитражные суды будут руководствоваться правилами единого Кодекса гражданского судопроизводства) или после унификации судебной системы (тогда соответствующие подразделения судов — коммерческие палаты, коллегии, составы будут впредь до принятия единого Кодекса гражданского судопроизводства руководствоваться в своей процессуальной деятельности Арбитражным процессуальным кодексом РФ).

Следует еще раз подчеркнуть, что единство судебной системы, возглавляемой одним высшим судебным органом, обеспечит единство правоприменительной практики. Параллельное существование арбитражных судов и судов общей юрисдикции «не только порождает сложности при определении подведомственности дел, но и не обеспечивает единства применения норм материального права»³⁰. ³⁰ Чечина Н. А. Предмет и система гражданского процессуального права // Актуальные проблемы гражданского процесса / Под ред. В. А. Мусина. СПб., 2002. С. 14–15.

В литературе активно обсуждается вопрос о создании системы административных судов³¹. В Верховном Суде РФ разработан законопроект «О федеральных административных судах в Российской Федерации». Предполагается создать 500 судов первой инстанции, 21 окружной апелляционный суд и судебную коллегию по административным делам в Верховном Суде РФ. ³¹ См., например: Старилов Ю. Н. Административные суды в России: новые аргументы «за» и «против» / Под ред. В. И. Радченко. М., 2004; Радченко В. Административные суды призваны защищать человека от произвола недобросовестных чиновников // Российская юстиция. 2004. № 3. С. 2–5.

Другие авторы возражают против образования административных судов, поскольку во внутренней организации российских судов общей юрисдикции и арбитражных судов уже учтено разделение права на частное и публичное³², в судах любого уровня есть судебные составы и коллегии по рассмотрению дел частного права и дел публичного права. ³² См., например: Яковлев В. Ф. Судебная реформа: итоги и задачи // Экономика. Право. Суд. Проблемы теории и практики. М., 2003. С. 254; Виды гражданского судопроизводства: Учеб. пособие / Отв. ред. Е. А. Трещева. Самара, 2006. С. 149.

Мировой практике известны различные формы организации административной юстиции: рассмотрение дел публичного права в рамках общей судебной системы; обособление системы административных судов; существование квазисудебных органов с возможностью последующей передачи дела на разрешение органов судебной власти. При этом в странах системы континентального права, к числу которых относится и Россия, деление права на частное и публичное является определяющим, в том числе организацию судебной системы³³. ³³ См.: Гражданский процесс: Учебник / Под ред. В. В. Яркова. М., 2004. С. 440; Бевзенко Р. С., Бочарова Н. С., Малешин Д. Я., Решетникова И. В. Сближение романо-германской и англосаксонской процессуальных систем. По материалам конференции Международной ассоциации по процессуальному праву в Торонто, 2009 г. // Вестник Высшего Арбитражного Суда РФ. 2009. № 8. С. 58.

На наш взгляд, формирование полноценного административного судопроизводства, как того требует часть 2 статьи 118 Конституции Российской Федерации, и принятие Кодекса административного судопроизводства, включающего все нормы, определяющие порядок рассмотрения дел, возникающих из публичных правоотношений, содержащиеся в настоящее время в Гражданском процессуальном кодексе РФ, Арбитражном процессуальном кодексе РФ и Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях³⁴, не предопределяет необходимости создания административных судов. Точно так же, как, например, существование уголовного судопроизводства не вызывает необходимости создания отдельной ветви уголовных судов. Дела, возникающие из публичных правоотношений, должны рассматриваться судебными составами и коллегиями судов общей юрисдикции (после объединения арбитражных судов и судов общей юрисдикции), специализирующимися в рассмотрении данной категории дел, по правилам административного судопроизводства. Это позволит снять острую проблему определения подведомственности указанных дел, которые в настоящее время рассматриваются судами всех ветвей судебной власти. ³⁴ См., в частности: Абсалямов А. В. Теоретические и практические аспекты соответствия правовых институтов административного и арбитражного процесса // Российский ежегодник предпринимательского (коммерческого) права. 2008. № 2 / Под ред. В. Ф. Попондопуло. СПб., 2009. С. 410.

Проблема федеративного судоустройства

Существующая организация судебной системы России не отражает федеративного устройства Российского государства, декларированного Конституцией Российской Федерации (часть 1 статьи 1). Не вдаваясь в политические аспекты данного вопроса, считаем возможным поддержать идею о дифференциации российской судебной системы на систему федеральных судов и систему судов субъектов Российской Федерации. В юридической науке проблема федеративного устройства российской судебной системы почти не обсуждается, возможно потому, что она имеет больший политический окрас, чем проблема унификации судебной системы. Естественное стремление сохранить российскую государственность, погасить имевшие место центробежные тенденции отодвинуло на задний план решение задачи обеспечения федеративного устройства государства, в частности судебного федерализма.

Судебный федерализм можно определить как судебно-правовую форму федеративного устройства государства; это регулирование отношений между федерацией и субъектами федерации, установление юрисдикций федеральных судов и судов субъектов федерации, распределение между ними судебных полномочий³⁵. Развитие судебного федерализма отражает развитие собственно федеративных отношений в федеративном государстве. ³⁵ Саликов М. С. Судебный федерализм США // Правоведение. 1998. № 1. С. 40.

Федеративное устройство российской судебной системы вытекает из требований Конституции Российской Федерации, в которой указано, что судебная система Российской Федерации устанавливается Конституцией Российской Федерации и федеральным конституционным законом; полномочия, порядок образования и деятельности федеральных судов устанавливаются федеральным конституционным законом (часть 3 статьи 118). Иначе говоря, Конституция проводит различие между судебной системой в целом (родовое понятие) и федеральной судебной системой (видовое понятие) как ее частью. В Федеральном конституционном законе от 31.12.96 № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» также различаются федеральные суды и суды субъектов Российской Федерации (статья 4)³⁶. ³⁶ Собрание законодательства РФ. 1997. № 1. Ст. 1. О необходимости развития двух уровней судебной системы Российской Федерации указывается и в научной литературе: Орехов Р. Г. Указ. соч.; Лебедев А. Н. Указ. соч. С. 102–103; Горбуз А. К. Указ. соч. С. 5.

Однако утверждать, что реально существующая судебная система России является федеративной, можно лишь с большой долей условности, так как суды, а тем более судебные системы субъектов Российской Федерации, практически отсутствуют. Номинально к судам субъектов Российской Федерации относятся конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации. Но в действительности такие суды созданы в менее чем трети субъектов Российской Федерации (главным образом в национальных республиках). Следует также учитывать, что конституционные (уставные) суды конкретных дел (споров) не рассматривают, их подведомственность весьма специфична.

Нельзя отнести к судебной системе субъектов Российской Федерации мировых судей, поскольку они по существу составляют низшее звено (дополнительную судебную инстанцию) федеральной системы судов общей юрисдикции. Статус мирового судьи определяется федеральным законом и от статуса иных федеральных судей отличается незначительно, в основном в части порядка отбора и назначения (избрания) на должность. Современный российский институт мировых судей не имеет ничего общего с известным ряду стран общего права, а также дореволюционной России, одноименным институтом³⁷. ³⁷ См., например: Аничков И. Мировой суд и преобразование низших судов. СПб., 1907; Уолкер Р. Английская судебная система. М., 1980; Филиппов С. В. Судебная система США. М., 1980; Горбуз А. К. О некоторых проблемах конституционно-правового статуса мировых судей в России // Кодекс info. 2002. № 5–6. С. 3.

Создание института мировых судей — это задача, которую еще предстоит решить. По нашему мнению, мировые судьи должны избираться непосредственно населением соответствующего мирового округа. При этом необходимо отойти от правила, что количество мировых судей зависит от количества населения. Мировые судьи должны избираться там, где в них действительно имеется потребность, например в связи с отдаленностью небольшого населенного пункта от районного центра, где функционирует районный суд субъекта Российской Федерации. Особенно это важно в районах Сибири и Дальнего Востока. В крупных же городах, тем более в Москве и Санкт-Петербурге, которые сами являются субъектами Российской Федерации, мировые судьи не нужны. Здесь должны функционировать обычные районные суды субъекта Российской Федерации, укомплектованные необходимым количеством судей.

Таким образом, практически все суды в России (за исключением конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации) относятся к федеральной системе судов. Полноценная система судов субъектов Российской Федерации отсутствует. В связи с этим считаем возможным создание в России подлинно двухуровневой судебной системы:

• системы федеральных судов, имеющей свою подведомственность, определяемую делами о нарушениях федерального законодательства (ограниченный перечень дел федерального значения), и

• системы судов субъектов Российской Федерации, с подведомственностью, определяемой делами, связанными с нарушениями федерального законодательства (по перечню дел, не отнесенных к делам федерального значения) и законодательства субъектов Российской Федерации.

Определение подведомственности федеральных судов и судов субъектов Российской Федерации должно осуществляться с учетом нормотворческой компетенции Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, распространяемой на территорию субъекта Российской Федерации. Соответственно, по вопросам федеральной компетенции приоритет на данной территории принадлежит федеральному законодательству (части 1, 2, 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации), а по вопросам компетенции субъекта Российской Федерации — его законодательству (части 4, 6 статьи 76 Конституции Российской Федерации). При таком подходе публичные органы, включая судебные, не вправе вторгаться в сферу компетенции друг друга. При необходимости федеральная подведомственность может уточняться путем внесения изменений в соответствующий федеральный конституционный закон, а также постановлениями Конституционного Суда РФ (в случае его сохранения)³⁸. ³⁸ О роли, которую сыграл Верховный Суд США в становлении судебного федерализма в США, см.: Саликов М. С. Указ. соч.

Процесс передачи дел из компетенции федеральных судов в компетенцию судов субъектов Российской Федерации с учетом российской специфики, очевидно, должен быть постепенным, по мере перераспределения нормотворческой компетенции между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации. Однако в конечном счете большинство судебных дел должно рассматриваться, на наш взгляд, на уровне судов субъектов Российской Федерации и миром (мировым судьей) и только федерально-значимые дела — на уровне федеральных судов.

Так, в США большинство дел рассматривается в судах штатов. Это дела, связанные с защитой прав семьи, вопросами наследства, частной собственности, спорами из договоров, причинением вреда, большинство административных и уголовных дел. Федеральные суды занимаются рассмотрением дел, касающихся органов государственного управления США и их должностных лиц, Конституции США и федеральных законов, а также споров, возникающих между штатами или между США и другими государствами. Подобные критерии разграничения подведомственности судов могли бы быть положены в основание разграничения подведомственности федеральных судов и судов субъектов Российской Федерации в России.

Переход к двухуровневой федеративной судебной системе позволил бы сократить количество федеральных судов, ограничить их подведомственность важнейшими делами федерального значения, увеличить их финансирование за счет федерального бюджета, сократить количество судей с одновременным увеличением их квалифицированных помощников. При этом, соответственно, увеличивается количество судов субъектов Российской Федерации, финансируемых из бюджетов субъектов Российской Федерации, решаются те же задачи, что и применительно к федеральным судам: определяется необходимое количество судов, судей и помощников, решаются вопросы надлежащего материально-технического обеспечения.

Более рационально будут решаться вопросы отбора кандидатов на судейские должности, их назначения, поощрения, привлечения к ответственности, включая прекращение полномочий. В частности, создается одна федеральная квалификационная коллегия судей, рекомендующая кандидатов на должности федеральных судей, а их назначение производится Советом Федерации. Соответственно, в каждом субъекте Российской Федерации создается квалификационная коллегия судей субъекта Российской Федерации, которая рекомендует кандидатов на должности судей субъекта Российской Федерации, а их назначение производится законодательным собранием субъекта Российской Федерации.

Известно, что федеративное устройство государства, в отличие от унитарного государства, — это некий союз государственных образований и суверенитет субъектов федерации является первичным, а суверенитет федерации — вторичным. Конституционный Суд РФ занимает иную позицию, в соответствии с которой суверенитет субъектов Российской Федерации не признается, государственным суверенитетом обладает только Российская Федерация³⁹. Не вдаваясь в суть проблемы суверенитета, будем использовать термин «компетенция». На наш взгляд, компетенция федерации должна формироваться субъектами федерации (например Советом Федерации) и быть небольшой, но достаточной, чтобы решать такие общие для всех субъектов федерации проблемы, как обеспечение единства экономического и политического пространства, оборона страны, экологическая безопасность и другие федеральные задачи, включая задачу защиты важнейших (основных) прав и охраняемых федеральным законом интересов граждан и организаций, посредством деятельности федеральных судов. ³⁹ См.: Зорькин В. Апология Вестфальской системы // Российская газета. 2004. 13 июля.

В интересах охраны прав субъектов федерации перечень вопросов, отнесенных к компетенции федерации (включая подведомственность федеральных судов), должен быть замкнутым, то есть определен исчерпывающе Конституцией Российской Федерации и федеральными конституционными законами. Все, что не отнесено к компетенции федерации, автоматически входит в компетенцию субъекта Российской Федерации. От сферы совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (статья 72, часть 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации), на наш взгляд, необходимо было бы отказаться, так как это основа для споров.

Существенным является вопрос о структуре федеральной судебной системы и судебных систем субъектов Российской Федерации. Федеральная судебная система, будучи унифицированной путем объединения всех ветвей судебной власти, должна состоять из трех инстанций: Верховный Суд РФ, федеральные апелляционные суды (10–20 судов), федеральные районные суды. С учетом сокращенной подведомственности федеральных судов количество районных федеральных судов должно быть небольшим.

Судебные системы субъектов Российской Федерации также должны быть структурированы по трем инстанциям: Верховный Суд субъекта Российской Федерации, апелляционные суды субъекта Российской Федерации (1–2 суда), суды первой инстанции субъекта Российской Федерации (например по количеству районов).

Так, в США судебные системы штатов, как и федеральная судебная система США, состоят из трех инстанций: судов первой инстанции, апелляционных судов и верховных судов. В составе единой федеральной судебной системы и судебных систем штатов в числе судов первой инстанции иногда выделяются различные специализированные суды: суды по банкротству, муниципальные суды, суды по мелким искам, мировые суды. Так, в штате Луизиана (США) наряду с Высшим Судом штата действуют пять апелляционных судов и несколько десятков судов первой инстанции, включая специализированные суды. Судебные системы штатов могут различаться, но это не затрагивает их инстанционного деления на суды первой инстанции, апелляционные суды и Верховный Суд штата.

Сделанные нами предложения по совершенствованию судебного федерализма в России являются достаточно радикальными, но они основаны на букве и духе Конституции Российской Федерации, закрепляющей федеративное устройство государства. Воплощение указанных предложений в жизнь зависит от политической воли руководства страны. Трудности материального и организационного характера, которые, безусловно, имеются, не являются непреодолимыми препятствиями. Главное, что решение проблемы судебного федерализма в России позволит повысить эффективность судебной деятельности, доступность правосудия (с учетом большой территории России это важно) и доверие населения к суду.

Реализация принципа судебного федерализма, вместе с решением других затронутых в статье проблем, позволит, как нам представляется, укрепить судебную ветвь власти, обеспечить ее независимость от иных ветвей власти, особенно исполнительной, повысить эффективность отправления правосудия.