Согласно части 1 статьи 8 Конституции Российской Федерации в Российской Федерации гарантируется поддержка конкуренции. В качестве одного из механизмов реализации конституционной гарантии поддержки конкурентных отношений в действующую правовую систему включен институт антимонопольного регулирования, который предусматривает ряд административных рычагов воздействия на участников конкурентных правоотношений с целью создания благоприятных условий для осуществления предпринимательской деятельности на отдельных товарных рынках и получения положительного экономического эффекта в макропространстве.
Формирование свободной конкуренции в широком понимании преследует достижение двух основных целей: развитие экономики и удовлетворение потребностей конечных потребителей. Основными фигурами конкурентных правоотношений выступают хозяйствующие субъекты (производители) и потребители товаров, работ, услуг. Необходимость свободного осуществления первыми своей профессиональной деятельности и получения в ее результате качественного продукта вторыми предопределяет установление государством допустимых правил конкурентного поведения участников рынка.
Система конкурентного регулирования подразумевает существование не только отношений «хозяйствующий субъект — потребитель», но и отношений «хозяйствующий субъект — хозяйствующий субъект». Причем основное регулятивное значение Федерального закона от 26.07.06 №135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее — Закон «О защите конкуренции») направлено на формирование правовой среды для взаимодействия хозяйствующих субъектов (производителей) друг с другом. Закон учел также, что существенное воздействие на состояние конкурентной среды не исчерпывается поведением хозяйствующих субъектов в процессе осуществления ими своей деятельности и включает в себя деятельность иных особых субъектов экономических отношений. Органы публичной власти, реализуя свои полномочия, в силу специфики правового статуса способны оказывать существенное влияние как на экономическую систему в целом, так и на состояние конкуренции в частности. Причем с точки зрения антимонопольного регулирования это влияние выражается не столько в решении ими публично-правовых вопросов, сколько в применении властно-распорядительных полномочий в отношении отдельных лиц или по поводу отдельных обстоятельств.
Учитывая особое правовое положение государства, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, законодатель ввел ряд запретов и ограничений с целью минимизации негативного влияния на конкурентную среду со стороны органов власти путем злоупотребления ими своими полномочиями. Одну из групп подобного рода запретов составляет запрет на ограничивающие конкуренцию акты и действия (бездействие) федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, иных осуществляющих функции указанных органов органов или организаций, а также государственных внебюджетных фондов, Центрального банка Российской Федерации (статья 15 Закона «О защите конкуренции»).
Антимонопольные органы уполномочены на рассмотрение дел о нарушении органами власти приведенного запрета, по результатам которого они могут принять решение о признании в действиях органа власти нарушения статьи 15 Закона «О защите конкуренции». Наличие у органов публичной власти, действия которых квалифицированы как нарушение положений приведенной статьи, возможности оспаривания решений антимонопольных органов в судебном порядке поставило перед судами ряд вопросов практического значения и выявило необходимость формирования единого подхода к рассмотрению дел обозначенной категории.
Дела об оспаривании ненормативных правовых актов антимонопольных органов о нарушении органами публичной власти статьи 15 Закона «О защите конкуренции» подлежат рассмотрению по правилам судопроизводства, установленным главой 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее — АПК РФ)
Вопросы квалификации действий (актов) органов публичной власти в соответствии со статьей 15 Закона «О защите конкуренции» и порядка признания соответствующих лиц нарушившими антимонопольное законодательство регулируются самим федеральным законом и принятыми в соответствии с ним подзаконными нормативными правовыми актами: Порядком проведения анализа и оценки состояния конкурентной среды на товарном рынке, утвержденным приказом Федеральной антимонопольной службы (далее — ФАС) от 25.04.06 №108; Порядком проведения анализа состояния конкуренции на товарном рынке, утвержденным приказом ФАС от 28.04.10 №220; Административным регламентом ФАС по исполнению государственной функции по возбуждению и рассмотрению дел о нарушениях антимонопольного законодательства Российской Федерации, утвержденным приказом ФАС от 25.12.07 №447, а так-же приказом ФАС от 22.12.06 №337 «Об утверждении форм актов, принимаемых комиссией по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства».
Под конкуренцией в силу пункта 7 статьи 4 Закона «О защите конкуренции» понимается соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке.
В пункте 17 статьи 4 Закона «О защите конкуренции» приведены признаки ограничения конкуренции, а пункт 4 названной статьи дает определение товарного рынка, границы которого при квалификации действий (актов) органов власти в качестве нарушения запретов, введенных статьей 15 Закона «О защите конкуренции», подлежат установлению.
В рамках подготовки материала для настоящей статьи был изучен ряд судебных актов Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа (далее — ФАС СЗО) за 2009 год и 9 месяцев 2010 года, по результатам анализа которых можно сделать вывод о единообразном применении приведенных норм права и сформировавшихся подходах к квалификации поведения (осуществления действий, принятия актов) органов власти, а также выделить основные признаки противоправных деяний, недопустимых исходя из положений статьи 15 Закона «О защите конкуренции», и, соответственно, установить предмет доказывания по названной категории споров.
Судебными инстанциями определены основополагающие критерии и подходы к рассмотрению данной категории дел, из которых следует, что для квалификации поведения органа публичной власти в качестве нарушения статьи 15 Закона «О защите конкуренции» антимонопольному органу необходимо установить следующую совокупность условий: отсутствие нормы права, разрешающей органу власти действовать определенным образом либо принимать соответствующий акт; наступление или возможность наступления негативных последствий для конкурентной среды; причинно-следственную связь между поведением органа публичной власти и наступившими (возможными) негативными последствиями; определение товарного рынка, установление его временных, продуктовых и географических границ; наличие конкурентных отношений на товарном рынке; установление факта допущенного нарушения.
Самостоятельным предметом оценки судов зачастую становится не только решение о признании субъекта нарушившим антимонопольное законодательство, но и выданное на его основании предписание, которое также должно соответствовать ряду требований к его содержанию.
Так, по смыслу частей 2 и 4 статьи 41 Закона «О защите конкуренции» предписание выносится на основании решения антимонопольного органа о признании лица нарушившим нормы антимонопольного законодательства, должно быть логически согласовано с решением и направлено на устранение нарушений, установленных антимонопольным органом в рамках конкретного дела; требования, изложенные в предписании, должны быть определенными, относимыми и исполнимыми, а недействительность решения влечет за собой и недействительность предписания.
При квалификации поведения органов власти как нарушения статьи 15 Закона «О защите конкуренции» необходимо различать деятельность органа власти в рамках осуществления своих публичных функций и его деятельность как субъекта частноправовых отношений.
Кроме того, рассмотрение судами дел исследуемой категории предполагает соблюдение участниками спора общих правил рассмотрения дел в порядке главы 24 АПК РФ, в частности подведомственности спора арбитражному суду и соблюдения заявителем срока оспаривания ненормативного правового акта, установленного частью 4 статьи 198 АПК РФ.
Практические вопросы применения статьи 15 Закона «О защите конкуренции» получили подробное освещение в судебных актах ФАС СЗО, а единая позиция судов дает четкое описание обстоятельств, составляющих в своей совокупности нарушение антимонопольного законодательства, что проиллюстрировано на конкретных примерах.
Орган публичной власти действовал в пределах полномочий, предоставленных ему действующим законодательством, в связи с чем отсутствуют основания для применения статьи 15 Закона «О защите конкуренции».
В журнале «Коммерческая недвижимость» было опубликовано объявление с предложением аренды семи земельных участков в одном из районов Санкт-Петербурга под размещение киосков для реализации блинов. Заявки на участие в распределении земельных участков подали общество №1 и общество №2 с различными условиями предложения. По результатам заседания комиссии по распоряжению объектами недвижимости принято решение о передаче в аренду земельных участков одному из обратившихся, на основании которого администрация района вынесла распоряжения о предоставлении земельных участков обществу №1 и заключении с ним договоров аренды.
Решением Управления ФАС в действиях администрации и комиссии по распоряжению объектами недвижимости признаны нарушения части 1 статьи 15 Закона «О защите конкуренции», выразившиеся в создании отдельному хозяйствующему субъекту преимуществ при предоставлении в аренду земельных участков без проведения торгов, что не допустило конкуренцию между хозяйствующими субъектами, претендующими на заключение договоров аренды земельных участков для использования под киоски по реализации блинов, и может иметь своим результатом ограничение конкуренции на рынке услуг общественного питания.
Суды первой и апелляционной инстанций удовлетворили требования администрации о признании недействительным решения антимонопольного органа, а суд кассационной инстанции поддержал их правовую позицию, указав, что согласно пункту 2 статьи 10 Земельного кодекса Российской Федерации (далее — ЗК РФ) управление и распоряжение земельными участками, находящимися в собственности субъектов Российской Федерации, осуществляют субъекты Российской Федерации.
В соответствии с пунктом 3.8 Положения об администрациях района Санкт-Петербурга, утвержденного постановлением правительства Санкт-Петербурга от 26.08.08 №1078, к полномочиям администраций в сферах учета имущества Санкт-Петербурга и распоряжения им, инвентаризации и мониторинга земель Санкт-Петербурга, инвестиционной деятельности отнесено, в частности, осуществление управления и распоряжения объектами недвижимого имущества, находящимися в государственной собственности Санкт-Петербурга и расположенными на территории района, в случаях, установленных правовыми актами правительства Санкт-Петербурга, в том числе принятие в установленном порядке решений о сдаче объектов недвижимости в аренду, иных решений по итогам рассмотрения вопросов районной комиссией по распоряжению объектами недвижимости.
В силу пункта 11 приложения 3 к постановлению правительства Санкт-Петербурга от 16.11.05 №1735 «О городской и районных комиссиях по распоряжению объектами недвижимости» принятие решений о сдаче в аренду земельных участков на срок до трех лет под цели, не связанные с возведением объектов недвижимости, относится к компетенции районной комиссии по распоряжению объектами недвижимости.
Статьей 30 ЗК РФ предусмотрено, что исключительно на торгах (конкурсах, аукционах) осуществляется предоставление земельных участков для строительства в собственность без предварительного согласования мест размещения объектов. При этом ограничений по форме и порядку заключения договоров аренды на иные земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, федеральное земельное законодательство не устанавливает.
Нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации дополнительные требования к порядку предоставления земельных участков, находящихся в собственности субъекта, в спорный период установлены не были.
На основании приведенных нормативных положений судебные инстанции пришли к выводу о том, что администрация, выбрав такой способ предоставления земельных участков в аренду, как принятие решения комиссией без проведения торгов при наличии нескольких предложений со стороны хозяйствующих субъектов, действовала в пределах законодательных требований и не допустила нарушений положений Закона «О защите конкуренции» (постановление ФАС СЗО от 24.05.10 по делу №А56-36957/2009).
Постановлением главы города Вологды утверждена оптимизированная сеть маршрутов регулярных перевозок пассажиров автомобильным и наземным электрическим транспортом в городском сообщении на территории муниципального образования. Департамент городского хозяйства разместил в газете извещение о проведении конкурса на право обслуживания одного из регулярных городских автобусных маршрутов, с включением в его условия требования о наличии у участников необходимого для обслуживания маршрута количества транспортных средств определенной вместимости.
Проведение конкурса, а также включение в его условия названного требования, по мнению антимонопольного органа, могут привести к перераспределению перевозчиков и закреплению на прибыльных (доходных) маршрутах только тех, кто имеет большее количество автобусов с большей вместимостью, а также к созданию дискриминационных условий доступа на рынок для перевозчиков, имеющих меньшее количество автобусов меньшей вместимости, в связи с чем решением Управления ФАС департамент признан нарушившим часть 1 статьи 15 Закона «О защите конкуренции».
Департаменту предписано совершить действия, направленные на обеспечение конкуренции, а именно отменить объявленный конкурс на право обслуживания регулярного городского автобусного маршрута.
Оценивая законность решения и предписания антимонопольного органа, суд первой инстанции констатировал соответствующие полномочия департамента по регулированию деятельности транспортных предприятий, принципы и цели конкурсного отбора перевозчиков, исходил из приоритета безопасности дорожного движения. Суд указал, что заключение договоров с победителями конкурса на обслуживание муниципальных регулярных маршрутов не создает препятствий для иных лиц, осуществляющих перевозку пассажиров по самостоятельно разработанным маршрутам, оборудованным и согласованным в установленном порядке.
Оставив в силе решение суда первой инстанции, кассационная инстанция указала, что для квалификации действий органа местного самоуправления в качестве вмененного нарушения антимонопольный орган обязан доказать, что эти действия приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а соответствующий орган — подтвердить правомерность своих действий конкретными нормами федерального закона, разрешившими данному органу действовать соответствующим образом.
Суд кассационной инстанции, применив положения части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.03 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а также пункты 3.8.2—3.8.6 Положения о департаменте городского хозяйства администрации города Вологды, утвержденного решением Вологодской городской Думы от 29.09.07 №512, сделал вывод, что департамент наделен нормативными полномочиями по регулированию транспортных вопросов. Федеральное законодательство не содержит конкретного перечня способов такого регулирования, следовательно органы местного самоуправления вправе самостоятельно определять их своими актами, что согласуется с правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в определениях от 14.03.01 №55-О, от 29.05.07 №345-О-О.
Решением Вологодской городской Думы от 28.10.04 №132 «О мерах по улучшению перевозок пассажиров автомобильным транспортом на территории муниципального образования города Вологды» таким способом регулирования выбран открытый конкурс и утверждено Положение о порядке его проведения, согласно которому одним из критериев отбора победителей названо наличие у участников достаточного количества автобусов, соответствующих категориям маршрута.
Проведение конкурса на осуществление регулярных городских пассажирских перевозок организовано департаментом в рамках своей компетенции и является способом упорядочения транспортного обслуживания населения города в целях обеспечения регулярности и безопасности пассажирских перевозок в пределах муниципального образования путем привлечения к осуществлению пассажирских перевозок транспортом общего пользования наиболее квалифицированных перевозчиков.
При этом сам по себе конкурсный отбор перевозчиков не оказывает влияния на конкуренцию, поскольку каждый хозяйствующий субъект самостоятельно принимает решение об участии в конкурсе, все участники конкурса равны между собой, самостоятельные действия каждого влияют на результаты конкурса и победителем определяется лучший из перевозчиков, то есть более конкурентоспособный. Целью проведения конкурса является подбор перевозчиков, обеспечивающих наиболее безопасные условия перевозки пассажиров, укрепление транспортной дисциплины, удовлетворение потребностей населения в области пассажирских перевозок и качества обслуживания.
Из материалов дела усматривается, что признанные Управлением ФАС не соответствующими Закону «О защите конкуренции» условия конкурсной документации (наличие у участников требуемого количества автобусов определенной вместимости) обусловлены обеспечением безопасности дорожного движения при перевозке пассажиров, а нормативное количество подвижного состава транспортных средств и его вместимость применительно к отдельному маршруту рассчитаны на основании проектно-изыскательских работ по разработке стратегии совершенствования и развития маршрутной транспортной сети города Вологды до 2025 года, разработанной и подтвержденной государственной экспертизой.
Учитывая изложенные обстоятельства, суд кассационной инстанции сделал вывод о том, что включение требований о наличии установленного количества транспортных средств определенной вместимости у участника конкурса не создает отдельным лицам преимущественных условий участия в торгах, поскольку требования не носят персонифицированного характера и распространяют свое действие на всех без исключения возможных участников торгов (постановление ФАС СЗО от 26.08.10 по делу №А13-15220/2009).
Аналогичные выводы содержатся в постановлениях ФАС СЗО от 13.08.10 по делам №А13-15124/2009 и А13-15136/2009, от 20.08.10 по делу №А13-15127/2009, от 16.08.10 по делам №А13-15151/2009 и А13-15219/2009.
У органа публичной власти отсутствовали полномочия на совершение определенных действий (принятие актов), либо действия совершены (акты приняты) с прямым нарушением регулирующих правовых норм.
Дума приняла решение «О порядке выдачи разрешений на установку рекламных конструкций на территории муниципального образования «Город Псков», аннулирования таких разрешений и выдачи предписаний о демонтаже самовольно установленных вновь рекламных конструкций». Приведенным нормативным правовым актом утверждена генеральная схема установки размещения средств наружной рекламы и информации, дислокации городских рекламных мест, а также определены городские рекламные места для размещения рекламных конструкций в виде билбордов, рекламных перетяжек и ситиформата.
Впоследствии в названное решение внесены изменения, которыми сокращено количество городских рекламных мест для размещения билбордов и рекламных перетяжек.
В ходе контрольных мероприятий Управление ФАС установило, что сокращение количества городских рекламных мест измени-ло структуру рынка рекламоносителей и сократило рекламную деятельность ряда крупнейших хозяйствующих субъектов, занимающихся распространением наружной рекламы на территории муниципального образования. Согласно проведенному анкетированию рекламодателей причиной невозможности предоставления рекламных услуг рекламораспространителями указано отсутствие свободных площадей на рекламных щитовых установках.
Решением антимонопольного органа дума признана нарушившей пункт 2 части 1 статьи 15 Закона «О защите конкуренции»; нарушение выразилось в утверждении решением (в соответствующих редакциях) генеральной схемы, что создает или может создать необоснованное препятствие осуществлению деятельности хозяйствующих субъектов на рынке распространения наружной рекламы на территории муниципального образования, приводит или может привести к ограничению конкуренции. Думе выдано предписание о внесении изменений в нормативный правовой акт.
Суды первой и апелляционной инстанций не усмотрели оснований для признания недействительными решения и предписания Управления ФАС в оспариваемой части, а суд кассационной инстанции поддержал их выводы, указав, что антимонопольным органом в ходе проверочных мероприятий установлено отсутствие нормы законодательства, позволяющей органам местного самоуправления утверждать генеральную схему. Исходя из анализа положений статьи 19 Федерального закона от 13.03.06 №38-ФЗ «О рекламе» и статьи 16 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» судебные инстанции признали правомерным вывод антимонопольного органа об отсутствии у заявителя правовых оснований на установление ограничений количества рекламных мест путем утверждения генеральной схемы.
Значимая связь между решением думы и негативным влиянием (возможностью такового) на конкурентную среду подтверждается материалами дела; суды констатировали снижение количества рекламных мест, приняли во внимание результаты анкетирования, тем самым проверив обоснованность избранной Управлением ФАС квалификации действий органа местного самоуправления. Выявленные нарушения необоснованно препятствуют развитию и осуществлению хозяйствующими субъектами деятельности по распространению наружной рекламы в муниципальном образовании (постановление ФАС СЗО от 28.04.10 по делу №А52-4376/2009).
В журнале «Коммерческая недвижимость» опубликовано объявление о предложении аренды земельного участка с целью использования его под открытую охраняемую автостоянку сроком до трех лет. Заявки на предложение подали несколько юридических лиц с различными условиями предложения. По результатам заседания районной комиссией по распоряжению объектами недвижимости принято решение о передаче в аренду спорного земельного участка предприятию на срок 2 года 11 месяцев. Администрацией вынесено распоряжение о предоставлении земельного участка предприятию и заключении с ним договора краткосрочной аренды.
Решением Управления ФАС в действиях администрации признаны нарушения части 1 статьи 15 и статьи 17.1 Закона «О защите конкуренции», выразившиеся в создании отдельному хозяйствующему субъекту преимуществ при предоставлении в аренду земельного участка без проведения торгов, что не допустило конкуренцию между хозяйствующими субъектами, претендующими на заключение договора аренды земельного участка для использования под открытую охраняемую автостоянку, и может иметь своим результатом ограничение конкуренции на рынке услуг по хранению автомобилей на открытых охраняемых автостоянках.
Администрации выдано предписание о прекращении нарушения антимонопольного законодательства в виде отмены распоряжения о предоставлении земельного участка предприятию и совершении действий, направленных на обеспечение конкуренции при предоставлении земельного участка путем проведения торгов на право заключения договора аренды на спорный земельный участок.
Отказывая администрации в удовлетворении требований о признании недействительными ненормативных актов антимонопольного органа, судебные инстанции пришли к выводу о нарушении заявителем действующих правовых норм.
Так, пунктом 4.5 распоряжения губернатора Санкт-Петербурга от 14.08.2000 №864-р «О мерах по упорядочению размещения легковых автомобилей на территории Санкт-Петербурга» главам территориальных управлений административных районов Санкт-Петербурга предписано осуществлять предоставление земельных участков под организацию открытых автостоянок, в том числе на землях транспорта, на конкурсной основе с учетом примерных условий конкурса на право заключения договора аренды земельного участка для организации открытой автостоянки, определенных согласно пункту 6.1 распоряжения.
Исходя из приведенных нормативных положений избранный администрацией способ предоставления земельного участка (принятие решения в отсутствие критериев оценки заявок без проведения торгов при наличии нескольких предложений со стороны юридических лиц) исключил конкуренцию между хозяйствующими субъектами. В связи с этим заявителю правомерно вменено нарушение статьи 15 Закона «О защите конкуренции» (постановление ФАС СЗО от 02.10.09 по делу №А56-1505/2009).
Аналогичные выводы содержатся в постановлениях ФАС СЗО от 21.05.10 по делу №А56-28246/2009 и от 11.06.10 по делу №А56-48482/2009.
Антимонопольный орган не доказал наличие причинно-следственной связи между действиями (актами) органов публичной власти и выявленными негативными последствиями для конкурентной среды.
Территориальное управление Федерального агентства по управлению государственным имуществом (далее — ТУ Росимущества) и привлекаемые им физические и юридические лица осуществляют реализацию арестованного имущества. ТУ Росимущества заключило с обществом №1 государственный контракт на оказание услуг по реализации арестованного имущества, минуя конкурсную процедуру. Общество №1 разместило объявление о проведении торгов по реализации принадлежащего обществу №2 и арестованного помещения в печатном издании, распространяемом не по месту нахождения реализуемого имущества, после чего реализовало на торгах арестованное имущество.
В ходе проверочных мероприятий Управление ФАС установило, что общество №1, разместив объявление о проведении торгов в печатном издании, распространяемом не по месту нахождения реализуемого имущества, ограничило участие в торгах других хозяйствующих субъектов и создало участникам торгов преимущественные условия, в том числе путем доступа к информации. При этом ТУ Росимущества как заказчик торгов обязано осуществлять контроль за деятельностью исполнителя.
Названные обстоятельства, а также заключение государственного контракта без проведения процедуры торгов, несоблюдение ТУ Росимущества порядка взаимодействия со службой судебных приставов, бездействие при осуществлении текущего контроля за деятельностью исполнителя услуг по реализации арестованного имущества положены Управлением ФАС в основу решения, которым действия ТУ Росимущества признаны нарушающими запрет, установленный частью 1 статьи 15 Закона «О защите конкуренции».
Суд кассационной инстанции, отказывая в удовлетворении жалобы антимонопольного органа на решение суда первой инстанции о признании решения и предписания Управления ФАС недействительными, сделал вывод, что для квалификации нарушения антимонопольного законодательства применительно к статье 15 Закона «О защите конкуренции» обязательно установление фактических обстоятельств, подтверждающих действительные либо возможные последствия в виде ограничения конкуренции, создания определенных преимуществ и дискриминации на определенном товарном рынке, а также выявление причинной связи между принятым актом и (или) совершенными действиями и наступившими последствиями. В связи с этим констатация тех или иных действий органов государственной власти, препятствующих осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, не может рассматриваться как необходимое и достаточное основание для признания соответствующих органов нарушившими требования антимонопольного законодательства (постановление ФАС СЗО от 23.06.10 по делу №А13-16121/2009).
Постановлением администрации предприятие определено в качестве специализированной службы по вопросам похоронного дела в муниципальном образовании, на него возложена обязанность по обеспечению предоставления гарантированного перечня услуг по погребению умерших, установленных действующим законодательством Российской Федерации. Во исполнение названного постановления комитет издал распоряжение, в котором определил места по захоронению умерших на городских кладбищах, а также указал на то, что услуги по захоронению на соответствующих кладбищах осуществляет предприятие. В связи с этим антимонопольный орган сделал вывод, что у иных хозяйствующих субъектов (конкурентов) отсутствует возможность оказывать такие услуги в географических границах муниципального образования, вследствие чего они вынуждены обращаться к предприятию и приобретать услуги по рыночной цене.
Решением Управления ФАС признано нарушение администрацией и комитетом пункта 2 части 1 статьи 15 Закона «О защите конкуренции», выразившееся в наделении предприятия полномочиями по рытью могил и осуществлению захоронений, что привело к ограничению конкуренции в отношении иных участников рынка.
Администрации и комитету выдано предписание о прекращении нарушения антимонопольного законодательства путем совершения действий, направленных на обеспечение конкуренции, для чего следует предусмотреть выделение участков земли под конкретные захоронения при обращении хозяйствующих субъектов по вопросам захоронения умерших собственными силами по заявлениям граждан.
Суды двух инстанций признали акты Управления ФАС недействительными в части, касающейся комитета. Судами оценено распоряжение комитета по содержанию и во взаимной связи с другими обстоятельствами, которые не позволяют квалифицировать его поведение как властное ограничение доступа иным хозяйствующим субъектам на городское кладбище, преднамеренное и направленное на создание препятствий конкурентам предприятия осуществлять деятельность в области похоронного дела. Суды исходили и из возложения Управлением ФАС на комитет обязанности выделять земельные участки хозяйствующим субъектам без правовых к тому оснований.
Суд кассационной инстанции, оставив без изменения судебные акты по делу, указал, что для квалификации действий по части 1 статьи 15 Закона «О защите конкуренции» необходимо установить запрещенные законом и совершенные действия, которые приводят либо могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции как категории, значимой для определенного товарного рынка (сферы обращения определенного товара либо взаимозаменяемых товаров). Установленный запрет адресован органам, осуществляющим властные функции, в целях предупреждения их негативного вмешательства в конкурентную среду посредством использования административных инструментов.
Распоряжением комитета лишь определены места по захоронению умерших на городских кладбищах, расположенных в определенном районе, без указания конкретного субъектного состава, уполномоченного распоряжаться этими местами по своему собственному усмотрению. При этом в оспариваемом решении Управлением ФАС констатировано отсутствие такого права непосредственно и у самого предприятия. Антимонопольный орган, возлагая на комитет обязанность по выделению земельных участков различным хозяйствующим субъектам, не привел ни одной нормы права, которой он руководствовался.
В данном случае Управление ФАС не выяснило, кто непосредственно в пределах географических границ исследованного им товарного рынка наделен полномочием по выделению мест под захоронение, было ли делегировано такое право непосредственно комитету, что позволило ему в дальнейшем распоряжаться в указанных целях этими местами. В решении антимонопольного органа отсутствует анализ самого порядка предоставления таких земельных участков на спорной территории, равно как и то, действительно ли возникновение административных барьеров на рынке похоронных услуг обусловлено принятием комитетом распоряжения, а не действиями иных лиц.
При рассмотрении спора по существу суды правомерно сочли значимым отсутствие со стороны комитета конкретных и самостоятельных действий, направленных на ограничение конкуренции, и отсутствие доказательств наличия в действиях заявителя всех признаков вмененного нарушения антимонопольного законодательства (постановление ФАС СЗО от 18.03.10 по делу №А42-4731/2009).
Антимонопольный орган не доказал наступления негативных последствий для конкурентной среды.
Между муниципальным образованием (концедент) и обществом (концессионер) по результатам конкурса заключено концессионное соглашение, согласно пункту 1 которого концессионер обязан за счет собственных и (или) привлеченных средств (не предусматривающих муниципальные гарантии): завершить строительство полигона твердых бытовых и нетоксичных отходов в урочище Пасынково Вологодского района, право собственности на который будет принадлежать концеденту (муниципальному образованию), и осуществлять эксплуатацию его на срок, определенный пунктом 45 соглашения; в целях продления срока эксплуатации полигона осуществить строительство и ввод в эксплуатацию мусоросортировочного комплекса, право собственности на который будет принадлежать концессионеру; в целях улучшения экологической обстановки на территории муниципального образования провести работы по рекультивации существующего полигона твердых бытовых отходов.
Во исполнение условий соглашения заключены договоры аренды движимого и недвижимого имущества и принято постановление главы муниципального образования о предоставлении обществу в аренду земельного участка, занятого полигоном.
Решением Управления ФАС действия администрации по включению в концессионное соглашение условий договора по передаче обществу движимого и недвижимого имущества для осуществления деятельности по сбору и транспортировке твердых и нетоксичных отходов, не относящихся к предмету концессионного соглашения, признаны нарушающими часть 1 статьи 15 Закона «О защите конкуренции».
Администрации выдано предписание о совершении действий, направленных на обеспечение конкуренции, в частности о внесении изменений в постановление главы муниципального образования и в концессионное соглашение в отношении деятельности по сбору и вывозу твердых бытовых нетоксичных отходов.
Кассационная инстанция, оставляя без изменения судебные акты первой и апелляционной инстанций о признании недействительными решения и предписания антимонопольного органа, исходила, в частности, из положений статей 3 и 4 Федерального закона от 21.07.05 №115-ФЗ «О концессионных соглашениях», согласно которым по концессионному соглашению допускается передача не только объекта соглашения, являющегося недвижимым имуществом, но и другого имущества, предназначенного для использования по общему назначению, обеспечения единого технологического процесса и осуществления деятельности, предусмотренной концессионным соглашением.
Антимонопольным органом не приведены какие-либо доказательства, свидетельствующие о том, что действия администрации, выразившиеся во включении в концессионное соглашение условий договора по передаче обществу движимого и недвижимого имущества для осуществления деятельности по сбору и транспортировке твердых и нетоксичных отходов, привели или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции (постановление ФАС СЗО от 02.08.10 по делу №А13-14169/2009).
Управление ФАС признало в действиях министерства нарушение части 1 статьи 15 Закона «О защите конкуренции», выразившееся в необоснованном препятствовании осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами путем совершения действий, не входящих в компетенцию министерства, по согласованию размещения на водных объектах форелевых хозяйств, возможности разработки рыбоводно-биологического обоснования и проектов на организацию форелевых садковых хозяйств. Антимонопольный орган установил, что рассматриваемые ответы министерства (в адрес хозяйствующих субъектов, обращающихся за соответствующим согласованием) оказывали «регулирующее воздействие на действия хозяйствующих субъектов рынка, вынуждая их отказываться от планов или корректировать планы по осуществлению деятельности в сфере рыборазведения».
Министерство оспорило в судебном порядке решение и предписание антимонопольного органа.
Суд первой инстанции не усмотрел правовых и фактических оснований для удовлетворения заявления и признал правовую позицию антимонопольного органа законной. При этом суд исходил из отсутствия у министерства в рассматриваемый период соответствующих полномочий, прямо предусмотренных нормативными положениями (в буквальном и узком их понимании), а равно из специальной правосубъектности министерства как государственного органа.
Апелляционный суд не согласился с выводами суда первой инстанции, указав, что действия заявителя совершены при отсутствии четкого порядка и правового регулирования размещения хозяйственных и иных объектов, в связи с чем он не может рассматриваться как нарушивший Закон «О защите конкуренции». Министерство в пределах предоставленных ему полномочий и возложенных на него обязанностей пыталось регулировать вопросы создания форелевых хозяйств с соблюдением экологических и иных природоохранных норм, а также с учетом интересов хозяйствующих субъектов. Антимонопольный орган не представил доказательств того, что при этом действия министерства привели или могли привести к устранению либо недопущению конкуренции, устранению с рынка хозяйствующих субъектов, созданию дискриминационных условий на рынке.
Суд кассационной инстанции указал, что не любые действия органов государственной власти, препятствующие осуществлению хозяйствующими субъектами предпринимательской деятельности, подпадают под диспозицию части 1 статьи 15 Закона «О защите конкуренции», а только те, которые приводят или могут привести к недопущению или устранению конкуренции на соответствующем товарном рынке. При этом именно антимонопольный орган должен доказать, что совершение тех или иных действий органом государственной власти привело или могло привести к недопущению, ограничению конкуренции.
Сам по себе административный барьер не всегда однозначно свидетельствует о негативных последствиях для рассматриваемой конкурентной среды; при определенных обстоятельствах и условиях он может оказывать нулевой эффект на конкретный товарный рынок, а для определенного рынка — и позитивные последствия. В данном случае антимонопольный орган не исследовал действительные либо возможные последствия по факту создания административного барьера, не дал им оценки как негативным в отношении правильно определенного товарного рынка, опираясь на требующие установления фактические обстоятельства (постановление ФАС СЗО от 04.06.09 по делу №А26-2132/2008).
Аналогичные выводы содержатся в постановлениях ФАС СЗО от 15.06.10 по делу №А05-18982/2009, от 05.11.09 по делу №А13-12419/2008, от 05.10.09 по делу №А13-2811/2009, от 14.01.10 по делу №А56-13018/2009 и от 04.05.10 по делу №А56-41211/2009.
Антимонопольный орган доказал наступление негативных последствий для конкурентной среды вследствие неправомерных действий (актов) органов публичной власти.
В ведении Департамента по управлению государственным имуществом и земельными ресурсами находятся земельные участки, на которых расположены муниципальные кладбища. Распоряжениями мэрии города названные земельные участки переданы для эксплуатации и содержания предприятию (специализированная организация). В его исключительную компетенцию вошли, в частности, правомочия по выделению земельных участков под захоронение, контроль за соблюдением порядка захоронений, установление режима работы кладбищ (Положение о порядке эксплуатации и содержания общественных кладбищ на территории муниципального образования «Город Архангельск», утвержденное решением Архангельского городского Совета депутатов от 27.05.03 №174).
Решением Управления ФАС установлено нарушение мэрией частей 1 и 3 статьи 15 Закона «О защите конкуренции», выразившееся в издании распоряжений о передаче предприятию кладбищ на обслуживание и проведение захоронений умерших; наделении предприятия правом выделения земельных участков под захоронения в рамках уставной деятельности; определении исключительной компетенции и правомочий предприятия, что повлекло за собой создание преимущественных условий для его деятельности по отношению к другим хозяйствующим субъектам; наделении предприятия функциями органа местного самоуправления.
Суды первой и апелляционной инстанций, рассматривая заявление мэрии о признании недействительными решения и предписания Управления ФАС, установили фактические обстоятельства дела и с учетом правовой позиции, изложенной в постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 23.09.08 №12027/07, указали на правомерность квалификации антимонопольным органом действий мэрии по статье 15 Закона «О защите конкуренции».
Общественные кладбища находятся в ведении органов местного самоуправления; порядок их деятельности определяется органами местного самоуправления; возможность передачи общественных кладбищ в ведение хозяйствующего субъекта, в том числе и обладающего статусом специализированной службы, Федеральным законом от 12.01.96 №8-ФЗ «О погребении и похоронном деле» не предусмотрена.
Суд кассационной инстанции признал правомерными выводы о том, что мэрия приняла акты (распоряжения) и совершила действия (наделение определенными функциями в качестве уставной деятельности), которые привели к ограничению (устранению) конкуренции, в том числе в виде установления для приобретателей ритуальных услуг ограничений выбора хозяйствующих субъектов, предоставляющих услуги по захоронению (подпункт 5 части 1 статьи 15 Закона «О защите конкуренции»), а также определила обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта (предприятия) в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на рассматриваемом товарном рынке (пункт 17 статьи 4 Закона «О защите конкуренции»).
Мэрия в нарушение статьи 18 Закона «О погребении и похоронном деле», передав предприятию на обслуживание и проведение захоронений умерших муниципальные кладбища, возложила на него функции контрольно-распорядительного характера, в том числе выделение им земельных участков под захоронение, наделив его функциями и правами органа местного самоуправления (часть 3 статьи 15 Закона «О защите конкуренции»).
Негативные последствия для конкурентной среды в данном случае установлены Управлением ФАС и судебными инстанциями с учетом открытого перечня обстоятельств, указанных в пункте 17 статьи 4 Закона «О защите конкуренции», ввиду определенных возможностей предприятия, которые получены им в результате конкретных решений (действий) мэрии (постановление ФАС СЗО от 30.04.10 по делу №А05-13126/2009).
Аналогичные выводы содержатся в постановлениях ФАС СЗО от 05.05.09 по делу №А56-47940/2008 и от 28.04.10 по делу №А52-4376/2009.
Антимонопольный орган неверно определил границы соответствующего товарного рынка.
На Мытнинской набережной Санкт-Петербурга в течение нескольких лет располагались стационарные плавательные объекты трех хозяйствующих субъектов (общества №1, 2 и 3) на основании договоров аренды соответствующих участков городской набережной, заключенных с КУГИ.
Впоследствии КУГИ реализовал свое право, предусмотренное пунктом 2 статьи 610 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее — ГК РФ), на одностороннее расторжение договора аренды, заключенного на неопределенный срок, в отношении обществ №2 и 3, сославшись на запланированное проведение капитального ремонта набережной. Договор аренды с обществом №1 части этой же набережной (более удаленной от ее проезжей части) не расторгнут, распоряжением КУГИ срок действия договора продлен.
В ходе контрольной проверки Управление ФАС сделало вывод о том, что общества являются конкурентами на одном товарном рынке, продуктовые границы которого определены как услуги общественного питания и организации праздничных мероприятий с использованием стационарных плавательных объектов (в которых располагаются кафе и рестораны).
В решении антимонопольный орган установил, что в действиях КУГИ имеются признаки нарушения части 1 статьи 15 Закона «О защите конкуренции», выразившегося в создании отдельному хозяйствующему субъекту преимуществ при доступе к объекту внешнего благоустройства (городской набережной) без проведения публичных процедур, что не допустило конкуренцию между хозяйствующими субъектами, претендующими на заключение договора аренды, и может иметь своим результатом ограничение конкуренции на рынке услуг общественного питания и организации праздничных мероприятий с использованием стационарных плавающих объектов.
Управление ФАС предписало КУГИ отменить распоряжение о продлении срока действия договора с обществом №1 и совершить действия, направленные на обеспечение конкуренции при получении права на заключение договора аренды соответствующего объекта путем проведения публичных процедур.
Суды двух инстанций удовлетворили заявление КУГИ о признании недействительными ненормативных актов Управления ФАС, сделав вывод о недоказанности антимонопольным органом правовых и фактических оснований для принятия оспариваемых актов и об отсутствии в рассматриваемой ситуации всех значимых квалифицирующих признаков применительно к части 1 статьи 15 Закона «О защите конкуренции».
Суд кассационной инстанции согласился с выводами судов относительно юридически значимых дефектов установления антимонопольным органом как продуктовых, так и географических границ исследуемого товарного рынка.
Стационарный плавающий объект на определенной набережной как признак продуктовых и географических границ определенного рынка выделен антимонопольным органом бездоказательно, без учета значимых потребительских предпочтений и требований Порядка проведения анализа и оценки состояния конкурентной среды на товарном рынке, утвержденного приказом ФАС от 25.04.06 №108, в том числе по критериям «престижность заведения», «специфика его профиля», «качество и ценовой показатель питания и (или) тех или иных праздничных мероприятий», «особенность таковых именно на плавающем объекте, расположенном у конкретной набережной» (с точки зрения готовности либо неготовности потребителя получить те или иные услуги вне специфичного объекта, за пределами географических границ одной из нескольких набережных Санкт-Петербурга, в центре города).
Кроме того, в ходе антимонопольного производства установлено, что на рынке услуг общественного питания и организации праздничных мероприятий с использованием стационарных плавательных объектов в Санкт-Петербурге функционируют восемь хозяйствующих субъектов. При этом в черте исторического центра Санкт-Петербурга объекты располагаются не только у Мытнинской набережной, что свидетельствует о порочности определения географических границ соответствующего рынка (постановление ФАС СЗО от 19.06.09 по делу №А56-17444/2008).
Аналогичные выводы содержатся в постановлениях ФАС СЗО от 05.11.09 по делу №А13-12419/2008, от 23.06.10 по делу №А13-16121/2009, от 05.10.09 по делу №А13-2811/2009, от 04.06.09 по делу №А26-2132/2008 и от 06.09.10 по делу №А56-85424/2009.
Антимонопольный орган не доказал наличие конкурентных отношений между хозяйствующими субъектами.
Решением Управления ФАС в действиях администрации района и Комиссии по распоряжению объектами недвижимости признано нарушение части 1 статьи 15 Закона «О защите конкуренции», выразившееся в необоснованном отказе обществу №1 в предоставлении земельного участка под размещение торгового павильона-кафе, что препятствует осуществлению деятельности обществом №1, создает преимущества обществу №2 и может иметь результатом ограничение конкуренции.
В ходе контрольных мероприятий антимонопольный орган провел анализ и оценку состояния конкурентной среды на товарном рынке, в результате которых временной интервал исследования товарного рынка определен как период с 2007 по 2009 год, продуктовые границы товарного рынка — как услуги розничной торговли и общественного питания, а также рынок услуг по аренде земельных участков. Географические границы обозначены пределами испрашиваемого земельного участка, а состав хозяйствующих субъектов, действующих на данном товарном рынке, состоит из общества №1 и общества №2.
Судебные инстанции, в том числе кассационная, сделали вывод о том, что действия администрации района и комиссии не содержат всех квалифицирующих признаков вмененного нарушения, указав, что совмещение рынков услуг розничной торговли и общественного питания невозможно с рынком услуг по аренде земельных участков. Неправильное установление продуктовых границ товарного рынка привело к некорректному определению и географических границ рынка, обозначенных Управлением ФАС земельным участком, на котором расположен объект розничной торговли и общественного питания, принадлежащий обществу №1.
Ввиду отсутствия доказательств того, что общество №1 и общество №2 являются на каком-либо из анализируемых рынков конкурентами, а решение об отказе в предоставлении земельного участка одному из указанных лиц создало преимущественные условия для другого, невозможно сделать вывод о наличии конкурентных отношений между названными хозяйствующими субъектами (постановление ФАС СЗО от 04.05.10 по делу №А56-41211/2009).
Общество №1 и общество №2 обратились в соответствующий орган публичной власти с заявлениями о предоставлении им земельных участков для строительства многофункциональных торговых комплексов. Земельный участок, испрашиваемый обществом №2, постановлением правительства города предоставлен последнему целевым назначением для проведения изыскательских работ.
Обществу №1 земельный участок не предоставлен, постановлением правительства города право на заключение договора аренды спорного земельного участка выставлено на публичные торги.
Управление ФАС признало в действиях правительства нарушение части 1 статьи 15 Закона «О защите конкуренции», выразившееся в препятствовании осуществлению деятельности хозяйствующих субъектов на рынке розничной торговли путем необоснованного непредоставления земельного участка обществу №2 для строительства объекта торговли, что может привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции на рынке розничной торговли.
На основании решения Управление ФАС выдало предписание, которым обязало правительство в определенный срок прекратить допущенное нарушение, в том числе путем предоставления обществу №1 земельного участка в порядке, аналогичном тому, в котором обществу №2 предоставлен смежный земельный участок, и в сроки, сопоставимые со сроками прохождения разрешительных процедур обществом №2.
Суд кассационной инстанции, оставив в силе решение суда первой инстанции, удовлетворившего заявление правительства о признании недействительными решения и предписания Управления ФАС, и отменив постановление суда апелляционной инстанции, в числе иных выводов указал на отсутствие конкурентных отношений хозяйствующих субъектов на соответствующем товарном рынке.
Управление ФАС в ходе контрольных мероприятий сравнивало порядок и сроки прохождения обществами процедуры предоставления земельных участков под строительство многофункциональных комплексов с целью выявления ограничивающих конкуренцию ненормативных правовых актов и действий органов власти Санкт-Петербурга, в том числе при получении разрешений и согласований различных комитетов и служб.
Суд кассационной инстанции пришел к выводу, что правительство города как государственный орган общей компетенции осуществляет общее руководство и координацию взаимодействия органов исполнительной власти при осуществлении процедуры рассмотрения заявлений об инвестиционном предложении. При этом каждый из органов исполнительной власти, участвующий в этой процедуре, наделен специальной компетенцией и самостоятельно несет ответственность за неисполнение обязанностей в связи с ее реализацией. Правительство как координирующий орган не может рассматриваться в качестве надлежащего субъекта ответственности за нарушение другими органами исполнительной власти, действующими в рамках специальной компетенции, положений нормативных актов при реализации ими процедуры согласования либо иных полномочий.
Основной деятельностью общества №1 является предоставление предпринимателям в аренду торговых площадей, а основная деятельность общества №2 — ведение розничной торговли. Следовательно, в данном случае вопрос о конкурентной борьбе данных организаций за потребителя на одном рынке розничной торговли требует детальной оценки продуктовых границ товарного рынка (рынка, на котором они предположительно конкурируют). Кроме того, определение Управлением ФАС географических границ рынка розничной торговли не сопряжено с оценкой внеквартальных торговых объектов в зоне, значимой для потребителя, проживающего в рассматриваемом «спальном районе» (то есть в зоне, которая для целей приобретения определенных товаров является незаменимой с потребительской точки зрения).
Кассационная инстанция признала необоснованным вывод суда апелляционной инстанции о том, что указанные организации являлись конкурентами прежде всего на инвестиционном рынке, поскольку нельзя признать верно установленными географические границы такого рынка (в пределах одного квартала) с точки зрения единых правил инвестирования в границах субъекта Российской Федерации и порядка проведения анализа и оценки состояния конкурентной среды на товарном рынке.
Приняв во внимание различные цели получения хозяйствующими субъектами земельных участков, суд кассационной инстанции сделал вывод о недоказанности антимонопольным органом принятия правительством города актов, которые привели или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции, поскольку нет оснований считать общества №1 и 2 конкурентами на одном товарном рынке (в связи с допустимостью различных потребительских свойств разных товаров, несопоставимых по взаимозаменяемости и ценовому признаку) (постановление ФАС СЗО от 08.05.09 по делу №А56-32519/2008).
Аналогичные выводы содержатся в постановлениях ФАС СЗО от 06.09.10 по делу №А56-85424/2009, от 14.01.10 по делу №А56-13018/2009 и от 19.06.09 по делу №А56-17444/2008.
Орган публичной власти действовал как субъект гражданско-правовых отношений.
Администрация провела открытый конкурс по выбору управляющей организации для расположенных на территории муниципального образования многоквартирных домов, собственники которых не выбрали или не реализовали способ управления. Победителем конкурса стало общество №1, с ним заключен договор управления. Однако общество не приступило к исполнению обязанностей управляющей компании, в связи с чем администрация признала недействующим с момента издания постановление о проведении конкурса, который впоследствии, как и заключенный по его итогам договор, признан недействительным в судебном порядке.
В связи с этим по предложению администрации состоялся ряд собраний представителей собственников помещений в многоквартирных домах по вопросу о выборе способа управления домами. На собраниях присутствовали представители администрации и жители муниципального образования, являющиеся собственниками квартир. По итогам собраний управляющей компанией нескольких многоквартирных домов выбрано общество №2, за которое голосовала и администрация. При этом решением совета депутатов муниципального образования администрация наделена полномочиями на участие в общих собраниях собственников помещений в многоквартирных домах на территории муниципального образования, в которых имеются помещения, находящиеся в муниципальной собственности, в качестве представителя муниципального образования.
Антимонопольный орган признал в действиях администрации нарушение части 1 статьи 15 Закона «О защите конкуренции», выразившееся в создании неравных условий на рынке услуг по управлению многоквартирными домами на территории муниципального образования. Управление ФАС выдало предписание, которым при организации управления многоквартирными домами, собственники которых не выбрали или не реализовали способ управления домами, администрации предписано впредь обеспечивать равные условия для всех управляющих компаний, желающих работать на территории муниципального образования.
Как установлено cудами первой и апелляционной инстанций и подтверждается материалами дела, часть помещений, расположенных в многоквартирных домах в муниципальном образовании, являются муниципальной собственностью, в связи с чем суды сделали вывод, что действия администрации допустимы в рамках применения жилищного законодательства, поскольку в спорных правоотношениях администрация выступала не как орган публичной власти, а как собственник жилых помещений в многоквартирных домах, участвуя в решении вопросов управления домами равно как и другие собственники.
Проанализировав положения статей 44, 45, 48 и 161 Жилищного кодекса Российской Федерации, суд кассационной инстанции пришел к выводу, что сложившиеся правоотношения регламентированы нормами жилищного законодательства и вытекают из гражданско-правовой основы регулирования. При этом администрация реализацию своих публично-правовых полномочий как орган власти не осуществляла, административные методы воздействия на участников правовых отношений (иных собственников помещений в многоквартирных домах) в своих действиях не использовала. Голосование администрации в пользу одной управляющей организации не противоречит действующему законодательству, которым установлено, что многоквартирный дом может управляться только одной управляющей организацией (постановление ФАС СЗО от 15.01.10 по делу №А56-16564/2009).
Предписания, выданные на основании решения антимонопольного органа, должны обладать характером исполнимости.
Решением Управления ФАС в действиях правительства Санкт-Петербурга, комитета по строительству, а также Санкт-Петербургского государственного учреждения «Управление инвестиций» признаны нарушения части 1 статьи 15 Закона «О защите конкуренции», выразившиеся в недопущении конкуренции на рынке инвестиционно-строительных услуг (работ) при предоставлении обществу №2 испрашиваемого земельного участка для проведения изыскательских работ в целях определения возможности строительства торгового комплекса, а также в ограничении конкуренции на рынке гостиничных услуг путем непредоставления обществу №1 испрашиваемого земельного участка для проведения изыскательских работ в целях определения возможности строительства гостиничного комплекса.
На основании решения антимонопольный орган выдал названным лицам предписание об устранении нарушений антимонопольного законодательства посредством совершения в соответствии с полномочиями каждого государственного органа и организации действий, направленных на обеспечение конкуренции, для чего:
— выделить из земельного участка, предоставленного обществу №2, земельный участок, на который подало инвестиционное предложение общество №1;
— предоставить земельный участок в соответствии с заявлением общества №1 целевым назначением с учетом возможности предоставления государственной помощи (преференции) обществу №1, как субъекту малого предпринимательства, либо выставить его на торги, предусмотрев включение в условия торгов пункта об обязательстве для победителя торгов разместить по указанному адресу гостиницу.
Кассационная инстанция признала правомерными выводы суда первой инстанции о недоказанности Управлением ФАС наличия в действиях государственных органов всех квалифицирующих при-знаков вмененного правонарушения, в связи с чем ненормативные правовые акты антимонопольного органа признаны недействительными. При этом в числе иных выводов предписание признано судами не соответствующим закону по причине заведомой невозможности его исполнения.
Антимонопольный орган, избирая конкретный способ восстановления нарушенного права и обязывая соответствующий государственный орган совершить определенные действия по его восстановлению, не вправе ограничиваться лишь анализом обстоятельств нарушения, а обязан обеспечить именно законность таких действий этого органа, которые последний должен осуществить в соответствии с вынесенными ненормативными и нормативными актами в целях восстановления нарушенных прав. Исходя из названных целей предписание антимонопольного органа на момент его выдачи должно соответствовать критерию исполнимости.
В рамках разрешения спорных отношений судебными инстанциями установлено, что на момент выдачи оспариваемого предписания действовал и действует Закон Санкт-Петербурга от 16.02.09 №29-10 «О правилах землепользования и застройки Санкт-Петербурга», в силу положений которого спорный земельный участок находится в зоне, где его разрешенное использование возможно только под объекты торговли, промышленности и складского назначения.
Следовательно, оспариваемое предписание Управления ФАС не обладает признаками исполнимости, противоречит как федеральному законодательству, так и законодательству субъекта Российской Федерации. При этом суд кассационной инстанции принял во внимание, что использованная формулировка предписания указывает на вторжение антимонопольным органом в исключительную компетенцию государственного органа исполнительной власти по распоряжению объектами государственной собственности. Предписывая предоставить обществу №1 конкретный земельный участок, а также определяя цель его предоставления (строительство гостиницы), способ предоставления (целевым назначением с учетом возможности предоставления преференций либо на торгах), антимонопольный орган вышел за рамки своей компетенции и не учел, что размещение гостиниц на спорном земельном участке не предусмотрено в силу постановления правительства Санкт-Петербурга от 06.07.04 №1268 «О программе размещения объектов гостиничной инфраструктуры в Санкт-Петербурге» (постановление ФАС СЗО от 06.09.10 по делу №А56-85424/2009).
Управление ФАС на основании решения выдало предписание правительству города, которым обязало последнее прекратить допущенное нарушение, для чего, в частности, предоставить обществу №1 земельный участок в порядке, аналогичном тому, в котором предоставлен смежный земельный участок обществу №2 под строительство многофункционального торгового комплекса, и в сроки, сопоставимые со сроками прохождения разрешительных процедур обществом №2.
Суд кассационной инстанции установил признаки неисполнимости предписания антимонопольного органа, указав, что вынесенные в пределах предоставленных антимонопольному органу полномочий решения и выданные на их основании предписания в отношении соответствующих органов должны быть направлены не просто на обеспечение конкуренции, на создание равных условий хозяйствующим субъектам, но и на восстановление прав и законных интересов, нарушенных неправомерными действиями этого органа. При этом порядок восстановления прав и законных интересов лица, нарушение которых выявлено в рамках антимонопольного дела, должен прежде всего соответствовать нормам законодательства, регулирующего спорные правоотношения. Избирая конкретный способ восстановления нарушенного права и обязывая соответствующий орган совершить определенные действия по его восстановлению, антимонопольный орган не вправе ограничиться лишь анализом обстоятельств нарушения, а обязан обеспечить именно законность таких действий этого органа, которые последний должен осуществить в соответствии с вынесенными ненормативными актами в целях восстановления нарушенных прав.
Учитывая, что на момент вынесения Управлением ФАС решения и предписания спорный земельный участок сформирован (определены границы участка, его разрешенное использование, проведен кадастровый учет), градостроительная документация и временный регламент застройки территории на этот участок утверждены, в силу пункта 11 статьи 30 ЗК РФ такой земельный участок может быть предоставлен только путем проведения торгов.
Отсутствие на момент выдачи предписания правовой возможности предоставления земельного участка в порядке, определенном антимонопольным органом (то есть фактически наличие признака неисполнимости вынесенных в отношении правительства города решения и предписания), указывает на его незаконность (постановление ФАС СЗО от 08.05.09 по делу №А56-32519/2008).
Участники спора должны соблюдать общие правила рассмотрения дел в порядке главы 24 АПК РФ.
Решением антимонопольного органа ТУ Росимущества признано нарушившим часть 1 статьи 15 Закона «О защите конкуренции» в связи с неправомерной передачей федерального имущества в аренду (не на конкурсной основе). Квалифицирующее значение придано действиям ТУ Росимущества по передаче в аренду федерального имущества в виде подписания распоряжений и договоров аренды и его бездействию в виде непроведения конкурсов на право заключения договоров аренды объектов недвижимости, находящихся в федеральной собственности. Эти действия (бездействие) оценены антимонопольным органом как приводящие или способные привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.
При рассмотрении дела о признании недействительными решения и предписания Управления ФАС суды первой и апелляционной инстанций оценили действия ТУ Росимущества как нарушающие запрет, установленный статьей 15 Закона «О защите конкуренции», согласившись с квалификацией антимонопольного органа. Однако, отказывая заявителю по делу в удовлетворении требований о признании незаконными ненормативных актов антимонопольного органа, суды указали на пропуск срока, предусмотренный частью 4 статьи 198 АПК РФ, а также отсутствие уважительных причин для его восстановления.
Кассационная инстанция не согласилась с выводами судов о наличии в действиях ТУ Росимущества всех квалифицирующих признаков вмененного правонарушения, отметив, что антимонопольным органом, в частности, неверно определены границы товарного рынка. При этом судебные акты первой и апелляционной инстанций кассационная инстанция оставила без изменения, установив обоснованное применение судами части 4 статьи 198 АПК РФ и сделав вывод, что заявитель своевременно узнал о негативных для себя правовых последствиях принятого Управлением ФАС решения и не имел уважительных причин для пропуска установленного законом срока, не указал на обстоятельства, препятствующие своевременному обращению в суд (постановление ФАС СЗО от 05.11.09 по делу №А13-12419/2008).
Управлением ФАС в отношении департамента лесного комплекса, его структурных подразделений и подведомственных государственных учреждений проведена проверка по вопросу соблюдения требований антимонопольного законодательства Российской Федерации, по результатам которой составлен акт, зафиксировавший признаки нарушения департаментом части 3 статьи 15 Закона «О защите конкуренции».
Не согласившись с актом по результатам контрольного мероприятия, департамент и его подведомственное учреждение обратились в арбитражный суд.
Суды первой и апелляционной инстанций производство по делу прекратили, сделав вывод, что акт по результатам проверочных мероприятий не носит властно-распорядительного характера и не является ненормативным правовым актом, поскольку не устанавливает факта нарушения антимонопольного законодательства, не содержит обязательного для исполнения предписания, а лишь фиксирует признаки правонарушений.
Кассационная инстанция сделала вывод, что на стадии проведения проверки и составления акта по ее результатам не устанавливается факт нарушения антимонопольного законодательства конкретным лицом и не выносится обязательное для исполнения предписание. Наличие нарушений антимонопольного законодательства устанавливается в ходе рассмотрения дела, по итогам которого антимонопольным органом принимается соответствующее решение.
При таких обстоятельствах кассационная инстанция признала правильными выводы судов первой и апелляционной инстанций о том, что оспариваемые действия антимонопольного органа, получившие свое документальное оформление в виде акта проверки, не могут быть предметом самостоятельного судебного обжалования, что не исключает возможности дальнейшего обжалования решения по результатам рассмотрения дела об антимонопольном нарушении в связи с нарушениями, допущенными антимонопольным органом в процессе проведения проверки (постановление ФАС СЗО от 14.09.09 по делу №А13-883/2009).
Подводя итог проведенному анализу, можно сделать вывод, что акты и действия (бездействие) органа публичной власти образуют нарушение статьи 15 Закона «О защите конкуренции» только при наличии совокупности обозначенных выше обстоятельств; отсутствие любого из приведенных элементов не позволяет квалифицировать поведение органа власти в соответствии с названной нормой закона, что обусловлено спецификой конкурентных отношений. В частности, если неправомерное поведение органов власти не повлекло негативного воздействия на состояние конкуренции, то это указывает на отсутствие состава антимонопольного нарушения, и такое поведение выведено за рамки антимонопольного регулирования. Подобное обстоятельство не означает отсутствия в действиях органа власти правонарушения в принципе, оно может быть предметом нарушения иного отраслевого законодательства (то есть не любое противоправное поведение органа власти представляет собой нарушение именно антимонопольного законодательства).
При этом введение в содержание статьи 15 Закона «О защите конкуренции» оговорки о возможности совершения органами власти определенных действий (принятия актов, передачи полномочий, совмещения нескольких функций), отрицательно влияющих на конкурентную среду, в случаях, установленных законодательством Российской Федерации, продиктовано соблюдением разного рода государственных интересов, способных негативно сказаться на состоянии конкуренции, но необходимость в которых очевидна. В связи с этим действие органа власти в рамках полномочий, предоставленных ему законодательством, не может составлять нарушение Закона «О защите конкуренции», в том числе и при наличии признаков ограничения конкуренции.
Следует отметить, что неверное определение границ товарного рынка влечет, в свою очередь, невозможность установления негативных последствий, поскольку конкуренция существует в рамках отдельного товарного рынка со своим продуктом и на конкретной территории. И хотя нарушение прав отдельных хозяйствующих субъектов — конкурентов при общем негативном воздействии на конкуренцию не всегда имеет место, установление пространства их взаимодействия (то есть товарного рынка) зачастую имеет решающее значение для выявления квалифицирующих признаков право-нарушения в поведении органов власти.
Роль же такого ненормативного акта антимонопольного органа, как предписание, трудно переоценить, поскольку именно названный документ содержит требование, адресованное органу власти, действовать определенным образом либо воздержаться от конкретных действий и преследует цель восстановления нарушенного положения на товарном рынке. Поскольку предписание всегда означает ограничение дееспособности органа власти и внедрение в его компетенцию контролирующего органа, оно должно быть не только обоснованным, исполнимым и соразмерным совершенному право-нарушению, но и направленным на устранение негативного воздействия на конкуренцию не свыше той меры, которая необходима.
