Пункт 2 статьи 61 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее — ГК РФ) предусматривает, что юридическое лицо может быть ликвидировано по решению суда в следующих случаях:
- допущение при его создании грубых нарушений закона, если эти нарушения носят неустранимый характер;
- осуществление деятельности без надлежащего разрешения (лицензии);
- осуществление деятельности, запрещенной законом;
- осуществление деятельности с нарушением Конституции Российской Федерации;
- осуществление деятельности с иными неоднократными или грубыми нарушениями закона или иных правовых актов;
- при систематическом осуществлении некоммерческой организацией, в том числе общественной или религиозной организацией (объединением), благотворительным или иным фондом, деятельности, противоречащей ее уставным целям;
- в иных случаях, предусмотренных названным Кодексом.
Истцами по данной категории дел выступают чаще всего налоговые органы.
Проблемы правоприменения указанной нормы выявлены в случае ликвидации юридического лица по такому из перечисленных оснований, как осуществление деятельности, запрещенной законом.
Особенно это приобрело актуальность с вступлением в силу Федерального закона от 29.12.06 № 244-ФЗ «О государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации» (далее — Федеральный закон № 244-ФЗ).
Именно с этого момента в арбитражные суды потянулась череда исковых заявлений налоговых органов о ликвидации юридических лиц, фактически осуществляющих деятельность по организации и проведению азартных игр с использованием игрового оборудования в нарушение Федерального закона № 244-ФЗ.
Анализ судебной практики показывает, что в девяноста процентах случаев иски уполномоченных органов остаются без удовлетворения, со ссылками на различные доводы, многие из которых отнюдь не бесспорны.
Первый довод, по которому налоговому органу отказывается в удовлетворении исковых требований, состоит в констатации судами следующего факта: «Налоговый орган по существу не является надлежащим истцом, поскольку ни Налоговый кодекс Российской Федерации (подпункт 14 пункта 1 статьи 311), ни Федеральный закон № 244-ФЗ не предусматривают возможность предъявления требований по заявленным налоговым органом основаниям». 1В редакции Федерального закона от 29.11.10 № 324-ФЗ.
Указанная позиция изложена в постановлениях Двадцатого арбитражного апелляционного суда от 30.06.10 по делу № А54-7831/2009 и Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 09.06.10 по делу № А13-14538/2009.
С данной позицией можно было бы согласиться, если бы не следующие обстоятельства.
Как указал Конституционный Суд Российской Федерации (далее — КС РФ) в своем постановлении от 18.07.03 № 14-П, норма, содержащаяся во взаимосвязанных положениях подпункта 16 пункта 1 статьи 312 Налогового кодекса Российской Федерации (далее — НК РФ) и пункта 3 статьи 61 ГК РФ, наделяет налоговые органы правом предъявлять в суды иски о ликвидации юридических лиц по основаниям, установленным законодательством Российской Федерации. 2В редакции Федерального закона от 09.07.99 № 154-ФЗ
Действительно, ранее подпунктом 16 пункта 1 статьи 31 НК РФ было установлено право налоговых органов предъявлять в суды общей юрисдикции или арбитражные суды иски о ликвидации организации любой организационно-правовой формы по основаниям, установленным законодательством Российской Федерации.
Федеральным законом от 27.07.06 № 137-ФЗ редакция статьи 31 НК РФ изменена — подпункт 16 пункта 1 исключен, правомочие налоговых органов предъявлять в суды общей юрисдикции или арбитражные суды иски о ликвидации организации любой организационно-правовой формы по основаниям, установленным законодательством Российской Федерации, упразднено.
Однако следует учитывать, что до введения в действие НК РФ базовым законом, регулирующим контрольную деятельность уполномоченных органов, являлся Закон Российской Федерации от 21.03.91 № 943-1 «О налоговых органах Российской Федерации», который не утратил силу и в настоящее время.
Федеральным законом от 27.07.06 № 137-ФЗ в пункт 11 статьи 7 Закона Российской Федерации от 21.03.91 № 943-1 «О налоговых органах Российской Федерации» внесено изменение, которым налоговым органам предоставлено право предъявлять в суде и арбитражном суде иски о ликвидации организации любой организационно-правовой формы по основаниям, установленным законодательством Российской Федерации.
Таким образом, налоговые органы по-прежнему наделены правомочием, сущность которого разъяснил КС РФ в своем постановлении от 18.07.03 № 14-П, с той лишь разницей, что в настоящее время не НК РФ (подпункт 14 пункта 1 статьи 31), а Закон Российской Федерации от 21.03.91 № 943-1 «О налоговых органах Российской Федерации» (пункт 11 статьи 7) наделяет налоговые органы правом предъявлять в суды иски о ликвидации юридических лиц по основаниям, установленным законодательством Российской Федерации.
Второй довод, по которому налоговому органу отказывается в удовлетворении исковых требований, заключается в следующем: «Ликвидация юридического лица в судебном порядке по пункту 2 статьи 61 ГК РФ, в ее связи с пунктами 3, 4 постановления КС РФ от 18.07.03 № 14-П, может осуществляться при доказанности фактов неоднократного, существенного нарушения обязательных для юридических лиц правовых актов, наличия последствий этих нарушений, что исключает ликвидацию юридического лица по формальному основанию».
Указанная позиция изложена в решении Арбитражного суда Курской области от 13.09.10 по делу № А35-5399/2010, постановлении Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 15.01.10 по делу № А72-12214/2009 и постановлении Седьмого арбитражного апелляционного суда от 27.03.08 № 07АП-1373/08.
На данное противоречие указал заявитель апелляционной жалобы — Инспекция Федеральной налоговой службы России по городу Курску в рамках оспаривания решения Арбитражного суда Курской области от 13.09.10 по делу № А35-5399/2010 и в обоснование своих доводов сослался на то, что при ликвидации организации по основанию, предусмотренному статьей 61 ГК РФ, — осуществление деятельности, запрещенной законом, не следует выяснять, носят ли допущенные нарушения неоднократный и неустранимый характер, достаточно выявления однократности совершения запрещенной законом деятельности.
Девятнадцатый арбитражный апелляционный суд в постановлении от 03.12.10 счел возможным согласиться с доводом уполномоченного органа по следующим основаниям.
Действительно, согласно пункту 3 информационного письма Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации (далее — ВАС РФ) от 13.08.04 № 84 «О некоторых вопросах применения арбитражными судами статьи 61 Гражданского кодекса Российской Федерации» при рассмотрении заявлений о ликвидации юридических лиц по мотиву осуществления ими деятельности с неоднократными нарушениями закона, иных правовых актов необходимо исследовать характер нарушений, их продолжительность и последующую после совершения нарушений деятельность юридического лица. Юридическое лицо не может быть ликвидировано, если допущенные им нарушения носят малозначительный характер или вредные последствия таких нарушений устранены.
Тем самым правовые рекомендации ВАС РФ о необходимости исследовать характер допущенных нарушений и их продолжительность, оценить последующую после совершения нарушений деятельность юридического лица относимы к определенному основанию ликвидации — осуществлению деятельности с иными неоднократными или грубыми нарушениями закона или иных правовых актов. Для ликвидации организации по основанию — осуществление деятельности без надлежащего разрешения (лицензии), либо запрещенной законом, либо с нарушением Конституции Российской Федерации выявления признаков неоднократности не требуется. Такое же мнение высказал и Восьмой арбитражный апелляционный суд в постановлении от 05.06.08 по делу № А81-4384/2007.
Арбитражные суды, применяя критерий необходимости обнаружения неоднократных или грубых нарушений закона или иных правовых актов при рассмотрении исков о ликвидации по мотиву незаконного осуществления юридическими лицами деятельности в сфере игорного бизнеса, по существу отвергают предлагаемое основание ликвидации, заявленное налоговым органом, — осуществление деятельности, запрещенной законом, сводя деятельность в сфере игорного бизнеса к иному основанию — осуществлению деятельности с иными неоднократными или грубыми нарушениями закона или иных правовых актов, в данном случае Федерального закона от 29.12.06 № 244-ФЗ.
Именно поэтому к данным спорам арбитражные суды применяют правовую позицию, изложенную в постановлении КС РФ от 18.07.03 № 14-П, согласно которой предусмотренная пунктом 2 статьи 61 ГК РФ санкция — ликвидация юридического лица — не может быть назначена по одному лишь формальному основанию неоднократности нарушений законодательства, а должна применяться в соответствии с общеправовыми принципами юридической ответственности и быть соразмерной допущенным юридическим лицом нарушениям и вызванным ими последствиям.Однако из системного толкования указанного постановления можно заключить — вывод, изложенный в нем, применим не ко всем основаниям ликвидации, а к строго конкретному — осуществление деятельности с неоднократными нарушениями закона.
По нашему мнению, представляется правильным, что основанием требований о ликвидации юридических лиц по мотиву незаконного осуществления последними деятельности в сфере игорного бизнеса следует признать предусмотренное пунктом 2 статьи 61 ГК РФ осуществление деятельности, запрещенной законом.
В силу установленного законодательного запрета на осуществление подобной деятельности в принципе не требуется выяснения, носят ли допущенные нарушения малозначительный характер и устранены ли вредные последствия таких нарушений, поскольку их наличие не изменяет существо деятельности организации, которая как была, так и остается запрещенной законом.
Выяснение указанных обстоятельств выходит за рамки совершенного юридическим лицом.
Вывод ВАС РФ, сделанный в постановлении Президиума от 05.10.10 № 5889/10, подтверждает вышесказанное.
Цитируя нормы закона, ВАС РФ указал, что игорные заведения (за исключением букмекерских контор и тотализаторов) могут быть открыты исключительно в игорных зонах (часть 4 статьи 5 Федерального закона № 244-ФЗ).
Согласно части 2 статьи 9 Федерального закона № 244-ФЗ игорные зоны создаются на территориях следующих субъектов Российской Федерации: Алтайского края, Приморского края, Калининградской области, Краснодарского края и Ростовской области.
В силу пункта 3 части 1 статьи 3, пункта 8 статьи 4, части 2 статьи 13 Федерального закона № 244-ФЗ деятельность по организации и проведению азартных игр в игорной зоне осуществляется на основании разрешения, выдаваемого органом управления игорной зоной в соответствии с законодательством субъекта Российской Федерации (соглашением между органами государственной власти соответствующих субъектов Российской Федерации), в том числе путем проведения аукциона или конкурса.
Исходя из системного толкования норм Федерального закона № 244-ФЗ существует запрет на деятельность по организации и проведению азартных игр вне игорных зон.
Таким образом, абсолютно обоснованны иски налоговых органов по основанию осуществления организацией запрещенной законом деятельности в силу ведения деятельности в сфере игорного бизнеса вне игорной зоны.
Кроме того, как справедливо отметил Девятнадцатый арбитражный апелляционный суд в постановлении от 03.12.10 по делу № А35-5399/2010, с вступлением в силу Федерального закона № 244-ФЗ деятельность по организации и проведению азартных игр, не являющихся пари, запрещена всем лицам на всей территории Российской Федерации, за исключением указанных территорий игорных зон, независимо от наличия или отсутствия специального разрешения (лицензии) на ее осуществление, и является незаконной, несмотря на то что Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях не установил ответственность за осуществление этой деятельности.
В связи с этим нельзя рассматривать в качестве обязательного условия легальности указанной деятельности наличие специального разрешения (лицензии) на ее осуществление, так как получение этого разрешения не повлияет на законность деятельности, осуществляемой за пределами игорной зоны.
В свете анализа положений пункта 2 статьи 61 ГК РФ хочется обратить внимание еще на один момент, касающийся процедуры ликвидации организаций-нарушителей.
Третий довод, по которому налоговому органу отказывается в удовлетворении исковых требований, состоит в том, что ликвидация юридического лица по предусмотренным статьей 61 ГК РФ основаниям ставится в зависимость от соблюдения налоговым органом административного порядка действий, состоящих в оформлении предписания на предмет устранения лицом допущенных нарушений действующего законодательства.
Как следует из постановления Двадцатого арбитражного апелляционного суда от 30.06.10 по делу № А54-7831/2009, нормы ГК РФ и Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации содержат положения, согласно которым государственный орган до обращения в суд с иском о ликвидации юридического лица в связи с осуществлением деятельности, запрещенной законом, обязан совершить ряд мероприятий, направленных на пресечение выявленных правонарушений.
При этом в случае невыполнения в срок предписания налогового органа об устранении нарушений законодательства должностными лицами налогового органа составляются протоколы об административном правонарушении, предусмотренном частью 1 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.
Тем самым при предъявлении иска о ликвидации по мотиву осуществления организацией запрещенной законом деятельности налоговым органом должны быть представлены доказательства соблюдения установленного приведенными нормами порядка его действий в случае неустранения организацией нарушений статьи 16 Федерального закона № 244-ФЗ.
Думается, что в рассматриваемой ситуации допущено смешение административного и гражданского порядка пресечения допускаемых юридическим лицом нарушений в своей деятельности и механизма ликвидации, установленного статьей 61 ГК РФ.
Из буквального толкования пункта 2 статьи 61 ГК РФ усматривается, что ликвидация юридического лица по предусмотренным основаниям не ставится в зависимость от соблюдения налоговым органом административного порядка действий, состоящих в оформлении предписания на предмет устранения допущенных нарушений действующего законодательства.Из вышеизложенного следует вывод, сделанный КС РФ в постановлении от 18.07.03 № 14-П, о том, что ликвидация юридического лица — это санкция, которая должна применяться в соответствии с общеправовыми принципами юридической ответственности и быть соразмерной допущенным юридическим лицом нарушениям и вызванным ими последствиям.
Анализ судебной практики свидетельствует о том, что в настоящее время статья 61 ГК РФ фактически не работает.