Как известно, приобретение права собственности на самовольную постройку относится к первоначальным способам приобретения права независимо от того, за кем признано это право — за самовольным застройщиком или лицом, которому принадлежит земельный участок.
Однако несмотря на то, что самовольное строительство относится к числу первоначальных способов приобретения права собственности, само по себе возведение самовольной постройки является гражданским правонарушением, последствия которого сводятся к сносу за счет создавшего ее лица. Статья 222 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее — ГК РФ) закрепляет в качестве способа легализации самовольно возведенных объектов недвижимости в гражданском обороте признание права собственности на них в судебном порядке.
Из этих положений исходит правоприменительная практика. Суды, разрешая споры данной категории, руководствуются положениями статьи 222 ГК РФ, разъяснениями, данными в совместном постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации (далее — ВС РФ) и Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации (далее — ВАС РФ) от 29.04.10 № 10/22 «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при разрешении споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав» (далее — постановление № 10/22), информационном письме Президиума ВАС РФ от 09.12.10 № 143 «Обзор судебной практики по некоторым вопросам применения арбитражными судами статьи 222 Гражданского кодекса Российской Федерации» (далее — информационное письмо № 143), Обзоре судебной практики по делам, связанным с самовольным строительством, утвержденном Президиумом ВС РФ 19 марта 2014 года (далее — Обзор от 19.03.14), Обзоре судебной практики ВС РФ № 2 (2016), утвержденном Президиумом ВС РФ 6 июля 2016 года (далее — Обзор № 2 (2016)), и Обзоре судебной практики ВС РФ № 3 (2016), утвержденном Президиумом ВС РФ 19 октября 2016 года.
В настоящей статье обозначены отдельные проблемы судебной практики по спорам, связанным с самовольным строительством, которые были предметом рассмотрения ВС РФ и арбитражных судов Северо-Западного округа. Безусловно, каждый спор имеет свои конкретные обстоятельства, влияющие на существо принимаемого судом решения, однако проведенный анализ существующей практики свидетельствует о единообразном толковании норм законодательства в указанной сфере.
Федеральным законом от 13.07.15 № 258-ФЗ «О внесении изменений в статью 222 части первой Гражданского кодекса Российской Федерации и Федеральный закон „О введении в действие части первой Гражданского кодекса Российской Федерации“» редакция статьи 222 ГК РФ была изменена. В частности, дано уточненное определение понятия «самовольная постройка», сформулирован перечень условий, требуемых для признания судом права собственности на самовольную постройку, а также предусмотрена возможность административной процедуры сноса самовольной постройки на основании решения органа местного самоуправления во внесудебном порядке.
Данные изменения вступили в силу 1 сентября 2015 года.
Так, согласно статье 222 ГК РФ самовольной постройкой являются здание, сооружение или другое строение, возведенные, созданные на земельном участке, не предоставленном в установленном порядке, или на земельном участке, разрешенное использование которого не допускает строительства на нем данного объекта, либо возведенные, созданные без получения на это необходимых разрешений или с нарушением градостроительных и строительных норм и правил (пункт 1); лицо, осуществившее такую постройку, не приобретает на нее право собственности, оно не вправе ею распоряжаться — продавать, дарить, сдавать в аренду, совершать другие сделки, кроме случаев, предусмотренных пунктами 3 и 4 данной статьи (пункт 2).
Новая редакция пункта 3 рассматриваемой статьи устанавливает возможность признания судом права собственности на самовольную постройку за лицом, в собственности, пожизненном наследуемом владении, постоянном (бессрочном) пользовании которого находится земельный участок, на котором создана постройка, при одновременном соблюдении следующих условий:
- если в отношении земельного участка лицо, осуществившее постройку, имеет права, допускающие строительство на нем данного объекта;
- если на день обращения в суд постройка соответствует параметрам, установленным документацией по планировке территории, правилами землепользования и застройки или обязательными требованиями к параметрам постройки, содержащимися в иных документах;
- если сохранение постройки не нарушает права и охраняемые законом интересы других лиц и не создает угрозу жизни и здоровью граждан.
В этом случае лицо, за которым признано право собственности на постройку, возмещает осуществившему ее лицу расходы на постройку в размере, определенном судом.
Статья 222 ГК РФ была дополнена пунктом 4, положениями которого органам местного самоуправления городского округа (муниципального района в случае, если самовольная постройка расположена на межселенной территории) предоставлена возможность принять решение о сносе самовольной постройки в случае создания или возведения ее на земельном участке, не предоставленном в установленном порядке для этих целей, если этот земельный участок расположен в зоне с особыми условиями использования территорий (за исключением зоны охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации) или на территории общего пользования либо в полосе отвода инженерных сетей федерального, регионального или местного значения.
При этом законодатель регламентировал административную процедуру сноса самовольной постройки. Так, указанный внесудебный порядок предусматривает направление органом местного самоуправления, принявшим решение о сносе самовольной постройки, в адрес лица, осуществившего самовольную постройку, в течение семи дней со дня принятия указанного решения его копии. В решении указывается срок для сноса самовольной постройки, устанавливаемый с учетом характера самовольной постройки, но его продолжительность в любом случае не может составлять более чем 12 месяцев.
В случае если лицо, осуществившее самовольную постройку, не было выявлено, орган местного самоуправления, принявший решение о сносе самовольной постройки, в течение семи дней со дня принятия такого решения обязан максимально публично уведомить о планируемом сносе самовольной постройки, для чего он должен опубликовать соответствующие сведения в порядке, установленном для официального опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов, а также разместить информацию о планируемом сносе самовольной постройки на официальном сайте уполномоченного органа местного самоуправления в информационно-телекоммуникационной сети Интернет и на информационном щите в границах земельного участка, на котором создана самовольная постройка.
Если лицо, осуществившее самовольную постройку, не было выявлено, то снос самовольной постройки может быть организован органом, принявшим соответствующее решение, не ранее чем по истечении двух месяцев после дня размещения на официальном сайте уполномоченного органа местного самоуправления в информационно-телекоммуникационной сети Интернет сообщения о планируемом сносе такой постройки.
Названные положения свидетельствуют об изменении (дополнении) существующего исключительно судебного порядка сноса самовольных построек.
Как указал Конституционный Суд Российской Федерации в своем определении от 27.09.16 № 1748-О, в случае спора признание постройки самовольной и проверка правомерности ее сноса в административном порядке осуществляются судом, в том числе в процедуре оспаривания решения о сносе самовольной постройки или в процедуре оспаривания действий по ее сносу. Пункт 4 статьи222 ГК РФ—по своему буквальному смыслу и в системном единстве с положениями действующего гражданско-правового регулирования— не может рассматриваться как нарушающий чьи-либо конституционные права, поскольку лицо, осуществившее самовольную постройку, может прибегнуть к гарантированному ему способу судебной защиты путем оспаривания принятого органом местного самоуправления решения в течение срока, указанного в решении о сносе самовольной постройки, а суд в свою очередь согласно статьям 85 и 223 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации вправе приостановить действие оспариваемого решения в части, относящейся к административному истцу, или приостановить совершение в отношении административного истца оспариваемого действия.
Анализ особенностей применения положений пункта 4 статьи222ГК РФ не входит в предмет данного исследования, поскольку в настоящее время судебная практика по такой категории споров в Северо-Западном федеральном округе не сформирована. Однако имеются дела, рассмотренные ВС РФ, по спорам о правомерности административного принятия решения о сносе самовольной постройки в городе Москве (например, определение от 29.04.16 № 5-АПГ16-12).
Вся судебная практика исходит из положения, что самовольное строительство представляет собой правонарушение, которое состоит в нарушении норм земельного законодательства, регулирующего предоставление земельного участка под строительство, либо градостроительных норм, регулирующих проектирование и строительство. Поэтому лицо, осуществившее самовольную постройку, не является законным владельцем.
К признакам самовольной постройки можно отнести: создание строения на земельном участке, не предназначенном для этих целей; создание постройки без получения на это соответствующих и необходимых разрешений, в частности разрешения на строительство и разрешения на ввод объекта в эксплуатацию; факт возведения строения с существенными нарушениями градостроительных и строительных норм и правил.
Из системного толкования статей 128, 129, 222 ГК РФ следует, что поскольку самовольно возведенные постройки исключены из гражданского оборота и не являются объектами гражданских прав и обязанностей, то с ними нельзя совершать гражданско-правовые сделки, право на них не может быть установлено и зарегистрировано (Обзор № 2 (2016)).
Так, договор аренды будущей недвижимой вещи, заключенный в отношении самовольной постройки (в том числе и под условием последующего признания права собственности арендодателя на самовольную постройку), является ничтожным в соответствии со статьей 168 ГК РФ, поскольку принятие участниками гражданского оборота на себя обязательств по поводу самовольных построек согласно пункту 2 статьи 222 ГК РФ не допускается (пункт 11 постановления Пленума ВАС РФ от 17.11.11 № 73 «Об отдельных вопросах практики применения правил Гражданского кодекса Российской Федерации о договоре аренды» в редакции постановления Пленума ВАС РФ от 25.01.13 № 13).
Действие Федерального закона от 30.12.04 № 214-ФЗ «Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации» не распространяется на отношения, возникающие при осуществлении самовольной постройки. Данная правовая позиция сформулирована в Обзоре практики разрешения судами споров, возникающих в связи с участием граждан в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости, утвержденном Президиумом ВС РФ 4декабря 2013 года (в редакции от 04.03.15).
Как указывалось ранее, важным и неотъемлемым условием для признания прав на самовольную постройку является принадлежность земельного участка, на котором она возведена, истцу на праве собственности, пожизненного наследуемого владения, постоянного (бессрочного) пользования. Данное положение закреплено в пункте 3 статьи 222 ГК РФ.
Постановление № 10/22 не содержало прямой запрет на возможность удовлетворения иска о признании права собственности на самовольно возведенное строение на земельном участке, который был предоставлен истцу на праве аренды. В то же время в судебной практике сложился различный подход к разрешению таких споров: в одних случаях суды признавали за арендатором право собственности на такую постройку, в других — отказывали в удовлетворении иска, ссылаясь на буквальное толкование статьи 222 ГК РФ и на отсутствие указания в ней на лиц, арендующих земельный участок, на котором создана постройка.
В настоящее время с учетом разъяснений, содержащихся в Обзоре от 19.03.14, право собственности на самовольное строение может быть признано и в случае возведения его на земельном участке, который предоставлен застройщику по договору аренды для строительства соответствующего объекта недвижимости, если строение создано без существенных нарушений градостроительных и строительных норм и правил и если сохранение этого строения не нарушает права и охраняемые законом интересы других лиц, не создает угрозу жизни и здоровью граждан.
Такая правовая позиция корреспондируется с положениями пункта 1 статьи 615 ГК РФ и подпункта 2 пункта 1 статьи 40 и пункта 1 статьи 41 Земельного кодекса Российской Федерации (далее — ЗКРФ), которые закрепляют за арендатором право использовать арендованное имущество согласно условиям заключенного договора аренды, в том числе право возводить строения, сооружения в соответствии с условиями договора, целевым назначением земельного участка и его разрешенным использованием с соблюдением требований градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил и нормативов.
Данное положение направлено на защиту прав участников гражданского оборота, а также на обеспечение баланса публичных и частных интересов и тем самым на реализацию части 3 статьи 17 и части 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации (определения Конституционного Суда Российской Федерации от 29.01.15 №101-О, от 24.03.15 № 658-О).
Особое внимание суды должны обращать на условия договора аренды и устанавливать наличие определенно выраженной в таком договоре воли арендодателя на предоставление земельного участка в аренду для возведения объекта недвижимости.
При отсутствии прямого и определенного согласия собственника земельного участка на возведение на нем объекта следует исходить из разъяснений, содержащихся в Обзоре от 19.03.14, о том, что использование земельного участка в иных не предусмотренных договором аренды целях является нарушением условий договора аренды и такое противоправное поведение арендатора не может быть истолковано как позволяющее ему еще и приобретать права на самовольную постройку.
Как разъяснил ВС РФ в определении от 20.10.16 № 305-ЭС16-8051, иной подход не обеспечивает защиту прав собственника земельного участка, позволяет приобрести арендатору, использующему арендуемое имущество с нарушением условий договора аренды и назначения имущества, права на объект недвижимости, возведенный без согласия собственника и без соблюдения всей необходимой процедуры его строительства.
Названным определением ВС РФ были отменены постановления судов апелляционной и кассационной инстанций и оставлено без изменения решение суда первой инстанции, отказавшего арендатору в удовлетворении иска о признании права собственности на строение, возведенное на арендованном земельном участке. Суд установил, что земельный участок, на котором расположена постройка, предоставлен истцу в аренду с назначением для производственной деятельности, то есть для эксплуатации существующих строений, принадлежащих истцу, сроком на 49 лет. Из условий договора не следует, что он предоставляется в том числе для цели строительства, в частности для возведения спорного объекта. Иных доказательств соблюдения порядка предоставления земельного участка для цели строительства этого объекта в установленном законом порядке судам представлено не было.
В целях защиты публичных интересов действующее законодательство предусматривает особый порядок ведения строительства объектов недвижимости и обязывает застройщиков получать необходимые разрешения. Согласно Градостроительному кодексу Российской Федерации (далее — ГрК РФ) под такими разрешениями понимаются разрешение на строительство (статья 51 ГрК РФ) и разрешение на ввод объекта в эксплуатацию (статья 55 ГрК РФ).
Согласно разъяснениям, содержащимся в Обзоре от 19.03.14, признание права собственности на самовольную постройку в судебном порядке является исключительным способом защиты права, который может применяться в случае, если лицо, обратившееся в суд, по какой-либо не зависящей от него причине было лишено возможности получить правоустанавливающие документы на вновь созданный или реконструированный объект недвижимости в порядке, установленном нормативными правовыми актами, регулирующими отношения, связанные с градостроительной деятельностью, и отношения по использованию земель.
Аналогичная правовая позиция сформулирована и в пункте 9 информационного письма № 143.
Такой иск не может быть использован для упрощения регистрации прав на вновь созданный объект недвижимости с целью обхода норм специального законодательства, предусматривающего разрешительный порядок создания и ввода в гражданский оборот новых недвижимых вещей.
Согласно пункту 1 статьи 51 ГрК РФ разрешение на строительство представляет собой документ, подтверждающий соответствие проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка или проекту планировки территории и проекту межевания территории (в случае строительства, реконструкции линейных объектов) и дающий застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объектов капитального строительства, за исключением случаев, предусмотренных названным Кодексом.
При строительстве объекта недвижимости в соответствии с положениями статьи 54 ГрК РФ должен осуществляться государственный строительный надзор, в том числе надзор соответствия выполнения работ и применяемых строительных материалов в процессе строительства, реконструкции объекта капитального строительства, а также результатов таких работ требованиям технических регламентов, проектной документации, в том числе требованиям энергетической эффективности и требованиям оснащенности объекта капитального строительства приборами учета используемых энергетических ресурсов.
Указанные требования направлены на обеспечение строительства объектов в строгом соответствии с требованиями законодательства, гарантирующими безопасность объектов. Не соблюдение данных требований при возведении социально значимых объектов ставит под сомнение возможность их дальнейшей эксплуатации.
Исходя из вышеуказанных положений суд кассационной инстанции по одному из дел отменил апелляционное постановление и оставил без изменения решение суда первой инстанции, которым обществу было отказано в удовлетворении иска о признании права собственности на возведенный на принадлежащем ему земельном участке многоквартирный жилой дом.
В рамках названного дела истец указал в качестве ответчика общество (подрядчика), осуществлявшее строительство многоэтажного многоквартирного жилого дома по заключенному с истцом договору подряда. Суд кассационной инстанции в своем постановлении отметил, что, поскольку указанное общество (ответчик) не имеет материально-правового интереса по требованию истца и не является надлежащим ответчиком по данному иску, следовательно, не имеется оснований для удовлетворения заявленного к нему требования. Подобное обстоятельство является самостоятельным основанием к отказу в иске, предъявленном к определенному лицу по определенным основаниям.
Судом было установлено, что возведенный истцом шести-семиэтажный многоквартирный жилой дом является самовольной постройкой, поскольку до начала и в период строительства истец не обращался в службу государственного строительного надзора и экспертизы с заявлением о выдаче разрешения на строительство многоквартирного жилого дома.
Исследовав представленные в материалы дела доказательства, суд первой инстанции сделал обоснованный вывод о том, что истец не предпринимал надлежащих мер для легализации постройки, а доказательства невозможности получить разрешение на строительство по не зависящим от истца причинам до начала строительных работ и возведения объекта отсутствуют.
Заключение с ответчиком договора подряда, в котором предусмотрена обязанность подрядчика получить разрешительную документацию для строительства объекта, не свидетельствует о том, что истец действовал разумно и добросовестно и принимал все зависящие от него меры для получения разрешения на строительство до его начала. Суду не были представлены и доказательства того, что истец принял исчерпывающие меры, в том числе гражданско-правового характера, по обязанию подрядчика соблюдать при выполнении строительных работ требования действующего законодательства, в частности требование о начале ведения работ только после получения разрешения на строительство
Следовательно, истец осуществлял строительство объекта на свой страх и риск, осознавая неправомерность своих действий ввиду отсутствия разрешительной документации и несоответствия проекта градостроительной документации.
В связи с этим суд кассационной инстанции согласился с судом первой инстанции, который, учитывая указанные обстоятельства и исходя из положений статьи 222 ГК РФ, статьи 51 ГрК РФ, а также с учетом сформулированной ВС РФ указанной выше правовой позиции, пришел к выводу об отсутствии оснований для удовлетворения иска.
Иной подход ставит добросовестного застройщика, получающего необходимые для строительства документы в установленном порядке, в худшее положение по сравнению с самовольным застройщиком, который не выполнял предусмотренные законом требования (постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа (далее — АС СЗО*) от 16.03.16 по делу № А56-22111/2015).
В связи с описанным делом следует обратить внимание на следующее. Как правило, у судов не возникает сложностей с определением круга участвующих в деле лиц, в том числе и ответчика.
В соответствии с разъяснениями, данными в пункте 25 постановления № 10/22, ответчиком по иску застройщика о признании права собственности на постройку, возведенную на принадлежащем ему земельном участке без необходимых разрешений, является орган местного самоуправления, на территории которого находится самовольная постройка (в городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге — уполномоченный государственный орган городов Москвы и Санкт-Петербурга). В то же время надлежащим ответчиком по иску правообладателя земельного участка о признании права собственности на самовольную постройку является застройщик; в этом случае застройщик имеет право требовать от правообладателя возмещения расходов на постройку.
В определении от 05.04.16 № 16-КГ16-6 ВС РФ признал, что исследуемое дело было рассмотрено судом с нарушением норм процессуального права, поскольку администрация города как орган, уполномоченный предоставлять земельные участки для возведения на них строений и выдавать разрешения на строительство, чьи права были затронуты несоблюдением порядка создания объекта недвижимого имущества, к участию в деле не привлекалась.
(Довод кассационного суда, приведенный в названном выше деле № А56-22111/2015, относительно заявленного ненадлежащим ответчиком признания иска согласуется с позицией ВС РФ, указавшего на то, что при рассмотрении дела о признании права на самовольную постройку суд обязан проверить, соблюдены ли условия для удовлетворения такого иска, даже если ответчик признал иск. — Прим. авт.)
Как отмечено в определении № 16-КГ16-6, между истцом и ответчиком заключены договоры займа; обязательства ответчика по этим договорам прекращены предоставлением истцу отступного в виде передачи не завершенных строительством объектов; право собственности ответчика на данные объекты не было зарегистрировано; разрешение на их строительство у него отсутствовало. В рамках рассматриваемого дела истец обратился в суд с требованием о признании за ним права собственности на указанные объекты. Представитель ответчика в судебном заседании иск признал. В связи с этим по данному делу ВС РФ разъяснил, что при названных обстоятельствах с учетом положений статей 131, 218, 222 ГК РФ суду следовало установить, являлись ли не завершенные строительством объекты, переданные истцу по соглашению об отступном, самовольной постройкой и можно ли было признать право собственности на них в соответствии с требованиями статьи 222 ГКРФ. Однако эти обстоятельства как юридически значимые для дела судом определены не были.
В Обзоре от 19.03.14 ВС РФ обратил внимание судов на то, что они не должны принимать признание ответчиком иска о признании права собственности на самовольно возведенный объект недвижимости, не установив обстоятельства, при которых в силу пункта 3 статьи 222 ГК РФ может быть удовлетворено данное требование, это является нарушением норм как материального, так и процессуального права.
Например, удовлетворяя иск о признании права собственности на квартиры в самовольно возведенном строении и ссылаясь на признание иска ответчиками, суды первой и апелляционной инстанций не учли положения статьи 222 ГК РФ и в качестве юридически значимого обстоятельства не установили целевое назначение земельного участка и вид его разрешенного использования. Использование муниципального земельного участка не в соответствии с его целевым назначением и видом разрешенного использования нарушает права и законные интересы органа местного самоуправления, что в соответствии с положениями процессуального законодательства (статья 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации и статья 39 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации) является препятствием для принятия судом признания иска застройщиком (определение ВС РФ от29.10.13 № 18-КГ13-100).
Следует отметить, что суды при разрешении споров исследуют обстоятельства соответствия возведенного строения согласованной проектной документации.
В качестве примера можно привести дело, в ходе рассмотрения которого судом было установлено, что общество, являющееся собственником трехэтажного нежилого здания, приняло решение о реконструкции объекта путем надстройки мансардного этажа. На основании подготовленных им документов и проектной документации, получившей положительное заключение государственной экспертизы, администрация выдала разрешение на реконструкцию названного нежилого здания с надстройкой мансардного этажа. Общество в 2011 — 2012 годах осуществило реконструкцию здания, допустив отступление от согласованной проектной документации. Уполномоченный орган отказал обществу в выдаче положительного заключения государственной экспертизы, сославшись на то, что в отношении реконструированного объекта не осуществлялся строительный надзор. Оценив представленные в материалы дела документы, суд отказал в удовлетворении требования о признании права собственности на самовольную постройку, поскольку общество не доказало, что принимало надлежащие меры, направленные на легализацию реконструированного объекта, в частности на внесение изменений в проектную документацию и их согласование в установленном порядке (постановление АС СЗО от 29.09.15 по делу № А44-4215/2013).
По другому делу суды, установив, что общество обратилось в администрацию с заявлением о выдаче разрешения на ввод в эксплуатацию спорного объекта лишь после завершения его строительства, доказательств совершения действий для легализации самовольной постройки, направленных на получение необходимых разрешений и согласований для осуществления строительства объекта до начала строительства или в период строительства, не представило, доказательств отказа в выдаче соответствующих разрешительных документов не имеется, пришли к выводу о том, что общество не доказало наличие предусмотренных статьей 222 ГКРФ условий для признания за ним права собственности на спорный объект как на самовольную постройку (определение ВС РФ от18.10.16 № 309-ЭС16-13170).
Схожий правовой подход применялся и по другим делам (например, определения ВС РФ от 20.10.16 № 305-ЭС16-8051, от17.11.16 № 306-ЭС16-11903 и 305-ЭС16-14916, постановления ФАССЗО от 05.03.12 по делу № А21-1753/2011, от 27.06.11 по делу № А56-39371/2010).
Анализ приведенных дел позволяет сделать вывод, что суды признают спорные строения самовольными постройками в случае, если истец не представил доказательств того, что он предпринял все зависящие от него меры для осуществления строительства с соблюдением установленного порядка, то есть для получения до начала и в процессе строительства необходимых согласований и разрешений, и возведенный им объект соответствует согласованной документации.
При разрешении обозначенной категории споров необходимо обращать внимание и на то, что так же как отсутствие разрешения на строительство само по себе не может служить основанием для отказа в иске о признании права собственности на самовольную постройку, так и признание незаконным разрешения на строительство само по себе не влечет квалификацию постройки как самовольной.
Решение о сносе такой постройки может быть принято в случае, если будет установлено, что при создании постройки были существенно нарушены градостроительные и строительные нормы и правила и ее сохранение создает угрозу жизни и здоровью граждан (пункт 10 информационного письма № 143, постановления АССЗО от 25.05.16 по делу № А13-14534/2014, от 24.03.15 по делу № А44-3513/2014).
С точки зрения формирования судебной практики представляет интерес и является актуальным определение ВС РФ от 27.09.16 №309-ЭС16-5381 по делу № А71-15106/2014по иску общества к предпринимателю об устранении препятствий безопасной эксплуатации объекта Единой системы газоснабжения России — магистрального газопровода — в виде освобождения земельного участка от самовольно возведенного строения. По данному делу судами было установлено, что в границах планируемого ответчиком к застройке жилого микрорайона расположены два действующих магистральных газопровода, которые были введены в эксплуатацию в 1998 и 2004 годах; предприниматель построил жилой дом на расстоянии 71,75 м от оси эксплуатируемых обществом газопроводов, то есть в пределах зоны минимального расстояния (150 м), более чем в два раза меньше безопасно допустимого строительными нормами и правилами; газопроводы принадлежат на праве собственности обществу, которое с администрацией муниципального района заключило договор аренды земельного участка под наземными объектами и элементами газопровода сроком до 2054 года.
Суд первой инстанции при разрешении спора руководствовался пунктом 6 статьи 90 ЗК РФ, статьей 28 Федерального закона от31.03.99 № 69-ФЗ «О газоснабжении в Российской Федерации», Федеральным законом от 21.07.97 № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов», Правилами охраны магистральных трубопроводов, утвержденными постановлением Министерства топлива и энергетики Российской Федерации от 29.04.92 и постановлением Федерального горного и промышленного надзора России от 22.04.92 № 9, Правилами СНиП 2.05.06-85* «Магистральные трубопроводы» и, удовлетворяя заявленный иск, исходил из установленного законом и нормативными актами запрета на размещение объектов недвижимости вблизи газопроводов, являющихся источником повышенной опасности, поскольку это создает угрозу жизни и здоровью людей и препятствует эксплуатации опасного объекта. При этом суд посчитал не влияющим на результат рассмотрения дела довод ответчика о том, что при строительстве дома ему было неизвестно о нарушении им режима охраны зоны минимальных расстояний магистральных газопроводов.
В свою очередь, отменяя решение суда первой инстанции и отказывая в удовлетворении иска, суд апелляционной инстанции отметил, что расположение спорного объекта на минимальном расстоянии от охранных зон объектов газотранспортной системы не является основанием для его сноса, поскольку объект возведен на основании выданного на его строительство разрешения и поэтому самовольной постройкой не является, ответчик об указанном факте не знал; границы охранных зон газораспределительных сетей не были установлены. Апелляционный суд также исходил из отсутствия нарушения прав истца как арендатора смежного земельного участка при сохранении спорного объекта, и снос объекта, по мнению суда, не отвечает принципу разумности и соразмерности заявленного способа защиты права. Кассационная инстанция согласилась с апелляционным судом.
ВС РФ отменил постановления апелляционной и кассационной инстанций, оставил без изменения решение суда первой инстанции, указав, что установление действующим законодательством требования к размещению газопроводов и установление минимальных безопасных расстояний от оси трубопроводов до зданий и сооружений является обязательным и необходимым условием для дальнейшего предотвращения негативных последствий. При этом в соответствии с абзацем четвертым статьи 32 Федерального закона от 31.03.99 № 69-ФЗ «О газоснабжении в Российской Федерации» здания, строения и сооружения, построенные ближе установленных строительными нормами и правилами минимальных расстояний до объектов систем газоснабжения, подлежат сносу за счет средств юридических и физических лиц, допустивших нарушения. То, что органы местного самоуправления выдали разрешение на строительство объекта на земельном участке, где невозможно его возведение, не устраняет запрета на такое строительство, установленного законами, градостроительными и строительными нормами и правилами.
Поскольку правовое регулирование режима земельных участков, на которых расположены объекты системы газоснабжения как опасные производственные объекты, преследует также достижение обеспечения благоприятных условий проживания населения, недопущения риска и угрозы наступления аварий и катастроф, выводы судов апелляционной и кассационной инстанций об отказе в удовлетворении иска со ссылкой на отсутствие нарушения прав истца сохранением спорного объекта нельзя считать обоснованными.
При этом само по себе существование государственной регистрации права на объекты недвижимости, которые относятся к самовольным постройкам, не исключает возможности принятия уполномоченным органом решения об их сносе, притом что лицу, чье право зарегистрировано в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество, гарантирована возможность обжалования принятого решения в суде. В судебной практике также сложился единообразный подход, свидетельствующий о допустимости принятия судом решения о сносе самовольной постройки при наличии государственной регистрации права собственности на нее (пункт 23 постановления № 10/22).
Анализ судебной практики показал, что у судов возникали сложности с квалификацией действий лица, осуществившего реконструкцию (пристройку и т. п.) принадлежащего ему объекта недвижимости без получения соответствующих разрешений, а также с определением того, является ли данное строение новым объектом недвижимости, к оценке которого следует подходить с учетом разъяснений, содержащихся в пункте 26 постановления № 10/22, о необходимости устанавливать, допущены ли при возведении самовольной постройки существенные нарушения градостроительных и строительных норм и правил, создает ли такая реконструированная постройка угрозу жизни и здоровью граждан (с этой целью суд при отсутствии необходимых заключений компетентных органов или при наличии сомнения в их достоверности вправе назначить экспертизу по правилам процессуального законодательства).
В настоящее время у судов не вызывает проблем применение сформулированной в пункте 28 постановления № 10/22 и в Обзоре от 19.03.14 правовой позиции, согласно которой если объект недвижимости, зарегистрированный на праве собственности и прошедший кадастровый учет, самовольно изменен посредством пристройки к нему дополнительных помещений, право собственника может быть защищено путем признания этого права в отношении всего объекта в реконструированном виде, а не в отношении пристройки к первоначальному объекту недвижимости, поскольку первоначальный объект права собственности при этом изменяется, а самовольная пристройка не является самостоятельным объектом права собственности. Новым объектом собственности является реконструированный объект, включающий самовольно возведенные части.
При рассмотрении споров, вытекающих из самовольной реконструкции помещений и строений, следует иметь в виду, что понятие реконструкции дано в статье 1 ГрК РФ. Согласно указанной норме под реконструкцией понимается изменение параметров объекта капитального строительства, его частей (высоты, количества этажей, площади, объема), в том числе надстройка, перестройка, расширение объекта капитального строительства, а также замена и (или) восстановление несущих строительных конструкций объекта капитального строительства, за исключением замены отдельных элементов таких конструкций на аналогичные или иные улучшающие показатели таких конструкций элементы и (или) восстановления указанных элементов. Реконструкция объектов капитального строительства осуществляется в порядке, установленном ГрК РФ, тогда как возможность перепланировки и переустройства жилого помещения предусмотрена Жилищным кодексом Российской Федерации.
При предъявлении иска о признании права собственности на реконструированное строение либо о его демонтаже суды устанавливают следующие обстоятельства: относятся ли строительные работы к реконструкции объекта капитального строительства; проведены ли они с согласия собственника земельного участка; действительно ли реконструкция спорного объекта осуществлена с существенным нарушением градостроительных и строительных норм и правил; произошло ли увеличение площади объекта в результате выполнения пристроек к нему (например, в случае, когда пристройка выполнена вне капитальных стен ранее существовавшего объекта), отвечает ли реконструированный объект всем необходимым требованиям пожарной, технической безопасности, возможно ли приведение объекта в первоначальное состояние.
В Обзоре № 2 (2016) сформулировано положение, согласно которому право собственности на самовольную постройку не может быть признано за лицом, создавшим в результате реконструкции новый объект, если возведение такого объекта осуществлено с существенным нарушением градостроительных и строительных норм и правил и создает угрозу жизни и здоровью граждан.
При рассмотрении споров о правах на реконструированный объект суды, помимо статьи 222 ГК РФ и статей 51, 55 ГрК РФ, обоснованно применяют положения пункта 7 статьи 52 ГрК РФ, который предусматривает, что отклонение параметров объекта капитального строительства от проектной документации, необходимость которого выявилась в процессе строительства такого объекта, допускается только на основании вновь утвержденной застройщиком или техническим заказчиком проектной документации после внесения в нее соответствующих изменений в порядке, установленном уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти.
В качестве примера можно привести дело, при рассмотрении которого судами было установлено, что администрация муниципального образования предоставила обществу в аренду земельный участок в целях строительства городского общественно-делового центра с подземной автостоянкой. На арендованном земельном участке общество построило и ввело в эксплуатацию нежилое здание — городской общественный, торговый и деловой центр. В материалы дела были представлены разрешение на строительство и разрешение на ввод построенного объекта в эксплуатацию. Право собственности общества на указанное здание было зарегистрировано в установленном законом порядке. При вводе названного объекта в эксплуатацию на подземном этаже была запланирована автостоянка на 285 машиномест. Собственник здания принял решение о сдаче части подземного этажа в аренду для обустройства торгово-развлекательной зоны (боулинг, бильярд, стрелковый клуб, общественное питание). На момент рассмотрения дела в суде в подземном этаже указанного здания располагалась автостоянка на 165 машиномест и торгово-развлекательная зона. Администрация муниципального образования, ссылаясь на положения статьи 222 ГК РФ и на то, что торгово-развлекательная зона, размещенная обществом на подземном этаже указанного здания в результате реконструкции автостоянки, является самовольной постройкой, поскольку проведена без соответствующего разрешения на строительство (реконструкцию), обратилась с иском об обязании ответчиков привести подземную автостоянку в первоначальное состояние (с количеством машиномест 285). Суды, оценив представленную техническую документацию, пришли к выводу о том, что выполненные работы в части подземного этажа не связаны с изменением параметров несущих конструкций, затрагивающих характеристики безопасности и надежности здания, не являются реконструкцией и не требуют выдачи разрешения на строительство в порядке статьи 51 ГрК РФ и, следовательно, не имеется правовых оснований для применения пункта 2 статьи 222 ГК РФ (постановление ФАС СЗО от 04.12.13 по делу № А21-860/2013).
В рамках другого дела постановлением суда кассационной инстанции оставлены без изменения решение суда первой инстанции и постановление суда апелляционной инстанции, которыми было установлено, что предприниматель, являющийся собственником двухэтажного здания магазина и земельного участка, на котором оно расположено, произвел реконструкцию в чердачном пространстве здания. В результате такой реконструкции были созданы нежилые помещения и появился новый вторичный объект недвижимости— третий мансардный этаж. Суды, руководствуясь положениями статьи 222 ГК РФ и пункта 26 постановления № 10/22, отказали предпринимателю в удовлетворении иска о признании права собственности на реконструированное здание, поскольку установили, что в результате произведенной реконструкции изменились объем и технические характеристики здания, что повлекло изменение необходимых параметров безопасности несущих конструкций, однако предприниматель не предпринял надлежащих мер для получения разрешения на реконструкцию, отказался от назначения судебной экспертизы на предмет установления соответствия проведенной реконструкции строительным нормам и правилам и наличия угрозы жизни и здоровью граждан существованием вновь созданного объекта (постановление АС СЗО от 17.08.16 по делу №А66-12172/2015).
В другом случае судами было установлено, что на основании договора купли-продажи общество приобрело в собственность нежилое здание котельной площадью 1379,9 квадратных метра. Здание расположено на земельном участке, который предоставлен обществу по договору аренды, заключенному с Комитетом имущественных отношений, для использования под котельную, срок аренды установлен до 10.10.2052. Договор зарегистрирован в установленном законом порядке.
Комитет имущественных отношений обратился в арбитражный суд с требованиями о сносе самовольно возведенного строения площадью 1885,9 квадратных метра, ссылаясь на то, что общество, являясь арендатором земельного участка, осуществило незаконную реконструкцию здания котельной, в результате которой площадь строения увеличилась с 1379,9 до 1885,9 квадратных метра, также изменилась площадь застройки земельного участка, собственником которого является Санкт-Петербург. Поскольку в результате самовольной реконструкции возник новый объект недвижимости, истец на основании статьи 222 ГК РФ потребовал приведения здания котельной в первоначальное состояние.
Суды, исследовав и оценив представленные в материалы дела документы и заключение судебной экспертизы, исходили из того, что изменение технических характеристик здания котельной, выявленное в 2010 году в ходе технической инвентаризации спорного объекта, является результатом его незаконной реконструкции, проведенной без получения на это необходимых разрешений. Поскольку спорный объект может быть приведен в состояние, существовавшее до проведения работ по самовольной реконструкции, суды удовлетворили заявленное требование. При этом суды признали, что Комитет имущественных отношений вправе предъявить иск по статье 222 ГК РФ, поскольку он является органом, наделенным полномочиями собственника земельного участка, на котором расположена самовольная постройка (постановление АС СЗО от 15.01.13 по делу № А56-8974/2010).
С данными выводами согласился ВАС РФ (определение от 05.06.13 № ВАС-6203/2013).
Заслуживает внимания необходимость судебной проверки обстоятельств, связанных с тем, относится ли спорная пристройка к вспомогательным сооружениям, в отношении которых не требуется получения разрешения на строительство.
Так, по одному из дел были отменены принятые судебные акты и дело направлено на новое рассмотрение, поскольку суды, отказывая в иске о признании права собственности, не проверили доводы ответчика о наличии у спорной пристройки признаков вспомогательного объекта недвижимости, на возведение которого не требуется получения разрешения на строительство, а также о том, что спорный объект не создает угрозу для жизни и здоровья граждан и что невозможно осуществить снос спорного объекта без причинения несоразмерного ущерба основному зданию торгового комплекса. При новом рассмотрении иск был удовлетворен (постановление АС СЗО от 24.05.16 делу № А56-25650/2015).
Создание постройки на земельном участке, не предназначенном для этих целей, является одним из критериев отнесения строения к самовольной постройке.
В Обзоре от 19.03.14 ВС РФ обратил внимание судов на то, что фактическое использование земельного участка должно соответствовать его целевому назначению и разрешенному использованию, самовольная постройка должна соответствовать требованиям застройки и землепользования.
Пунктом 1 статьи 7 ЗК РФ земли в Российской Федерации подразделены по целевому назначению на следующие категории: 1) земли сельскохозяйственного назначения; 2) земли населенных пунктов; 3) земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения; 4) земли особо охраняемых территорий и объектов; 5) земли лесного фонда; 6) земли водного фонда; 7) земли запаса.
Земли, указанные в пункте 1 названной статьи, используются в соответствии с установленным для них целевым назначением. Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов (пункт 2 статьи 7 ЗК РФ).
Зонирование территории для строительства регламентируется ГрК РФ, в пункте 7 статьи 1 которого содержится понятие территориальных зон, то есть зон, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты.
В соответствии со статьей 8 ГрК РФ утверждение правил землепользования и застройки территорий относится к полномочиям органов местного самоуправления.
Применительно к каждой территориальной зоне устанавливаются виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, которые подразделяются на основные, условно разрешенные и вспомогательные виды разрешенного использования (части 1 и 2 статьи 37 ГрК РФ).
Действующее земельное законодательство основывается на принципе единства судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов, суть которого сводится к тому, что все прочно связанные с земельными участками объекты следуют судьбе земельных участков, за исключением случаев, установленных федеральными законами; возведение арендаторами земельных участков жилых, производственных, культурно-бытовых и иных зданий, сооружений допускается в соответствии с целевым назначением земельного участка и его разрешенным использованием с соблюдением требований градостроительных регламентов, строительных, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов. Собственники земельных участков и лица, не являющиеся собственниками земельных участков, обязаны использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением и принадлежностью к той или иной категории земель и разрешенным использованием.
По смыслу статьи 263, пункта 2 статьи 264 ГК РФ лицо, не являющееся собственником земельного участка, осуществляет принадлежащие ему права владения и пользования участком на условиях и в пределах, установленных законом или договором с собственником.
В силу указанных правовых норм судебная практика основывается на том, что постройка будет считаться созданной на земельном участке, не отведенном для этих целей, если она возведена с нарушением правил целевого использования земли либо вопреки правилам градостроительного зонирования, правилам землепользования и застройки конкретного населенного пункта, определяющим вид разрешенного использования участка в пределах границ территориальной зоны, где находится самовольная постройка.
Из этого исходит ВС РФ и при рассмотрении дел, в рамках которых судами установлено, что на земельном участке, имеющем вид разрешенного использования— для индивидуального жилищного строительства, возведен многоквартирный жилой дом (определение от 19.05.15 № 18-КГ15-56), либо земельный участок, на котором расположена спорная постройка, находится в зоне с целевым назначением — строительство мало- и средне-этажных жилых домов с количеством этажей не более пяти, в то время как фактически построен многоквартирный жилой дом, состоящий из семи этажей (многоэтажный жилой дом) (определение от 13.01.15 № 18-КГ14-168).
Приведенные примеры показывают, что в судебной практике определился подход, согласно которому несоответствие возведенного строения целевому назначению земельного участка, на котором оно расположено, является достаточным основанием для того, чтобы признать постройку самовольной и обязать застройщика снести ее.
Таким образом, возможность легализации самовольной постройки исключается при отсутствии хотя бы одного из перечисленных выше условий.
В завершение проведенного анализа можно сделать вывод, что судебная практика по спорам о правах на самовольно возведенные постройки является единообразной, а правовые подходы, предложенные высшими судебными инстанциями, в целом правильно применяются судами.
