Выбор адекватной формы расходов при финансировании тех или иных расходных обязательств имеет не только теоретическое, но и важное практическое значение. Особого внимания заслуживает в связи с этим проблема разграничения механизмов субсидирования и государственного (муниципального) заказа, размещаемого в соответствии с Федеральным законом от 05.04.13 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»1 (далее — Закон № 44-ФЗ) (до вступления в силу указанного закона действовал Федеральный закон от 21.07.05 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»2; далее — Закон № 94-ФЗ). На данную проблему обращается внимание и в научной литературе3. 1Собрание законодательства Российской Федерации. 2013. № 14. Ст. 1652. 2Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. № 30 (ч. 1). Ст. 3105. 3См., например: Баженова О. И. Контрактная система как инструмент пресечения практики явного субсидирования муниципальных предприятий // Право и экономика. 2014. № 2. С. 8–18; Она же. Об эффективности частных моделей организации отдельных социально значимых рынков, или К вопросу целесообразности сохранения муниципальных предприятий // Право и экономика. 2014. № 3. С. 14–20; Она же. Судьба муниципальных предприятий в условиях реализации «дорожной карты» развития конкуренции: обзор материалов «круглого стола» // Конституционное и муниципальное право. 2014. № 9. С. 73–77.
Важно отметить, что как механизм размещения государственного (муниципального) заказа, так и механизм субсидирования используются публичным субъектом при взаимодействии с иными субъектами экономической деятельности, как коммерческими, так и некоммерческими, для решения публичных задач. Причем благодаря указанным механизмам иные субъекты экономической деятельности получают доступ к публичному ресурсу, а это, в свою очередь, с конституционно-правовых позиций предполагает необходимость соблюдения принципа добросовестной конкуренции. Так, например, конкуренция признается одним из принципов размещения государственного (муниципального) заказа (статья 8 Закона № 44-ФЗ), тогда как субсидии также предоставляются по итогам отбора на основании установленных критериев, соответствие которым позволяет организации претендовать на получение субсидии (например, подпункт 1 пункта 3 статьи 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации; далее — БК РФ). Конкуренция имеет место и между некоммерческими организациями, претендующими на право оказания государственных (муниципальных) услуг и, соответственно, на получение субсидий.
При этом в БК РФ отсутствует определение понятия субсидии, содержание которого позволило бы выделить признаки субсидирования, отличающие данную форму расходов, в том числе и от оплаты государственного (муниципального) заказа. Напротив, действующее законодательство предусматривает, что бюджетные ассигнования, например на оказание государственных (муниципальных) услуг, могут расходоваться в форме оплаты государственного (муниципального) заказа (абзац второй статьи 69.1, абзац третий статьи 70 БК РФ) и в форме предоставления субсидий (абзацы третий, четвертый статьи 69.1 БК РФ).
В связи с этим обоснованно возникают вопросы: в каких случаях публичный субъект должен размещать государственный (муниципальный) заказ, а в каких — использовать механизм субсидирования, каковы критерии разграничения названных форм расходов бюджета? Обозначенные вопросы возникают и в судебной практике (см., например, определение Верховного Суда Российской Федерации от 28.10.09 № 15-Г09-134). Причем проблема разграничения механизмов государственного (муниципального) заказа и субсидирования не теряет свою актуальность, о чем свидетельствуют судебные споры и разъяснения Федеральной антимонопольной службы (решения Новосибирского областного суда от 24.01.12 по делу № 7-12-2012, от 24.01.12 по делу № 7-11-2012; письмо Федеральной антимонопольной службы от 30.04.15 № КА/21710/15). Речь идет о спорах между органами исполнительной власти и антимонопольными органами в связи с обжалованием решений (предписаний) последних (постановления Федерального арбитражного суда5 (далее — ФАС) Уральского округа от 14.02.11 по делу № А50-12457/2010, ФАС Северо-Кавказского округа от 03.10.13 по делу № А32-21037/2012, ФАС Волго-Вятского округа от 30.01.14 по делу № А28-5738/2013, АС Волго-Вятского округа от 11.11.14 по делу № А29-6852/2013, ФАС Северо-Западного округа от 21.05.13 по делу № А21-3156/2012 и от 13.05.13 по делу № А21-4796/2012, АС Западно-Сибирского округа от 05.11.14 по делу № А81-5082/2013, АС Поволжского округа от 14.04.15 по делу № А49-6221/2014, ФАС Дальневосточного округа от 18.03.14 по делу № А59-5847/2012 и др.). 4Все приведенные в настоящей статье судебные акты размещены в СПС «КонсультантПлюс». целесообразности сохранения муниципальных предприятий // Право и экономика. 2014. № 3. С. 14–20; Она же. Судьба муниципальных предприятий в условиях реализации «дорожной карты» развития конкуренции: обзор материалов «круглого стола» // Конституционное и муниципальное право. 2014. № 9. С. 73–77. 5С 6 августа 2014 года Федеральные арбитражные суды именуются Арбитражными судами (далее по тексту — АС).
Большинство споров возникает в связи с тем, что вместо размещения государственного (муниципального) заказа органы исполнительной власти утверждают акты о предоставлении учреждениям либо государственным (муниципальным) предприятиям субсидий, что, по мнению антимонопольных органов, ограничивает доступ других организаций на рынок оказания услуг и нарушает положения Федерального закона от 26.07.06 № 135-ФЗ «О защите конкуренции»6 (далее — Закон о защите конкуренции). Суды, разрешая такие споры, пытаются обосновать, в каких случаях должен размещаться государственный (муниципальный) заказ, а в каких — допустимо субсидирование, сравнивая указанные механизмы формально юридически, а также анализируя фактически складывающиеся между частным и публичным субъектами отношения. При этом ответ на вопрос о критериях, позволяющих сделать вывод, в каких случаях применяется механизм государственного (муниципального) заказа, а в каких — субсидирование, не является очевидным. 6Собрание законодательства Российской Федерации. 2006. № 31 (ч. 1). Ст. 3434.
Кроме того, к ранее назревшим и пока не разрешенным проблемам добавляются новые, прежде всего связанные с изменением статуса государственных (муниципальных) учреждений. Так, в судебной практике появляются споры, обусловленные подменой государственного (муниципального) заказа не только механизмом субсидирования производителей (статья 78 БК РФ)7, но также и механизмом субсидирования автономных и бюджетных учреждений в порядке статьи 78.1 БК РФ как в части субсидий на выполнение государственного (муниципального) задания8, так и в части иных целевых субсидий (постановления ФАС Волго-Вятского округа от 02.06.14 по делу № А28-10421/2013, от 28.12.12 по делу № А28-17/2012 и от 28.05.14 по делу № А28-9102/2013, АС Центрального округа от 25.03.15 по делу № А48-1800/2014, ФАС Западно-Сибирского округа от 22.01.15 по делу № А70-2466/2014). 7Постановления ФАС Дальневосточного округа от 09.09.13 по делу № А59-5667/2012, АС Уральского округа от 26.09.14 по делу № А47-8887/2013, ФАС Западно-Сибирского округа от 20.02.12 по делу № А45-9905/2011. 8Постановления ФАС Восточно-Сибирского округа от 04.08.14 по делу № А19-12232/2013, ФАС Уральского округа от 14.02.11 по делу № А50-12457/2010.
Следует отметить, что широкое распространение получила практика предоставления субсидий на основании статьи 78 БК РФ государственным (муниципальным) предприятиям вместо размещения государственного (муниципального) заказа. В связи с этим с 2012 года наблюдается тенденция увеличения количества проверок антимонопольными органами деятельности муниципальных унитарных предприятий на предмет субсидирования последних9. Антимонопольные органы полагают, что предоставление субсидий муниципальным предприятиям в области благоустройства, освещения, озеленения, оказания транспортных услуг и т. д. нарушает требования Закона о защите конкуренции, поскольку при этом на рынок оказания соответствующих услуг не допускаются другие хозяйствующие субъекты.9Баженова О. И. Судьба муниципальных предприятий в условиях реализации «дорожной карты» развития конкуренции: обзор материалов «круглого стола» // Конституционное и муниципальное право. 2014. № 9. С. 77.
Встречаются отдельные судебные акты, в которых суд признает допустимым предоставление на основании статьи 78 БК РФ субсидий государственным (муниципальным) предприятиям и не соглашается с тем, что в этом случае происходит нарушение Закона о защите конкуренции (решение Ленинградского областного суда от 20.02.13 № 7-57/2013). Однако в большинстве случаев суды поддерживают решения антимонопольных органов, соглашаясь с выводами о нарушении конкуренции и необходимости вместо использования механизмов субсидирования муниципальных предприятий обеспечивать размещение государственного (муниципального) заказа (постановления ФАС Дальневосточного округа от 18.03.14 по делу № А59-5847/2012 и от 09.09.13 по делу № А59-5667/2012). Рассматривая такие споры, суды обосновывают необходимость размещения государственного (муниципального) заказа тем, что финансируемая из бюджета деятельность осуществляется для государственных (муниципальных) нужд (постановление ФАС Дальневосточного округа от 18.03.14 по делу № А59-5847/2012 и от 09.09.13 по делу № А59-5667/2012). Установив, что речь идет об обеспечении государственных (муниципальных) нужд, суды делают вывод о необходимости размещения государственного (муниципального) заказа на основании Закона № 44-ФЗ. Следует отметить, что указанный критерий используется судами и в случае правового обоснования необходимости размещения государственного (муниципального) заказа вместо субсидирования автономных и бюджетных учреждений (постановления АС Волго-Вятского округа от 11.11.14 по делу № А29-6852/2013, АС Центрального органа от 25.03.15 по делу № А48-1800/2014, АС Западно-Сибирского округа от 05.11.14 по делу № А81-5082/2013).
При этом, чтобы определить, обеспечивает ли та или иная деятельность нужды, например, муниципального образования, такая деятельность соотносится судами с вопросами местного значения, которые перечислены в Федеральном законе от 06.10.03 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного само управления в Российской Федерации»10 (далее — Закон № 131-ФЗ). Однако представляется, что подобный подход все же не проясняет ситуацию. 10Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. № 40. Ст. 3822.
Закон № 44-ФЗ хоть и оперирует понятием «государственные (муниципальные) нужды», но не определяет его содержание, на что обоснованно обращается внимание в литературе11. Вместе с тем в ранее действовавшем Законе № 94-ФЗ (в редакции от 02.07.13)12 под государственными (муниципальными) нуждами понимались обеспечиваемые за счет средств государственных (местных) бюджетов потребности государства (муниципальных образований), государственных (муниципальных) заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для государственных (муниципальных) заказчиков (статья 3 Закона № 94-ФЗ). 11Малыхина Е. А. Контрактная система в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд: особенности финансово-правового регулирования: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2015. 12Утратил силу с 1 января 2014 года.
Таким образом, под государственными (муниципальными) нуждами традиционно понимаются потребности государства (муниципального образования) в соответствующих товарах, работах, услугах. Причем речь идет о потребности государства (муниципального образования), то есть о нуждах, обеспечиваемых в общем интересе (в отношении неопределенного круга лиц). В этом контексте представляется неудачной попытка определить нужды как виды деятельности через соотношение с вопросами местного значения, поскольку это только усложняет ситуацию. К тому же решение ряда вопросов местного значения может обеспечиваться как на основе партнерского взаимодействия с производителями товаров, работ, услуг, так и путем создания муниципальных бюджетных и автономных учреждений с установлением им муниципальных заданий и предоставлением субсидий на их исполнение.
Важно отметить, что антимонопольные органы настаивают на размещении государственного (муниципального) заказа в случае, если существует конкурентный рынок предоставления товаров, работ, услуг. Обосновывая нарушения антимонопольного законодательства, антимонопольные органы указывают на то, что, предоставив субсидию определенным организациям (например, муниципальным унитарным предприятиям), органы исполнительной власти ограничивают конкуренцию. Так, заместитель начальника Контрольно-финансового управления Федеральной антимонопольной службы Е. А. Рыбаченко отмечает, что деятельность в сферах жилищно-коммунального хозяйства, ритуальных услуг, транспортного обслуживания, общественного питания, содержания и благоустройства территорий, охранных услуг, образовательных услуг возможна посредством привлечения частных предприятий на конкурсной основе13. В данном контексте представляется справедливым отметить, что критерии, позволяющие сделать вывод о наличии рынка соответствующих услуг, должны сложиться объективно. При этом важно учитывать, что существуют и такие конкурентоспособные сферы деятельности, в которых конкуренция пока не возникла, хотя обнаруживаются предпосылки для ее развития. 13Баженова О. И. Судьба муниципальных предприятий в условиях реализации «дорожной карты» развития конкуренции: обзор материалов «круглого стола» // Конституционное и муниципальное право. 2014. № 9. С. 75.
Следовательно, механизм государственного (муниципального) заказа, направленный на обеспечение добросовестной конкуренции, эффективен именно при наличии рынка оказания соответствующих услуг, присутствии на рынке организаций, способных предоставить товары, оказать услуги (выполнить работы) и заинтересованных в доступе к публичному ресурсу. В условиях существования рынка товаров (работ, услуг) между частным и публичным субъектами складываются товарно-денежные отношения, предполагающие полную (эквивалентную) оплату поставленных товаров (выполненных работ, оказанных услуг). Тем самым между частным и публичным субъектами возникают эквивалентностоимостные отношения, что характерно для государственного (муниципального) заказа. Следствием таких отношений является получение товара либо выполнение работы (оказания услуги) по эквивалентной цене, которая сложилась на основе рыночных механизмов. Причем важно отметить, что деятельность соответствующей коммерческой организации на рынке товаров, работ и услуг направлена на извлечение прибыли.
Симптоматично, что, рассматривая споры с участием антимонопольных органов, которые ссылаются на необходимость размещения государственного (муниципального) заказа вместо предоставления субсидий, суды анализируют фактически складывающиеся между сторонами отношения с точки зрения возмездности. Установив, что отношения носят возмездный характер, поскольку взамен выделенных исполнителю бюджетных средств последний обязан выполнить работы (оказать услугу), суды делают вывод, что указанные отношения обнаруживают признаки государственного (муниципального) заказа и не могут быть квалифицированы как предоставление субсидий (постановления ФАС Дальневосточного округа от 18.03.14 по делу № А59-5847/2012 и от 09.09.13 по делу № А59-5667/2012).
Вместе с тем в справедлив ости таких рассуждений можно было бы усомниться, возразив, например, что статья 78 БК РФ формально юридически не определяет, в каком размере могут быть предоставлены субсидии, что дает основания для вывода о возможности полного покрытия затрат организации, связанных с осуществлением субсидируемой деятельности. Это, на первый взгляд, не позволяет увидеть разницу между полной оплатой выполненных товаров, работ, услуг по государственному контракту, заключенному по итогам размещения государственного (муниципального) заказа, и возможным субсидированием всех затрат организации, осуществляющей публично-значимую деятельность.
Однако при этом принципиально важно, что в рамках статьи 78 БК РФ речь идет именно о возмещении затрат, поскольку отношения субсидирования лишены эквивалентно-стоимостной основы. И даже в случае покрытия всех расходов (затрат) это всего лишь возмещение расходов, а не цена приобретаемых товаров, работ, услуг, включая прибыль. Принимая во внимание, что государственные (муниципальные) предприятия являются коммерческими организациями, деятельность которых направлена на извлечение прибыли, следует признать обоснованными выводы антимонопольных органов о необходимости размещения государственного (муниципального) заказа, если речь идет об обеспечении государственных (муниципальных) нужд.
В то же время если наличие конкурентного рынка оказания соответствующих услуг и направленность финансирования на обеспечение государственных (муниципальных) нужд предполагают использование механизмов государственного (муниципального) заказа, то означает ли это, что отсутствие конкуренции всегда предопределяет использование публичным субъектом механизма субсидирования в целях решения публичной задачи? Очевидно, что нет. И подтверждением этому служит существующий механизм размещения заказа у единственного поставщика (часть 3 статьи 93 Закона № 44-ФЗ). По смыслу статьи 24 Закона № 44-ФЗ осуществление закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) относится к неконкурентным способам определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей). Для заключения контракта заказчик обязан обосновать в документально оформленном отчете невозможность или нецелесообразность использования иных способов определения поставщика (подрядчика, исполнителя), а также цену контракта и иные существенные условия контракта. Между тем закупки у единственного поставщика хотя и имеют свои особенности, однако в любом случае, в отличие от субсидирования, направлены на обеспечение государственных (муниципальных) нужд в товарах, работах, услугах на эквивалентно-стоимостной основе.
Таким образом, механизмы государственного (муниципального) заказа и субсидирования обеспечивают решение различных задач публичного субъекта и имеют разное предназначение. Если размещение государственного (муниципального) заказа обеспечивает потребности в товарах, работах, услугах самого публично-правового образования, хотя бы и в целях последующего оказания на этой основе государственных (муниципальных) услуг, такая потребность, по общему правилу, может быть удовлетворена лишь в рамках конкурентного механизма закупки товаров, работ, услуг для государственных (муниципальных) нужд. В свою очередь субсидирование, в отличие от механизмов государственного (муниципального) заказа, направлено на стимулирование производителей товаров, работ, услуг и оказание им финансовой поддержки с целью обеспечения их заинтересованности в осуществлении публично-значимой деятельности и достижении публично-значимого эффекта (повышение урожайности сельскохозяйственных культур, улучшение качества перевозок).
Представляется, что именно разным предназначением указанных механизмов объясняется и установление различных критериев отбора субъектов экономической деятельности для целей предоставления субсидий и для целей размещения государственного (муниципального) заказа. Так, в случае использования механизма государственного (муниципального) заказа отбор поставщиков осуществляется через критерии, характеризующие товары, работы, услуги, то есть через объект закупки (статья 32 Закона № 44-ФЗ), поскольку фактически в данном случае происходит отбор не организации, а объекта закупки — товара, работы, услуги, которые эта организация может предложить. При этом требования к организации (субъекту), закрепленные в статье 31 Закона № 44-ФЗ, являются едиными для всех участников закупки.
Напротив, отбор за право получения субсидии осуществляется через критерии, установленные органом исполнительной власти для субъекта — организации, претендующей на получение субсидии. Причем дискреция органов исполнительной власти формально юридически в этой части законодателем не ограничена, следовательно, критерии могут различаться.
Суды, опираясь на особенности конкурсных процедур, в некоторых случаях приходят к выводу о том, что при проведении торгов в установленном порядке могут быть выявлены все потенциальные субъекты, желающие получить доступ к соответствующему товарному рынку. При этом критерии, которые устанавливают органы исполнительной власти в актах о предоставлении субсидий, существенно сужают круг хозяйствующих субъектов, способных конкурировать за получение бюджетных средств, поскольку не все хозяйствующие субъекты соответствуют установленным критериям (постановление ФАС Дальневосточного округа от 09.09.13 по делу № А59-5667/2012).
С таким выводом судов можно согласиться, поскольку дискреция органов исполнительной власти в части установления критериев отбора действительно формально юридически не ограничена, что объясняется использованием механизма субсидирования в качестве инструмента, обеспечивающего решение публичной задачи путем поддержания и повышения заинтересованности уже работающих на ее решение инициативных субъектов, а это в свою очередь приводит к дифференциации критериев отбора получателей субсидии в зависимости от параметров соответствующей публичной задачи. Тем самым соблюдение принципа добросовестной конкуренции в рамках механизма субсидирования обеспечивается равными возможностями экономических субъектов к соблюдению тех критериев, которые откроют им доступ к оказанию со стороны публичного субъекта финансовой поддержки.
В то же время в случае размещения государственного (муниципального) заказа фактически происходит отбор товара, работы, услуги. Следовательно, в целях поддержания добросовестной конкуренции требования к организациям, претендующим на участие в конкурсе для заключения государственного (муниципального) контракта, должны быть едиными и обоснованно определяются на уровне закона.
Выше речь шла о проблемах разграничения механизмов государственного (муниципального) заказа и субсидирования производителей товаров, работ, услуг. Однако, как уже отмечалось, указанная проблема существует и применительно к финансированию автономных и бюджетных учреждений. Осложняющим моментом является реформирование статуса таких учреждений, что приводит к уточнению их положения в системе участников экономических отношений.
Изначально государственные (муниципальные) учреждения создавались для обеспечения решения публичных задач, в том числе и для оказания государственных (муниципальных) услуг в отсутствие иных субъектов экономической деятельности, оказывающих такие услуги. При этом речь идет об услугах, оказываемых учреждениями в пользу третьих лиц и финансируемых государством (муниципальными образованиями). С развитием экономических отношений появляются негосударственные (некоммерческие) организации, оказывающие такие услуги. Задача органов государственной власти по предоставлению государственных (муниципальных) услуг за счет средств бюджета может осуществляться с привлечением в том числе и негосударственных структур. Государство стремится использовать ситуацию возникновения конкуренции в сферах некоммерческой деятельности в целях стимулирования автономных и бюджетных учреждений к максимально эффективному ее осуществлению.
Вместе с тем, учитывая сложность процессов налаживания новых систем отношений, правовое регулирование осуществляется не всегда равномерно применительно к отдельным сферам деятельности. Суды сталкиваются со сложной ситуацией, поскольку развитие отношений зачастую опережает должное развитие нормативного регулирования. Тем не менее, проводя разграничение между механизмом государственного (муниципального) заказа и субсидированием, суды обоснованно исходят из того, что бюджетные и автономные учреждения создаются для целей оказания услуг населению (потребителям), то есть третьим лицам. Представляется, что именно поэтому особое значение суды придают тем формальным требованиям, которые установлены законом к утверждению задания: необходимости определения категорий физических и (или) юридических лиц, являющихся потребителями соответствующей услуги, установлению предельных цен (тарифов) на оплату соответствующих услуг физическими и (или) юридическими лицами и др. (статья 69.2 БК РФ) (см., например, постановление ФАС Восточно-Сибирского округа от 04.08.14 по делу № А19-12232/2013).
Так, при разрешении одного из дел суд, проанализировав механизм финансирования учреждения, сделал вывод, что по существу финансирование автономного учреждения осуществлялось не в рамках оказания государственных услуг и выполнения государственного задания, а в рамках выполнения работ, оказания услуг для государственных нужд. Речь шла об утверждении государственному автономному учреждению государственного задания и предоставлении из бюджета Пермского края в целях его финансирования субсидии на закупку товаров, работ, услуг, необходимых для капитального строительства, ремонта и обслуживания автомобильных дорог общего пользования на территории Пермского края (то есть на государственные нужды Пермского края), без соблюдения процедур, предусмотренных Законом № 94-ФЗ. При этом суд указал на несоответствие деятельности учреждения установленному порядку субсидирования, поскольку при выделении субсидии на оказание государственной (муниципальной) услуги определяются категории физических (юридических) лиц, являющихся получателями данной услуги; также должны быть установлены нормативные затраты оказания данной услуги (постановление ФАС Уральского округа от 14.02.11 по делу № А50-12457/2010).
Таким образом, если речь идет о субсидировании на выполнение задания, то такое задание должно отвечать требованиям, предъявляемым законом к его утверждению.
Между тем в условиях проводимых реформ ситуация усложняется, поскольку возникает проблема поддержания конкуренции учреждений с другими организациями, оказывающими соответствующие услуги, которая не может быть разрешена без внесения изменений в законодательство. Признание за автономными и бюджетными учреждениями статуса самостоятельных, обособленных от публично-правового образования субъектов экономической деятельности предопределяет применение конкурентных способов их привлечения к оказанию государственных (муниципальных) услуг. Другое дело, что на современном этапе экономического развития удельный вес иных субъектов, оказывающих услуги соответствующего вида наряду с автономными и бюджетными учреждениями, может существенно различаться в зависимости от сферы деятельности.
Если разграничение государственного (муниципального) заказа и субсидирования автономных и бюджетных учреждений на выполнение задания формально юридически возможно проводить с учетом установленных законодателем признаков государственного (муниципального) задания, то провести различия между государственным заказом и финансированием учреждений на иные цели (абзац второй пункта 1 статьи 78.1 БК РФ) еще более затруднительно. Абзац второй пункта 1 статьи 78.1 БК РФ не предполагает наличие критериев отбора организации. В данном случае из закона не следует, что должен проводиться конкурс в связи с предоставлением субсидий на иные цели. Это порождает многочисленные проблемы в части использования данного инструмента для решения тех публичных задач, в решении которых могли бы принимать участие и другие субъекты, оказывающие соответствующие услуги.
Подобная ситуация вызвана противоречивым статусом учреждений, которые, с одной стороны, созданы для осуществления функций публичного субъекта, а с другой — осуществляют хозяйственную деятельность, признаваясь равноправными участниками рынка соответствующих услуг. Следовательно, возникает проблема обеспечения их конкуренции с иными организациями, претендующими на оказание таких услуг. Это позволяет настаивать на том, что субсидии, предусмотренные абзацем вторым пункта 1 статьи 78.1 БК РФ, во всяком случае, не могут рассматриваться в качестве самостоятельного инструмента финансирования той или иной оказываемой государственным (муниципальным) учреждением услуги.
Таким образом, отсутствие в действующем законодательстве понятия формы расходов бюджета приводит к тому, что на практике возникают проблемы подмены одной формы расходов другой, применение которой вызывает вопросы с точки зрения ее адекватности складывающимся экономическим отношениям. Прежде всего это касается разграничения механизмов государственного (муниципального) заказа, с одной стороны, и субсидирования производителей товаров, работ, услуг либо автономных и бюджетных учреждений — с другой. Представляется необходимым уточнение в этой части нормативного регулирования с учетом следующих моментов.
Возможность получения бюджетных средств коммерческими организациями, осуществляющими деятельность в целях извлечения дохода, с конституционно-правовых позиций должна предваряться использованием конкурентных процедур независимо от того, предоставляются ли эти средства в целях оказания услуг в пользу третьих лиц, обеспечения государственных (муниципальных) нужд либо поддержки и стимулирования таких организаций. В то же время необходимо учитывать, что механизмы государственного (муниципального) заказа и субсидирования имеют разное предназначение.
Если размещение государственного (муниципального) заказа обеспечивает потребность в товарах, работах, услугах самого публично-правового образования, хотя бы и в целях последующего оказания на этой основе государственных (муниципальных) услуг, такая потребность, по общему правилу, может быть удовлетворена лишь в рамках конкурентного механизма закупки товаров, работ, услуг для государственных (муниципальных) нужд. В свою очередь субсидирование, в отличие от механизмов государственного (муниципального) заказа, направлено на стимулирование производителей товаров, работ, услуг и оказание им финансовой поддержки с целью обеспечения их заинтересованности в осуществлении публично-значимой деятельности и достижении публично-значимого эффекта.
В связи с этим отличаются критерии конкурсного отбора организаций для целей заключения государственного (муниципального) контракта и для получения субсидии. В случае размещения государственного (муниципального) заказа конкурс в целях заключения государственного (муниципального) контракта осуществляется по критериям, характеризующим объект закупки — товары, работы, услуги. В то же время отбор организаций, претендующих на получение субсидии, проводится посредством определения органами исполнительной власти критериев, характеризующих субъект — получателя субсидии.
Изменение типологии государственных (муниципальных) учреждений и признание за бюджетными и автономными учреждениями статуса самостоятельных, обособленных от публичноправовых образований субъекто в экономической деятельности предопределяет применение конкурентных способов их привлечения к оказанию государственных (муниципальных) услуг.
