Право на судебную защиту по делам об оспаривании тарифных решений и взыскании убытков, возникших в связи с принятием экономически необоснованных тарифных решений

Право в целом и каждая правовая норма в отдельности служат прежде всего цели предсказуемости, стабильности и равного отношения закона к субъектам. Значительная часть правовых предписаний в современных правовых системах является результатом компромисса между различными социальными группами, обладающими разнонаправленными интересами¹.¹Правовые акты: оценка последствий: Науч.-практ. пособие / А. В. Кашанин, Ю. А. Тихомиров, С. В. Третьяков и др.; отв. ред. Ю. А. Тихомиров. М.: Юриспруденция, 2011. С. 6.

Так, в сфере энергоснабжения естественные монополисты и регулируемые организации главным образом стремятся заложить в цены (тарифы) максимально возможный процент прибыли, а также все необходимые им затраты на осуществление деятельности по энергоснабжению потребителей. Последние заинтересованы в уменьшении своих расходов на оплату коммунальных ресурсов. Государство в лице органов регулирования, учитывая правила ценообразования, с одной стороны, должно обеспечить регулируемой организации возмещение необходимых расходов на производство (передачу, сбыт, подключение) энергоресурса. С другой стороны, регулятор обязан не допустить роста тарифов для населения, руководствуясь утверждаемыми Правительством Российской Федерации индексами изменения платы граждан за коммунальные услуги в среднем по субъекту Российской Федерации и размером допустимых отклонений (предельными индексами, утверждаемыми главой субъекта Российской Федерации).

В отличие от других дел по оспариванию нормативных актов, где «требование о признании акта недействительным может носить самостоятельный характер, если интерес субъекта права сводится лишь к самой констатации недействительности акта»², признание незаконным тарифного решения всегда влечет за собой экономические последствия для потребителей, регулируемой организации и/или бюджета.²Потапенко С. В. Признание недействительным акта государственного органа или органа местного самоуправления как способ защиты гражданских прав // Гражданское право. 2012. № 5. С. 18; СПС «Консультант Плюс».

«Незаконный нормативный акт следует рассматривать как акт, противоречащий закону или акту более высокой юридической силы, принятый субъектом правотворчества с нарушением содержательных и процедурно-процессуальных требований»³. Принятие экономически завышенного тарифа нарушает права потребителей, круг которых является неограниченным. Утверждение заниженного тарифа нарушает права регулируемой организации, поскольку такой тариф не обеспечивает ей полного возмещения экономически обоснованных затрат на производство энергоресурса и влечет за собой возникновение убытков. Одним из главных принципов ценообразования в энергоснабжении является соблюдение интересов как производителей (поставщиков), так и потребителей энергии. Регулятору, балансирующему на грани этого принципа, не всегда удается установить экономически обоснованный тариф в пределах величин предельного индекса роста цен, отсюда возникает конфликт интересов, за разрешением которого та или иная сторона обращается в суд и/или Федеральную антимонопольную службу.³Зуев О. М. Незаконные нормативно-правовые акты в российской правовой системе: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Казань, 2007. С. 15.

Применительно к рассматриваемой сфере деятельности дискуссионным является вопрос о том, обязательно ли предварительное оспаривание незаконного тарифного решения в отдельном судебном процессе для обращения в суд с иском о взыскании ущерба. В судебной практике и юридической литературе встречаются два абсолютно противоположных подхода к этому вопросу.

Согласно первому обращение в суд с иском о взыскании убытков на основании статей 16 и 1069 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее — ГК РФ) возможно только после того, как акт органа публичной власти признан неправомерным в другом отдельном процессе. Нельзя без соответствующего требования о признании акта неправомерным оценивать его в рамках дела о взыскании убытков. Если такое требование не заявлено, то необходимо исходить из презумпции законности нормативного правового акта органа власти⁴.⁴Шпачева Т. В. Выбор способа защиты права в арбитражном суде. Возмещение убытков // Арбитражные споры. 2006. № 3 (35). С. 62; СПС «Консультант Плюс»

Другая позиция заключается в том, что в статьях 13 и 16 ГК РФ установлена возможность судебного контроля за законностью деятельности органов власти. При этом в статье 13 ГК РФ предусмотрен прямой контроль, влекущий, при незаконности акта, признание его недействительным, а в статьях 16 и 1069 ГК РФ имеется в виду косвенный судебный контроль за законностью правовых актов. Основанием для него является требование не о признании акта недействительным, а о возмещении причиненного им вреда (убытков). Установив, что правовой акт незаконен, а также другие необходимые основания для возмещения причиненного его изданием вреда, суд должен независимо от признания акта недействительным в другом деле удовлетворить требование о возмещении убытков⁵.⁵Любимова Р. Н. Ответственность органов власти за вред, причиненный актами, не соответствующими закону, незаконными действиями (бездействием) // Вестник Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации. 2000. № 3. С. 55; СПС «КонсультантПлюс».

Согласно правовой позиции Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, изложенной в пункте 6 информационного письма от 31.05.11 № 145 «Обзор практики рассмотрения арбитражными судами дел о возмещении вреда, причиненного государственными органами, органами местного самоуправления, а также их должностными лицами»⁶, требование о возмещении вреда, причиненного в результате издания нормативного акта государственного органа, не соответствующего закону или иному нормативному акту большей силы, может быть удовлетворено в случае, если такой нормативный акт признан недействующим по решению суда общей юрисдикции, арбитражного суда. Установление незаконности нормативного акта в процессе о возмещении вреда в качестве условия удовлетворения соответствующего требования не может привести к прекращению действия такого акта в отношении неопределенного круга лиц и способствовать созданию правовой определенности в этом вопросе. Требование о возмещении вреда может быть удовлетворено только в том случае, если нормативный акт признан судом недействующим в другом деле либо если истцом требование о возмещении вреда соединено с требованием о признании нормативного акта недействующим и судом последнее признано подлежащим удовлетворению.⁶Вестник Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации. 2011. № 8.

Между тем в настоящее время дела об оспаривании нормативных актов подведомственны судам общей юрисдикции. Дела о взыскании убытков, возникших в связи с принятием незаконных тарифных решений, находятся в компетенции арбитражных судов. Следовательно, в соответствии с установленной на сегодняшний день подведомственностью таких дел, а также исходя из их различной правовой природы⁷ требования о признании нормативного акта недействующим и о взыскании убытков не могут быть соединены в одном заявлении и рассмотрены арбитражным судом.⁷Зуева М. В. Ответственность за вред, причиненный в результате издания актов государственных органов, не соответствующих закону или иному нормативному правовому акту // Российский судья. 2010. № 12. С. 18; СПС «КонсультантПлюс»; Сухарева Н. В. Возмещение убытков или вреда в споре с властью // Право и экономика. 2001. № 11. С. 28; СПС «Консультант Плюс».

Рассмотрим на конкретном примере, как на практике реализуется право на судебную защиту по делам рассматриваемой категории в свете правовых позиций и разъяснений высших судебных инстанций.

Заметим, что утратившее силу тарифное решение, оспоренное в суде первоначально, не признано незаконным. Возможно ли взыскать убытки, возникшие в результате принятия экономически необоснованного нормативного акта, если дело о его незаконности судом прекращено? В данном случае, по-видимому, нет, поскольку это противоречит положению пункта 6 вышеупомянутого информационного письма Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 31.05.11 № 145. Теплоснабжающая организация в указанной ситуации фактически оказалась лишена права на судебную защиту ее нарушенных интересов.

Проблема судебного оспаривания нормативных актов, используемых по принципу «переживания» закона, то есть когда утративший силу нормативный акт применяется к спорным материальным отношениям, возникшим в период его действия, остается неразрешенной¹¹.¹¹ Качанов Р. Е. Судебный нормоконтроль в России: современные правотворческие и правоприменительные тенденции, пути совершенствования // Современное право. 2007. № 10. С. 31; СПС «Консультант Плюс».

Обычно подлежащие применению тарифы устанавливаются по общему правилу на срок, не превышающий одного года. Практические трудности при рассмотрении дел по заявлениям о признании устанавливающих соответствующие тарифы нормативных правовых актов недействующими возникают всякий раз, когда срок действия тарифа истекает¹² как после обращения в суд, так и до этого момента. При этом такой нормативный акт, действовавший в строго ограниченный период регулирования, продолжает использоваться судами, например при рассмотрении дел о взыскании задолженности за поставленные коммунальные ресурсы. Если потребитель или регулируемая организация не обращались в суд с заявлением об оспаривании тарифного решения в период его действия, в дальнейшем (после его отмены, утраты им силы) оспорить его законность невозможно.¹²Шилохвост О. Ю. Спорные вопросы судебной практики по договорам энергоснабжения: Монография. М.: Норма, Инфра-М, 2012. 224 с.; СПС «КонсультантПлюс».

В соответствии с абзацем шестым пункта 11 постановления Пленума № 48 судья должен отказать в принятии заявления в случаях, когда в нем оспаривается недействующий нормативный правовой акт или его часть (в том числе акт, отмененный органом или должностным лицом, его издавшими, утративший силу в связи с ограничением его действия временными рамками, указанными в самом акте, а также формально не отмененный, но фактически не действующий в силу издания более позднего акта). Такой акт или его часть не порождает правовых последствий, вследствие чего не может повлечь каких-либо нарушений охраняемых законом прав и свобод заявителя и других лиц.

Руководствуясь приведенными разъяснениями высшей судебной инстанции, суды общей юрисдикции прекращают производство по делам об оспаривании нормативных актов в сфере государственного регулирования цен (тарифов) и/или отказывают заявителям в принятии их требований к производству.

Казалось бы, в данном случае никаких возражений быть не может: нормативного акта уже нет, какой смысл его оспаривать? Ведь, оспаривая нормативный акт, заявитель, по сути, требует у суда исключения его из системы действующего правового регулирования, что уже сделано органом власти. Однако такой вывод является ошибочным. Дело в том, что правовые последствия отмены акта соответствующим органом и признания его незаконным судом различные: в первом случае нарушенные права восстановлению не подлежат, а во втором — должны быть восстановлены¹³.¹³Качанов Р. Спор по нормативным актам, утратившим силу // Бизнес-адвокат. 2006. № 22.

Конституционный Суд Российской Федерации в определении от 12.05.05 № 244-О разъяснил, что положения пункта 1 части 1 статьи 134 и статьи 220 во взаимосвязи со статьей 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации по своему конституционно-правовому смыслу в системе действующего гражданского процессуального регулирования предполагают, что суд не может прекратить производство по делу об оспаривании нормативного акта, признанного по решению органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, принявшего данный нормативный акт, утратившим силу, если в процессе судебного разбирательства будет установлено нарушение оспариваемым нормативным актом прав и свобод заявителя.

Мониторинг правоприменения правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации¹⁴ показывает, что Верховным Судом Российской Федерации до сих пор не внесены изменения в абзац шестой пункта 11 постановления Пленума № 48, а суды общей юрисдикции продолжают ссылаться на соответствующие разъяснения, как это было сделано в деле, описанном выше.¹⁴Определения Ленинградского областного суда от 10.12.13 по делу № 9-42/2013, Архангельского областного суда от 26.08.14 по делу № 3-54/2014, от 07.10.14 по делу № 3-59/2014, от 13.02.15 по делу № 3-58/2015, Брянского областного суда от 20.11.13 по делу № 3-44/2013, Тверского областного суда от 23.09.14 по делу № 3-26/2014, от 30.01.15 по делам № 3-19/2015, 3-20/2015.

Либеральное отношение к фактам игнорирования или ненадлежащего исполнения решений Конституционного Суда Российской Федерации, его действующих установок не только наносит огромный ущерб конституционным правам и свободам граждан, основам конституционного строя, интересам правосудия, но и подрывает у граждан доверие к судам и государству в целом¹⁵. Данная Конституционным Судом Российской Федерации оценка проверяемой нормы как не соответствующей или, напротив, соответствующей Конституции Российской Федерации, а также выявленный Судом ее конституционный смысл являются обязательными как для законодателя, так и для правоприменителя и не могут быть отвергнуты или преодолены в законодательной или правоприменительной практике¹⁶.¹⁵Нечаева Ж. В. Вопросы эффективности исполнения решений Конституционного Суда Российской Федерации // Журнал конституционного правосудия. 2008. № 2. С. 24–30; СПС «КонсультантПлюс».¹⁶Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 27.02.03 № 1-П // Собрание законодательства Российской Федерации. 10.03.03. № 10. Ст. 953.

Как видно, правовые разъяснения Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации существенно ограничивают право граждан и организаций на судебную защиту от незаконных нормативных актов.

Правовая позиция, согласно которой необходимо последовательное предъявление в суд требований сначала о признании нормативного акта незаконным и только после этого о взыскании убытков, является обоснованной лишь отчасти. Представляется, что в качестве подтверждения экономической необоснованности тарифных решений могут рассматриваться не только судебные акты, но также приказы Федеральной антимонопольной службы, вынесенные ею в порядке внесудебного контроля или надзора за законностью нормативных правовых актов в сфере государственного регулирования цен (тарифов) в энергоснабжении.

При этом, принимая во внимание непродолжительный срок действия тарифных решений и нормы действующего законодательства, важным условием в делах указанной категории является своевременное обращение за защитой нарушенных прав.

В новом Кодексе об административном судопроизводстве Российской Федерации¹⁷ (далее — КАС РФ) содержатся следующие положения: судья отказывает в принятии административного искового заявления о признании нормативного акта недействующим в случае, если на момент его подачи оспариваемый акт или его оспариваемые положения прекратили свое действие (часть 1 статьи 210).¹⁷Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации от 08.03.15 № 21-ФЗ // Официальный интернетпортал правовой информации http://www.pravo.gov.ru, 09.03.15, 30.12.15.

Согласно части 2 статьи 194 КАС РФ суд вправе прекратить производство по административному делу в случае, если оспариваемые нормативный правовой акт, решение отменены или пересмотрены и перестали затрагивать права, свободы и законные интересы административного истца. Аналогичная норма содержится в пункте 1 части 2 статьи 214 названного Кодекса.

В соответствии с частью 11 статьи 213 КАС РФ утрата нормативным правовым актом силы или его отмена в период рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта не может служить основанием для прекращения производства по этому административному делу в случае, если при его рассмотрении установлены применение оспариваемого нормативного правового акта в отношении административного истца и нарушение его прав, свобод и законных интересов.

Таким образом, согласно новому Кодексу административное исковое заявление о признании нормативного акта недействующим может быть подано в суд только в течение срока действия такого нормативного акта, а его отмена (изменение, истечение срока действия) в период рассмотрения дела не является безусловным основанием для прекращения производства по делу. Если будет установлено нарушение оспариваемым актом прав и свобод административного истца, суд, несмотря на его отмену (изменение, истечение срока действия), в процессе судебного разбирательства должен принять решение по существу.

Обращение в суд с административным иском об оспаривании утратившего силу нормативного акта действующим процессуальным законодательством по-прежнему не предусмотрено, «и это серьезный пробел в конституционном праве на судебную защиту (статья 46 Конституции Российской Федерации), а также в праве на справедливое судебное разбирательство»¹⁸.¹⁸Качанов Р. Е. Судебный нормоконтроль в России… С. 32.