Практика рассмотрения дел, связанных с оспариванием постановлений органов, осуществляющих государственный пожарный надзор, о привлечении к административной ответственности за нарушение требований пожарной безопасности

Предприятие обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании незаконными и отмене постановлений административного органа о привлечении заявителя к административной ответственности на основании частей 1, 3 и 4 статьи 20.4 КоАП РФ.

Решением суда первой инстанции, оставленным без изменения постановлением апелляционного суда, в удовлетворении заявления отказано.

Суды установили, что представленными в материалы дела документами подтверждается несоблюдение заявителем положений строительных норм и правил СНиП 21-01-97* «Пожарная безопасность зданий и сооружений», утвержденных постановлением Министерства строительства Российской Федерации от 13.02.97 № 18-7 (далее — СНиП 21-01-97).

Федеральным арбитражным судом Северо-Западного округа (далее — ФАС СЗО) отклонен довод заявителя о том, что положения СНиП 21-01-97 не могут быть применены к проверяемым объектам защиты, поскольку объекты были построены до введения в действие СНиП 21-01-97.

Кассационная инстанция пришла к выводу, что данное обстоятельство не освобождает от обязанности по соблюдению действующих требований пожарной безопасности и принятия мер, направленных на приведение зданий в соответствие с установленными требованиями пожарной безопасности, поскольку в указанных актах определены противопожарные требования, подлежащие обязательному соблюдению при эксплуатации здания. Нарушение правил, содержащихся в СНиП 21-01-97, является нарушением обязательных требований пожарной безопасности.

Кроме того, выявленные нарушения относятся к тем нарушениям, при которых дальнейшая эксплуатация зданий, сооружений и строений приводит к угрозе жизни или здоровью людей вследствие возможного возникновения пожара (постановление ФАС СЗО от 28.01.14 по делу № А56-3823/2013).

Общество обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании незаконным и отмене постановления административного органа о назначении административного наказания по части 6 статьи 20.4 КоАП РФ.

Суды первой и апелляционной инстанций пришли к выводу о наличии в действиях общества состава вмененного административного правонарушения и не установили нарушения процедуры привлечения общества к административной ответственности, в связи с чем отказали в удовлетворении заявленного требования.

Поскольку материалами дела подтверждено наличие в действиях общества объективной стороны состава административного правонарушения, предусмотренного частью 6 статьи 20.4 КоАП РФ, а именно возникновение пожара в результате демонтажа (резки) трубы газоснабжения, не отключенной от коммуникаций, при производстве строительных работ (нарушение требований пункта 415 Правил № 390), повлекшего причинение легкого вреда здоровью, суд кассационной инстанции оставил оспоренные судебные акты без изменения (постановление ФАС СЗО от 21.08.13 по делу № А26-10557/2012).

Предприятие обратилось в арбитражный суд с заявлением об оспаривании постановления административного органа о привлечении к административной ответственности, предусмотренной частями 1, 3 и 4 статьи 20.4 КоАП РФ.

Суды первой и апелляционной инстанций, признав доказанным факт нарушения предприятием требований пожарной безопасности и придя к выводам о наличии в его действиях состава административных правонарушений, в удовлетворении заявленных требований отказали.

Обжаловав принятые судебные акты в кассационном порядке, предприятие, в частности, сослалось на то, что является субаренда-тором котельных и не обязано проводить их капитальный ремонт. При этом вмененные ему нарушения правил пожарной безопасности вызваны отсутствием оборудования, монтаж которого возможен при капитальном ремонте (реконструкции) арендуемого имущества.

Кассационная инстанция, оставляя обжалуемые судебные акты без изменения, исходила из следующего.

Как установлено судами первой и апелляционной инстанций и усматривается из материалов дела, предприятию на основании договоров субаренды переданы во временное владение и пользование котельные для использования по целевому назначению.

Договорами предусмотрена обязанность субарендатора обеспечивать безопасную эксплуатацию котельных, а также установлено, что субарендатор несет полную ответственность за эксплуатацию арендуемого имущества.

Из содержания договоров субаренды следует, что они не содержат запрета на проведение субарендатором работ по капитальному ремонту арендуемого имущества, а указывают лишь на необходимость согласования таких работ с арендатором.

В силу статьи 38 Закона № 69-ФЗ ответственность за нарушение требований пожарной безопасности в соответствии с действующим законодательством несут в числе прочего собственники имущества, лица, уполномоченные владеть, пользоваться или распоряжаться имуществом.

Следовательно, обязанность по соблюдению правил пожарной безопасности возложена не только на собственника, но и на любое другое лицо, уполномоченное владеть, пользоваться и распоряжаться имуществом.

Таким образом, лицом, ответственным за соблюдение требований пожарной безопасности в арендуемых котельных, а также надлежащим субъектом ответственности за нарушение этих правил является предприятие (постановление ФАС СЗО от 04.03.13 по делу № А26-3128/2012).

Общество обратилось в арбитражный суд с заявлением к административному органу о признании незаконным и отмене постановления о привлечении к административной ответственности, предусмотренной частями 1, 3 и 4 статьи 20.4 КоАП РФ.

Решением суда первой инстанции, оставленным без изменения постановлением апелляционного суда, в удовлетворении заявленных требований отказано.

Суд кассационной инстанции, отклоняя довод общества о том, что оно не является субъектом вменяемых правонарушений, руководствовался следующим.

В соответствии с частью 1 статьи 161 Жилищного кодекса Российской Федерации (далее — ЖК РФ) управление многоквартирным домом должно обеспечивать благоприятные и безопасные условия проживания граждан, надлежащее содержание общего имущества в многоквартирном доме.

Согласно части 2 статьи 162 ЖК РФ по договору управления многоквартирным домом одна сторона (управляющая организация) по заданию другой стороны (собственников помещений в многоквартирном доме, органов управления товарищества собственников жилья, органов управления жилищного кооператива или органов управления иного специализированного потребительского кооператива либо в случае, предусмотренном частью 14 статьи 161 ЖК РФ, застройщика) в течение согласованного срока за плату обязуется оказывать услуги и выполнять работы по надлежащему содержанию и ремонту общего имущества в таком доме, предоставлять коммунальные услуги собственникам помещений в таком доме и пользующимся помещениями в этом доме лицам, осуществлять иную направленную на достижение целей управления многоквартирным домом деятельность.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 13.08.06 № 491 утверждены Правила содержания общего имущества в многоквартирном доме.

В силу подпункта «е» пункта 11 указанных Правил содержание общего имущества в зависимости от состава, конструктивных особенностей, степени физического износа и технического состояния общего имущества, а также в зависимости от геодезических и природно-климатических условий расположения многоквартирного дома включает в себя в том числе и меры пожарной безопасности в соответствии с законодательством Российской Федерации о пожарной безопасности.

Суды установили, что общество является управляющей организацией, осуществляющей управление многоквартирным домом. В связи с этим суды пришли к выводу о том, что заявитель, будучи управляющей организацией, которой переданы функции по управлению указанным выше многоквартирным домом, является лицом, ответственным за содержание общего имущества указанных многоквартирных домов, и в том числе за соблюдение требований пожарной безопасности (постановление ФАС СЗО от 18.02.14 по делу № А56-26888/2013).

Управление Федеральной службы Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков обратилось в арбитражный суд с заявлением об оспаривании постановления административного органа о привлечении заявителя к административной ответственности, предусмотренной частями 1 и 4 статьи 20.4 КоАП РФ.

Решением суда первой инстанции, оставленным без изменения постановлением апелляционного суда, в удовлетворении заявления отказано.

Кассационная инстанция отменила вынесенные по делу решение и постановление и передала дела на новое рассмотрение в суд первой инстанции, поскольку при вынесении оспариваемого постановления вопрос о наличии вины заявителя в совершении вменяемых ему административных правонарушений административным органом не исследовался; не исследовался этот вопрос и судами первой и апелляционной инстанций.

В соответствии с приложением № 4 к Федеральному закону от 30.11.11 № 371-ФЗ «О федеральном бюджете на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов» Федеральная служба Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков входит в состав главных распорядителей средств федерального бюджета в составе ведом ственной структуры расходов.

Учитывая, что заявитель относится к бюджетным организациям, финансируемым за счет средств федерального бюджета, судами не исследовался вопрос о том, выделялись ли средства для устранения требований пожарной безопасности главным распорядителем бюджетных средств.

Судами не дана оценка доводу заявителя о том, что он неоднократно обращался к главному распорядителю бюджетных средств по вопросу выделения средств на проведение противопожарных мероприятий, а также информировал ссудодателя о необходимости устранения выявленных нарушений требований пожарной безопасности.

Суду первой инстанции предложено вернуться к вопросу об исследовании вины юридического лица (постановление ФАС СЗО от 20.01.14 по делу № А56-77505/2012).

Учреждение обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании незаконным и отмене постановления административного органа о привлечении заявителя к административной ответственности, предусмотренной частью 4 статьи 20.4 КоАП РФ.

Решением суда первой инстанции, оставленным без изменения постановлением апелляционного суда, заявление удовлетворено.

Кассационная инстанция оставила данные судебные акты в силе, руководствуясь следующими правовыми нормами.

В соответствии со статьей 53 Закона № 123-ФЗ для обеспечения безопасной эвакуации людей, в частности, должно быть установлено необходимое количество эвакуационных выходов (пункт 2).

СНиП 21-01-97 установлены общие требования противопожарной защиты помещений, зданий и других строительных сооружений на всех этапах их создания и эксплуатации.

В силу пункта 6.13 СНиП 21-01-97 этажи зданий класса Ф2.1 должны иметь не менее двух эвакуационных выходов.

В данном случае судами первой и апелляционной инстанций установлено и материалами дела подтверждается, что этажи здания библиотеки имеют менее двух эвакуационных выходов.

Нарушение требований пожарной безопасности к эвакуационным и аварийным выходам влечет административную ответственность, предусмотренную частью 4 статьи 20.4 КоАП РФ.

Между тем постановлением Совета Министров РСФСР от 30.08.60 № 1327 ансамбль Новгородского кремля отнесен к памятникам архитектуры, подлежащим охране как памятники государственного значения.

Согласно охранному обязательству от 15.05.07 № 122 учреждение, являясь пользователем объекта культурного наследия, обязано соблюдать требования Федерального закона от 25.06.02 № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации».

Статьей 52 данного закона предусмотрено, что при осуществлении права пользования объектом культурного наследия, включенным в реестр, физические и юридические лица обязаны обеспечивать неизменность облика и интерьера этого объекта культурного наследия (пункт 3).

В силу пункта 4 статьи 35 этого закона на территории памятника или ансамбля запрещается проектирование и проведение строительных и иных работ, за исключением работ по сохранению данного памятника или ансамбля и (или) их территорий.

Суды, установив отсутствие вины учреждения в совершении административного правонарушения ввиду эксплуатации им объекта культурного наследия, что исключает изменение его облика и интерьера, признали незаконным постановление о привлечении заявителя к административной ответственности (постановление ФАС СЗО от 04.06.13 по делу № А44-6915/2012).

Общество обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании незаконным и отмене постановления административного органа, которым общество привлечено к административной ответственности на основании части 4 статьи 20.4 КоАП РФ.

Решением суда первой инстанции, оставленным без изменения постановлением апелляционного суда, заявление общества удовлетворено.

Суды пришли к выводу о том, что факт совершения административного правонарушения подтвержден материалами дела и вина юридического лица в совершении административного правонарушения доказана, однако применили статью 2.9 КоАП РФ и удовлетворили требования заявителя.

Кассационная инстанция, руководствуясь пунктом 18.1 постановления Пленума ВАС РФ № 10, оставила без изменения принятые судебные акты (постановление ФАС СЗО от 20.08.13 по делу № А44-8798/2012).

Общество обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании незаконным и отмене постановления административного органа, которым заявитель привлечен к административной ответственности на основании части 3 статьи 20.4 КоАП РФ.

Решением суда первой инстанции названное постановление признано незаконным и отменено.

Апелляционный суд, установив предусмотренные пунктом 2 части 4 статьи 270 АПК РФ безусловные основания для отмены решения суда первой инстанции и в соответствии с частью 6.1 статьи 268 АПК РФ рассмотрев дело по правилам суда первой инстанции, признал нарушение заявителем требований пожарной безопасности, однако удовлетворил заявление исходя из того, что административный орган нарушил порядок привлечения заявителя к административной ответственности — не известил общество о времени и месте рассмотрения дела об административном правонарушении.

При этом апелляционный суд руководствовался следующими положениями КоАП РФ.

В силу части 3 статьи 25.4 КоАП РФ дело об административном правонарушении, совершенном юридическим лицом, рассматривается с участием его законного представителя или защитника. В отсутствие указанных лиц дело может быть рассмотрено лишь в случаях, предусмотренных частью 3 статьи 28.6 названного Кодекса, или если имеются данные о надлежащем извещении лиц о месте и времени рассмотрения дела и если от них не поступило ходатайство об отложении рассмотрения дела либо если такое ходатайство оставлено без удовлетворения.

Согласно статье 29.7 КоАП РФ при рассмотрении дела об административном правонарушении устанавливается факт явки лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, а также выясняется, извещены ли участники производства по делу в установленном порядке, выясняются причины неявки участников производства по делу и принимается решение о рассмотрении дела в отсутствие указанных лиц либо об отложении рассмотрения дела.

Апелляционный суд, исследовав и оценив материалы дела, пришел к выводу об отсутствии доказательств надлежащего извещения общества о времени и месте совершения указанных процессуальных действий.

Как следует из протокола об административном правонарушении, общество было извещено о рассмотрении дела об административном правонарушении, назначенном на 16 час. 31.07.12. Однако в указанное время 31.07.12 рассмотрение дела не состоялось. Постановление о привлечении к административной ответственности вынесено 07.08.12.

Суд апелляционной инстанции на основании представленных доказательств сделал вывод о том, что постановление о привлечении общества к административной ответственности вынесено 07.08.12 в отсутствие представителя общества, не извещенного о рассмотрении дела. В материалах дела отсутствуют доказательства о его извещении о дате рассмотрения дела.

Каких-либо иных доказательств надлежащего извещения общества о времени и месте рассмотрения административного дела заинтересованное лицо в материалы дела не представило.

Вышеизложенные обстоятельства свидетельствуют о лишении заявителя гарантий защиты прав, предоставленных ему законодательством при привлечении к административной ответственности. Выявленное процессуальное нарушение является существенным (пункт 4 части 1 статьи 30.7 КоАП РФ) и может рассматриваться как не позволившее всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело об административном правонарушении.

В силу пункта 10 постановления Пленума ВАС РФ № 10 нарушение административным органом при производстве по делу об административном правонарушении процессуальных требований, установленных КоАП РФ, является основанием для признания незаконным и отмены оспариваемого постановления административного органа (часть 2 статьи 211 АПК РФ) при условии, если указанные нарушения носят существенный характер и не позволили всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело.

Кассационная инстанция поддержала выводы суда апелляционной инстанции (постановление ФАС СЗО от 07.06.13 по делу № А56-50160/2012).

По другому делу общество обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании незаконным и отмене постановления административного органа о назначении заявителю административного наказания на основании части 4 статьи 20.4 КоАП РФ.

Суд первой инстанции пришел к выводу о наличии в действиях общества состава указанного административного правонарушения, однако удовлетворил заявление исходя из того, что представитель общества не был допущен административным органом к составлению протокола об административном правонарушении.

Апелляционный суд посчитал, что указанное процессуальное нарушение не является существенным и не влечет безусловную отмену оспариваемого постановления, в связи с чем отменил вынесенное по делу решение и в удовлетворении заявления отказал.

Суд кассационной инстанции отменил постановление апелляционного суда и оставил в силе решение суда первой инстанции, придя к следующим выводам.

Статьей 28.2 КоАП РФ предусмотрено, что в протоколе об административном правонарушении указываются, в частности, объяснение физического лица или законного представителя юридического лица, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении; физическому лицу или законному представителю юридического лица, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении, а также иным участникам производства по делу разъясняются их права и обязанности, предусмотренные данным Кодексом, о чем делается запись в протоколе; указанные лица вправе представить объяснения и замечания по содержанию протокола, которые прилагаются к протоколу.

В силу части 4 статьи 25.5 КоАП РФ защитник и представитель допускаются к участию в производстве по делу об административном правонарушении с момента возбуждения дела об административном правонарушении.

Как установлено судом первой инстанции, представитель лица, привлекаемого к административной ответственности, полномочия которого были удостоверены надлежащим образом оформленной доверенностью, тем не менее не допущен административным органом к участию в производстве по делу об указанном административном правонарушении для оказания юридической помощи обществу, а протокол составлен без его участия.

Вывод суда апелляционной инстанции об отсутствии со стороны административного органа процессуальных нарушений, носящих существенный характер, признан судом кассационной инстанции ошибочным (постановление ФАС СЗО от 21.05.13 по делу № А56-23579/2012).

Общество обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании незаконным и отмене постановления административного органа о привлечении заявителя к административной ответственности, предусмотренной частями 1, 3 и 4 статьи 20.4 КоАП РФ.

Решением суда первой инстанции в удовлетворении заявления отказано.

Постановлением суда апелляционной инстанции решение суда первой инстанции отменено, заявление общества удовлетворено.

Кассационная инстанция оставила в силе постановление апелляционного суда, мотивировав свои выводы следующими обстоятельствами.

Согласно статье 1 Закона № 294-ФЗ особенности организации и проведения проверки при осуществлении федерального государственного пожарного надзора в части, касающейся вида, предмета, оснований, сроков и периодичности проведения, могут устанавливаться другими федеральными законами.

В соответствии со статьей 6.1 Закона № 69-ФЗ предметом проверки является соблюдение на объекте защиты, используемом (эксплуатируемом) организацией в процессе осуществления своей деятельности, на лесных участках, на подземных объектах, при ведении горных работ, при производстве, транспортировке, хранении, использовании и утилизации взрывчатых материалов промышленного назначения требований пожарной безопасности.

Основанием для включения плановой проверки в ежегодный план проведения плановых проверок является истечение трех лет со дня ввода объекта защиты в эксплуатацию или изменения его класса функциональной пожарной безопасности (пункт 1 части 4 статьи 6.1 Закона № 69-ФЗ).

Частью 2 статьи 9 Закона № 294-ФЗ также предусмотрено, что плановые проверки проводятся не чаще чем один раз в три года.

Согласно части 2 статьи 20 Закона № 294-ФЗ несоблюдение периодичности проведения плановой проверки является грубым нарушением требований данного закона к ее организации и проведению, а результаты такой проверки не являются доказательством нарушения обязательных требований и на основании заявления юридического лица, индивидуального предпринимателя в силу части 1 статьи 20 данного закона подлежат отмене вышестоящим органом или судом.

В рассматриваемом случае судом апелляционной инстанции установлено, что проверка объектов защиты, используемых обществом, проведена до истечения трех лет с даты предыдущей плановой проверки.

Приняв во внимание указанные обстоятельства, руководствуясь частью 3 статьи 26.2 КоАП РФ, в соответствии с которой не допускается использование доказательств по делу об административном правонарушении, полученных с нарушением закона, в том числе доказательств, полученных при проведении проверки в ходе осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля, суд апелляционной инстанции пришел к правильному выводу о незаконности оспариваемого обществом постановления (постановление ФАС СЗО от 17.09.13 по делу № А56-8697/2013).