Защита нарушенных гражданских прав невозможна без выбора надлежащего способа защиты. Однако последнее возможно только в условиях точной квалификации того или иного правового явления. В противном случае разрешение спора чревато судебными ошибками либо отказом в удовлетворении требований по формальным основаниям.
В частности, анализ судебной практики Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа, связанной с разрешением споров по недвижимому имуществу и защите вещных прав на него, позволяет обратить внимание на то, что в настоящее время в правоприменении не сложилось однозначного представления о соотношении таких понятий, как «ограничение» и «обременение». При всей кажущейся простоте разрешение вопроса о правовой природе явлений, обозначаемых указанными терминами, требует системного и логического толкования положений гражданского законодательства.
В Федеральном законе от 21.07.97 № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» (далее — Закон о государственной регистрации прав) понятия «ограничение» и «обременение» упоминаются как синонимы. Вместе с тем анализ положений Гражданского кодекса Российской Федерации (далее — ГК РФ) позволяет сделать однозначный вывод о нетождественности содержания данных понятий.
Для целей раскрытия понятия «ограничение» применительно к вещным правам необходимо обратиться к статье 209 ГК РФ, согласно которой «собственник вправе по своему усмотрению совершать в отношении принадлежащего ему имущества любые действия, не противоречащие закону и иным правовым актам и не нарушающие права и охраняемые законом интересы других лиц, в том числе отчуждать свое имущество в собственность другим лицам, передавать им, оставаясь собственником, права владения, пользования и распоряжения имуществом, отдавать имущество в залог и обременять его другими способами, распоряжаться им иным образом».
Права любого собственника всегда в определенной степени ограничены законом, иными правовыми актами, а также правами и охраняемыми законом интересами других лиц. Вместе с тем такие ограничения осуществления права собственности составляют элемент режима собственности любого имущества, поэтому их нельзя считать ограничениями в собственном смысле этого понятия, как оно используется в законодательстве. Можно утверждать, что специальными ограничениями являются любые отклонения в сторону «ущемления» собственника в осуществлении его права собственности (например при использовании земельного участка, расположенного в специальной охранной зоне, при строительстве в районах малоэтажной застройки и проч.).
Из этого следует, что ограничение права на недвижимость можно определить как установленное либо в силу закона, либо уполномоченными органами, либо на основании сделки уменьшение правомочий собственника по сравнению с законодательно установленным формальным объемом правомочий.
Как показывает анализ положений ГК РФ, термин «ограничение», как правило, используется применительно к гражданским правам, тогда как термин «обременение» обычно относится к имуществу (см. статьи 274, 275, 460, 586, 704, 1019 ГК РФ). Обременение имущества обычно заключается не только в ограничении прав его собственника, но и в том, что эти ограничения связаны с наличием прав на данное имущество у третьих лиц (рента, сервитут, ипотека и др.). Таким образом, обременение имущества можно определить как установленные на основании законов и иных нормативных актов или актами уполномоченных органов либо договором и сохраняющиеся при смене правообладателя ограничения вещных прав на имущество и специальные обязанности обладателей этих прав.
К сожалению, указанное выше различие между понятиями «ограничение» и «обременение» не всегда последовательно проводится в законодательстве. В соответствии с действующим гражданским и земельным законодательством различают следующие ограничения (обременения) прав на земельные участки:
— ипотека земельного участка, возникающая на основании договора и в силу закона (статья 11 Федерального закона от 16.07.98 № 102-ФЗ «Об ипотеке (залоге недвижимости)»);
— решения об изъятии земельного участка (пункт 4 статьи 279 ГК РФ);
— рента (статья 586 ГК РФ);
— доверительное управление земельным участком (статья 1017 ГК РФ);
— аресты и запрещения на заключение сделок (статьи 1, 28 Закона о государственной регистрации прав);
— права требования, предъявленные в судебном порядке (статья 28 Закона о государственной регистрации прав);
— публичные сервитуты (статья 23 Земельного кодекса Российской Федерации (далее — ЗК РФ));
— особые условия использования земельных участков и режим хозяйственной деятельности в охранных, санитарно-защитных зонах (статья 56 ЗК РФ);
— особые условия охраны окружающей среды, в том числе животного и растительного мира, памятников природы, истории и культуры, археологических объектов, сохранения плодородного слоя почвы, естественной среды обитания, путей миграции диких животных (статья 56 ЗК РФ);
— условия начала и завершения застройки или освоения земельного участка в течение установленных сроков по согласованному в установленном порядке проекту, строительства, ремонта или содержания автомобильной дороги (участка автомобильной дороги) при предоставлении прав на земельный участок, находящийся в государственной или муниципальной собственности (статья 56 ЗК РФ);
— иные ограничения использования земельных участков в случаях, установленных ЗК РФ и ГК РФ, иными федеральными законами. Перечисленные в статье 56 ЗК РФ ограничения прав на землю устанавливаются актами исполнительных органов государственной власти, актами органов местного самоуправления или решениями суда бессрочно или на определенный срок.
Проблемы смешения понятий «ограничение» и «обременение» можно проиллюстрировать, взяв для примера ограничения в виде особых условий использования земельного участка в охранной зоне и установление публичного сервитута. Разумеется, указанные ограничение (особые условия использования) и обременение (публичный сервитут) имеют ряд сходных признаков. Так, они не обладают обязательными признаками гражданско-правового (то есть частного) сервитута (наличие двух объектов недвижимости, принадлежащих разным собственникам, когда один из объектов тем или иным образом «служит» другому (соседнему) объекту недвижимости (статья 274 ГК РФ)), а представляют собой ограничение права собственности в силу закона. Кроме того, упоминание о праве прохода или проезда через земельный участок приводится в статье 23 ЗК РФ в перечне целей, для которых могут устанавливаться публичные сервитуты. Например, обеспечение постоянного противопожарного проезда может быть достигнуто посредством обременения спорного земельного участка соответствующим публичным сервитутом (см., например, постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 29.10.10 № А53-19988/20091). 1 Приведенные в данной статье судебные акты содержатся в СПС «КонсультантПлюс».
Однако эти два понятия не следует смешивать. Для квалификации самостоятельного правового режима такого вида обременения, как публичный сервитут, необходимо установить присущие ему особенности правовой природы, выражающиеся в специфике его содержания, порядка и условий введения и прекращения, процедуре оформления и т. д. В соответствии с частью 2 статьи 23 ЗК РФ публичный сервитут устанавливается законом или иным нормативным актом Российской Федерации, нормативными актами субъектов Российской Федерации, нормативными актами органов местного самоуправления с учетом результатов общественных слушаний в случаях, если это необходимо для обеспечения интересов государства, местного самоуправления или местного населения (то есть публичных интересов), без изъятия земельных участков. Поэтому если указанные признаки не выявлены, любое ограничение в виде особых условий использования земельного участка не может быть квалифицировано в виде обременения (в данном случае публичного сервитута).
Отсутствие учета подобных различий приводит к формированию противоречивой практики. Например, в постановлении ФАС Северо-Западного округа от 09.02.10 по делу № А56-51801/2008 кассационная инстанция согласилась с выводом судов нижестоящих инстанций о том, что земельный участок, в отношении которого административным актом Комитета по земельным ресурсам и землеустройству (далее — КЗРиЗ) установлено ограничение условий его использования, обременен публичным сервитутом (правом свободного прохода и проезда по нему к соседнему участку). Данный вывод, на наш взгляд, противоречит действующему законодательству, поскольку суд: 1) квалифицировал указанные ограничения как публичный сервитут, не выявив признаки, присущие публичному сервитуту как обременению; 2) ошибочно указал, что публичный сервитут существует в интересах конкретного собственника соседнего участка, осуществляющего реконструкцию здания, что противоречит закону (статье 23 ЗК РФ). Таким образом, позиция суда, отраженная в названном постановлении, представляется достаточно спорной.
Однако при рассмотрении других аналогичных споров, в основе которых также лежала квалификация административных актов КЗРиЗ по установлению ограничений прав собственника в виде права прохода и проезда, ФАС Северо-Западного округа сделал прямо противоположный вывод. В частности, в постановлении от 01.07.10 по делу № А56-30667/2009 указывается, что «довод подателей жалобы о том, что оспариваемым пунктом распоряжения… КЗРиЗ установил публичный сервитут, не соответствует обстоятельствам дела и нормам права» (аналогичный вывод сделан в постановлении ФАС Северо-Западного округа от 06.08.10 по делу № А21-2194/2008, с которым согласилась судебная коллегия ВАС РФ в определении от 20.09.10 № ВАС-12203/10).
Курьезность ситуации добавляет то обстоятельство, что после спорной квалификации ограничения прав в деле № А56-51801/2008 (см. выше) Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области решением от 26.01.11 по делу № А56-57861/2010 отказал этому же заявителю в иске об отмене обременения принадлежащего ему земельного участка в виде публичного сервитута ввиду того, что нет оснований считать указанное ограничение публичным сервитутом, формально лишив его возможности осуществить защиту прав, хотя способ защиты был выбран с учетом состоявшихся судебных разбирательств по защите интересов истца.
Очевидно, что в подобного рода тупиковых ситуациях, когда происходит смешение понятий «ограничение» и «обременение», необходимо в первую очередь разрешить вопрос о правовой природе соответствующего ограничения, чтобы установить надлежащие способы защиты прав заинтересованной стороны.
Так, ограничения по условиям использования земельных участков, установленные административными актами КЗРиЗ, не могут быть квалифицированы не только в виде публичного, но и в виде частного сервитута (поскольку последний не может быть введен административным актом, к которым относятся разного рода распоряжения КЗРиЗ). Так, если право прохода и проезда установлено административным актом КЗРиЗ, принятым в соответствии со статьей 56 ЗК РФ, оно является именно ограничением права собственности, то есть, с практической точки зрения, само по себе не устанавливает специальных обязанностей титульного владельца земельного участка. «Ограничение» позволяет только уменьшить объем прав, например через установление особого режима использования соответствующей части земельного участка наряду с иными ограничениями (охранная зона подстанций и других электротехнических сооружений, объединенная охранная зона центральных районов Санкт-Петербурга и т. д.).
Иначе говоря, важно подчеркнуть, что указанное ограничение распространяется исключительно на правомочия собственника соответствующего земельного участка и выражается в ограниченном использовании соответствующей части земельного участка (например, собственник не вправе располагать на данной части земельного участка объекты капитального строительства и т. д.). Соответственно, им не предоставляются какие-либо права третьим лицам.
Следовательно, для того чтобы третьему лицу приобрести, например, право прохода и проезда через земельный участок, в отношении которого установлено соответствующее ограничение административным актом КЗРиЗ в виде особых условий использования, заинтересованное в этом лицо должно в установленном законом порядке и на определенных им условиях урегулировать свои взаимоотношения с соответствующим собственником земельного участка.
Вероятно, в подобных ситуациях наиболее приемлемой формой урегулирования отношений является заключение договора об установлении частного сервитута. В качестве признаков частного сервитута в доктрине выделяются следующие его характеристики:
— сервитутное право имеет вещный характер. Право пользования чужой вещью связывается законом именно с нею, а не с субъектом права собственности. Оно выражается в осуществлении определенных действий в отношении чужого имущества со стороны сервитуария, а не в требовании совершения действий, обращенном к лицу, имущество которого обременено сервитутом. Соответственно, объектом сервитута является само чужое имущество, а не действия лица, имущество которого обременено сервитутом;
— следствием вещно-правовой природы сервитута являются его бессрочный характер, «право следования» (сохранение сервитута при изменении собственника обремененного сервитутом имущества), а также возможность его абсолютной (против всех и каждого) защиты;
— назначение сервитута состоит в восполнении недостающих другому (соседнему) имуществу (участку) благ (удобств) или свойств. Отсюда вытекает предъявляемое к сервитуту требование: по своему содержанию он должен улучшать положение господствующей вещи, причем постоянное пользование служащей вещью должно обеспечивать длительное удовлетворение потребности собственника господствующей вещи. Соответственно, обременение имущества сервитутом происходит не в отношении лица и не столько для пользы лица, сколько в отношении имущества и для пользы имущества, принадлежащего другому собственнику;
— субъект сервитутного права может иметь различный (в зависимости от вида сервитута) объем правомочий. Однако в любом случае этот объем меньше по сравнению с объемом правомочий собственника вещи, обремененной сервитутом. Принадлежащее сервитуарию право пользования чужим имуществом ограничено теми целями, в которых установлен сервитут;
— сервитут не может состоять в совершении определенных положительных действий обязанным лицом в пользу управомоченного. Первый должен только терпеть действия сервитуария в отношении своего имущества, воздерживаться от собственных действий по использованию вещи в определенных пределах и не препятствовать сервитуарию в реализации принадлежащих ему прав.
Субъектом сервитутного пользования могут выступать только определенные лица. Эта определенность обусловлена связью сервитутного пользования с другим правом — правом собственности (иным вещным правом) на «соседнюю» недвижимость. Соответственно, объем права, предоставляемого сервитутом, определяется размером потребностей господствующего объекта недвижимости как такового;
— как следствие, право на сервитут нельзя передать отдельно от права собственности на указанную «соседнюю» недвижимость, равно как и нельзя уступить по договору третьему лицу возможность пользоваться сервитутом;
— сервитутное пользование по общему правилу является возмездным. Собственник земельного участка, обремененного сервитутом, вправе требовать от сервитуария плату, размер которой устанавливается договором (при установлении сервитута по решению суда — соответствующим судебным решением).
Действующее законодательство допускает следующие основания возникновения частных сервитутов:
— договор. Договорную форму регулирования взаимоотношений между лицом, имущество которого обременяется сервитутом, и лицом, в пользу которого устанавливается сервитут (сервитуарием), следует признать преимущественным и наиболее распространенным основанием установления сервитута;
— судебное решение. Существование подобного основания вполне объяснимо, поскольку нередки ситуации, когда собственник «служащей» вещи отказывается заключить соглашение об установлении сервитута либо стороны соответствующего отношения не могут достигнуть соглашения относительно его условий;
— в отдельных случаях допускается возникновение сервитута в силу прямого указания закона (например в силу статьи 15.2 Федерального закона от 01.12.07 № 310-ФЗ «Об организации и проведении XXII Олимпийских зимних игр…»).
Таким образом, заключение договора об установлении сервитута является одним из возможных способов урегулирования спора, в результате применения которого возможно защитить свои права с учетом имеющихся ограничений прав собственника и ввести дополнительно обременение на основании закона. Другое дело, что необходимо учитывать положения статьи 421 ГК РФ о свободе договора. Понуждение к заключению договора не допускается, за исключением случаев, когда обязанность заключить договор предусмотрена ГК РФ, законом или добровольно принятым обязательством. В случае недостижения соглашения об установлении или условиях сервитута спор разрешается судом по иску лица, требующего установления сервитута (пункт 3 статьи 274 ГК РФ). Хотя в указанной норме не говорится о том, что требовать установления сервитута может лишь собственник господствующей недвижимой вещи, в судебной практике преобладает одностороннее толкование указанной нормы. В соответствии с ним с иском об установлении сервитута может обратиться лишь лицо, требующее его установления от собственника соседнего земельного участка, который отказывается обеспечить право прохода и проезда (см., например, постановления ФАС Северо-Кавказского округа от 29.10.10 по делу № А32-31364/2009, ФАС Восточно-Сибирского округа от 17.09.10 по делу № А33-9451/2009, ФАС Московского округа от 22.06.09 № КГ-А40/5472-09 и др.).
Как представляется, данная практика идет не только вразрез с законом (поскольку в пункте 3 статьи 274 ГК РФ такого ограничения не содержится), но и приводит к возникновению тупиковых ситуаций. Отрадно, что спорность такого подхода осознается и некоторыми практическими работниками. Так, комментируя сложившуюся судебную практику, советник заместителя председателя ФАС Северо-Западного округа Т. С. Щелкунова отмечает, что инициатива в установлении сервитута обычно исходит от сервитуария. Однако не стоит исключать случаи, когда такая инициатива может принадлежать собственнику служащей вещи (например, фактические отношения по использованию служащей вещи собственником господствующей вещи не оформлены)2. 2 Щелкунова Т. С. Споры, связанные с установлением сервитутов на недвижимое имущество // Арбитражные споры. 2010. № 1. С. 36—52.
