Правовые конфликты при разделе земельных участков

§ Межи да грани, ссоры да брани

Нередко на территории бывшего крупного предприятия объекты недвижимости принадлежат разным лицам, но землепользование осуществляется совместно, при этом конкретное право на землю либо не установлено, либо это право постоянного пользования или аренды в отношении всей общей территории со множественностью лиц на стороне правообладателей. Сколько бы ни длилось подобное положение дел, рано или поздно появляется необходимость разграничить территорию. Отчасти эта необходимость продиктована законодательством (переоформление права постоянного (бессрочного) пользования), отчасти — деловыми интересами собственников объектов (к примеру, разработан план реконструкции и развития предприятия, для чего требуется некий пространственный ресурс). Именно в этот момент и возникают правовые конфликты. За редким исключением они разрешаются в суде, как то и предусмотрено действующим законом (пункты 6 и 8 статьи 11.2 и пункт 1 статьи 64 Земельного кодекса Российской Федерации; далее — ЗК РФ). Практическое осуществление принудительного раздела земельных участков обладает рядом особенностей, в том числе процессуальных. Игнорирование этих особенностей повышает риски как для лица, которое формирует участок для себя (его действия могут быть оспорены), так и для лица, пытающегося оспорить формирование чужого участка (предъявление неправильного иска приведет к потере времени).

§ Объект исключительного права

Статья 36 ЗК РФ, закрепляя исключительные права за собственниками объектов недвижимости, связывает реализацию этих прав с представлением в уполномоченный орган власти кадастрового паспорта испрашиваемого земельного участка.

ЗК РФ не дает точного определения «находящегося в государственной или муниципальной собственности земельного участка, на котором расположены объекты недвижимости», в отношении которого действует исключительное право. Насколько этот участок может быть велик? Следует ли считать, что такой участок уже есть, если он охватывает территорию в несколько гектаров, на которой расположено много принадлежащих разным собственникам объектов?

В абзаце втором пункта 7 статьи 36 ЗК РФ говорится о том, что местоположение границ земельного участка и его площадь определяются с учетом фактического землепользования в соответствии с требованиями земельного и градостроительного законодательства. Местоположение границ земельного участка определяется с учетом красных линий, местоположения границ смежных земельных участков (при их наличии), а также естественных границ земельного участка. Вместе с тем это правило применяется только «если не осуществлен государственный кадастровый учет земельного участка или в государственном кадастре недвижимости отсутствуют сведения о земельном участке». Буквальное прочтение заставляет подумать, что любой прошедший кадастровый учет земельный участок является участком, подразумеваемым абзацем вторым пункта 7 статьи 36 ЗК РФ.

Эту норму нельзя рассматривать в отрыве от пунктов 1—4 статьи 36 ЗК РФ, а также без учета принципа единства судьбы, закрепленного статьей 1 ЗК РФ: фактически в законе воплощен подход «один объект — один участок».

Следовательно, наличие государственного или муниципального участка, на котором расположены объекты недвижимости, принадлежащие разным собственникам недвижимости, не означает исчерпания исключительного права у кого-либо из этих лиц. Объект исключительного права — та часть поверхности земли, непосредственно на которой расположен объект, находящийся в частной собственности. В этом смысле исключительное право является уточнением общего подхода, воплощенного в статьях 271 и 552 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее — ГК РФ) и статье 35 ЗК РФ, что согласуется и с позицией Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, высказанной в постановлении от 24.03.05 № 11 «О некоторых вопросах, связанных с применением земельного законодательства» (пункт 13).

Аналогичная позиция высказана в постановлениях ФАС СЗО от 22.02.11 по делу № А66-3535/2010 и от 29.03.11 по делу № А26-4736/2010.

§ Конкуренция исключительных прав

Исключительное право при наличии общего участка сохраняется у каждого собственника объекта (объектов). Обязанность органа власти выдать схему и предоставить участок остается в силе также в отношении каждого собственника, даже если только один из них решил сформировать свой участок.

В соответствии с пунктом 7 статьи 36 ЗК РФ выполнение кадастрового учета земельного участка при реализации своего исключительного права обеспечивается собственником объекта. Это подразумевает, что он обязан исполнить и предписание пункта 3 статьи 38 и статьи 39 Федерального закона от 24.07.07 № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости», то есть согласовать границы участка.

При конкуренции исключительных прав собственники объектов не имеют приоритета друг перед другом и должны руководствоваться общими нормами законодательства, требующими получения согласия землепользователей, землевладельцев и иных заинтересованных лиц.

Суды при этом проявляют гибкость при определении лиц, согласие которых необходимо получить. Как правило, собственники объектов, расположенных на том же участке, признаются такими лицами даже тогда, когда они не являются ни землепользователями, ни землевладельцами, ни арендаторами. Соответственно, необходимо принимать во внимание фактическое землепользование собственников объектов и согласовывать с ними границы. Основанием для этого являются общие нормы как ГК РФ (статьи 271 и 552), так и ЗК РФ (статья 35), признающие права на землю за собственниками объектов независимо от степени их формализованности, а также само исключительное право.

Аналогичная позиция высказана в постановлениях ФАС СЗО от 22.02.11 по делу № А66-3535/2010 и от 29.03.11 по делу № А26-4736/2010.

Вместе с тем нельзя дать однозначный ответ на вопрос о том, обязательно ли согласовывать раздел участка со всеми собственниками объектов недвижимости. По-видимому, критерием необходимости согласования может служить тесная связь между формируемым участком и сторонними объектами: примыкание, наличие потенциальных смежных границ, использование участка для прохода и проезда, необходимость доступа к коммуникациям и т. п. В любом случае следует признать, что, по логике судов, в ситуации, когда есть прошедший кадастровый учет общий участок, с формальной точки зрения в силу статьи 35 ЗК РФ и статьи 271 ГК РФ все собственники объектов являются лицами, упомянутыми в пункте 4 статьи 11.2 ЗК РФ, и согласование с ними обязательно.

Неполучение согласований собственников соседних объектов недвижимости может привести к отказу в формировании участка и судебному спору.

Игнорирование собственников соседних объектов недвижимости при подготовке проекта границ своего участка и межевого дела является частой ошибкой. Следующий за этим отказ в утверждении схемы границ или в постановке участка на кадастровый учет заинтересованный собственник пытается оспорить как незаконное действие органа власти, но, как правило, безрезультатно, поскольку отсутствие согласования собственников других объектов недвижимости является оправдывающим обстоятельством.

§ Досудебный порядок

Как правило, сначала предпринимаются попытки получить добровольное согласие заинтересованных лиц на раздел участка по предлагаемой схеме. Но иногда возникают ситуации (чаще всего связанные с затяжным соседским конфликтом), когда очевидно, что добровольного согласия не будет. Необходимо ли пытаться получить такое согласие в любом случае или можно сразу обращаться в суд?

Формулировки пунктов 4, 6 и 8 статьи 11.2 ЗК РФ при буквальном прочтении не позволяют сделать однозначный вывод о необходимости соблюдения досудебного порядка. Эти нормы следует анализировать в совокупности со статьей 64 ЗК РФ, которая устанавливает, что земельные споры рассматриваются в судебном порядке. Установить, что существует спор, до отказа разделить участок добровольно (или игнорирования обращения), невозможно. Кроме того, отсутствие досудебного порядка противоречило бы принципам процессуальной экономии и заставляло бы суды подменять собой административные органы.

По моему мнению, необходимо соблюдать досудебный порядок получения согласия на раздел участка. Ни в законодательстве, ни в судебной практике, тем не менее, нет однозначного и последовательного подхода, в том числе и к форме осуществления этой стадии.

Досудебный порядок, в соответствии с нормами статьи 36 ЗК РФ, рассматривается как обязательный при реализации исключительного права (то есть при обращении за выкупом или получением в аренду участка).

При разрешении вопросов о разделе участков четко сформулированной позиции по поводу досудебного порядка нет. В ряде случаев суды исследуют это обстоятельство (например решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 17.02.10 по делу № А56-61462/2009). Чаще всего суды ссылаются на необходимость установить наличие препятствия к осуществлению исключительного права, что неравнозначно досудебной стадии, поскольку наличие препятствий может подкрепляться иными доказательствами.

§ Исковое производство

Порядок реализации исключительного права, предусмотренного статьей 36 ЗК РФ, включает в себя как действия административных органов, так и стадии, не относящиеся к управленческим отношениям. В зависимости от того, на каком именно этапе возникли препятствия, необходимо предъявлять либо заявление о признании незаконными действий или бездействия органов власти, либо исковое заявление о разделе участка.

Важно верно понять правовую природу препятствия, поскольку суды пресекают попытки решить имущественный спор (спор о границах) в рамках оспаривания административных действий или бездействия.

Иск о разделе необходимо предъявлять, если собственники соседних объектов или иные согласующие лица, помимо властных органов, не дают согласия на раздел участка (возник спор о границах). Если есть спор о границах, оспаривание действия или бездействия органов власти производится также в рамках искового производства.

Оспаривать действия или бездействие можно тогда, когда препятствие представляет собой нарушение властным органом правил статей 33, 36 ЗК РФ и других законодательных актов: например, заявление о выдаче схемы границ долго не рассматривается, выдана схема границ, не удовлетворяющая обоснованным потребностям собственника объекта, орган власти уклоняется от заключения договора после предоставления кадастрового паспорта участка либо неверно рассчитал выкупную стоимость. Также допустимо оспаривать акты об утверждении схем границ для собственников других объектов (в этом случае, однако, велика вероятность выявления спора о праве).

Установив, что между сторонами фактически имеется спор о границах, суд констатирует, что данное обстоятельство не может быть положено в основу признания незаконными действий или бездействия административных органов.

При рассмотрении споров о разделе участка у судов и сторон часто возникают сомнения относительно того, какое именно лицо надлежит привлекать в качестве ответчика: публичного субъекта как собственника земли, конкретное лицо, отказывающееся согласовать раздел, или всех вместе.

Между истцом и ответчиком должен существовать спор по поводу какого-либо имущества, реализации прав или исполнения обязанностей.

Реализация принадлежащего собственнику объекта исключительного права (статья 36 ЗК РФ) путем раздела участка требует согласия как собственника (публичного субъекта), так и других заинтересованных лиц (пункт 4 статьи 11.2 ЗК РФ). Тот, кто не дает согласия, и становится ответчиком.

С учетом смысла статьи 36 ЗК РФ и того факта, что на разделяемом земельном участке расположены находящиеся в частной собственности объекты недвижимости, у публичного субъекта отсутствуют права как-либо иначе распорядиться земельным участком, кроме предоставления его в собственность или в аренду собственникам объектов. Поэтому часто при разделе уже существующего участка публичный субъект не занимает активной позиции.

Раздел такого участка не повлечет нарушения или существенного изменения прав публичного субъекта. Тем не менее после раздела у публичного субъекта возникнет обязанность сдать вновь образованный участок в аренду или продать его в рамках реализации исключительного права собственника объекта. Поэтому публичного субъекта, как собственника разделяемого земельного участка, в силу статьи 51 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации необходимо привлечь к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора.

Если публичный субъект имеет собственные возражения против предлагаемого раздела участка или немотивированно уклоняется от согласования, его следует привлекать в качестве ответчика (соответчика).

§ Надлежащее требование

Стремящийся к разделу участка собственник объекта для защиты своих прав и законных интересов вправе обратиться в суд с требованием, удовлетворение которого восполнит нарушенное право. Устранение нарушения и создание условий, при которых исключительное право собственника может быть реализовано, являются критериями при выборе предъявляемого требования.

Хотя пунктом 4 статьи 11.2 ЗК РФ предусмотрена необходимость при образовании участка в общем порядке получить согласие правообладателей на земельный участок, ни названные, ни иные нормы гражданского или земельного законодательства не устанавливают обязанности арендатора участка или иного правообладателя давать такое согласие. Равным образом отсутствуют нормы, которые позволяли бы суду понудить правообладателя дать такое согласие.

Именно судебное решение является основанием для образования (раздела) земельного участка (пункт 6 статьи 11.2 ЗК РФ), поэтому собственник объекта вправе обратиться в суд с требованием об образовании (разделе) земельного участка.

Аналогичным образом положения пункта 6 статьи 11.2 ЗК РФ истолкованы Министерством экономического развития Российской Федерации, в ведении которого находится регулирование кадастрового учета: «Заинтересованное лицо вправе обратиться в суд с требованием об образовании земельного участка без согласия правообладателя (собственника, землепользователя, землевладельца, арендатора, залогодержателя) исходного земельного участка» (письмо от 09.09.09 № Д23-2937).

§ Обоснование требования

Нормативные требования к образуемым в результате раздела участкам перечислены в статье 11.9 ЗК РФ. Это соблюдение предельных размеров, сохранение возможности использования участка по назначению, отсутствие изломанности границ и т. п. Раздел земельного участка может быть проведен различными способами. Собственнику объекта необходимо доказать два основных обстоятельства: а) предлагаемый им способ раздела соответствует нормативным требованиям, б) предлагаемый им способ раздела обеспечивает эксплуатацию его объекта и не ущемляет прав других лиц (например, ФАС Центрального округа в постановлении от 26.01.10 по делу № А14-7169/2009/174/10 указывает, что создание препятствий для эксплуатации чужих объектов является существенным обстоятельством, требующим оценки суда при рассмотрении споров о разделе участков).

Как правило, оценке подлежат следующие обстоятельства:

1) соблюдение установленных регламентами требований к минимальным и максимальным размерам участков;

2) обеспечение возможности проезда к объектам, расположенным на участке;

3) отсутствие наложения границ участка с границами других участков, а также муниципальных образований, функциональных зон;

4) включение в состав участка территорий общего пользования;

5) обеспечение при разделе участка действительной возможности эксплуатации объектов по их назначению;

6) сохранение целевого назначения и разрешенного использования образующихся в результате раздела участков.

Доказательствами выступают проекты границ и заключения экспертных организаций. Помимо этого, судами в обоснование раздела принимаются аргументы о сложившемся порядке использования земельного участка (фактическом землепользовании). Напротив, несоответствие предлагаемого проекта раздела фактическому землепользованию может служить препятствием к удовлетворению требования.

Аналогичные доводы приведены в постановлении ФАС СЗО от 23.06.09 по делу № А26-3155/2008.

§ Заключение

При разделе общей территории на отдельные участки незаинтересованных лиц, как правило, не бывает. Собственнику объекта недвижимости, формирующему участок под ним для последующего приобретения прав, необходимо помнить, что в зависимости от текущей ситуации с оформлением земельных отношений количество согласований проекта границ может быть различным. В любом случае неполучение согласований собственников соседних объектов недвижимости может привести к отказу в формировании участка и судебному спору. Если же участок формируется путем раздела существующего участка, принадлежащего разным лицам на том или ином праве, необходимо получить согласие всех этих лиц, в том числе собственников не только соседних, но и отдаленных объектов.

Неполучение согласия позволяет обратиться в суд с иском о разделе участка. При возникновении спора о разделе участка процессуальный риск оставления иска без рассмотрения можно снизить путем соблюдения досудебной стадии — обращением за разделом участка в добровольном порядке. Это обращение должно позволять однозначно установить адресата и адресанта, а также конкретный предлагаемый вариант раздела участка.