Некоторые вопросы применения общих положений КоАП РФ в практике Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа
Действующий Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (далее — КоАП РФ) вступил в силу с 1 июля 2002 г. и является единственным на сегодняшний день федеральным законодательным актом, аккумулирующим в себе все основополагающие правовые нормы, регулирующие основания и порядок применения административной ответственности за совершение административного правонарушения. КоАП РФ структурно состоит из пяти разделов, в четыре из которых («Общие положения», «Суды, органы, должностные лица, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях», «Производство об административных правонарушениях» и «Исполнение постановлений по делам об административных правонарушениях») включены общие положения, применяемые при рассмотрении любого административного дела. В названных разделах содержатся определения понятия административного правонарушения и административного наказания, закреплен перечень административных наказаний, установлены правила назначения административных наказаний, полномочия органов и должностных лиц по делам об административных правонарушениях, общие положения административного производства, определены участники производства, их процессуальные права и обязанности.
Многие проблемы применения общей части КоАП РФ были раз-решены благодаря разъяснениям, данным Высшим Арбитражным Судом Российской Федерации (далее — ВАС РФ) в постановлениях Пленума ВАС РФ от 27.01.03 № 2 «О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» и от 02.06.04 № 10 «О не-которых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях», а также в постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24.03.05 № 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях». Однако несмотря на это в ходе применения общей части КоАП РФ возникают сложности у административных органов и судов. В настоящей статье рассматривается ряд проблем, которые приходилось разрешать Федеральному арбитражному суду Северо-Западного округа (далее — ФАС СЗО) в период с 2007 г. по II квартал 2009 г.
Определение подведомственности
При рассмотрении дел об оспаривании постановлений о при-влечении к административной ответственности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей возникают вопросы, касающиеся определения подведомственности.
В соответствии с частью 1 статьи 27 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее — АПК РФ) арбитражному суду подведомственны дела по экономическим спорам и другие дела, связанные с осуществлением предпринимательской деятельности.
В силу пункта 3 статьи 29 АПК РФ арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности, в том числе об административных право-нарушениях, если федеральным законом их рассмотрение отнесено к компетенции арбитражного суда.
Согласно части 3 статьи 30.1 КоАП РФ постановление по делу об административном правонарушении, совершенном юридическим лицом или лицом, осуществляющим предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, обжалуется в арбитражный суд в соответствии с арбитражным процессуальным законодательством.
Из анализа приведенных норм следует, что арбитражному суду подведомственны жалобы на постановления по делам о тех административных правонарушениях, которые допущены юридическими лицами и предпринимателями в связи с осуществлением ими предпринимательской и иной экономической деятельности.
Данный вывод согласуется с позицией Конституционного Суда Российской Федерации, приведенной в Определении от 11.07.06 № 262-О «Об отказе в принятии к рассмотрению запросов арбитражного суда Томской области о проверке конституционности части 3 статьи 30.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях», в соответствии с которой часть 3 статьи 30.1 КоАП РФ не предполагает возможность рассмотрения арбитражным судом дела об оспаривании решения административного органа о привлечении юридического лица или лица, осуществляющего предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, к административной ответственности, если совершенное этим лицом административное правонарушение не связано с осуществлением им предпринимательской и иной экономической деятельности.
ФАС СЗО неоднократно при рассмотрении дел руководствовался данным подходом, что можно проследить на следующих примерах.
Индивидуальный предприниматель обратился в арбитражный суд с заявлением о признании незаконным и отмене постановления Отдела внутренних дел (далее — ОВД) о привлечении заявителя к административной ответственности, предусмотренной частью 3 статьи 12.9 КоАП РФ, за превышение установленной скорости движения транспортного средства.
В ходе рассмотрения данного дела суды первой и апелляционной инстанций сделали вывод о том, что оспариваемое постановление ОВД вынесено в отношении индивидуального предпринимателя как физического лица за нарушение, не связанное с осуществлением им предпринимательской деятельности, и жалоба на это постановление не подлежит рассмотрению в арбитражном суде. Само по себе наличие статуса юридического лица или индивидуального предпринимателя не дает основания для отнесения спора с их участием к подведомственности арбитражного суда. Определением суда первой инстанции, оставленным без изменения постановлением апелляционной инстанции, производство по делу прекращено на основании пункта 1 части 1 статьи 150 АПК РФ в связи с тем, что данный спор не подведомствен арбитражному суду. Кассационная инстанция оставила без изменения судебные акты обеих инстанций (постановление ФАС СЗО от 15.06.09 по делу № А21-10185/2008).
Индивидуальный предприниматель обратился в арбитражный суд с заявлением о признании незаконным и отмене постановления Инспекции государственного строительного надзора (далее — Инспекция) о привлечении к административной ответственности, предусмотренной частью 1 статьи 9.5 КоАП РФ. Решением суда первой инстанции заявление удовлетворено.
В кассационной жалобе Инспекция просила отменить решение суда первой инстанции и прекратить производство по делу, ссылаясь на то, что дело не подлежит рассмотрению в арбитражном суде.
Как следует из материалов дела, индивидуальному предпринимателю принадлежат на праве собственности нежилые помещения, имеющие «канцелярское» назначение и находящиеся в четырехэтажном здании, о чем в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним сделана запись регистрации.
Инспекция провела проверку соответствия выполняемых работ (реконструкции) по монтажу системы электроснабжения в при-надлежащих индивидуальному предпринимателю помещениях требованиям технических регламентов и проектной документации. В ходе проверки было обнаружено, что в нарушение требований части 2 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации в вышеуказанных помещениях производятся монтаж системы электроснабжения и отделочные работы без разрешения на про-ведение работ по реконструкции.
На основании установленных обстоятельств предприниматель привлечен к административной ответственности по части 1 статьи 9.5 КоАП РФ.
Суд первой инстанции, рассматривая данное дело по существу, сделал вывод о подведомственности его арбитражному суду. При этом суд исходил из того, что принадлежащие предпринимателю на праве собственности помещения первого и второго этажей об-щей площадью 780,8 кв. м являются нежилыми. В свидетельстве о государственной регистрации права указано, что назначение этих помещений — «канцелярское». Спорные работы в нежилых помещениях выполнялись предпринимателем для подготовки их к передаче в аренду. Следовательно, в данном случае предприниматель привлечен к административной ответственности в связи с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности. Кассационная инстанция посчитала такой вывод суда правильным и оставила судебные акты обеих инстанций без изменения (постановление ФАС СЗО от 16.02.09 по делу № А13-9133/2008).
Из материалов другого дела следует, что прокуратура провела проверку соблюдения Обществом законодательства о труде. По результатам проверки в отношении Общества прокуратурой вынесено постановление о возбуждении производства об административном правонарушении, предусмотренном частью 1 статьи 5.27 КоАП РФ, и направлено в Государственную инспекцию труда (далее — Инспекция). В постановлении указано на нарушение Обществом статей 57, 67, 68, 123, 136, 140, 212 Трудового кодекса Российской Федерации.
За нарушение законодательства о труде и об охране труда Общество постановлением Инспекции привлечено к административной ответственности, предусмотренной частью 1 статьи 5.27 КоАП РФ.
При рассмотрении дела суды установили, что объективную сторону вмененного Обществу административного правонарушения составляет нарушение законодательства о труде и охране труда, то есть обязательных правил в сфере трудовых отношений, возникающих между работником и работодателем на основании трудового договора, заключение и исполнение которого не является для его сторон предпринимательской или иной экономической деятельностью, а относится к вопросам ее внутренней организации. Выступая работодателем, Общество выполняло в отношении нанятых им работников функции и обязанности, предусмотренные трудовым законодательством, следовательно, оно привлечено к административной ответственности не в качестве субъекта предпринимательской деятельности и не в связи с ее осуществлением, а как участник трудовых правоотношений, допустивший нарушение законодательства о труде.
Установив названные обстоятельства, суды первой и апелляционной инстанций сделали вывод о не подведомственности данного спора арбитражному суду и прекратили производство по делу. Кассационная инстанция оставила судебные акты без изменения (постановление ФАС СЗО от 15.12.08 по делу № А56-15873/2008).
При рассмотрении дела об оспаривании постановления о при-влечении к административной ответственности индивидуального предпринимателя возник вопрос о том, подведомственно ли арбитражному суду дело, если на момент обращения в арбитражный суд индивидуальный предприниматель утратил данный статус.
Гражданка Р. обратилась в арбитражный суд с заявлением о признании незаконным и отмене постановления налоговой инспекции о привлечении ее к административной ответственности, предусмотренной частью 3 статьи 14.25 КоАП РФ, за несвоевременное представление сведений об индивидуальном предпринимателе в орган, осуществляющий государственную регистрацию юридических лиц и индивидуальных предпринимателей.
Суды первой и апелляционной инстанций прекратили производство по делу в связи с не подведомственностью дела арбитражному суду.
В кассационной жалобе гражданка Р. просила отменить принятые судебные акты, спор рассмотреть по существу, считая, что дело, связанное с обжалованием постановления налоговой инспекции о привлечении индивидуального предпринимателя к административной ответственности за допущенное при осуществлении предпринимательской деятельности нарушение, подлежит рассмотрению в арбитражном суде.
Суды установили, что гражданка Р. привлечена к административной ответственности за нарушение, допущенное в рамках осуществления ею предпринимательской деятельности. На момент обращения в арбитражный суд с заявлением об оспаривании постановления административного органа она утратила статус индивидуального предпринимателя. Таким образом, заявителем по делу является физическое лицо, не имеющее статуса индивидуального предпринимателя.
В соответствии с требованиями статей 27 и 29 АПК РФ критериями подведомственности дела арбитражному суду являются экономический характер спора и субъектный состав его участников. Частью 1 статьи 33 АПК РФ предусмотрен перечень дел, которые в силу части 2 названной статьи рассматриваются арбитражным судом независимо от того, являются ли участниками правоотношений, из которых возникли спор или требование, юридические лица, индивидуальные предприниматели или иные организации и граждане. Однако характер данного спора не позволяет отнести его к категории дел, подведомственных арбитражному суду, по основаниям, установленным статьей 33 АПК РФ.
Поскольку на момент обращения в суд заявитель утратил статус индивидуального предпринимателя, суды прекратили производство по делу о признании незаконным постановления административного органа о привлечении индивидуального предпринимателя к административной ответственности в связи с не подведомственностью данного спора арбитражному суду.
Кассационная инстанция согласилась с этим выводом судов (постановление ФАС СЗО от 15.02.08 по делу № А56-11074/2007).
Действие законодательства об административных правонарушениях во времени
При рассмотрении ФАС СЗО дел о привлечении арбитражных управляющих к административной ответственности по части 3 статьи 14.13 КоАП РФ возник вопрос, связанный с действием административного законодательства во времени (часть 2 статьи 1.7 КоАП РФ).
По ряду дел решениями судов к административной ответственности привлечены арбитражные управляющие по части 3 статьи 14.13 КоАП РФ в связи с тем, что в нарушение пунктов 1 и 3 статьи 134 Федерального закона от 26.10.02 № 127-ФЗ «О не-состоятельности (банкротстве)» (далее — Закон о банкротстве) и пункта 2 статьи 855 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее — ГК РФ) ими не соблюдена очередность осуществления расчетов по текущим обязательствам должника. Так, например, конкурсный управляющий осуществлял выплаты, относящиеся к шестой очереди (банковские расходы, оплата услуг, связанных с оценкой имущества, и вознаграждение арбитражному управляющему), при наличии задолженности пятой очереди (обязательства по исполнительным документам).
Согласно пунктам 1 и 3 статьи 134 Закона о банкротстве (в редакции, действовавшей до 31.12.08, то есть на момент привлечения управляющих к ответственности) и пункту 2 статьи 855 ГК РФ в пятую очередь производилось списание текущих обязательств по исполнительным документам, предусматривающим удовлетворение других денежных требований, а в шестую очередь осуществлялась, в том числе, оплата услуг, связанных с оценкой имущества, и вы-плата вознаграждения арбитражному управляющему.
Однако с внесением в Закон о банкротстве изменений, которые вступили в силу с 31.12.08, изменилась и очередность погашения текущих платежей.
В соответствии с пунктом 2 статьи 134 Закона о банкротстве в редакции Федерального закона от 30.12.08 № 296-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О несостоятельности (банкротстве)» (далее — Закон № 296-ФЗ) в первую очередь удовлетворяются требования по текущим платежам, связанным с судебными расходами по делу о банкротстве, выплатой вознаграждения арбитражному управляющему, требования по текущим платежам, связанным с оплатой деятельности лиц, привлечение которых предусмотрено законодательством Российской Федерации и осуществляется арбитражным управляющим для обеспечения исполнения возложенных на него обязанностей в деле о банкротстве.
Вместе с тем согласно пункту 1 статьи 4 Закона № 296-ФЗ вне-сенные данным Законом изменения применяются арбитражными судами при рассмотрении дел о банкротстве, производство по которым возбуждено после дня вступления в силу названного Федерального закона.
К делам о банкротстве, производство по которым возбуждено до дня вступления в силу Закона № 296-ФЗ, до момента завершения процедуры, применяемой в деле о банкротстве (финансового оздоровления, внешнего управления, конкурсного производства или мирового соглашения) и введенной до дня вступления в силу Закона № 296-ФЗ, применяются положения Федерального закона от 26 октября 2002 г. № 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)» без учета изменений, внесенных Законом № 296-ФЗ (часть 2 статьи 4 Закона № 296-ФЗ).
В силу части 2 статьи 1.7 КоАП РФ закон, смягчающий или от-меняющий административную ответственность за административное правонарушение либо иным образом улучшающий положение лица, совершившего административное правонарушение, имеет обратную силу, то есть распространяется и на лицо, которое со-вершило административное правонарушение до вступления такого закона в силу и в отношении которого постановление о назначении административного наказания не исполнено.
Соответственно, при рассмотрении дел данной категории основным явился вопрос о возможности привлечения к административной ответственности арбитражного управляющего, совершившего до 01.01.09 признававшиеся в то время нарушением конкретные действия в рамках процедуры банкротства, продолжающейся до настоящего времени. Оставляя без изменения судебные акты, которыми арбитражные управляющие привлечены к административной ответственности, ФАС СЗО исходил из того, что в силу статьи 4 Закона № 296-ФЗ новые правила к соответствующим правоотношениям не применяются и, следовательно, квалификация совершенных в рамках еще незавершенных процедур банкротства действий не изменена. В связи с этим основания для применения части 2 статьи 1.7 КоАП РФ отсутствуют (постановления ФАС СЗО от 24.02.09 по делу № А26-4965/2008, от 12.03.09 по делу № А26-3898/2008, от 03.04.09 № А26-5023/2008).
Эта позиция согласуется с разъяснениями ВАС РФ, приведенными в информационном письме от 04.06.09 № 130 «О некоторых вопросах, связанных с переходными положениями Федерального за-кона от 30.12.08 № 296-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О несостоятельности (банкротстве)». В пункте 6 названного информационного письма ВАС РФ разъяснил, что, поскольку после принятия Закона № 296-ФЗ, помимо новой редакции Закона о банкротстве, в отдельных делах о банкротстве продолжает применяться его старая редакция, исходя из специфики законодательного регулирования состава указанного административного правонарушения принятие Закона № 296-ФЗ не может являться основанием для освобождения арбитражного управляющего от административной ответственности, предусмотренной частью 3 статьи 14.13 КоАП РФ, со ссылкой на положения части 2 статьи 1.7 КоАП РФ.
Определение вины юридического лица и индивидуального предпринимателя
Понятие вины юридического лица определено в части 2 статьи 2.1 КоАП РФ. Согласно данной норме юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых указанным Кодексом или законами субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению.
Разрешая вопрос о вине юридического лица при привлечении его к административной ответственности, суду следует устанавливать, имелась ли у юридического лица возможность для соблюдения закона и приняты ли юридическим лицом все зависящие от него меры по его соблюдению. При этом неисполнение юридическим лицом требований законодательства Российской Федерации вследствие ненадлежащего исполнения трудовых обязанностей его работником не является обстоятельством, освобождающим само юридическое лицо от административной ответственности. Данный подход был сформулирован в постановлении Президиума ВАС РФ от 28.06.05 № 480/05 и находит свое отражение в судебной практике ФАС СЗО.
Общество обратилось в арбитражный суд с заявлением о при-знании незаконным и отмене постановления налоговой инспекции о привлечении его к административной ответственности, предусмотренной частью 3 статьи 14.16 КоАП РФ, за непредставление в момент проверки проверяющим сертификатов соответствия, справок, прилагаемых к грузовой таможенной декларации, на находящуюся в розничной продаже алкогольную продукцию.
Отказывая в удовлетворении заявления, суды первой и апелляционной инстанций исходили из того, что вина Общества в совершении правонарушения заключается в том, что оно не обеспечило соблюдение своим работником (продавцом) требований законодательства в сфере оборота алкогольной продукции, не осуществило необходимый контроль за деятельностью работника. Все операции по продаже товаров, осуществляемые в магазине, принадлежащем Обществу, производятся от его имени, что обязывает юридическое лицо нести ответственность за деятельность своих работников. Кассационная инстанция оставила судебные акты без изменения (постановление ФАС СЗО от 23.12.08 по делу № А52-1346/2008).
ФАС СЗО неоднократно при рассмотрении дел руководствовался данным подходом (постановления от 24.07.08 по делу № А56-46387/2007, от 31.01.08 по делу № А66-5768/2007, от 28.08.08 по делу № А13-1206/2008, от 02.07.09 по делу № А52-585/2009).
Определение вины юридического лица, сформулированное в части 2 статьи 2.1 КоАП РФ, может быть применено только к юридическому лицу. Особенность вины индивидуальных предпринимателей характеризуется КоАП РФ иными критериями.
В силу примечания к статье 2.4 КоАП РФ совершившие административные правонарушения в связи с выполнением организационно-распорядительных или административно-хозяйственных функций руководители и другие работники, а также лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, несут административную ответственность как должностные лица. Следовательно, индивидуальные предприниматели отнесены к категории лиц, вина которых определяется как вина физических лиц. Вина в форме умысла или неосторожности должна быть установлена и доказана административным органом в соответствии со статьей 2.2 КоАП РФ.
Такая позиция сформулирована в постановлении Президиума ВАС РФ от 22.05.07 № 16234/06 по делу Арбитражного суда Новосибирской области № А45-11656/06-39-398 при следующих обстоятельствах.
Индивидуальный предприниматель обратился в арбитражный суд с заявлением о признании незаконным и отмене постановления налогового органа № 04-14/32, которым предприниматель при-влечен к административной ответственности, предусмотренной статьей 14.5 КоАП РФ.
Решением суда первой инстанции в удовлетворении заявления отказано. Постановлением суда апелляционной инстанции решение суда первой инстанции отменено, заявление удовлетворено.
Кассационная коллегия отменила постановление апелляционной инстанции, оставив решение суда первой инстанции без изменения.
Отменяя постановление кассационной инстанции и решение су да первой инстанции и оставляя без изменения постановление су да апелляционной инстанции, ВАС РФ указал следующее.
Как установлено судами, в результате проверки, проведенной налоговым органом, в киоске, принадлежащем предпринимателю, выявлен факт неприменения продавцом контрольно-кассового аппарата при осуществлении наличных денежных расчетов с покупателями.
Постановлениями налоговой инспекции № 04-14/32 и № 04-14/34 предприниматель и продавец привлечены к административной ответственности, предусмотренной статьей 14.5 КоАП РФ.
Суды первой и кассационной инстанций, отказывая предпринимателю в удовлетворении заявления, исходили из доказанности факта неприменения продавцом контрольно-кассовой техники при осуществлении денежных расчетов с покупателями.
Удовлетворяя заявленное требование, суд апелляционной ин-станции сделал вывод о том, что предприниматель все необходимые меры для использования работником контрольно-кассового аппарата при осуществлении наличных денежных расчетов в торговой точке принял.
По мнению судов первой и кассационной инстанций, административную ответственность должен нести предприниматель, поскольку ненадлежащее исполнение трудовых обязанностей его работником не является обстоятельством, освобождающим самого предпринимателя от ответственности, предусмотренной стать-ей 14.5 КоАП РФ.
Данный вывод судов первой и кассационной инстанций ВАС РФ признал необоснованным.
Отменяя решение суда первой инстанции и постановление кассационной инстанции, ВАС РФ поддержал вывод суда апелляционной инстанции о недоказанности вины предпринимателя, указав, что в постановлении налоговой инспекции о привлечении предпринимателя к административной ответственности и в судебных актах первой и кассационной инстанций не отражено, в чем конкретно выражается неисполнение либо ненадлежащее исполнение предпринимателем своих организационно-распорядительных или административных функций.
Напротив, как отмечено судом апелляционной инстанции и подтверждается материалами дела, предприниматель сделал все от него зависящее для того, чтобы его работник применял контрольно-кассовый аппарат при осуществлении наличных денежных расчетов в торговой точке. В киоске, принадлежащем предпринимателю, имелась зарегистрированная в налоговом органе контрольно-кассовая техника; предпринимателем разработана должностная инструкция продавца-кассира, с которой продавец при заключении трудового договора была ознакомлена; с продавцом заключен договор о полной материальной ответственности. Указанные документы и возражения к протоколу об административном правонарушении предоставлялись предпринимателем в инспекцию, кото-рая не отразила в протоколе основания, по которым они были отклонены.
Данный подход находит свое отражение в судебной практике ФАС СЗО (постановления от 26.01.09 по делу № А66-6155/2008, от 31.01.08 по делу № А21-4985/2007, от 12.05.08 по делу № А56-40137/2007, от 18.09.08 № А56-5546/2008).
Состояние крайней необходимости
При рассмотрении дел о привлечении к административной ответственности и дел, связанных с оспариванием решений административных органов о привлечении к административной ответственности, возникает вопрос о применении статьи 2.7 КоАП РФ, раскрывающей понятие крайней необходимости.
Для квалификации состояния крайней необходимости суд дол-жен располагать доказательствами наличия в совокупности всех условий, перечисленных в статье 2.7 КоАП РФ: реальность угрозы общегосударственным интересам или законным интересам субъектов частного права; отсутствие возможности устранить опасность иным путем, кроме совершения правонарушения; причиненный вред должен быть менее значительным, чем предотвращенный. При наличии указанных условий причинение лицом вреда охраняемым законом интересам признается уполномоченным органом крайней необходимостью, то есть не является административным правонарушением. В соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 24.5 КоАП РФ действия лица в состоянии крайней необходимости являются обстоятельством, исключающим производство по административному делу.
Анализ практики ФАС СЗО и других федеральных окружных судов дает возможность сделать вывод о том, что в предмет доказывания по делам об административных правонарушениях факты совершения лицом действий в состоянии крайней необходимости или отсутствия состояния крайней необходимости входят не часто. Очевидно, это обусловлено тем, что большинство административных правонарушений не сопряжены с реальными вредными последствиями.
В большинстве случаев суды не находят оснований для применения данной статьи КоАП РФ, так как в материалах дела отсутствуют доказательства, свидетельствующие о действии лиц в состоянии крайней необходимости и позволяющие квалифицировать действия таким образом.
Общество обратилось в арбитражный суд с заявлением о при-знании незаконным и отмене постановления Федеральной службы по финансовым рынкам (далее — ФСФР) о привлечении заявителя к административной ответственности, предусмотренной стать-ей 15.18 КоАП РФ за совершение профессиональным участником рынка ценных бумаг сделки с ценными бумагами, отчет об итогах выпуска которых не зарегистрирован.
Как следует из материалов дела, Общество является профессиональным участником рынка ценных бумаг, осуществляющим брокерскую деятельность. Из отчета брокера видно, что Общество совершило сделку по продаже 10 000 облигаций другого хозяйствующего субъекта. Данная сделка совершена Обществом до государственной регистрации отчета об итогах выпуска названных ценных бумаг.
Оспаривая постановление ФСФР, Общество сослалось на то, что действовало в состоянии крайней необходимости. По мнению Общества, оно вынуждено было совершить сделку с ценными бу-магами с нарушением действующего законодательства в целях предотвращения причинения вреда третьим лицам — инвесторам на рынке ценных бумаг.
Отказывая в удовлетворении заявления, суд первой инстанции сделал вывод, что обстоятельства, в которых действовало лицо, привлекаемое к административной ответственности, не отвечают тем условиям, при наличии которых возникает состояние крайней необходимости. Кассационная инстанция согласилась с выводом суда первой инстанции об отсутствии оснований для применения статьи 2.7 КоАП РФ (постановление ФАС СЗО от 21.02.08 по делу № А56-38062/2007). Аналогичную ситуацию иллюстрирует и постановление ФАС СЗО от 21.08.08 по делу № А66-2113/2008.
Федеральный арбитражный суд Восточно-Сибирского округа поддержал выводы судов первой и апелляционной инстанций об отказе в удовлетворении заявления Общества о признании незаконным и отмене постановления Инспекции о привлечении его к административной ответственности, предусмотренной стать-ей 14.5 КоАП РФ, за неприменение контрольно-кассовой машины (далее — ККМ) при продаже лекарственных средств в аптеке. Кассационная инстанция отклонила довод Общества о том, что административное правонарушение совершено им в состоянии край-ней необходимости, поскольку в момент проверки в аптеке была отключена электроэнергия, данная аптека является единственной в поселке, а ее закрытие и отказ реализовывать населению лекарственные средства мог привести к невозможности оказания своевременной медицинской помощи больным. Суд кассационной инстанции указал, что доказательства наличия непосредственного характера опасности, угрожавшей жизни людей, и необходимости оказания неотложной помощи больному в материалах дела отсутствуют (постановление ФАС Восточно-Сибирского округа от 18.06.08 № А69-1691/07-Ф02-2594/08).
В то же время при установлении нижестоящими судами наличия в совокупности условий, предусмотренных статьей 2.7 КоАП РФ, федеральные окружные суды признают правомерным применение данной нормы (постановления ФАС Западно-Сибирского округа от 02.08.07 по делу № А70-1048/8-2007, постановление ФАС Уральского округа от 03.07.08 по делу № А60-5846/08, постановление ФАС Поволжского округа от 16.03.09 по делу № А12-17130/2008).
Так, по делу, рассмотренному Федеральным арбитражным су-дом Западного-Сибирского округа, прокурор обратился в арбитражный суд с заявлением о привлечении муниципального унитарного предприятия жилищно-коммунального хозяйства (далее — ЖКХ) к административной ответственности, предусмотренной частью 2 статьи 14.1 КоАП РФ, в связи с осуществлением деятельности по эксплуатации газовых котельных без специального разрешения (лицензии).
Как следует из материалов дела, прокуратура провела проверку по факту эксплуатации ЖКХ 34 газовых котельных, в ходе которой установлено отсутствие у ЖКХ лицензии на эксплуатацию взрывоопасных производственных объектов.
Отказывая в удовлетворении заявления прокурора, суды первой и апелляционной инстанций исходили из того, что, эксплуатируя котельные без лицензии, ЖКХ действовало в состоянии крайней необходимости, поскольку было обязано обеспечивать население теплом во время отопительного сезона.
Согласно распоряжению Главы администрации муниципального образования отопительный сезон в спорном населенном пункте был начат 25.09.06. ЖКХ, созданное для осуществления обеспечения потребителей жилищно-коммунальными услугами, содержания и эксплуатации объектов коммунального хозяйства на территории муниципального образования, начало осуществлять свою деятельность с 06.10.06.
Суды установили, что ЖКХ приняло все меры по оформлению соответствующей лицензии, которая в дальнейшем была им получена. Материалами дела подтверждено, что ЖКХ, не имея лицензии, вынуждено было приступить к эксплуатации газовых котельных с тем, чтобы предотвратить наступление неблагоприятных последствий, вызванных отсутствием тепла в жилых домах, на предприятиях и в организациях муниципального образования. В условиях осенне-зимнего периода отсутствие тепла создает реальную угрозу жизни и здоровью людей либо делает невозможным осуществление дальнейшей хозяйственной деятельности. Кассационная инстанция признала обоснованными выводы судов о том, что ЖКХ в соответствии со статьей 2.7 КоАП РФ не может быть привлечено к административной ответственности (постановление ФАС Западно-Сибирского округа от 02.08.07 № Ф04-4992/2007 (36574-А70-43)).
Основания прекращения производства по делу
Анализ практики ФАС СЗО по вопросу необходимости установления в действиях лиц, привлеченных к административной ответственности, признаков административного правонарушения в случае, если судом установлено, что привлечение к ответственности произведено административным органом после истечения срока давности, предусмотренного статьей 4.5 КоАП РФ, показал, что разногласий при решении данного вопроса у суда не возникает. Судом принимаются единообразные акты: сначала устанавливается наличие состава административного правонарушения, а также иные обстоятельства по делу, и только затем решается вопрос о наличии оснований для прекращения производства по делу, предусмотренных статьей 24.5 КоАП РФ.
Диспозиция статьи 24.5 КоАП РФ содержит несколько обстоятельств, исключающих производство по делу, среди которых истечение срока давности привлечения к административной ответственности (пункт 6) не является единственным.
Частью 6 статьи 210 АПК РФ установлено, что при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд должен проверить законность и обоснованность оспариваемого решения, установить наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, установить, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела.
При установлении всех обстоятельств по делу суд может прийти к выводу об отсутствии в действиях лица, привлеченного к административной ответственности, состава правонарушения, что в свою очередь является самостоятельным основанием для признания незаконным постановления административного органа о привлечении к административной ответственности.
Не менее важным является и то обстоятельство, что частью 1 статьи 4.5 КоАП РФ установлен общий срок давности привлечения к административной ответственности, равный двум месяцам, а в ряде случаев — одному году. Указанные сроки исчисляются со дня совершения, а в случае если административное правонарушение является длящимся, то согласно части 2 статьи 4.5 КоАП РФ — со дня его обнаружения. Таким образом, для правильного применения сроков давности привлечения к административной ответственности важно определить объективную сторону административного правонарушения.
Следовательно, суду необходимо устанавливать факт наличия или отсутствия состава вмененного административного правонарушения в действиях лиц, привлеченных к ответственности после истечения срока давности, предусмотренного статьей 4.5 КоАП РФ (постановление ФАС СЗО от 24.03.09 по делу № А21-2123/2008).
Аналогичный подход имеет место, если лицо привлекается к административной ответственности арбитражным судом: суд также устанавливает факт наличия или отсутствия состава вменяемого административного правонарушения, а затем проверяет, истек или нет срок давности привлечения к административной ответственности. В отсутствие состава административного правонарушения производство по делу прекращается на основании подпункта 2 пункта 1 статьи 24.5 КоАП РФ (постановления ФАС СЗО от 13.11.08 по делу № А26-2922/2008, от 02.12.08 по делу № А05-7501/2008).
Привлечение к ответственности при выявлении нескольких фактов нарушений, подпадающих под квалификацию одной статьи КоАП РФ
При рассмотрении дел о привлечении к административной ответственности в случае выявления в ходе одной проверки нескольких фактов нарушений, подпадающих под квалификацию одной статьи КоАП РФ, ФАС СЗО исходит из общих правил назначения наказания, установленных статьей 4.1 КоАП РФ. Административное наказание за совершение административного правонарушения назначается в пределах, установленных законом, предусматривающим ответственность за данное нарушение, ни-кто не может нести административную ответственность дважды за одно и то же административное правонарушение (части 1 и 5 статьи 4.1 КоАП РФ).
Поэтому в ряде случаев, если административным органом в рамках одной проверки в один временной период установлено несколько однородных фактов нарушений одного и того же порядка или одних и тех же правил, подпадающих под квалификацию одной статьи КоАП РФ, то это расценивается как одно административное правонарушение, и лицо должно быть однократно привлечено к ответственности с составлением одного постановления. Вследствие сказанного при-влечение к административной ответственности по каждому факту на-рушения путем составления различных постановлений с назначением наказания по каждому из них является незаконным.
Налоговая инспекция (далее — Инспекция) провела проверку полноты учета Обществом выручки, полученной в период с 01.01.09 по 20.01.09 с применением контрольно-кассовой техники (далее — ККТ) следующих моделей: «АМС-100К» (заводские № 20408682, 20409018, 20418613 и 20569224) и «Меркурий-MS-K» (заводские № 605451 и 605431) на территории горнолыжного парка.
В ходе проверки в числе прочего установлено, что Общество оприходовало в кассу денежные средства в сумме 36 850 руб., полученные с применением ККТ модели «АМС-100К» (заводской № 20418613), не в день их поступления 17.01.09, а только 19.01.09.
По факту данного нарушения Инспекция вынесла в отношении Общества постановление от 17.03.09 № 1/22а о назначении ему административного наказания по статье 15.1 КоАП РФ в виде взыскания 40 000 руб. штрафа.
Общество оспорило постановление Инспекции в арбитражный суд.
Суд первой инстанции отказал в удовлетворении заявления, установив в действиях Общества наличие состава административного правонарушения, предусмотренного статьей 15.1 КоАП РФ.
уд апелляционной инстанции также указал на наличие в действиях Общества признаков правонарушения, установленного статьей 15.1 КоАП РФ, однако признал незаконным постановление Инспекции и отменил решение суда первой инстанции, отметив, что Общество уже было привлечено к административной ответственности за данное правонарушение.
Суд апелляционной инстанции установил, что в ходе проведен-ной проверки в отношении Общества вынесено три постановления от 17.03.09 № 1/22а, 1/11а и 1/30а о привлечении к административной ответственности по статье 15.1 КоАП РФ за неоприходование в день поступления (17.01.09) выручки, полученной с применением ККТ модели «АМС-100К» (заводской № 20418613), в сумме 36 850 руб., модели «АМС-100К» (заводской № 20409018), в сумме 38 706 руб. и модели «АМС-100К» (заводской № 20569224), в сумме 137 087 руб. Каждым из этих постановлений Обществу назначено наказание в виде взыскания 40 000 руб. штрафа.
При рассмотрении дела апелляционная инстанция сделала вы-вод о том, что совершение Обществом нескольких действий, связанных с неоприходованием выручки, полученной с использованием разных кассовых аппаратов по нескольким операциям, совершенным в течение одного дня, образует одно административное правонарушение.
В соответствии с частью 5 статьи 4.1 КоАП РФ никто не может нести административную ответственность дважды за одно и то же административное правонарушение.
В данном случае Общество совершило только одно административное правонарушение — неоприходование 17.01.09 в кассу денежной наличности. Однако Инспекция постановлениями от 17.03.09 № 1/22а, 1/11а и 1/30а трижды привлекла Общество к административной ответственности.
Постановлением апелляционного суда от 11.06.09 по делу № А66-3068/2009 постановление Инспекции от 17.03.09 № 1/30а признано незаконным и отменено. По делу № А66-3066/2009 суды первой и апелляционной инстанций отказали Обществу в признании незаконным постановления Инспекции от 17.03.09 № 1/11а.
Указав, что Общество в данном случае должно нести ответственность за совершение одного правонарушения единожды, суд апелляционной инстанции правомерно признал незаконным и отменил постановление Инспекции от 17.03.09 № 1/22а. Кассационная инстанция отставила без изменения судебный акт апелляционной инстанции (постановление ФАС СЗО от 04.09.09 по делу № А66-3067/2009).
Аналогичный подход содержится и в постановлении ФАС СЗО от 05.02.09 по делу № А26-4677/2008, в рамках которого кассационная инстанция поддержала вывод апелляционного суда о том, что, поскольку проверка двух принадлежащих Обществу аптечных киосков проводилась в рамках одного задания и в один и тот же период времени, то выявленные в результате проверки нарушения (в отношении двух аптечных киосков) образуют состав одного правонарушения, предусмотренного частью 4 статьи 14.1 КоАП РФ, за совершение которого должно быть назначено одно предусмотренное Законом наказание.
Подобная позиция находит отражение в судебных актах других федеральных окружных судов. Например, в постановлении ФАС Волго-Вятского округа от 30.08.07 по делу №А82-2463/2007-39 сделан вывод о том, что нарушения отдельных пунктов Правил пожарной безопасности, выявленные в ходе одной проверки, не свидетельствуют о совершении организацией разных административных правонарушений, поэтому в случае принятия административным органом нескольких постановлений нарушаются общие правила назначения наказания, установленные статьей 4.1 КоАП РФ; в таких ситуациях лицо должно нести ответственность за совершение административного правонарушения единожды. Аналогичный подход применяют ФАС Восточно-Сибирского округа (постановление от 15.07.08 по делу № А33-3104/08-Ф02-3223/08), ФАС Поволжского округа (постановление от 18.09.08 по делу № А12-2909/08-С10).
Правомерность составления протокола об административном нарушении и рассмотрения дела в один день
В практике рассмотрения споров, связанных с оспариванием решений административных органов о привлечении к административной ответственности, возник вопрос о правомерности составления протокола об административном нарушении и рассмотрения дела об административном правонарушении (с вынесением постановления) в один день.
ФАС СЗО исходит из того, что составление протокола об административном правонарушении и рассмотрение дела об административном правонарушении в один день при наличии извещения лица, привлекаемого к административной ответственности, об этих процессуальных действиях, независимо от того, явился или нет представитель этого лица, по смыслу статьи 30.7 КоАП РФ не является существенным нарушением процедуры привлечения к административной ответственности и не влечет безусловную отмену решения административного органа о привлечении к административной ответственности. При этом в каждом конкретном случае вопрос о соблюдении процессуальных гарантий лица, привлекаемого к административной ответственности, установленных статьей 25.1 и частью 3 статьи 25.4 КоАП РФ, должен решаться судом с учетом цели административного производства — всестороннее, полное и объективное установление фактических обстоятельств дела.
Суд первой инстанции отклонил доводы Общества о нарушении процедуры привлечения его к административной ответственности ввиду того, что протокол об административном правонарушении составлен и дело об административном правонарушении рассмотрено в один день. При этом суд исходил из того, что Общество извещено о времени и месте совершения соответствующих процессуальных действий. При составлении протокола об административном правонарушении и при рассмотрении дела об административном правонарушении присутствовал представитель Общества, действовавший на основании доверенности на подписание протокола об административном правонарушении и представление интересов Общества при рассмотрении дела об административном правонарушении в Отделении государственного пожарного надзора Кольского района. В материалах дела отсутствуют какие-либо сведения о том, что представителем Общества заявлялось ходатайство об отложении рассмотрения дела об административном правонарушении, а также доказательства того, что административное дело рассмотрено неполно и необъективно. Кассационная инстанция посчитала правильным вывод суда об отсутствии нарушений процедуры привлечения Общества к административной ответственности, оставила судебный акт без изменения, а кассационную жалобу Общества — без удовлетворения (постановление ФАС СЗО от 15.05.08 по делу № А42-7374/2007).
Суд первой инстанции, не усмотрев существенных нарушений процедуры привлечения к административной ответственности, от казал Обществу в удовлетворении заявления о признании незаконным и отмене постановления административного органа о при-влечении Общества к административной ответственности.
Суд апелляционной инстанции, отменяя решение суда первой инстанции и признавая незаконным постановление о привлечении Общества к административной ответственности, указал, что допущенные административным органом нарушения процедуры привлечения Общества к административной ответственности являются существенными, препятствующими всестороннему и объективному рассмотрению административного дела. При этом суд апелляционной инстанции исходил из следующего. Протокол об административном правонарушении составлен административным органом 25.03.08 в отсутствие представителя Общества. В этот же день, 25.03.08, также в отсутствие представителя Общества вынесено постановление о привлечении Общества к административной ответственности. Данных о направлении протокола в адрес Общества и его извещении о рассмотрении административного дела нет. Протокол и постановление вместе направлены Обществу по почте лишь 24.09.08.
Частью 4 статьи 28.2 КоАП РФ установлено, что законному представителю юридического лица должна быть предоставлена возможность ознакомиться с протоколом об административном правонарушении и представить объяснения и замечания по содержанию протокола. Таким образом, в результате составления административным органом протокола и вынесения постановления о привлечении к административной ответственности в один день в отсутствие представителя Общества, административный орган до-пустил нарушения требований КоАП РФ, которые носят существенный характер и не могут быть восполнены в судебном процессе. Общество привлечено к административной ответственности в на-рушение положений статей 25.1, 28.2, 29.7 КоАП РФ.
Кассационная коллегия оставила без изменения постановление апелляционного суда, поддержав его вывод о существенном нарушении административным органом процедуры привлечения Общества к административной ответственности, что является самостоятельным основанием для признания оспариваемого постановления незаконным и его отмены (постановление ФАС СЗО от 24.09.09 по делу № А56-55908/2008).
Поделиться этой статьёй в социальных сетях:
Ещё из рубрики
6 июня 2024
ПРАВОВЫЕ ИНСТРУМЕНТЫ ОБЕСПЕЧЕНИЯ УСТОЙЧИВОСТИ КОМПАНИИ
юридическая конференция
7 июня 2024
