В статье рассматривается вопрос привлечения к административной ответственности за нарушение пункта 2.3.5.8.11 Правил благоустройства территории Санкт-Петербурга, утвержденных постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 09.11.16 № 961 ( установка или перемещение объектов для размещения информации, а равно эксплуатация указанных объектов).
Ключевые слова: вывеска, указатели, меню, пилоны автозаправочных станций, пилоны автодилеров, информационные щиты, стенды, знаки адресации.
Административное и административно-процессуальное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов (пункт «к» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации). В продолжение указанного положения Конституции Российской Федерации федеральное законодательство предусматривает, что законом субъекта Российской Федерации может устанавливаться административная ответственность за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления (пункт 1 части 1 статьи 1.3.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, подпункт 39 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.99 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» ). Устав Санкт-Петербурга в статье 11 также устанавливает, что в совместном ведении Российской Федерации и Санкт-Петербурга находится в том числе административное и административно-процессуальное законодательство.
Положениями пункта 1 статьи 5 Закона Санкт-Петербурга от 25.12.15 № 891-180 «О благоустройстве в Санкт-Петербурге» (далее — Закон о благоустройстве в Санкт-Петербурге) Правительство Санкт-Петербурга наделено полномочием по подготовке и утверждению правил благоустройства территории Санкт-Петербурга, а также по внесению изменений в них.
Согласно подпункту 6 пункта 1 статьи 7 Закона о благоустройстве в Санкт-Петербурге правила благоустройства территории Санкт-Петербурга должны содержать виды элементов благоустройства.
В целях реализации Закона о благоустройстве в Санкт-Петербурге постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 09.11.16 № 961 были утверждены Правила благоустройства территории Санкт-Петербурга (далее — Правила благоустройства), включающие виды элементов благоустройства.
Пунктом 2 статьи 16 Закона Санкт-Петербурга от 31.05.10 № 273-70 «Об административных правонарушениях в Санкт-Петербурге» (далее — Закон Санкт-Петербурга № 273-70, в редакции, действовавшей до 21 июля 2020 года) за самовольную установку или перемещение объекта для размещения информации без разрешения, выданного уполномоченным Правительством Санкт-Петербурга исполнительным органом государственной власти Санкт-Петербурга, а равно эксплуатацию указанных объектов, установленных и (или) перемещенных самовольно, без разрешения, выданного уполномоченным Правительством Санкт-Петербурга исполнительным органом государственной власти Санкт-Петербурга, предусмотрена административная ответственность.
Формулируя объективную сторону состава административного правонарушения, закрепленного в пункте 2 статьи 16 Закона Санкт-Петербурга № 273-70, законодатель использовал понятие «объект для размещения информации», определяя таким образом предмет, самовольная установка или перемещение которого влечет применение мер административной ответственности.
В действующем федеральном законодательстве понятие «объект для размещения информации» не используется.
В пункте 2.6 приложения № 2 к Правилам благоустройства (в редакции, действовавшей до 16 октября 2020 года) приведен перечень объектов для размещения информации, которые подпадают под действие пункта 2 статьи 16 Закона Санкт-Петербурга № 273-70: это вывески, указатели, меню, пилоны автозаправочных станций, пилоны автодилеров, информационные щиты, стенды, знаки адресации.
В силу пункта 2.3.5.8.11 приложения № 3 к Правилам благоустройства установка или перемещение объектов для размещения информации, а равно эксплуатация указанных объектов допускаются только при наличии разрешения, выданного уполномоченным Правительством Санкт-Петербурга исполнительным органом государственной власти Санкт-Петербурга.
При проверке наличия в действиях привлекаемого к административной ответственности лица состава правонарушения, ответственность за которое предусмотрена пунктом 2 статьи 16 Закона Санкт-Петербурга № 273-70, суды с учетом положений пункта 1.7 Правил благоустройства (на основании сформированных уполномоченным органом материалов административного дела и возражений лиц, привлекаемых к административной ответственности и представленных ими документов) для привлечения такого лица к административной ответственности формально соотносили рассматриваемый в каждом конкретном деле «объект для размещения информации» с тем или иным видом объекта (вывески, указатели, меню, пилоны автозаправочных станций, пилоны автодилеров, информационные щиты, стенды, знаки адресации).
Как правило, такое установление особых затруднений у судов не вызывало и правоприменительных последствий не имело, поскольку отнесение объекта к тому или иному вышепоименованному виду было сопряжено лишь с достаточностью сформированной уполномоченным органом доказательственной базы. Вопрос о том, относится ли спорный объект к вывеске (предусматривающей наличие указанной в пункте 1.7 Правил благоустройства обязательной информации), особо не акцентировался, то есть значимым такой вопрос не являлся (дела № А56-28101/2017, А56-82527/2017, А56-9650/2018, А56-25667/2019, А56-58288/2019, А56-77466/2019, А56-158193/2018, А56-72122/2019, А56-76397/2019).
В судебных актах суды ссылались на пункт 2.6 приложения № 2, пункт 2.3.5.8, пункт 2.3.5.8.1 приложения № 3 к Правилам благоустройства и констатировали следующее: факт самовольной установки дополнительного элемента фасада здания — объекта для размещения информации (настенной вывески) без разрешения, выданного уполномоченным Правительством Санкт-Петербурга исполнительным органом государственной власти Санкт-Петербурга, установлен судом первой инстанции и подтверждается материалами дела (акт осмотра от… с фототаблицей и ситуационным планом, протоколом от… об административном правонарушении).
Таким образом, суды, рассматривая дела в период с 2018 по 2020 год (в том числе значительную часть в порядке упрощенного производства), фактически не учитывали положения пункта 1.7 Правил благоустройства, в котором раскрыто понятие вывески (в редакции, действовавшей до 16 октября 2020 года) как объекта для размещения информации о фирменном наименовании (наименовании) организации, месте ее нахождения (адресе) и режиме ее работы, не требующего наличия разрешения на размещение.
Такое понятие вывески полностью корреспондируется с требованием пункта 1 статьи 9 Закона Российской Федерации от 07.02.92 № 2300-1 «О защите прав потребителей», согласно которому изготовитель (исполнитель, продавец) обязан довести до сведения потребителя фирменное наименование (наименование) своей организации, место ее нахождения (адрес) и режим ее работы путем размещения указанной информации на вывеске.
В соответствии с положениями Федерального закона от 30.12.06 № 271-ФЗ «О розничных рынках и о внесении изменений в Трудовой кодекс Российской Федерации» при входе на рынок должна быть размещена вывеска, оформленная на русском языке и при необходимости на других языках народов Российской Федерации, с указанием типа рынка, его наименования, режима его работы, наименования управляющей рынком компании (часть 3 статьи 12).
Федеральный закон от 24.11.95 № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» предусматривает обязанность федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления (в сфере установленных полномочий), организаций независимо от их организационно-правовых форм обеспечивать инвалидам надлежащее размещение носителей информации, необходимых для обеспечения беспрепятственного доступа инвалидов к объектам социальной, инженерной и транспортной инфраструктуры и к услугам с учетом ограничений жизнедеятельности инвалидов; дублирование необходимой для инвалидов звуковой и зрительной информации, а также надписей, знаков и иной текстовой и графической информации знаками, выполненными рельефно-точечным шрифтом Брайля (пункты 5, 6 статьи 15).
При этом Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях предусмотрена административная ответственность за нарушение права потребителя на получение необходимой и достоверной информации об изготовителе, о продавце, об исполнителе и о режиме их работы (часть 1 статьи 14.8), а также за уклонение от исполнения требований к обеспечению доступности для инвалидов объектов социальной, инженерной и транспортной инфраструктуры и предоставляемых услуг (статья 9.13).
Специальные требования к вывескам и их размещению установлены и в ряде других сфер общественных отношений.
Так, в соответствии с Основами законодательства Российской Федерации о нотариате, утвержденными Верховным Советом Российской Федерации 11.02.93 № 4462-1, Федеральная нотариальная палата утверждает стандарты оформления (макет) вывески и указателей при входе в здание или помещение нотариальной конторы, их предельные размеры и перечень размещаемой на них информации (статья 30).
Обязанность субъекта розничной торговли, осуществляющего торговлю товарами аптечного ассортимента, размещать вывеску, а также требования к ее содержанию и внешнему виду установлены Правилами надлежащей аптечной практики лекарственных препаратов для медицинского применения, утвержденными приказом Министерства здравоохранения Российской Федерации от 31.08.16 № 647н (раздел V, пункт 22).
Инструкцией о порядке изготовления, учета, использования, хранения и уничтожения бланков с изображением Государственного герба Российской Федерации, оформления и размещения вывесок федеральных судов общей юрисдикции, федеральных арбитражных судов, утвержденной приказом Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации от 29.03.13 № 66, установлены требования к вывеске федерального суда общей юрисдикции и федерального арбитражного суда, включая, в частности, требования к месту ее размещения, содержанию, конструкции, форме, размеру, высоте и цвету букв, а также фону (пункты 1.3, 4.3, 4.4, 4.7).
Приведенные федеральные нормативные правовые акты, устанавливая случаи обязательного размещения вывесок, а также требования к их содержанию и внешнему виду, не связывают, однако, размещение вывесок с получением какого-либо разрешения от органов государственной власти субъекта Российской Федерации или органов местного самоуправления.
Не предусматривают данные нормативные правовые акты и возможность введения разрешительного порядка размещения соответствующих вывесок на уровне субъекта Российской Федерации или муниципального образования, на что указала Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в апелляционном определении от 09.08.17 № 51-АПГ17-13.
С начала 2020 года судебная практика по таким делам изменилась в связи с принятием Уставным судом Санкт-Петербурга постановления от 29.01.20 № 001/20-П.
Уставный суд Санкт-Петербурга признал положения пункта 2 статьи 16 Закона Санкт-Петербурга № 273-70 в той части, в которой на основании указанных законоположений решается вопрос о привлечении лица к административной ответственности за самовольную установку или перемещение вывески без разрешения, выданного уполномоченным Правительством Санкт-Петербурга исполнительным органом государственной власти Санкт-Петербурга, а равно эксплуатацию вывески, установленной и (или) перемещенной самовольно, без разрешения, выданного уполномоченным Правительством Санкт-Петербурга исполнительным органом государственной власти Санкт-Петербурга, не соответствующими Уставу Санкт-Петербурга, его положениям преамбулы, пункта 1 статьи 1, пункта 1 статьи 2, подпунктов 1 и 2 пункта 1, пунктов 2 и 3 статьи 11.
Таким образом, Уставный суд Санкт-Петербурга признал положения пункта 2 статьи 16 Закона Санкт-Петербурга № 273-70 не соответствующими Уставу Санкт-Петербурга только относительно одного вида объекта для размещения информации — вывески, а не всего перечня объектов для размещения информации.
Как следствие, оценка спорного объекта с восприятием его содержания и внешнего вида (оформления) как вывески стала для судов значимым обстоятельством.
Между тем суды первой и апелляционной инстанций, учтя названное постановление Уставного суда Санкт-Петербурга, ошибочно восприняли его как признание положений пункта 2 статьи 16 Закона Санкт-Петербурга № 273-70 не соответствующими Уставу Санкт-Петербурга в целом, то есть распространили такое исключение на все виды объектов для размещения информации.
Анализ судебной практики за 2020 год показал, что ее формирование по вышеназванной статье зависело не столько от трудности правоприменения и от субъективной оценки судом такого объекта в качестве вывески либо возможности отнесения его к иным объектам для размещения информации (при прочих элементах доказанности состава правонарушения для возможного привлечения лица к административной ответственности по части 2 статьи 16 Закона Санкт-Петербурга № 273-70), сколько явилось следствием ошибочного восприятия (толкования) постановления Уставного суда Санкт-Петербурга от 29.01.20 № 001/20-П.
Со второй половины 2020 года (с учетом позиции Арбитражного суда Северо-Западного округа, изложенной в делах № А56-88051/2019, А56-104067/2019, А56-130783/2019, А56-118548/2019) для разрешения вопроса о возможном привлечении к ответственности (применительно к понятийному толкованию вывески) суды первой и апелляционной инстанций стали устанавливать содержание и внешнее оформление спорного «объекта для размещения информации» в каждом конкретном деле, тем самым решая важный вопрос о возможности/невозможности отнесения такого объекта к вывеске, на размещение которой не требуется разрешение уполномоченного органа.
Судами учтена также действующая в настоящее время редакция пункта 1.7 Правил благоустройства (в редакции постановления Правительства Санкт-Петербурга от 16.10.20 № 854, действующей с 16 октября 2020 года), согласно которой вывесками являются объекты для размещения информации об организации, индивидуальном предпринимателе в целях уведомления неопределенного круга лиц о месте своего расположения: фирменное наименование (наименование), коммерческое обозначение, изображение товарного знака, знака обслуживания, место нахождения (адрес), режим работы, профиль деятельности и(или) вид(-ы) реализуемых товаров.
В настоящее время никаких затруднений означенный вопрос у судов не вызывает.
Необходимо также отметить следующее.
Заявители, оспаривая постановления административных органов о привлечении к ответственности по пункту 2 статьи 16 Закона Санкт-Петербурга № 273-70, в случае установления судами, что спорный объект не является вывеской в понятии, данном в пункте 1 статьи 9 Закона Российской Федерации от 07.02.92 № 2300-1 «О защите прав потребителей» , тем не менее полагали такое привлечение незаконным.
При этом заявители ссылались на то, что положения названного пункта признаны постановлением Уставного суда Санкт-Петербурга от 29.01.20 № 001/20-П не соответствующими Уставу Санкт-Петербурга (его положениям преамбулы, пункта 1 статьи 1, пункта 1 статьи 2, подпунктов 1 и 2 пункта 1, пунктов 2 и 3 статьи 11), а Законом Санкт-Петербурга от 09.07.20 № 335-75 «О внесении изменений в Закон Санкт-Петербурга „Об административных правонарушениях в Санкт-Петербурге“» пункт 2 статьи 16 Закона Санкт-Петербурга № 273-70 исключен (дела № А56-9763/2020, А56-10401/2020, А56-134644/2019).
Данный довод получил неоднозначную оценку судов первой инстанции, частично с ними согласился и суд апелляционной инстанции.
В рамках рассмотрения дел № А56-88051/2019, А56-113632/2019, А56-130783/2019, А56-118548/2019, А56-14091/2020 суд округа обратил внимание на то, что действительно Законом Санкт-Петербурга от 09.07.20 № 335-75 (принят Законодательным собранием Санкт-Петербурга 23.06.20; опубликован на официальном сайте Администрации Санкт-Петербурга 10.07.20; вступил в законную силу через 10 дней после его официального опубликования) пункт 2 статьи 16 Закона Санкт-Петербурга № 273-70 исключен; при этом означенная статья дополнена новым пунктом 3 следующего содержания:
«Самовольная установка или перемещение объекта для размещения информации без разрешения, выданного уполномоченным Правительством Санкт-Петербурга исполнительным органом государственной власти Санкт-Петербурга, а равно эксплуатация указанных объектов без разрешения, выданного уполномоченным Правительством Санкт-Петербурга исполнительным органом государственной власти Санкт-Петербурга, если такое разрешение обязательно, влечет предупреждение или наложение административного штрафа на граждан в размере от двух тысяч до пяти тысяч рублей; на должностных лиц — от десяти тысяч до двадцати тысяч рублей; на юридических лиц — от тридцати тысяч до ста тысяч рублей».
Таким образом, в пункте 3 статьи 16 названного закона дополнительно внесена оговорка «если такое разрешение обязательно», при сохранении аналогичной административной ответственности в виде соответствующих санкций.
Основанием для внесения указанного условия послужило постановление Уставного суда Санкт-Петербурга от 29.01.20 № 001/20-П.
В заключение следует признать, что после вынесения оспариваемых постановлений о привлечении к административной ответственности по пункту 2 статьи 16 Закона Санкт-Петербурга № 273-70 обязанность лиц, за неисполнение которой они привлечены к ответственности, не устранена; в настоящее время ответственность за такое правонарушение предусмотрена пунктом 3 статьи 16 Закона Санкт-Петербурга № 273-70 и не смягчена. Указанное делает невозможным применение положений части 2 статьи 1.7 «Действие законодательства об административных правонарушениях во времени» Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях с учетом разъяснений, содержащихся в постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 14.07.15 № 20-П, в пункте 33.2 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24.03.05 № 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» (в редакции постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 19.12.13 № 40), в пунктах 1 и 2 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.12 № 37 «О некоторых вопросах, возникающих при устранении ответственности за совершение публично-правового правонарушения».
