Вопросы изъятия недвижимого имущества для государственных или муниципальных нужд

Конституция РФ устанавливает следующие гарантии права частной собственности: никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда. Принудительное отчуждение имущества для государственных нужд может быть произведено только при условии предварительного и равноценного возмещения (пункт 3 статьи 35).

Гражданский кодекс РФ также закрепляет принцип неприкосновенности собственности и предусматривает исчерпывающий перечень оснований принудительного прекращения права собственности. Так, в соответствии с пунктом 2 статьи 235 ГК РФ принудительное изъятие у собственника имущества не допускается, кроме случаев, когда по основаниям, предусмотренным законом, производятся:

— обращение взыскания на имущество по обязательствам;

— отчуждение имущества, которое в силу закона не может принадлежать данному лицу;

— отчуждение недвижимого имущества в связи с изъятием участка;

— выкуп бесхозяйственно содержимых культурных ценностей, домашних животных;

— реквизиция;

— конфискация;

— отчуждение имущества в случаях, предусмотренных пунктом 4 статьи 252, пунктом 2 статьи 272, статьями 282, 285, 293 ГК РФ.

На практике нередки случаи, когда при строительстве автодороги, реконструкции микрорайона, проведении трубопровода и т. д. недвижимое имущество, расположенное на соответствующем земельном участке, попадает под снос, а собственники и иные правообладатели этого имущества в принудительном порядке лишаются своего имущества.

Порядок изъятия имущества в пользу государства

Предметом настоящей статьи является выявление законного порядка принудительного изъятия недвижимого имущества у собственников, а также гарантии прав собственников в случае такого изъятия. При этом необходимо отметить, что в рассматриваемых случаях изъятие происходит не вследствие ненадлежащего поведения собственника (иного правообладателя), а, напротив, обусловлено лишь государственными или общественными интересами (подпункт 3 пункта 2 статьи 235 ГК РФ).

Как отмечалось выше, основания изъятия имущества против воли собственника, перечисленные в пункте 2 статьи 235 ГК РФ, являются исчерпывающими. Следовательно, недвижимое имущество может быть отчуждено у собственника только при изъятии земельного участка, на котором это имущество расположено, в порядке статьи 239 ГК РФ.

Земельный кодекс (далее — ЗК РФ) в статье 44 также устанавливает возможность принудительного изъятия земельного участка для государственных нужд или муниципальных нужд. Причем в статье 55 ЗК РФ содержится отсылочная норма о том, что порядок выкупа земельного участка для государственных или муниципальных нужд у его собственника; порядок определения выкупной цены земельного участка, выкупаемого для государственных или муниципальных нужд; порядок прекращения прав владения и пользования земельным участком при его изъятии для государственных или муниципальных нужд, права собственника земельного участка, подлежащего выкупу для государственных или муниципальных нужд, устанавливаются гражданским законодательством.

Для собственника изымаемого земельного участка и/или объектов недвижимого имущества, расположенных на нем, пункт 1 статьи 239 ГК РФ предусматривает следующие гарантии:

— имущество, расположенное на земельном участке при его изъятии, подлежит выкупу государством в соответствии со статьями 279—282 ГК РФ, что гарантирует право собственника на предварительное равноценное возмещение;

— государственный орган или орган местного самоуправления обязан доказать в суде, что использование земельного участка в целях, для которых он изымается, невозможно без прекращения права собственности на данное недвижимое имущество.

Несмотря на тот факт, что статьи 279—282 ГК РФ устанавливают порядок выкупа земельных участков при их изъятии, такой порядок применим и к выкупу недвижимого имущества, расположенного на соответствующем земельном участке. Следует обратить особое внимание на то, что этот порядок применим и в тех случаях, когда собственник недвижимого имущества не является собственником земельного участка.

Возникает вопрос — всегда ли при прекращении права собственности на недвижимое имущество в случае изъятия земельного участка необходимо судебное решение? Представляется, что обращение соответствующих органов в суд обязательно при несогласии собственника на выкуп. В том случае, если с собственником недвижимого имущества достигнуто соглашение о выкупе, последний может происходить в административном порядке. На возможность решения вопроса о выкупе в административном порядке указывает и статья 282 ГК РФ, в соответствии с которой только при несогласии собственника с решением об изъятии у него земельного участка, либо при недостижении с ним соглашения о выкупной цене или о других условиях выкупа может быть предъявлен иск о выкупе.

Неясными остаются вопросы о том, кто вправе принимать решение об изъятии земельного участка, кто вправе обращаться в суд с требованием о выкупе недвижимого имущества в связи с изъятием земельного участка, а также кто правомочен непосредственно производить выкуп.

Ответы на эти вопросы неоднозначны, что обусловлено непоследовательностью самого законодателя. Так, согласно Конституции РФ принудительное отчуждение имущества, принадлежащего лицу на праве частной собственности, может быть произведено только для государственных нужд.

В то же время в статье 239 ГК РФ установлена возможность изъятия земельного участка, а следовательно, и недвижимого имущества на нем как для государственных, так и для муниципальных нужд, что находит свое подтверждение и в пункте 1 статьи 279 ГК РФ — земельный участок может быть изъят у собственника для государственных или муниципальных нужд путем выкупа. В зависимости от того, для чьих нужд изымается земля, выкуп осуществляется Российской Федерацией, соответствующим субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием. Тем не менее само решение об изъятии правомочны принимать в соответствии с пунктом 2 статьи 279 ГК РФ только федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ.

Итак, принудительное изъятие может осуществляться для государственных и/или муниципальных нужд.

Решения об изъятии принимаются федеральными органами исполнительной власти или органами исполнительной власти субъектов РФ.

Выкуп производится Российской Федерацией, соответствующим субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием.

Существует мнение, что изъятие земельного участка и находящихся на нем объектов недвижимости для муниципальных нужд противоречит Конституции РФ. Органы местного самоуправления не обладают правом на принудительное изъятие земельных участков и отчуждение недвижимости на нем. Муниципальное образование может для собственных нужд выкупить земельный участок, принадлежащий на праве собственности гражданину или юридическому лицу, только при условии их согласия на выкуп.

Тем не менее абзац второй пункта 1 статьи 239 ГК РФ предусматривает право органа местного самоуправления обращаться в суд с требованием об изъятии земельного участка и доказывать невозможность использования земельного участка без прекращения права собственности на недвижимое имущество на нем. Налицо явное противоречие — в соответствии с ГК РФ решения о выкупе орган местного самоуправления не принимает (пункт 2 статьи 279), а право на подачу иска об изъятии недвижимого имущества имеет.

Высказывается предположение, что в случае обращения в суд органа местного самоуправления с требованием об изъятии недвижимого имущества суды в удовлетворении подобных исковых требований должны отказать.

В целях разрешения указанного противоречия в случае необходимости изъятия земельного участка и расположенных на нем объектов недвижимости для муниципальных нужд представляется возможным обращение органа местного самоуправления в орган государственной власти субъекта РФ с требованием о соответствующем изъятии и обращении в суд.

Условия и порядок выкупа недвижимости

Порядок выкупа земельного участка, а также недвижимого имущества на нем для государственных и муниципальных нужд установлен в статьях 279—281 ГК РФ.

Решение об изъятии земельного участка в зависимости от того, для чьих нужд он изымается, принимается федеральными органами исполнительной власти — при изъятии участка для нужд Российской Федерации, и органами исполнительной власти субъектов РФ — при изъятии для нужд этого субъекта или муниципального образования.

Собственник земельного участка не позднее чем за год до предполагаемого изъятия должен быть уведомлен об этом в письменном виде. В обязательном уведомлении об изъятии видится дополнительная гарантия прав собственника — участок не может быть изъят без воли собственника в течение одного года с момента получения им такого уведомления. В этот период собственнику предлагается достичь соглашения о выкупной цене земельного участка и/или недвижимости. В случае несогласия собственника с предполагаемым изъятием он вправе обратиться в суд с требованием о признании решения недействительным в порядке, предусмотренном главой 24 АПК РФ (главой 25 ГПК РФ), как не соответствующего закону и нарушающего его права и законные интересы.

Решение государственного органа об изъятии земельного участка для государственных или муниципальных нужд подлежит государственной регистрации в органе, осуществляющем регистрацию прав на земельный участок. В соответствии с Законом РФ от 21.07.97 No 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним»¹ (в редакции от 30.12.04) права на земельные участки подлежат регистрации в Едином государственном реестре прав не недвижимое имущество и сделок с ним (ЕГРП). Органом, осуществляющим регистрацию прав на земельные участки, является Федеральная регистрационная служба в лице ее территориальных органов. Однако указанный Федеральный закон не устанавливает правил регистрации подобных решений. ¹ Собрание законодательства РФ, 1997, No 30, ст. 3594. КонсультантПлюс:ВерсияПроф, б/н — 57497.

Представляется, что решение об изъятии земельного участка для государственных или муниципальных нужд подлежит регистрации в ЕГРП в качестве ограничения (обременения) земельного участка. Перечень ограничений (обременений) недвижимого имущества в данном законе является открытым. Ограничение (обременение) — это наличие установленных законом или уполномоченными органами в предусмотренном законом порядке условий, запрещений, стесняющих правообладателя при осуществлении права собственности либо иных вещных прав на конкретный объект недвижимого имущества (сервитута, ипотеки, доверительного управления, аренды, ареста имущества и других). По своей же сути решение об изъятии земельного участка и является своего рода стесняющим правообладателя обстоятельством, то есть обременением.

Тем не менее существенным препятствием, ставящим под угрозу правомерность изъятия земельного участка для государственных или муниципальных нужд, является то обстоятельство, что право на земельный участок возникло до вступления в силу Федерального закона No 122-ФЗ и не зарегистрировано по установленным в нем правилам. В этом случае государственная регистрация решения об изъятии земельного участка невозможна до соответствующего оформления прав на этот участок.

Выкупная цена при изъятии (выкупе) земельного участка у собственника для государственных или муниципальных нужд, а также условия такого выкупа устанавливаются соглашением, заключаемым с собственником земельного участка. Выкупная цена земельного участка в соответствии со статьей 281 ГК РФ складывается из двух составляющих: (1) рыночная стоимость земельного участка и находящегося на нем недвижимого имущества; и (2) убытки, причиненные собственнику земельного участка, включая тот ущерб, который он несет в связи с досрочным прекращением своих обязательств перед третьими лицами, в том числе упущенная выгода. Рыночная стоимость земельного участка и объектов недвижимости на нем, подлежащих изъятию, определяется в соответствии с Законом РФ от 29.07.98 No 135-ФЗ «Об оценочной деятельности»². ² Собрание законодательства РФ, 1998, No 31, ст. 3813. КонсультантПлюс:ВерсияПроф, б/н — 49324.

Возмещение убытков при выкупе изъятого имущества

Спорным является вопрос о выплате выкупной цены собственнику земельного участка и/или недвижимого имущества на этом участке в связи с его изъятием. В соответствии с пунктом 1 статьи 281 ГК РФ соглашение включает обязательство Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования уплатить выкупную цену за изымаемый участок. В то же время ЗК РФ в пункте 3 статьи 57 допускает возможность возмещения убытков как соответствующими бюджетами, так и лицами, в пользу которых изымаются земельные участки.

Налицо противоречие: следуя положениям ЗК РФ, одну из составляющих выкупной цены (убытки) допускается выплачивать лицам, отличным от органов государственной власти и местного самоуправления, в то время как ГК РФ обязывает включать в соглашение обязательство соответствующих государственных органов или органов местного самоуправления по выплате выкупной цены, а значит, и убытков.

Гражданский кодекс предусматривает применение правил о порядке выкупа для лиц, обладающих земельным участком на праве пожизненно наследуемого владения или постоянного бессрочного пользования (статья 282 ГК РФ), по аналогии с собственниками — на основании статей 279—281 ГК РФ.

Тем не менее Кодексом прямо не установлены право выкупа земельного участка у арендатора земельного участка и, соответственно, возмещение убытков арендатору, вызванных изъятием земельного участка для государственных или муниципальных нужд. Указанный пробел восполняется Земельным кодексом, в статьях 46, 57, 63 которого предусмотрены гарантии прав, в том числе и арендаторов земельных участков, при изъятии последних для государственных или муниципальных нужд.

Это положение тем более важно, что именно арендатор земельного участка может являться собственником недвижимого имущества на этом участке. На практике зачастую происходит таким образом, что подлежащий изъятию земельный участок находится в государственной или муниципальной собственности, а орган государственной власти при принятии соответствующего решения об изъятии зачастую «забывает» включить в решение положение об изъятии участка у арендатора, принимая решения лишь об изъятии недвижимого имущества на этом участке. Такое решение не соответствует закону и подлежит отмене.

Правомерность перехода права собственности на имущество

Гражданским кодексом установлено, что переход права собственности на недвижимое имущество подлежит государственной регистрации и возникает у покупателя только с момента такой регистрации. Следовательно, лицо, в чью пользу происходило изъятие земельного участка и объектов недвижимости, обязано зарегистрировать за собой право собственности на это имущество. В противном случае складывается ситуация, при которой земельный участок и/или объекты недвижимости остаются в собственности первоначального лица, в то время как полномочия по распоряжению этим имуществом осуществляются лицом, в пользу которого имущество изъято.

Таким образом, действующим законодательством предусмотрена, казалось бы, четкая схема принудительного прекращения права собственности на недвижимое имущество:

1. Федеральный орган исполнительной власти или орган исполнительной власти субъекта РФ принимает решение об изъятии земельного участка и о прекращении права собственности на недвижимое имущество на этом участке.

2. Собственник (правообладатель) уведомляется об изъятии земельного участка.

3. Решение регистрируется в Едином государственном реестре прав, о чем сообщается собственнику (правообладателю).

4. С собственником земельного участка заключается соглашение о выкупе земельного участка, а при недостижении такого соглашения выкуп происходит в судебном порядке.

5. Государственная регистрация прав на земельный участок и/или недвижимое имущество на этом земельном участке осуществляется лицом, в пользу которого происходило изъятие.

Однако в этой схеме прослеживается ряд несоответствий: противоречие земельного и гражданского законодательств относительно выплат собственнику (правообладателю) убытков; неопределенность роли органа местного самоуправления в принятии решения об изъятии земельного участка и т. д. Наличие таких несоответствий ставит под вопрос как правомерность изъятия земельного участка и недвижимого имущества на нем, так и гарантии собственника на равноценное возмещение стоимости изъятого имущества.

Кроме того, существенным нарушением прав собственников и правообладателей недвижимого имущества, изымаемого для государственных и муниципальных нужд, является нечеткое соблюдение государственными органами и органами местного самоуправления порядка изъятия, как, например, при несоблюдении требования о государственной регистрации решения об изъятии земельного участка.

По мнению редакционного совета, автор исследует весьма актуальные и интересные правовые вопросы. Однако изъятие имущества для государственных и общественных нужд представляет собой сложную юридическую конструкцию, каждый элемент которой трудно поддается однозначному толкованию.

В частности, представляется слишком категоричным мнение автора о том, что не соответствует закону и подлежит отмене решение об изъятии недвижимого имущества на арендуемом земельном участке. Поскольку арендные отношения земельного участка, на котором расположен объект недвижимости, подлежащий изъятию, строятся на договорной основе, наряду с вопросом об изъятии недвижимого имущества, должен быть решен вопрос о прекращении правоотношений сторон по аренде земельного участка в установленном законом и договором порядке.

Приглашаем заинтересованных авторов к дискуссии по затронутым в статье Е. Ю. Журбиной вопросам.