Право прохода и проезда в Санкт-Петербурге

В Санкт-Петербурге получило широкое распространение установление в отношении земельных участков специфического ограничения (обременения) права собственности, так называемого права прохода и проезда. Представляет интерес проанализировать особенности данного явления.

Историю появления подобных ограничений можно увидеть в судебной практике. В постановлении Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 21.11.2000 по делу № А56-11809/00 проиллюстрирован спор о законности права прохода и проезда, разрешенный в соответствующий период времени. В данном судебном акте отмечено, что согласно пункту «в» статьи 72 Конституции Российской Федерации вопросы владения, пользования и распоряжения землей отнесены к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Глава 17 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее — ГК РФ), регулирующая вопросы права собственности и других вещных прав на землю, в том числе обременение земельного участка сервитутом, на момент разрешения указанного дела, как и Земельный кодекс Российской Федерации (далее — ЗК РФ), еще не были введены в действие.

В силу статьи 12 Федерального закона от 24.06.99 № 119-ФЗ

«О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» до принятия федеральных законов по вопросам, отнесенным к предметам совместного ведения, субъекты Российской Федерации вправе осуществлять по таким вопросам собственное правовое регулирование.

Распоряжением мэра Санкт-Петербурга от 18.09.95 № 1010-р «Об оформлении правоустанавливающих документов на землю юридическим лицам, фактически использующим земельные участки, находящиеся в государственной собственности в Санкт-Петербурге и на подчиненных территориях» вопросы, связанные с установлением сервитутов и ограничений в использовании земельных участков, отнесены к ведению Городской комиссии по рассмотрению вопросов фактического землепользования, на основании решения которой издается приказ председателя Комитета по градостроительству и архитектуре Санкт-Петербурга (далее – КГА).

На основании указанного нормативного правового акта была разработана система установления в отношении земельных участков такого вида ограничений в использовании, как право прохода и проезда.

В настоящее время установлением ограничений прав на земельные участки в виде зон прохода и проезда в Санкт-Петербурге занимается Комитет имущественных отношений Санкт-Петербурга (далее — КИО) при утверждении границ земельных участков или при подготовке проектов постановлений Правительства Санкт-Петербурга об утверждении границ земельных участков на основании решения Комиссии по вопросам утверждения границ земельного участка, являющейся постоянно действующим органом и состоящей из представителей нескольких органов публичной власти ¹.¹ Ранее эти полномочия осуществлял Комитет по земельным ресурсам и землеустройству Санкт-Петербурга (далее — КЗРиЗ), а до этого — КГА.

Данные полномочия КИО осуществляет на основании Порядка взаимодействия исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга при утверждении границ земельного участка, утвержденного распоряжением Правительства Санкт-Петербурга от 25.12.03 № 31-рп (далее — распоряжение Правительства Санкт-Петербурга № 31-рп), и Административного регламента Комитета имущественных отношений Санкт-Петербурга по предоставлению государственной услуги по утверждению границ земельных участков в соответствии с действующим законодательством, утвержденного распоряжением КИО от 17.03.16 № 27-р (далее — распоряжение КИО № 27-р) ².² Ранее аналогичный административный регламент для КЗРиЗ был утвержден распоряжением данного комитета от 25.04.13 № 1996-рк.

По результатам административной процедуры издается распоряжение КИО об утверждении границ земельного участка, которое, в свою очередь, может содержать также положения об установлении ограничения в использовании земельного участка в виде права прохода и проезда.

Установление в отношении земельного участка права прохода и проезда (зоны прохода и проезда) означает, что на данной территории недопустимы застройка и меры по блокированию правообладателем свободного доступа иных лиц на эту часть земельного участка. В литературе ³ выделяют следующие характерные черты зоны действия права прохода и проезда:³ Краснова Т. С. Зона прохода и проезда как сервитутный тип ограничения (обременения) права собственности на недвижимое имущество // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2016. № 10.

1. Возникает, изменяется и прекращается в результате принятия ненормативного правового акта органа публичной власти;
2. Устанавливается в пользу соседей или в пользу неопределенного круга лиц, то есть при наличии объективной необходимости соседнего господствующего объекта недвижимости или при отсутствии господствующего объекта недвижимости;
3. Предоставляет соседям или неопределенному кругу лиц права ограниченного пользования служащим объектом недвижимости;
4. Подлежит государственной регистрации в качестве вещного права, ограничивающего (обременяющего) право собственности (мы полагаем, что в настоящее время государственная регистрация права прохода и проезда объясняется иным способом, нежели понимание его как вещного права. — Прим. авт.);
5. Обладает свойством следования;
6. Устанавливается, как правило, бессрочно и бесплатно.

Таким образом, право прохода и проезда существенным образом влияет на объем правомочий собственника земельного участка. Правомерность существования подобного вида ограничений вызывает обоснованные сомнения. Во-первых, отсутствует четкое регулирование данного явления на уровне закона, а во-вторых, происходит сущностная подмена понятий, если вести речь об обеспечении интересов конкретных лиц путем установления в их пользу права прохода и проезда, а не частного сервитута.

Упомянув частный сервитут, необходимо отметить, что вопрос о том, что представляет собой право прохода и проезда, является открытым. Существуют различные мнения, в том числе в судебной практике. Так, судебными актами по делам № А56-11809/00, А56-8890/02, А56-30904/04, А56-12227/2005 право прохода и проезда названо сервитутом (с поправкой на то, что судебные акты разбирают ситуацию, сложившуюся до введения в действие главы 17 ГК РФ и принятия ЗК РФ). Согласно судебным актам по делу № А56-71964/2010 право прохода и проезда не является ни публичным, ни частным сервитутом, а представляет собой зону особого режима использования земельного участка. К данному выводу пришел также суд кассационной инстанции в деле № А56-68634/2012 (право прохода и проезда названо зоной градостроительных ограничений).

Нам представляется, что подходы, основанные на приравнивании права прохода и проезда к частному или публичному сервитуту, в настоящее время уступили точке зрения о том, что территория действия права прохода и проезда представляет собой специфическую зону административных ограничений с особым режимом использования. Согласно письму губернатора Санкт-Петербурга от 25.09.14 № 07-106/9541 в ответ на запрос депутата Законодательного Собрания Санкт-Петербурга А. А. Ковалева «право прохода и проезда» представляет собой зону с особым режимом использования. Она устанавливается в отношении земельного участка в целях учета прав неограниченного круга лиц на проезд и проход по соответствующей территории земельного участка, которая указывается на схеме расположения земельного участка. Данная зона предусматривает необходимость обеспечения собственниками, владельцами, пользователями, арендаторами земельного участка возможности свободного прохода и проезда по территории земельного участка в границах установленной зоны прохода и проезда неограниченному кругу лиц. При этом данная зона не относится ни к понятию частного сервитута, ни к публичному сервитуту. В письме высказана позиция о том, что КЗРиЗ (в настоящее время – КИО) уполномочен устанавливать в отношении земельных участков зоны в виде права прохода и проезда.

В силу позиции, выраженной в пункте 10 Рекомендаций Научно-консультативного совета при Федеральном арбитражном суде Северо-Западного округа по итогам заседания 28–29 июня 2012 года (г. Мурманск), подобное ограничение (обременение) прав на земельный участок является специфическим режимом использования земельного участка, и собственник земельного участка, приобретая его путем приватизации, тем самым выражает согласие и с условиями соответствующих ограничений его прав в отношении этого земельного участка. Таким образом, отсутствуют основания для применения к подобному ограничению прав на земельный участок норм о публичном сервитуте.

На основании пункта 4 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее — ГрК РФ) к зонам с особыми условиями использования территории относятся охранные, санитарно-защитные зоны, зоны охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации (далее — объекты культурного наследия), защитные зоны объектов культурного наследия, водоохранные зоны, зоны затопления, подтопления, зоны санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, зоны охраняемых объектов, приаэродромная территория, иные зоны, устанавливаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации.

С учетом данного нормативного положения стоило бы отнести зону действия права прохода и проезда к зоне с особыми условиями использования территории. Однако Федеральным законом от 03.08.18 № 342-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» были внесены масштабные изменения в ГрК РФ и ЗК РФ, в том числе касающиеся зон с особыми условиями использования территорий; в статье 105 ЗК РФ о видах таких зон не фигурирует зона действия права прохода и проезда или иное схожее явление.

В Санкт-Петербурге существует региональный правовой акт, посвященный систематизации зон градостроительных и иных ограничений, — приказ КЗРиЗ от 14.08.09 № 216 «Об утверждении классификатора Особые режимы использования участка и его частей» ⁴. Указанным документом предусмотрено специальное регулирование для более чем 200 разновидностей зон. Примечательно, что в указанном классификаторе отдельно отмечены «право прохода», «право прохода и проезда», при этом они отнесены к группе обременений земельных участков правами третьих лиц. В соответствующей графе классификатора — о нормативном акте, которым предусмотрено установление подобных зон и их регулирование, — информация отсутствует.⁴ Ранее действовал приказ КЗРиЗ от 11.04.01 № 125 «О классификаторе Особые режимы использования участка и его частей».

В настоящее время согласно Федеральному закону от 13.07.15 № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости» (статья 7) в состав Единого государственного реестра недвижимости (далее — ЕГРН)⁵ входит реестр сведений о границах зон с особыми условиями использования территорий. Таким образом, сведения о данных зонах (в том числе зоне действия права прохода и проезда, если все же относить ее к данной группе) подлежат включению в ЕГРН не как сведения об ограниченных вещных правах на земельные участки, а как сведения о зонах с особыми условиями использования территорий. Также эти сведения с 1 января 2019 года должны отражаться в государственных информационных системах обеспечения градостроительной деятельности (статья 56 ГрК РФ в редакции Федерального закона от 03.08.18 № 342-ФЗ).⁵ До 1 января 2017 года — Единый государственный реестр прав на недвижимое имущество и сделок с ним (ЕГРП).

Представляется, что высказанные позиции относительно квалификации права прохода и проезда не дают однозначного ответа о его правовой природе. Это приводит к выводу либо о будущем постепенном исчезновении данного явления из правового регулирования, либо об установлении на уровне нормативных правовых актов его детальной регламентации и места в правовой системе.

Пожалуй, наиболее практически значимым для собственников земельных участков вопросом является прекращение права прохода и проезда. Это обусловлено тем, что ограничение права собственности и иных прав на земельные участки снижает экономическую ценность объекта недвижимости, поэтому правообладатели заинтересованы в том, чтобы право прохода и проезда прекратить.

В дальнейшем будет показано, что большое число судебных споров возникает именно вокруг прекращения данного ограничения.

В общем виде процедура снятия с земельных участков ограничений в их использовании в Санкт-Петербурге на региональном уровне регламентирована распоряжением Правительства Санкт Петербурга № 31-рп и Административным регламентом в распоряжении КИО № 27-р по предоставлению государственной услуги по утверждению границ земельных участков. Распоряжение о снятии с участка зоны с особым режимом использования «право прохода и проезда» подготавливается КИО на основании заявления собственника участка, в отношении которого данная зона установлена, в случае когда перестала существовать необходимость обеспечения свободного доступа через территорию земельного участка неограниченному кругу лиц.

В ранее упомянутом письме губернатора Санкт-Петербурга от 25.09.14 № 07-106/9541 приведены частные примеры оснований для прекращения зоны прохода и проезда: утверждение в отношении территории, в границах которой расположен участок многоквартирного дома, проекта планировки, чертежом которого определены границы земель общего пользования; отсутствие физической возможности обеспечить доступ через территорию участка, например при согласованной уполномоченными органами установке ограждения.

Распоряжение КИО № 27-р предусматривает, что в составе документов для подготовки акта уполномоченного органа об утверждении границ земельного участка (который может приниматься, в силу прямого указания, при установлении или снятии сервитутов, ограничений (обременений) в использовании земельного участка) должна предоставляться схема границ земельного участка, изготовленная топогеодезической организацией (кадастровым инженером) по результатам выполненных топогеодезических работ.

Следовательно, не исключается возможность прекращения права прохода и проезда путем вынесения уполномоченным органом соответствующего распорядительного акта, необходимого для государственной регистрации прекращения действия данного ограничения. Таким актом является распоряжение КИО об утверждении границ земельного участка.

Cудебная практика Северо-Западного региона, где было затронуто право прохода и проезда, весьма разнообразна. Есть судебные акты, где само существование права прохода и проезда оспаривается в судебном порядке посредством оспаривания законности распорядительных актов уполномоченных органов, которыми было установлено данное ограничение. В ряде судебных споров смежные землепользователи (лица, чьи земельные участки граничат с земельными участками, в отношении которых установлено право прохода и проезда) оспаривают в той или иной форме прекращение существования данного ограничения. Наконец, множество негаторных или сервитутных споров землепользователей связано тем или иным образом с зоной действия права прохода и проезда, ее наличие влияет на разрешение этих споров в судебном порядке. Представляет интерес осветить примеры указанных споров и прокомментировать их.

Постановлением Федерального арбитражного суда СевероЗападного округа от 16.10.12 по делу № А56-53887/2011 был разрешен следующий судебный спор. Арендатор земельного участка, находящегося в собственности Санкт-Петербурга, оспаривал законность распоряжения КЗРиЗ 2011 года в части установления ограничения в использовании участка в виде обеспечения права прохода и проезда.

Суды апелляционной и кассационной инстанций пришли к выводу, что установление указанного ограничения не предусмотрено федеральным законодательством, как этого требует пункт 4 части 2 статьи 56 ЗК РФ. При этом третьи лица не лишены возможности установить проезд и проход к принадлежащим им земельным участкам в рамках процедуры установления частного сервитута по правилам статьи 274 ГК РФ. Довод о том, что установленное ограничение следует рассматривать как дополнительное обязательство арендатора земельного участка, суды отклонили как основанный на неверном толковании норм права.

В другом судебном деле товарищество собственников жилья оспаривало законность распоряжения КЗРиЗ об утверждении границ земельного участка, принадлежащего на праве собственности жильцам многоквартирного дома. Право прохода и проезда было установлено указанным распоряжением в 2014 году (первоначальное формирование участка состоялось в 2005 году) под аркой многоквартирного дома на основании заявлений коммерческой организации и образовательного учреждения в целях обеспечения доступа к зданиям, расположенным на смежных земельных участках. Суд кассационной инстанции спорное распоряжение КЗРиЗ признал недействительным, указав, что распоряжением Правительства Санкт-Петербурга № 31-рп утверждено Положение о Комиссии по вопросам утверждения границ земельных участков, к ее полномочиям отнесены вопросы установления в отношении участков ограничений (обременений) в их использовании. Однако данный нормативный акт не может являться самостоятельным основанием для обременения участка, не относящегося к собственности Санкт-Петербурга, так называемым правом прохода и проезда. Суд кассационной инстанции в рассмотренном деле отметил, что установление распоряжением КЗРиЗ права прохода и проезда не было предусмотрено федеральным законодательством, как этого требует пункт 4 части 2 статьи 56 ЗК РФ, и осуществлено в отсутствие согласия собственников земельного участка. При этом третьи лица (заинтересованные в существовании обременения) имеют возможность воспользоваться процедурой, предусмотренной статьей 274 ГК РФ (установление частного сервитута) (постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 09.12.15 по делу № А56-70228/2014).

Согласно постановлению Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 11.07.12 по делу № А56-66743/2011 собственнику земельного участка удалось добиться в суде признания недействительным распоряжения КЗРиЗ об утверждении границ земельного участка 2011 года, которым было установлено ограничение в использовании участка в виде зоны прохода и проезда площадью 578 кв. м. Ранее участок был приватизирован из собственности Санкт-Петербурга.

Как следует из распоряжения КГА об утверждении границ землепользования 2005 года и договора купли-продажи 2006 года, земельный участок имеет обременение в виде обязанности собственника обеспечить беспрепятственный проход-проезд к зданиям и сооружениям смежных землепользователей.

Суды признали распоряжение КЗРиЗ недействительным, отметив, что с учетом статьи 23 ЗК РФ указанный акт не устанавливает ни публичный, ни частный сервитут. Доводы КЗРиЗ в ходе судебного разбирательства о том, что распоряжение было призвано «конкретизировать» предусмотренные ранее распоряжением КГА 2005 года обременения, определить их площадь и границы, были отвергнуты судом, который указал, что государственный орган «не привел законных оснований для установления новых ограничений».

(В данном судебном разбирательстве остался за скобками аспект законности самого по себе установления ограничений в использовании земельного участка актом КГА, а также того, существует ли после судебного разбирательства у собственника земельного участка обязанность обеспечить беспрепятственный проход-проезд к зданиям и сооружениям смежных землепользователей (или им необходимо в частном порядке устанавливать сервитут). — Прим. авт .)

Собственник земельного участка обратился в арбитражный суд с требованием о признании недействительным распоряжения КЗРиЗ 2009 года, которым было установлено право прохода и проезда при утверждении границ участка. Указанное распоряжение было вынесено после раздела находящегося в аренде со множественностью лиц земельного участка, принадлежащего Санкт-Петербургу на праве собственности; раздел произведен на основании заявления одного из арендаторов (он же заявитель в указанном судебном деле). При разделе участка был образован земельный участок площадью 5340 кв. м с имеющимся обременением в виде права прохода и проезда площадью 2155 кв. м, доставшийся в аренду заявителю, а затем им приватизированный.

Судом кассационной инстанции в удовлетворении требований собственника земельного участка о признании недействительным распоряжения КЗРиЗ в части установления ограничения было отказано. Суд сослался на издание распоряжения в порядке, установленном Положением о КЗРиЗ (постановление Правительства Санкт-Петербурга от 05.06.07 № 640), а также распоряжением Правительства Санкт-Петербурга № 31-рп. Оспариваемым распоряжением КЗРиЗ утверждены границы земельных участков, образованных при разделе иного участка, и установлены ограничения в использовании земельных участков: охранные зоны, зоны градостроительных ограничений, в частности зона прохода и проезда. Установив, что указанный раздел участка произведен на основании заявления нынешнего собственника образованного участка, схема раздела согласована с ним и с иными землепользователями, суды признали законным распоряжение государственного органа (постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 27.01.14 по делу № А56-68634/2012).

Анализируя судебные дела, в которых собственники земельных участков оспаривали законность распоряжений уполномоченного органа Санкт-Петербурга об утверждении границ земельных участков, следует прийти к выводу о том, что в судебных разбирательствах почти не рассматриваются вопросы о необходимости существования ограничений в виде права прохода и проезда. Заявители в данных судебных делах пытаются оспорить соответствующие ненормативные акты, оперируя только доводами об их незаконности, несоответствии правовому регулированию ЗК РФ. Однако такой подход приводит к непредсказуемости результата судебного разбирательства, учитывая отсутствие единства подходов к правовой природе и законности установления права прохода и проезда на уровне правоприменительной практики. На наш взгляд, анализ необходимости существования права прохода и проезда (в интересах смежных землепользователей либо неопределенного круга лиц), в том числе с привлечением специальных экспертных знаний, является в таких спорах предпочтительным. Это позволит всесторонне подходить к вопросу о правомерности ограничений права собственности на земельные участки и судебной защите заинтересованных лиц.

Постановлением Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 06.08.10 по делу № А21-2194/2008 был завершен спор по заявлению собственника земельных участков о прекращении ограничений в виде права прохода и проезда (в кадастровых документах и договоре по приватизации участков данные ограничения были обозначены как территории общего пользования). Ограничения были установлены распоряжением Комитета муниципального имущества города Калининграда. Как и в ситуациях при установлении подобных ограничений в Санкт-Петербурге, они были обозначены в договоре приватизации земельных участков. В дальнейшем частный собственник обратился в комитет с проектом соглашения к договору приватизации, ссылаясь на отсутствие необходимости сохранения действия ограничений, поскольку все смежные землепользователи имеют возможность беспрепятственного доступа к своим участкам, минуя территорию участков истца. После отказа государственного органа подписать соглашение о прекращении действия обременений собственник земельных участков обратился с иском, который был удовлетворен арбитражными судами.

Суд кассационной инстанции отметил, что участвующий в судебном разбирательстве в качестве третьего лица предприниматель (смежный землепользователь), настаивающий на сохранении действия ограничения, является единственным лицом, заинтересованным на момент рассмотрения дела в ограниченном пользовании земельными участками истца. В то же время лицом, которому такое право было бы предоставлено, предприниматель не является, поскольку ограничение устанавливалось в целях обеспечения прав неограниченного количества пользователей смежными земельными участками. Суды установили, что смежный землепользователь имеет проход и проезд к своей недвижимости по иному пути, нежели земельный участок истца. На основании изложенного исковые требования были удовлетворены, ограничение прекращено.

В постановлении Федерального арбитражного суда СевероЗападного округа от 05.09.11 по делу № А56-57861/2010 приведен пример судебного спора о праве прохода и проезда. Согласно обстоятельствам дела собственник земельного участка, в отношении которого распоряжением КЗРиЗ 2006 года установлено ограничение в виде права прохода и проезда, обратился с исковым заявлением об отмене обременения (ограничения).

Интересным представляется использование в отношении права прохода и проезда иска о признании обременения отсутствующим. В настоящее время подобная категория исков является весьма разработанной на уровне судебной практики и научных исследований⁶. Примеров судебных дел, где бы заявлялись подобные требования в отношении права прохода и проезда, не слишком много.⁶ См.: Кадулин А. В. Споры о признании права отсутствующим Арбитражные споры. 2017. № 4.

В постановлении Арбитражного суда Северо-Западного округа от 25.09.14 по делу № А56-41752/2013 рассматривался иск арендатора земельного участка из состава собственности Санкт-Петербурга о признании отсутствующим зарегистрированного обременения — права прохода и проезда площадью 32 075 кв. м (площадь земельного участка 42 332 кв. м). В конечном счете суды в удовлетворении иска отказали. Согласно обстоятельствам дела ограничение в виде права прохода и проезда было установлено распоряжением КЗРиЗ 2010 года об установлении границ земельного участка. Как выяснили суды, данное распоряжение принято в порядке, предусмотренном распоряжением Правительства Санкт Петербурга № 31-рп. Кроме того, указанное ограничение также было описано в дополнительном соглашении, которое подписал истец как арендатор земельного участка, принадлежащего Санкт Петербургу; таким образом, спорное ограничение (обременение) установлено соглашением сторон договора аренды.

(Представляется, что на выводы судов по указанному судебному делу существенным образом повлияло обстоятельство «легализации» существования обременения посредством подписания дополнения к договору аренды. Само по себе существование обременения площадью 32 075 кв. м в отношении земельного участка площадью 2017. № 4. 42 332 кв. м представляется крайне необычным и значительно стесняющим арендатора. Интересной была бы несколько измененная ситуация, когда арендатор защищал бы свои интересы при отказе подписать дополнительное соглашение, которым навязывалось бы дополнительное ограничение земельного участка в виде права прохода и проезда, или при установлении ограничения без внесения изменений в договор аренды земельного участка. — Прим. авт .)

В постановлении Арбитражного суда Северо-Западного округа от 16.03.16 по делу № А56-36928/2015 суд кассационной инстанции указывает на то, что в ситуации наличия права прохода и проезда адекватным инструментом его прекращения может быть избран иск о признании ограничения (обременения) отсутствующим. По условиям судебного дела заявитель (собственник земельного участка) обратился в арбитражный суд с заявлением об оспаривании отказа Управления Росреестра по Санкт-Петербургу зарегистрировать в ЕГРП прекращение ограничения. Арбитражные суды не усмотрели оснований для признания действий регистрирующего органа незаконными в условиях того, что ограничение земельного участка было установлено без указания конкретных лиц, в пользу которых оно действует, Управлению Росреестра не предоставлялись достаточные документы для того, чтобы оценить необходимость существования права прохода и проезда и правомерность его прекращения.

Суд кассационной инстанции в данном деле отметил, что он считает ненадлежащим избранный заявителем способ судебной защиты, и указал, что согласно абзацу четвертому пункта 52 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 29.04.10 № 10/22 «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при разрешении споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав» оспаривание зарегистрированного права или обременения может быть осуществлено путем предъявления иска о признании права или обременения отсутствующими.

В постановлении Арбитражного суда Северо-Западного округа от 18.07.17 по делу № А56-61868/2016 затрагивалась проблематика зоны прохода и проезда. По результатам судебного дела юридическое лицо (собственник земельного участка) добилось признания незаконным решения кадастровой палаты об исключении из государственного кадастра недвижимости (далее — ГКН) сведений об ограничении (обременении) смежного участка правом прохода и проезда. Собственник земельного участка, в отношении которого ГКН содержал сведения о кадастровом учете части участка с ограничением правом прохода и проезда, обратился в кадастровую палату с заявлением о снятии данной части с кадастрового учета. Кадастровая палата внесла в ГКН сведения о прекращении существования данной части участка и ограничения.

Суд кассационной инстанции (а до него — апелляционный суд) отметил, что спорное ограничение было внесено в ГКН при объединении нескольких участков, а в отношении них право прохода и проезда ранее было установлено распоряжениями КЗРиЗ. Кассационная инстанция указала, что ограничение в виде зоны прохода и проезда было условием формирования земельных участков, а исключение из ГКН сведений о данном ограничении по единоличному решению кадастровой палаты, по сути, изменяет условия формирования участков и приводит к прекращению ограничения вне установленной процедуры.

(Относительно указанного судебного акта необходимо отметить, что суд кассационной инстанции не раскрыл понятия «установленной процедуры», в соответствии с которой должно прекращаться рассматриваемое ограничение. Также остался без подробного разъяснения порядок прекращения ограничения в судебном порядке. — Прим. авт.)

Суд кассационной инстанции указал, что частью 7 статьи 56 ЗК РФ предусмотрена возможность обжалования в судебном порядке ограничения прав на землю лицом, чьи права ограничены, а также отметил, что ссылки собственника обремененного земельного участка на то, что ранее существовавшие основания для удовлетворения спорных ограничений отпали, не имеют значения для констатации незаконности решения кадастровой палаты. Суд отметил, что данные доводы могут служить поводом для самостоятельного обращения в суд за защитой своих прав и законных интересов.

Интересное требование было заявлено в рамках другого судебного дела. Собственник земельного участка потребовал в суде признать незаконным решение Управления Роснедвижимости (правопредшественник Росреестра и кадастровой палаты) об отказе в исправлении технической ошибки путем внесения в Единый государственный реестр земель (предшественник ЕГРП и ЕГРН) сведений об ограничении смежного земельного участка в виде обеспечения беспрепятственного прохода и проезда к зданиям и сооружениям смежных землепользователей. По результатам рассмотрения дела оспариваемое решение было признано незаконным, а техническая ошибка была исправлена.

Из материалов дела следует, что распоряжением КГА 2005 года были утверждены границы земельного участка, находящегося в собственности Санкт-Петербурга, установлено ограничение в виде права прохода и проезда. На основании передаточного распоряжения Комитета по управлению городским имуществом Санкт-Петербурга (КУГИ) и договора купли-продажи земельный участок был приватизирован (ограничение указано в каждом из этих документов). Земельный участок был поставлен на кадастровый учет на основании заявки и документов по межеванию, однако в сведения кадастрового учета не были внесены данные о названном ограничении. Суды по заявлению смежного землепользователя расценили, что невнесение информации о праве прохода и проезда в сведения кадастрового учета является технической ошибкой, которая подлежит исправлению.

В результате смежный землепользователь сумел добиться кадастрового учета ограничения в виде права прохода и проезда (постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 21.06.11 по делу № А56-43975/2010). (В судебных актах по данному делу отсутствует подробное раскрытие аспекта субъективной заинтересованности смежного землепользователя в удовлетворении подобных требований. Фактически частный субъект в порядке судебной защиты добился предоставления ему (либо вообще всем заинтересованным лицам) права пользования чужим объектом недвижимости в определенных пределах. Имеются разумные сомнения в политико-правовой правильности такого подхода, когда подобный частный интерес удовлетворяется не в исковом порядке (установление сервитута) в споре против смежного землепользователя, а в судебном процессе по исправлению технической ошибки. — Прим. авт.)

Существует также немало примеров судебной практики, где смежным землепользователям не удавалось добиться восстановления прекратившегося ограничения.

В постановлении Федерального арбитражного суда СевероЗападного округа от 12.07.12 по делу № А56-35721/2011 была рассмотрена ситуация, где смежный землепользователь защищал свои интересы, затронутые при прекращении права прохода и проезда. По условиям данного дела ограничение было установлено в отношении земельного участка (арендованного открытым акционерным обществом у Санкт-Петербурга) распоряжением КГА 1997 года для обеспечения беспрепятственного прохода и проезда к зданиям и сооружениям товарищества с ограниченной ответственностью (смежный землепользователь; в его собственности находился объект незавершенного строительства). После приватизации земельного участка было вынесено распоряжение КГА 2006 года об установлении границ земельного участка в соответствии с проектом границ землепользования и проведенными натурными топографогеодезическими исследованиями. Были установлены (сохранены) ограничения в виде обеспечения сохранности существующих подземных коммуникаций, а вот иные имевшиеся ранее ограничения и обременения, в том числе установленные ранее распоряжением КГА 1997 года, были отменены. Правопреемник товарищества с ограниченной ответственностью оспаривал в суде распоряжение 2006 года, ссылаясь на незаконную, по его мнению, отмену установленного в его пользу права ограниченного пользования чужим участком, представляющего собой публичный сервитут.

Суд кассационной инстанции отверг доводы заявителя, отметив, что на дату принятия распоряжения 1997 года земельный участок находился в государственной собственности, ограничение в использовании части участка было предусмотрено в соответствии с полномочиями КГА, установленными положением о данном органе (приказ губернатора Санкт-Петербурга от 17.10.97 № 73-п), требованиями Закона Российской Федерации от 17.07.92 № 3295-1 «Об основах градостроительства в Российской Федерации» и Земельного кодекса РСФСР. Вывод суда заключался в том, что спорное ограничение являлось градостроительным ограничением, связанным со строительством объекта товариществом с ограниченной ответственностью, а наложение на участок публичного сервитута в тот период не было предусмотрено законом. Впоследствии полномочия КГА были изменены новым положением (постановление Правительства Санкт-Петербурга от 19.10.04 № 1679), а также принятием ГрК РФ и ЗК РФ. В соответствии с новым законодательством КГА был не вправе предусматривать подобные ограничения в использовании земельного участка. Ограничить права собственника земельного участка для обеспечения прохода и проезда к другому земельному участку возможно только путем установления сервитута — частного или публичного. В этой связи КГА при установлении границ земельного участка в 2006 году правомерно отменил распоряжение 1997 года как не соответствующее требованиям нового законодательства.

Не удалось смежному землепользователю оспорить прекращение права прохода и проезда также в судебном разбирательстве по следующему делу.

Заявитель требовал признать недействительным распоряжение КЗРиЗ 2011 года, которым было отменено ограничение (право прохода и проезда) в отношении смежного земельного участка. Согласно обстоятельствам дела заявитель являлся собственником приватизированных здания и земельного участка под ним. В отношении смежного участка распоряжениями КЗРиЗ от 2006 и 2007 годов было установлено право прохода и проезда, причем установлено на основании письма КГА 2006 года о необходимости сохранения на указанном участке существующих проездов к территориям смежных землепользователей (в письме указано, что срок его действия составляет один год). После приватизации данного земельного участка на аукционе по заявлению собственника участка КЗРиЗ распоряжением 2011 года снял названное ограничение.

Суды отказали смежному землепользователю в признании распоряжения незаконным, отметив, что оно принято на основании решения комиссии по вопросам утверждения границ участка и во исполнение утвержденной градостроительной документации по планировке территории. Суд кассационной инстанции сослался на то, что права заявителя оспариваемым распоряжением не нарушены, поскольку доступ на его участок возможен с территорий общего пользования. (Безусловно, это важный вывод, который должен влиять на существование права прохода и проезда. Суд кассационной инстанции указал на то, что доступ на земельный участок заявителя осуществляется по землям общего пользования согласно утвержденному проекту планировки территории с проектом межевания территории. — Прим. авт.)

Важным практическим выводом суда кассационной инстанции является оценка довода заявителя о том, что право прохода и проезда являлось существенным условием сделки приватизации обремененного им земельного участка (пункт 4 статьи 31 Федерального закона от 21.12.01 № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества»). Суд отметил, что данный довод не опровергает законность распоряжения КЗРиЗ (о снятии право прохода и проезда), поскольку в земельном законодательстве и в Федеральном законе «О приватизации государственного и муниципального имущества» не указано на невозможность отмены в установленном порядке ограничений (обременений) земельного участка (постановление Федерального арбитражного суда СевероЗападного округа от 19.12.11 по делу № А56-21580/2011).

Традиционного указания на то, что смежный землепользователь не лишен в отдельном судебном процессе права требовать установления частного сервитута, в проанализированном судебном акте не содержится. Нам этот вывод и без дополнительного указания представляется очевидным.

Право прохода и проезда вполне обоснованно способно не удовлетворять смежных землепользователей, которые бы желали установления более понятных механизмов, гарантирующих их интересы. Поэтому нередки судебные споры об установлении частных сервитутов, в том числе в случае наличия на спорном земельном участке права прохода и проезда. Сервитут в подобной ситуации является предпочтительным инструментом как с точки зрения более понятной правовой природы, так и с позиции возможной «индивидуальной настройки» его действия (режим использования обслуживающего земельного участка; механизм оплаты землепользования, включая порядок оплаты, возможную индексацию и ответственность сторон, и т. д.).

Необходимо отметить, что в сервитутных спорах, рассматриваемых арбитражными судами, есть вероятность установления сервитута в границах, аналогичных праву прохода и проезда, и с той же площадью.

Примером является постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 29.05.15 по делу № А56-60507/2012. Согласно обстоятельствам спора распоряжением КЗРиЗ 2009 года были утверждены границы земельного участка площадью 9670 кв. м, установлено ограничение в использовании участка: право прохода и проезда площадью 1177 кв. м. По итогам спора был установлен частный сервитут для цели проезда к зданиям на ином участке, при этом конфигурация и площадь сервитута повторяют конфигурацию и площадь ограничения в виде права прохода и проезда.

Однако частный сервитут как инструмент обеспечения именно частных интересов не обязан совпадать с установленными границами зоны прохода и проезда, наличие которой обеспечивается публично-правовыми механизмами.

В одном из судебных дел приведена ситуация, когда истец (собственник доли в праве собственности на земельный участок и расположенные на нем помещения) обратился к смежному землепользователю с иском об установлении частного сервитута в соответствии с подготовленным истцом проектом соглашения, в котором площадь части земельного участка составляет 5865 кв. м и обозначена в кадастровом паспорте земельного участка под номером 5 с характеристикой «право прохода и проезда».

Суд кассационной инстанции отменил судебные акты нижестоящих судов, которые в данном случае отказали в установлении частного сервитута со ссылкой на то, что истец не обосновал необходимость его установления при наличии зарегистрированного права прохода и проезда. Суд кассационной инстанции отметил, что доступ к принадлежащему истцу земельному участку возможен только с использованием участка ответчика (согласно тексту судебного акта земельный участок истца со всех сторон окружен земельным участком, принадлежащим ответчику), между сторонами имеется спор об установлении сервитута и его условиях, который должен быть разрешен в предусмотренном порядке. В результате дело было направлено на новое рассмотрение (постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 05.03.15 по делу№ А56-41076/2014).

В другом случае истцам (двум коммерческим организациям) было отказано в установлении сервитута в отношении земельного участка, принадлежащего на праве собственности Санкт-Петербургу и находящегося в безвозмездном пользовании у Санкт-Петербургской епархии Русской православной церкви.

Суды констатировали, что истцы не доказали невозможности доступа к принадлежащим им объектам недвижимости иным образом, нежели истребованный вариант установления сервитута, реализация которого способна будет причинить вред объекту культурного наследия. Следует отметить, что распоряжением КЗРиЗ 2007 года были утверждены границы принадлежащего религиозной организации земельного участка, в том числе установлено ограничение в использовании участка в виде права прохода и проезда площадью 239 кв. м. Истцы были заинтересованы в гораздо большей площади использования чужого земельного участка, для осуществления предпринимательской деятельности ими испрашивался сервитут, в том числе для проезда автомобилей, разворотной площадки и автостоянок. Постановлением Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 29.06.10 по делу № А56-30672/2009 было окончательно отказано в удовлетворении иска. Определением Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 17.11.10 отказано в передаче дела для пересмотра в порядке надзора.

Кроме того, те же коммерческие организации в рамках другого судебного разбирательства оспаривали законность указанного распоряжения КЗРиЗ 2007 года в части установления ограничения (права прохода и проезда) в использовании земельного участка, предоставленного в пользование религиозной организации. В указанном деле заявители как смежные землепользователи с участком, ограниченным в использовании правом прохода и проезда, заявляли о недостаточности площади зоны ограничения для их хозяйственных нужд.

Суды отвергли доводы о правовой природе ограничения как публичного сервитута и не усмотрели оснований для признания распоряжения незаконным, отметив, что вопросы обоснованности вариантов прохода и проезда необходимо разрешать в порядке установления частного сервитута (статья 274 ГК РФ) (постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 01.07.10 по делу № А56-30667/2009).

Не удалось установить сервитут и обществу, которое ссылалось на наиболее удобный для него и его контрагентов вариант подхода и проезда к принадлежащему ему помещению. Несмотря на то что земельный участок ответчика обладал зарегистрированным ограничением в виде права прохода и проезда, суды отказались устанавливать сервитут на данный участок с учетом того, что к недвижимому имуществу истца имелись и другие варианты подхода и проезда с земель общего пользования (постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 18.07.11 по делу А56-39356/2010).

Негаторные требования, основанные на праве прохода и проезда, также заявляют смежные землепользователи. Они требуют, чтобы собственники земельных участков не чинили своим соседям препятствий в использовании данных участков, ссылаясь на зарегистрированные в ЕГРП ограничения (право прохода и проезда). В настоящее время следует сделать вывод о том, что судебная практика по подобным спорам является крайне противоречивой.

Согласно постановлению Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 22.07.11 по делу № А56-71964/2010 землепользователь — собственник здания заявлял иск к ответчику об обязании не чинить препятствия проходу и проезду через принадлежащий последнему земельный участок, в отношении которого распоряжением КЗРиЗ 2009 года была установлена зона особого режима использования — право прохода и проезда ⁷.⁷ Необходимо отметить существенную площадь зоны ограничения (17 321 кв. м). Согласно сведениям интернет-(портала Росреестра) в настоящее время земельный участок с кадастровым номером 78:11:0006160:40 снят с кадастрового учета, при этом ранее его площадь составляла 17 543 кв. м, то есть зона прохода и проезда занимала практически всю площадь земельного участка

Суды в удовлетворении иска отказали, отметив, что установление при утверждении границ принадлежащего ответчику земельного участка ограничения в его использовании в виде права прохода и проезда не предусмотрено федеральным законодательством, как этого требует пункт 4 части 2 статьи 56 ЗК РФ. Зона особого режима использования земельного участка, в том числе зона прохода и проезда, не является сервитутом и, в отличие от указанного вещного права, не наделяет истца правом ограниченного пользования чужим объектом недвижимости. Апелляционным судом также были отклонены доводы о компетентности КЗРиЗ устанавливать ограничения прав на земельный участок ответчика, поскольку основания, по которым установлены ограничения, не предусмотрены федеральным законодательством. Суд отметил, что собственник здания на смежном земельном участке имеет возможность установления проезда и прохода в рамках процедуры установления сервитута по правилам статьи 274 ГК РФ.

Иного подхода придерживались суды в деле, согласно обстоятельствам которого собственник здания (доли в праве собственности) на арендованном у Санкт-Петербурга земельном участке обратился с негаторным иском (статья 304 ГК РФ) к собственнику смежного земельного участка об обязании не чинить препятствий в пользовании принадлежащим истцу на праве аренды земельным участком и обязании обеспечить беспрепятственный проезд и проход сотрудников, клиентов и автотранспорта истца на арендованный им участок (через участок ответчика, в отношении которого было установлено право прохода и проезда).

Постановлением апелляционного суда, оставленным в силе постановлением суда кассационной инстанции, иск был удовлетворен. Суды сделали вывод, что независимо от наличия сервитута собственник (законный владелец) здания, земельного участка в порядке реализации предусмотренного статьей 304 ГК РФ способа защиты права собственности вправе требовать от владельца соседнего земельного участка устранения нарушений права пользования имуществом, если последний своими фактическими действиями создает истцу препятствия в пользовании имуществом. В данном случае истцом был заявлен негаторный иск, а не требование об установлении сервитута либо о понуждении ответчика к соблюдению сервитута. Отсутствие зарегистрированного сервитута не может служить основанием для отказа в иске об устранении препятствий в пользовании принадлежащим истцу зданием и арендуемым земельным участком, не имеющим самостоятельного выхода к городским магистралям, что препятствует использованию в полной мере участка в предпринимательской деятельности. В связи с этим в отношении принадлежащего ответчику на праве собственности земельного участка при его приватизации было установлено ограничение в виде обеспечения прохода и проезда на части земельного участка площадью 792 кв. м.

Кроме того, арбитражные суды сделали вывод о том, что реализация истцом права прохода и проезда через территорию земельного участка ответчика не может быть поставлена в зависимость от осуществления истцом оплаты проезда. Однако ответчик не лишен права требовать соразмерной платы за пользование принадлежащим ему земельным участком при недостижении сторонами соглашения о размере такой платы в судебном порядке (постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 02.06.11 по делу № А56-39315/2010). Определением Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 08.12.11 было отказано в передаче дела для пересмотра в порядке надзора. (В дальнейшем ответчик как собственник земельного участка, используемого истцом, взыскал плату за данное использование в рамках дела № А56-52907/2015. — Прим. авт.)

Представляется, что в деле № А56-39315/2010 суды заняли «патерналистский» подход к заявленным исковым требованиям и ориентировались при их удовлетворении скорее на соблюдение необходимого на момент разрешения спора баланса интересов сторон, нежели на строгий подход к выделению различных вещно-правовых способов защиты прав на недвижимость. Отказ в иске на том основании, что истец избрал ненадлежащий способ защиты (негаторный иск вместо сервитутного притязания) ⁸, вполне соответствовал бы гражданскому законодательству и судебной практике высших судебных инстанций. Так, согласно правовой позиции, выраженной в постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 28.02.12 № 11248/11, необходимость подтверждения нарушений прав собственности истца, не связанных с лишением владения, характерна для требований, основанных на положениях статьи 304 ГК РФ, которые, однако, не могут применяться с целью предоставления этому лицу права пользования чужим земельным участком и подменять таким образом иск об установлении сервитута, предусмотренный статьей 274 ГК РФ.⁸ Более подробно о проблематике выбора надлежащего способа судебной защиты и возможности отказа в иске в случае избрания ненадлежащего способа защиты см.: Сергеева И. В. Применение различных способов защиты прав на недвижимое имущество в судебной практике // Арбитражные споры. 2013. № 4

Вместо разрешения спора в пользу ответчика по формальным основаниям и констатации необходимости обращения истца с иском об установлении сервитута (весьма продолжительным в рассмотрении и дорогостоящим в плане судебных издержек) суды вынесли судебные акты о немедленной защите прав и интересов истца на доступ и эксплуатацию его недвижимости, констатировав необходимость обращения уже ответчика с иском о взыскании соразмерной платы за использование его земельного участка. Анализ судебной практики показал, что подобный подход (когда интерес частного лица в свободном и беспрепятственном использовании принадлежащего ему объекта недвижимости обеспечивается путем обязания другого лица обеспечить доступ через принадлежащий тому земельный участок, то есть удовлетворение негаторного притязания вместо иска об установлении сервитута) нередко встречается в принятых судебных актах (см., например, дела № А56-18225/2014, А56-62514/2013).

Понятными являются интересы собственников земельных участков, ограниченных в использовании установлением права прохода и проезда, заключающиеся в отмене (прекращении) действия подобных ограничений. Кроме того, мы отметили и интересы смежных землепользователей, выражающиеся, как правило, в сохранении (восстановлении) действия права прохода и проезда либо в принудительной реализации права прохода и проезда посредством обязания собственника ограниченного в использовании земельного участка не чинить им препятствия в доступе; возможны также интересы смежных землепользователей, связанные с установлением частного сервитута. Необходимо отметить, что собственники земельных участков, ограниченных в использовании установлением права прохода и проезда, также могут быть заинтересованы в том, чтобы компенсировать свои финансовые потери от соответствующего ограничения. Отсутствие установленного частного сервитута в отношении земельного участка и наличие права прохода и проезда не означает, что собственник земельного участка лишен права получения соразмерной платы за пользование его участком в том случае, если непосредственными выгодоприобретателями являются конкретные лица — смежные землепользователи.

Постановлением Арбитражного суда Северо-Западного округа от 05.09.16 по делу № А56-52907/2015 был разрешен спор собственника земельного участка, обремененного правом прохода и проезда, о взыскании со смежного землепользователя денежных средств за эксплуатацию участка. Мнения нижестоящих судов разделились, в конечном счете суд кассационной инстанции принял судебный акт о взыскании денежных средств. Были отклонены доводы ответчика, который использовал для прохода и проезда принадлежащий истцу земельный участок, о том, что установленное ограничение обязывает собственника участка предоставить право его ограниченного пользования без установления платы.

Согласно материалам дела право прохода и проезда как ограничение было отражено в договоре приватизации земельного участка. Между тем действующее земельное законодательство не содержит положений, запрещающих собственнику такого земельного участка взимать плату за пользование его имуществом с заинтересованных лиц. Иной подход нарушал бы статью 1 Земельного кодекса Российской Федерации, устанавливающую в том числе принцип платности землепользования. В результате рассмотрения дела на основании проведенной оценки использования земельного участка собственник взыскал с ответчика денежную сумму около 2 млн рублей.

Таким образом, особенности ограничения использования земельного участка в виде права прохода и проезда не предполагают безвозмездности такого использования. Собственник земельного участка не лишен права защищать свои права путем взыскания денежных средств с заинтересованных лиц (осуществляющих эксплуатацию принадлежащего ему участка). Судебная практика подтверждает данный вывод.