Арбитражные суды рассматривают подведомственные им заявления уполномоченных органов и должностных лиц о привлечении к административной ответственности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей за правонарушения, совершенные ими в ходе осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности. Судебная практика по данной категории дел непрерывно совершенствуется, в ходе практической деятельности и с учетом разъяснений Верховного Суда Российской Федерации формируется единый порядок и условия привлечения к административной ответственности, а также порядок применения судами положений о малозначительности совершенного административного правонарушения.
Согласно статье 2.9 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее – КоАП РФ) при малозначительности совершенного административного правонарушения судья, орган, должностное лицо, уполномоченные решить дело об административном правонарушении, могут освободить лицо, совершившее административное правонарушение, от административной ответственности и ограничиться устным замечанием.
В силу пункта 18 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.04 № 10 «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях» (далее – постановление Пленума ВАС РФ № 10) малозначительность административного правонарушения имеет место при отсутствии существенной угрозы охраняемым общественным отношениям. Квалифицируя правонарушение в качестве малозначительного, суды должны исходить из оценки конкретных обстоятельств его совершения.
При этом надлежит учитывать, что статья 2.9 КоАП РФ не содержит оговорок о ее неприменении к каким-либо составам административных правонарушений.
Возможность или невозможность квалификации деяния в качестве малозначительного не может быть установлена абстрактно, исходя из сформулированной в КоАП РФ конструкции состава административного правонарушения, за совершение которого предусмотрена ответственность. Так, не может быть отказано в квалификации административного правонарушения в качестве малозначительного только на том основании, что в соответствующей статье Особенной части КоАП РФ ответственность определена за неисполнение какой-либо обязанности и не ставится в зависимость от наступления каких-либо последствий (пункт 18.1 постановления Пленума ВАС РФ № 10).
По смыслу статьи 2.9 КоАП РФ и разъяснений пунктов 18 и 18.1 постановления Пленума ВАС РФ № 10 оценка малозначительности деяния должна соотноситься с его характером и степенью общественной опасности, причинением вреда либо с угрозой причинения вреда личности, обществу или государству.
В пункте 21 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24.03.05 № 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» также разъяснено, что малозначительным административным правонарушением является действие или бездействие, хотя формально и содержащее признаки состава административного правонарушения, но с учетом характера совершенного правонарушения и роли правонарушителя, размера вреда и тяжести наступивших последствий не представляющее существенного нарушения охраняемых общественных правоотношений.
Таким образом, законодатель предоставил правоприменителю право оценки факторов, характеризующих понятие малозначительности. При этом административный орган и суд обязаны установить не только формальное сходство содеянного с признаками того или иного административного правонарушения, но и решить вопрос о социальной опасности конкретного деяния, совершенного конкретным лицом в конкретных условиях и при столь же конкретных последствиях.
При освобождении от административной ответственности в связи с малозначительностью деяния судом оцениваются обстоятельства дела, характер совершенного правонарушения и степень его общественной опасности.
Если в результате такой оценки суд приходит к выводу о том, что при формальном наличии всех признаков состава административного правонарушения допущенное ответчиком правонарушение не создало какой-либо угрозы охраняемым законом государственным и общественным отношениям и может быть признано малозначительным, выносится решение об отказе в привлечении к административной ответственности в связи с малозначительностью деяния.
При этом суд руководствуется тем, что применение статьи 2.9 КоАП РФ соответствует не только частным интересам лица, привлекаемого к ответственности, но и публичным интересам государства. Факт возбуждения административного дела и объявление устного замечания выполняют превентивную функцию, в связи с чем охраняемым правоотношениям обеспечивается адекватная защита.
Следует отметить, что до принятия Конституционным Судом Российской Федерации постановления от 25.02.14 № 4-П применение малозначительности являлось, по сути, возможностью избежать чрезмерного наказания при невозможности снижения административного штрафа ниже низшего предела.
Так, Конституционный Суд Российской Федерации в пункте 4.2 указанного постановления дал следующие разъяснения. При отсутствии у судьи, органа, должностного лица, рассматривающих дело об административном правонарушении, полномочий по наложению административного наказания ниже низшего предела, определенного соответствующей административной санкцией, по существу, единственным известным действующему административноделиктному законодательству вариантом, позволяющим избежать чрезмерного (избыточного) ограничения имущественных прав юридических лиц при применении административных штрафов, является предусмотренная статьей 2.9 КоАП РФ возможность освобождения от административной ответственности в связи с малозначительностью совершенного административного правонарушения. Использование этой возможности не зависит от вида (состава) совершенного административного правонарушения и распространяется на случаи, когда действие или бездействие юридического лица, формально содержащее все признаки состава административного правонарушения, фактически – с учетом характера конкретного противоправного деяния, степени вины нарушителя в его совершении, отсутствия вредных последствий – не представляет существенной угрозы охраняемым общественным отношениям, что позволяет компетентному субъекту административной юрисдикции освободить юридическое лицо, совершившее административное правонарушение, от административной ответственности, ограничившись устным замечанием.
Что касается обстоятельств, не имеющих непосредственного значения для оценки самого административного правонарушения, а характеризующих особенности материального (экономического) статуса привлекаемого к ответственности юридического лица либо его пост-деликтное поведение, в том числе добровольное устранение негативных последствий административного правонарушения, то они как таковые не могут служить основанием для признания административного правонарушения малозначительным. При этом следует иметь в виду, что возможность освобождения от административной ответственности путем признания административного правонарушения малозначительным во всех случаях, когда правоприменительный орган на основе установленных по делу обстоятельств приходит к выводу о несоразмерности предусмотренного конкретной статьей КоАП РФ административного штрафа характеру совершенного правонарушения, способствовала бы формированию атмосферы безнаказанности, что несовместимо с вытекающим из статей 4 (часть 2), 15 (часть 2) и 19 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации принципом неотвратимости ответственности за нарушение закона.
Следовательно, в системе действующего правового регулирования институт освобождения от административной ответственности в связи с малозначительностью совершенного административного правонарушения ориентирован исключительно на правоприменительную оценку самого правонарушения и не предназначен для целей учета имущественного и финансового положения юридических лиц или иных смягчающих административную ответственность обстоятельств, а потому не может быть отнесен к средствам, которые позволяли бы при определении меры административной ответственности скорректировать последствия законодательного установления значительных минимальных размеров административных штрафов и тем самым избежать непропорционального ограничения имущественных прав юридических лиц.
Наличие же в действующем законодательстве дополнительных, не связанных с малозначительностью совершенного административного правонарушения оснований освобождения от административной ответственности имеет узкую предметную направленность и охватывает собой только отдельные виды административных правонарушений. Так, юридические лица вправе рассчитывать на него лишь в случае совершения правонарушений, предусмотренных частью 4 статьи 15.25 и частями 3 и 4 статьи 19.15.2 КоАП РФ, что едва ли может оказать заметное влияние на общее состояние юрисдикционной практики, связанной с привлечением юридических лиц к административной ответственности.
В порядке исполнения обязательных разъяснений Конституционного Суда Российской Федерации статья 4.1 КоАП РФ дополнена частью 3.2, позволяющей назначать административное наказание юридическим лицам ниже низшего предела санкции, предусмотренной соответствующей нормой Особенной части КоАП РФ, в случаях когда минимальный размер санкции для таких лиц составляет не менее 100 тысяч рублей.
Указанная норма после вступления в силу соответствующих положений закона стала активно применяться судами при вынесении решения о привлечении к административной ответственности юридических лиц, а также при рассмотрении заявлений о признании незаконными актов административных органов о привлечении к административной ответственности. При назначении наказания суды, руководствуясь положениями указанной нормы, снижают размер административного штрафа. Однако необходимо обратить внимание, что при определении размера штрафа следует руководствоваться тем, что его размер не может составлять менее половины установленного соответствующей санкцией минимального размера штрафа.
Так, определением Верховного Суда Российской Федерации от 29.12.18 № 304-АД18-18758 по делу № А67-5067/2017 было отказано в передаче кассационной жалобы Федеральной антимонопольной службы (далее – ФАС России) для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации.
fа акционерное общество обратилось в арбитражный суд с заявлением к ФАС России о признании незаконным и отмене постановления о привлечении к административной ответственности, предусмотренной частью 1 статьи 14.32 КоАП РФ, в виде штрафа в размере 113 365 113 рублей 40 копеек.
Решением арбитражного суда первой инстанции, оставленным без изменения постановлением апелляционного суда, оспариваемое постановление ФАС России изменено в части назначения административного наказания, мера ответственности определена в виде административного штрафа в размере 500 тысяч рублей. Постановлением Арбитражного суда Западно-Сибирского округа судебные акты судов первой и апелляционной инстанций отменены, постановление ФАС России признано незаконным и отменено в части назначения обществу наказания в виде административного штрафа в размере, превышающем 12 596 123 рубля 70 копеек.
Как следует из судебных актов и материалов дела, ФАС России своим решением признала акционерное общество нарушившим пункты 1 и 3 части 1 статьи 11 Федерального закона от 26.07.06 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» путем заключения с хозяйствующими субъектами – конкурентами соглашения, которое привело к установлению и поддержанию цен, разделу товарного рынка по объему продажи товаров, ассортименту реализуемых товаров и составу продавцов, и участия в данном соглашении.
Указанные обстоятельства послужили основанием для составления ФАС России в отношении общества протокола об административном правонарушении и вынесения оспариваемого постановления.
Суд первой инстанции, учитывая правовую позицию, изложенную в постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 25.02.14 № 4-П, уменьшил размер назначенного оспариваемым постановлением штрафа до 500 тысяч рублей. Суд апелляционной инстанции поддержал выводы суда первой инстанции.
Суд округа с такой позицией не согласился и на основании части 3.2 статьи 4.1 КоАП РФ пришел к выводу, что у суда первой инстанции не имелось правовых оснований снижать размер назначенного обществу штрафа ниже 12 596 123 рублей 70 копеек (половина минимального размера административного штрафа, предусмотренного санкцией части 1 статьи 14.32 КоАП РФ, который в данном случае определен расчетным путем).
Отметим, что суды, отказывая виновному лицу в применении положений части 3.2 статьи 4.1 КоАП РФ и снижении размера штрафа, назначают наказание в минимальном размере санкции Особенной части КоАП РФ на основании оценки представленных в материалы дела доказательств по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном и объективном исследовании всех обстоятельств дела в их совокупности (постановления Верховного Суда Российской Федерации от 28.11.19 № 56-АД18-9, от 21.12.18 № 32-АД18-8).
Дополнение статьи 4.1 КоАП РФ частью 3.2 позволило судьям при назначении административного наказания дифференцировать ответственность, не применяя при этом положения о малозначительности административного правонарушения.
Так, по одному из дел Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области снизил размер штрафа, наложенного на юридическое лицо, при следующих обстоятельствах.
Предприятие обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании незаконным и отмене постановления административного органа, которым предприятие привлечено к административной ответственности по части 1 статьи 9.4 КоАП РФ и ему назначено наказание в виде штрафа в размере 100 тысяч рублей.
Как установлено при рассмотрении дела, по результатам проверки выявлены нарушения при строительстве и реконструкции объекта капитального строительства. В отношении предприятия должностным лицом составлен протокол об административном правонарушении по части 1 статьи 9.4 КоАП РФ.
Постановлением по делу об административном правонарушении предприятие признано виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 9.4 КоАП РФ, ему назначено административное наказание в виде штрафа в размере 100 тысяч рублей.
Суд установил, что ответчиком соблюден порядок привлечения предприятия к административной ответственности.
При этом с учетом конкретных обстоятельств дела, характера и степени общественной опасности правонарушения суд пришел к выводу об отсутствии обстоятельств, свидетельствующих о возможности признания совершенного административного правонарушения малозначительным и применения положений статьи 2.9 КоАП РФ.
Санкцией части 1 статьи 9.4 КоАП РФ для юридических лиц предусмотрена ответственность – от 100 тысяч до 300 тысяч рублей.
По мнению суда, назначенное в данном случае наказание в виде штрафа в размере 100 тысяч рублей не соответствует тяжести совершенного правонарушения и не обеспечивает достижение целей административного наказания, предусмотренных частью 1 статьи 3.1 КоАП РФ.
Исходя из конкретных обстоятельств дела, учитывая характер допущенных нарушений, степень вины привлекаемого к ответственности лица, конституционный принцип соразмерности административного наказания, а также дифференциацию публично-правовой ответственности в зависимости от тяжести содеянного, размера и характера причиненного ущерба и с учетом позиции, изложенной в постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 25.02.14 № 4-П, суд счел, что имеются основания для снижения назначенного предприятию наказания до 50 тысяч рублей.
Апелляционный суд оставил решение суда первой инстанции без изменения (постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 22.02.18 по делу № А56-60507/2017).
В пункте 17 постановления Пленума ВАС РФ № 10 разъяснено, что суд, установив при рассмотрении дела о привлечении к административной ответственности малозначительность правонарушения, руководствуясь частью 2 статьи 206 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации и статьей 2.9 КоАП РФ, принимает решение об отказе в удовлетворении требований административного органа, освобождая от административной ответственности в связи с малозначительностью правонарушения, и ограничивается устным замечанием.
Положения о малозначительности применяются при решении вопроса о привлечении к административной ответственности по части 3 статьи 14.1 КоАП РФ за осуществление предпринимательской деятельности с нарушением условий, предусмотренных специальным разрешением (лицензией).
Арбитражным судом Республики Карелия рассмотрено дело о привлечении общества к административной ответственности по части 3 статьи 14.1 КоАП РФ.
Как следует из материалов дела, в результате проведенной проверки административный орган пришел к выводу о том, что общество осуществляет предпринимательскую деятельность по перевозке пассажиров автомобильным транспортом, оборудованным для перевозки более восьми человек, с нарушением лицензионных требований и условий, предусмотренных специальным разрешением (лицензией) и прописанных в подпункте «и» пункта 4 Положения о лицензировании, в части несоблюдения лицензиатом требований, предъявляемых к перевозчику в соответствии с Федеральным законом от 08.11.07 № 259-ФЗ «Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта», в том числе Правилами перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом. Проверкой установлено, что в нарушение указанных требований над лобовым стеклом и (или) на правой стороне кузова по ходу транспортного средства отсутствовало полное или краткое наименование перевозчика, внутри транспортного средства отсутствовала информация о фамилии водителя.
Суд, оценив представленные в дело доказательства, заключил, что в действиях общества имеются признаки состава правонарушения, предусмотренного частью 3 статьи 14.1 КоАП РФ. Вместе с тем суд указал, что при формальном наличии всех признаков состава административного правонарушения допущенное ответчиком правонарушение не создало какой-либо угрозы охраняемым законом государственным и общественным отношениям и может быть признано малозначительным (решение Арбитражного суда Республики Карелия от 12.02.16 по делу № А26-150/2016).
Применение положений о малозначительности возможно и в случае небольшого периода просрочки выплаты страхового возмещения.
Страховая компания является субъектом страхового дела и осуществляет услуги в области страхования на основании имеющейся лицензии.
В ходе проверки деятельности страховщика на основании поступившей жалобы установлено, что страховой компанией нарушен срок выплаты страхового возмещения по договору ОСАГО на один день. В ходе производства по делу об административном правонарушении страховщиком выплачены пени за один день просрочки, страхователь претензий по данному поводу не имеет.
Суд принял во внимание отсутствие сведений о том, что ответчиком ранее совершались однородные административные правонарушения, характер допущенного правонарушения и конкретные обстоятельства дела, такие как исполнение предусмотренной страховым законодательством обязанности с незначительной просрочкой (на один день), принятие страховщиком мер по выплате страхователю неустойки за просрочку перечисления страхового возмещения (196,50 рубля), заявление страхователя об урегулировании спора и полном возмещении ущерба, отсутствие наступления каких-либо вредных последствий и существенной угрозы охраняемым общественным отношениям, а также конституционные принципы соразмерности и справедливости при назначении наказания и счел возможным освободить страховую компанию от административной ответственности ввиду малозначительности совершенного правонарушения (решение Арбитражного суда Республики Карелия от 28.06.16 по делу № А26-3939/2016).
Дискуссионным является вопрос о возможности применения малозначительности при привлечении к административной ответственности по статье 14.43 КоАП РФ, в частности при нарушении требований технических регламентов.
Административный орган, привлекая юридическое лицо к административной ответственности за осуществление поставки пищевого продукта без сопроводительной документации, обеспечивающей прослеживаемость пищевой продукции (с указанием конкретного наименования, конкретной партии, конкретной даты изготовления), и без проведения процедуры идентификации по части 1 статьи 14.43 КоАП РФ, указал на невозможность применения положений о малозначительности ввиду формального состава административного правонарушения и угрозы причинения ущерба охраняемым законом общественным отношениям самим фактом поставки пищевого продукта без сопроводительной документации, обеспечивающей его прослеживаемость (решение Арбитражного суда Республики Карелия от 22.03.19 по делу № А26-1554/2019).
Часть 1 статьи 14.43 КоАП РФ предусматривает административную ответственность за нарушение изготовителем, исполнителем (лицом, выполняющим функции иностранного изготовителя), продавцом требований технических регламентов или подлежащих применению до дня вступления в силу соответствующих технических регламентов обязательных требований к продукции либо к продукции и связанным с требованиями к продукции процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации либо выпуск в обращение продукции, не соответствующей таким требованиям, за исключением случаев, предусмотренных статьями 6.31, 9.4, 10.3, 10.6, 10.8, частью 2 статьи 11.21, статьями 14.37, 14.43.1, 14.44, 14.46, 14.46.1, 20.4 данного Кодекса.
В такой ситуации возможность применения положений о малозначительности подразумевается ввиду отсутствия прямого законодательно сформулированного запрета.
Более того, складывающейся судебной практикой по данной категории дел подтверждена возможность применения положений о малозначительности и по делам о привлечении к административной ответственности, предусмотренной частью 2 статьи 14.43 КоАП РФ.
Указанной нормой установлена административная ответственность за совершение действий, предусмотренных частью 1 статьи 14.43 КоАП РФ, повлекших причинение вреда жизни или здоровью граждан, имуществу физических или юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, окружающей среде, жизни или здоровью животных и растений либо создавших угрозу причинения вреда жизни или здоровью граждан, окружающей среде, жизни или здоровью животных и растений.
Так, определением Верховного Суда Российской Федерации от 09.06.17 № 301-АД17-6324 по делу № А29-9017/2016 в передаче кассационной жалобы для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации отказано, поскольку имелись основания для признания правонарушения малозначительным и освобождения заявителя от административной ответственности.
Как следует из судебных актов по указанному делу, административным органом в ходе проверки установлено, что в принадлежащем обществу магазине находилась на реализации молочная продукция, не соответствующая требованиям Технического регламента Таможенного союза ТР ТС 033/2013 «О безопасности молока и молочной продукции» по микробиологическим показателям.
Указанные обстоятельства послужили основанием для составления протокола и вынесения оспариваемого постановления о привлечении общества к административной ответственности по части 2 статьи 14.43 КоАП РФ.
Установив отсутствие в действиях общества состава вменяемого административного правонарушения, суд первой инстанции признал оспариваемое постановление о привлечении к административной ответственности незаконным и отменил его.
Суд апелляционной инстанции пришел к выводу о наличии в действиях общества состава вмененного административного правонарушения. При этом суд учел, что в деле отсутствуют доказательства причинения ущерба государству и потребителям продукции. Совершенное обществом правонарушение не создало существенной угрозы охраняемым законом общественным отношениям, не повлекло существенного нарушения интересов граждан, общества и государства, в силу чего имеются основания для признания совершенного правонарушения малозначительным.
Однако не ко всем составам административных правонарушений, посягающих на общественные отношения в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, возможно применение положений о малозначительности.
Согласно пункту 16 Обзора судебной практики разрешения дел по спорам, возникающим в связи с участием граждан в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости, утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 19 июля 2017 года, административные правонарушения, составы которых предусмотрены статьей 14.28 КоАП РФ, ввиду особой значимости охраняемых законом общественных отношений, выступающих объектом посягательства этого административного правонарушения, не могут быть признаны малозначительными.
Верховный Суд Российской Федерации, указывая на невозможность применения положений о малозначительности по данной категории дел, руководствовался следующим.
Объективная сторона административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 14.28 КоАП РФ, выражается в привлечении денежных средств гражданина, связанном с возникающим у гражданина правом собственности на жилое помещение в многоквартирном доме, который на момент привлечения таких денежных средств гражданина не введен в эксплуатацию в порядке, установленном законодательством о градостроительной деятельности, лицом, не имеющим в соответствии с законодательством об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и (или) иных объектов недвижимости на это права и (или) привлекающим денежные средства граждан в нарушение требований, установленных указанным законодательством.
В силу пункта 2 статьи 1 Федерального закона от 30.12.04 № 214-ФЗ «Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации» (далее – Закон № 214-ФЗ) привлечение денежных средств граждан, связанное с возникающим у граждан правом собственности на жилые помещения в многоквартирных домах, которые на момент привлечения таких денежных средств граждан не введены в эксплуатацию в порядке, установленном законодательством о градостроительной деятельности (далее – привлечение денежных средств граждан для строительства), допускается только:
- на основании договора участия в долевом строительстве;
- путем выпуска эмитентом, имеющим в собственности или на праве аренды, праве субаренды земельный участок и получившим в установленном порядке разрешение на строительство на этом земельном участке многоквартирного дома, облигаций особого вида – жилищных сертификатов, закрепляющих право их владельцев на получение от эмитента жилых помещений в соответствии с законодательством Российской Федерации о ценных бумагах;
- жилищно-строительными и жилищными накопительными кооперативами в соответствии с федеральными законами, регулирующими деятельность таких кооперативов.
Договор об участии в долевом строительстве заключается в письменной форме, подлежит государственной регистрации в органах, осуществляющих государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним, на территории регистрационного округа по месту нахождения строящихся (создаваемых) многоквартирного дома и (или) иного объекта недвижимости, для строительства которых привлекаются денежные средства в соответствии с данным договором, и считается заключенным с момента такой регистрации (часть 3 статьи 4, статья 17 Закона № 214-ФЗ).
Согласно пункту 1 статьи 3 Закона № 214-ФЗ право на привлечение денежных средств участников долевого строительства для строительства многоквартирного дома застройщик приобретает только после получения в установленном порядке разрешения на строительство, опубликования, размещения и (или) представления проектной декларации в соответствии с Законом № 214-ФЗ и государственной регистрации застройщиком права собственности на земельный участок, предоставленный для строительства (создания) многоквартирного дома и (или) иных объектов недвижимости, в состав которых будут входить объекты долевого строительства, или договора аренды такого земельного участка.
Только выполнив указанные требования, застройщик вправе привлекать денежные средства граждан.
Так, в ходе плановой выездной проверки общества административным органом установлено, что оно является застройщиком на основании части 2 статьи 3 Закона № 214-ФЗ, осуществляющим деятельность в области долевого строительства по комплексу девятиэтажных жилых домов со встроенно-пристроенными помещениями, а также выявлен факт нарушения обществом части 2 статьи 3 и части 3 статьи 4 Закона № 214-ФЗ, а именно привлечение денежных средств гражданина до заключения (государственной регистрации) договора участия в долевом строительстве.
По договору участия в долевом строительстве от 11.08.15, заключенному между обществом и гражданином, обществом привлечены денежные средства гражданина в сумме 800 тысяч рублей. Договор участия в долевом строительстве зарегистрирован 17.08.15.
Таким образом, на момент поступления денежных средств от гражданина договор участия в долевом строительстве не зарегистрирован.
На основании протокола об административном правонарушении за нарушение требований законодательства об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и (или) иных объектов недвижимости административный орган вынес постановление, которым общество признано виновным в совершении административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена частью 1 статьи 14.28 КоАП РФ, и ему назначено наказание в виде наложения штрафа в размере 500 тысяч рублей.
Общество ходатайствовало перед судом об освобождении его от административной ответственности на основании статьи 2.9 КоАП РФ в связи с малозначительностью совершенного правонарушения.
Суд первой инстанции не нашел оснований для удовлетворения указанного ходатайства общества, руководствуясь разъяснениями Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации.
Из материалов дела следует, что совершенное обществом правонарушение направлено против установленного порядка привлечения денежных средств для долевого строительства, несет реальную угрозу охраняемым общественным отношениям, правам дольщиков и не может быть признано малозначительным. Отсутствие негативных последствий не является основанием для признания правонарушения малозначительным.
Выводы суда первой инстанции поддержаны судами апелляционной и кассационной инстанций (постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 01.02.17 по делу № А32-27031/2016).
Аналогичная аргументация приведена судом первой инстанции по делу, связанному с оспариванием постановления административного органа о привлечении общества к административной ответственности, предусмотренной частью 2 статьи 14.28 КоАП РФ, диспозицией которой является опубликование в средствах массовой информации и (или) размещение в информационно-телекоммуникационных сетях общего пользования застройщиком проектной декларации (в том числе вносимых в нее изменений), содержащей неполную и (или) недостоверную информацию, предоставление застройщиком неполной и (или) недостоверной информации, опубликование, размещение или предоставление которой предусмотрено законодательством об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и (или) иных объектов недвижимости, а равно нарушение сроков опубликования и (или) размещения проектной декларации либо вносимых в нее изменений (решение Арбитражного суда города Москвы от 15.12.14 по делу № А40-155989/14).
Дальнейшей проработки и изучения как с точки зрения законодателя, так и в правоприменительной деятельности требует вопрос об освобождении от административной ответственности в связи с малозначительностью деяния арбитражных управляющих.
В 2015 году в статью 14.13 КоАП РФ была введена часть 3.1, предусматривающая дисквалификацию в качестве безальтернативного административного наказания за совершение арбитражным управляющим повторного административного правонарушения. В действующей редакции закона повторное неисполнение арбитражным управляющим обязанностей, установленных законодательством о несостоятельности (банкротстве), если такое действие (бездействие) не содержит уголовно наказуемого деяния, влечет дисквалификацию должностных лиц на срок до трех лет.
Указанная конструкция правовой нормы повлекла проблемы правоприменительного характера. Действующая редакция статьи 14.13 КоАП РФ является бланкетной нормой и отсылает к подзаконным актам, регулирующим деятельность арбитражных управляющих. Фактически она допускает риск дисквалификации управляющего на срок до трех лет за любое повторное нарушение формального требования, содержащегося в Федеральном законе от 26.10.02 № 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)» (далее – Закон о банкротстве).
При этом деятельность арбитражных управляющих регулируется большим количеством правовых норм. По вопросам их деятельности складывается обширная и зачастую противоречивая судебная практика. Такое положение дел приводит к тому, что арбитражный управляющий, даже при условии своей полной добросовестности, не всегда может обеспечить соблюдение всех установленных предписаний.
Кроме того, в действующей редакции статьи 14.13 (части 3 и 3.1) КоАП РФ не содержится дифференциации правонарушений и наказаний за них, что также приводит к неоднородности и противоречивости практики. Это влечет возникновение проблем правоприменителя при соблюдении принципа соразмерности и дифференциации ответственности за совершенное правонарушение.
За различные по степени общественной опасности нарушения, в том числе такие как несвоевременное опубликование сведений в Едином федеральном реестре сведений о банкротстве (далее – ЕФРСБ), распределение конкурсной массы должника с нарушением установленной очередности, несвоевременное проведение инвентаризации, несвоевременное уведомление заинтересованных лиц о проводимых мероприятиях в деле о банкротстве, предусмотрено одно и то же административное наказание. При этом у суда отсутствует возможность по своему усмотрению снизить размер штрафа ниже низшего предела и изменить дисквалификацию на более мягкий вид наказания. Применительно к части 3.1 статьи 14.13 КоАП РФ суд формально не вправе изменить наказание в виде дисквалификации на более мягкое (к примеру, на штраф) либо снизить срок дисквалификации ниже минимального предела в шесть месяцев даже при явной чрезмерности такой санкции.
Помимо указанных проблем при применении статьи 14.13 КоАП РФ, ситуацию усложняет также большое количество поводов к возбуждению в отношении арбитражного управляющего дела об административном правонарушении.
В соответствии с частями 1 и 1.1 статьи 28.1 КоАП РФ к их числу относятся:
- непосредственное обнаружение правонарушения должностным лицом;
- поступившие по подведомственности материалы;
- сообщения и заявления физических и юридических лиц;
- сообщения в средствах массовой информации;
- заявления специальных субъектов: лиц, участвующих в деле о банкротстве, и лиц, участвующих в арбитражном процессе по делу о банкротстве, органов управления должника – юридического лица, саморегулируемой организации арбитражных управляющих.
Как указал доктор юридических наук А. В. Винницкий*, действующее правовое регулирование привлечения к административной ответственности арбитражных управляющих может являться инструментом для давления на арбитражных управляющих со стороны отдельных кредиторов или иных лиц, чьи интересы расходятся с позицией управляющего в той или иной процедуре банкротства. Указанные лица инициируют обращения в территориальный орган Росреестра с целью повторного привлечения арбитражного управляющего к административной ответственности и его дисквалификации.* Винницкий А. В. Административная ответственность арбитражных управляющих: динамика и практика применения новых норм КоАП РФ // Административное и муниципальное право. 2017. № 12. С. 11– 25.
На практике означенные трудности разрешаются судьями путем отказа в привлечении арбитражных управляющих к административной ответственности в связи с малозначительностью деяния.
Так, Арбитражным судом Республики Карелия отказано в привлечении к административной ответственности арбитражного управляющего по части 3 статьи 14.13 КоАП РФ.
Как следует из материалов дела, арбитражный управляющий не явился для проведения первого собрания кредиторов в назначенное им место и время. Данный факт подтверждается составленным представителями кредиторов актом.
В действиях арбитражного управляющего содержатся признаки административного правонарушения, предусмотренного частью 3 статьи 14.13 КоАП РФ. Вместе с тем суд счел возможным применить положения статьи 2.9 КоАП РФ и освободить арбитражного управляющего от административной ответственности ввиду малозначительности деяния. Суд учел характер совершенного правонарушения, конкретные обстоятельства дела, в частности то, что допущенное правонарушение не повлияло на возможность кредиторов впоследствии реализовать свои права на участие в первом собрании кредиторов (решение Арбитражного суда Республики Карелия от 14.01.16 по делу № А26-11231/2015).
По другому делу установлено, что конкурсный управляющий допустил нарушение срока включения в ЕФРСБ сведений о признании собрания кредиторов несостоявшимся, что образует состав административного правонарушения, предусмотренного частью 3 статьи 14.13 КоАП РФ. Отказывая в привлечении к административной ответственности в связи с малозначительностью деяния, суд принял во внимание следующие обстоятельства: расходы процедуры конкурсного производства осуществляются за счет средств арбитражного управляющего, три кредитора уведомлены конкурсным управляющим о проведении собрания посредством почтовых отправлений, их права и законные интересы не нарушены, отсутствует существенная угроза охраняемым общественным отношениям и ущерба интересам должника, кредиторов и общества (решение Арбитражного суда Республики Карелия от 20.02.16 по делу № А26-11588/2015).
Несвоевременное опубликование сведений в ЕФРСБ является самым распространенным нарушением, при наличии которого судом применяются положения о малозначительности деяния, что обусловлено отсутствием существенных негативных правовых последствий для заинтересованных лиц в результате их совершения. Также распространенным нарушением со стороны арбитражных управляющих является несоблюдение периодичности проведения собраний кредиторов.
Согласно материалам дела конкурсным управляющим нарушена периодичность проведения собрания кредиторов. Суд, освобождая конкурсного управляющего от административной ответственности в связи с малозначительностью деяния, указал на отсутствие ущерба и иного вреда государственным интересам и лицам, участвующим в деле о банкротстве, а также на то, что срок нарушения периодичности проведения собрания кредиторов составил 10 дней. Суд также учел значительный размер штрафа, предусмотренный положениями части 3 статьи 14.13 КоАП РФ (решение Арбитражного суда Республики Карелия от 02.05.17 по делу № А26-1356/2017).
Помимо перечисленных нарушений, арбитражными управляющими допускаются и иные нарушения Закона о банкротстве, в частности ненадлежащее уведомление заинтересованных лиц (в том числе уполномоченного органа) о времени и месте проведения собрания кредиторов, нарушение очередности удовлетворения требований кредиторов (к примеру, при наличии задолженности по текущим страховым взносам на обязательное пенсионное страхование оплачивается задолженность по текущим платежам, подлежащим удовлетворению в 4-й и 5-й очереди), ненадлежащее проведение инвентаризации имущества должника и другие.
Суды, применяя положения о малозначительности деяния в отношении арбитражных управляющих, учитывают конкретные обстоятельства дела, характер и степень общественной опасности допущенных нарушений, наличие либо отсутствие общественно опасных последствий в результате совершенного деяния, нарушение прав и законных интересов заинтересованных лиц. В целом, если совершенные арбитражными управляющими деяния не повлекли противоправных последствий и нарушения прав заинтересованных лиц, это позволяет судам принять решение об освобождении указанных лиц от ответственности.
Также судебной практикой подтверждается наличие проблем в применении статьи 14.13 КоАП РФ, исследуемых в доктринальных источниках права. Невозможность дифференцировать ответственность при совершении незначительного нарушения арбитражными управляющими не позволяет реализовать на практике конституционный принцип назначения справедливого и соразмерного наказания, может повлечь необоснованную дисквалификацию арбитражных управляющих.
Применение положений статьи 2.9 КоАП РФ о малозначительности совершенного правонарушения является взвешенным, обоснованным и основанным на всестороннем и полном изучении материалов дела, в связи с чем судебные решения по данной категории дел редко отменяются судами вышестоящих инстанций. Вместе с тем анализ судебной практики свидетельствует об имеющихся фактах отмены принятых судами решений о малозначительности правонарушений.
Так, административный орган обратился в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области с заявлением о привлечении арбитражного управляющего Н. к административной ответственности по части 3 статьи 14.13 КоАП РФ за нарушения обязанностей конкурсного управляющего в деле о несостоятельности (банкротстве) общества.
Как следует из материалов дела, Н. утвержден конкурсным управляющим в деле о банкротстве общества. Уполномоченным лицом административного органа установлено, что конкурсным управляющим нарушены положения пункта 4 статьи 13, пункта 7 статьи 12, пункта 6.1 статьи 28, пункта 2 статьи 129, пункта 5 статьи 18, статьи 143, пункта 4 статьи 61.1, пункта 1 статьи 20.3, пункта 1 статьи 133 Закона о банкротстве и пункта 5 Общих правил подготовки отчетов (заключений) арбитражного управляющего, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 22.05.03 № 299. В отношении конкурсного управляющего составлен протокол об административном правонарушении по части 3 статьи 14.13 КоАП РФ.
Суд первой инстанции в удовлетворении заявленных требований административному органу отказал, применив положения о малозначительности деяния, совершенного арбитражным управляющим. Административный орган в апелляционной жалобе указал на необоснованность применения положений статьи 2.9 КоАП РФ.
Арбитражный апелляционный суд по результатам рассмотрения дела удовлетворил жалобу административного органа, указав следующее.
Согласно материалам дела арбитражный управляющий допустил в общей сложности девять эпизодов нарушений Закона о банкротстве в ходе процедуры конкурсного управления, в том числе: арбитражный управляющий сообщение о решениях, принятых собранием кредиторов общества, состоявшимся 16.03.16, включил в ЕФРСБ 24.03.16 (между тем арбитражный управляющий сведения о решениях, принятых собранием кредиторов общества, состоявшимся 16.03.16, должен был включить в ЕФРСБ не позднее 23.03.16, вместе с тем сообщение о результатах проведения собрания кредиторов опубликовано 24.03.16); арбитражный управляющий не включил в ЕФРСБ в качестве сведений сообщение о результатах процедуры наблюдения в отношении общества, то есть нарушил пункт 6.1 статьи 28 Закона о банкротстве; арбитражный управляющий сведения о результатах инвентаризации имущества общества от 30.11.16 должен был включить в ЕФРСБ не позднее 05.12.16, вместе с тем сообщение о результатах инвентаризации имущества должника опубликовано 15.12.16, пропуск установленного законом срока составил восемь рабочих дней; арбитражный управляющий 26.09.17 провел заседание комитета кредиторов общества и в нарушение пункта 5 статьи 18 Закона о банкротстве не включил сведения о решениях, принятых на заседании комитета кредиторов, в ЕФРСБ, чем нарушил пункт 5 статьи 18 Закона о банкротстве; арбитражный управляющий нарушил сроки предоставления отчетности, предусмотренные статьей 143 Закона о банкротстве; арбитражный управляющий не включил в ЕФРСБ сведения о подаче в арбитражный суд заявления о признании сделки недействительной по основаниям, указанным в Законе о банкротстве, о вынесении судебного акта по результатам рассмотрения заявления, что является нарушением пункта 4 статьи 61.1 Закона о банкротстве; в качестве организатора торгов имущества общества арбитражный управляющий привлек общество с ограниченной ответственностью, не аккредитованное в саморегулируемой организации, членом которой является Н.
Факты нарушений не оспариваются арбитражным управляющим, что свидетельствует о наличии в его действиях события и состава административного правонарушения, предусмотренного частью 3 статьи 14.13 КоАП РФ.
Исследовав и оценив представленные доказательства, учитывая многочисленные эпизоды нарушения требований законодательства о банкротстве, арбитражный суд апелляционной инстанции не согласился с выводами суда о малозначительности административного правонарушения, так как в данном случае существенная угроза охраняемым общественным отношениям заключается не в наступлении каких-либо материальных последствий правонарушения (состав правонарушения является формальным), а в пренебрежительном отношении ответчика к исполнению своих публично-правовых обязанностей.
Одной из ключевых фигур дела о банкротстве на любой его стадии является арбитражный управляющий, на которого возложено непосредственное проведение процедуры банкротства должника, и от его деятельности зависит соблюдение и эффективное применение законодательства о банкротстве.
Конституционный Суд Российской Федерации в определении от 21.04.05 № 122-О указал, что положения части 3 статьи 14.13 КоАП РФ направлены на обеспечение установленного порядка осуществления банкротства, являющегося необходимым условием оздоровления экономики, а также защиты прав и законных интересов собственников организаций, должников и кредиторов.
Апелляционный суд отменил решение суда первой инстанции и назначил арбитражному управляющему административное наказание в виде штрафа в сумме 25 тысяч рублей. Наказание назначено в минимальном размере санкции, предусмотренной частью 3 статьи 14.13 КоАП РФ (постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 17.12.18 по делу № А56-12104/2018).
Также определением Верховного Суда Российской Федерации от 14.03.19 № 307-АД18-24091 по делу № А42-10638/2017 кассационная жалоба административного органа передана для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации, поскольку заслуживает внимания довод заявителя о том, что неисполнение законного требования антимонопольного органа влечет наступление общественно опасных последствий, совершенное обществом правонарушение не может быть признано малозначительным.
Как следует из материалов дела, постановлением антимонопольного органа общество привлечено к административной ответственности, предусмотренной частью 5 статьи 19.8 КоАП РФ, с назначением наказания в виде административного штрафа в размере 150 тысяч рублей. Не согласившись с указанным постановлением антимонопольного органа, общество оспорило его в арбитражном суде.
Рассматривая данный спор, установив факт непредставления обществом в антимонопольный орган информации и документов по запросу антимонопольного органа, суды пришли к выводу о наличии в действиях общества состава административного правонарушения, ответственность за которое установлена частью 5 статьи 19.8 КоАП РФ.
Вместе с тем, ссылаясь на недоказанность наличия существенной угрозы охраняемым общественным отношениям и каких-либо неблагоприятных последствий в результате противоправного деяния общества, суды признали совершенное обществом правонарушение малозначительным и освободили его от административной ответственности на основании статьи 2.9 КоАП РФ, признав незаконным и отменив оспариваемое постановление антимонопольного органа.
Обжалуя судебные акты в Верховный Суд Российской Федерации, антимонопольный орган привел доводы о том, что совершенное обществом правонарушение не может быть признано малозначительным, в связи с чем у судов отсутствовали основания для применения в рассматриваемом случае статьи 2.9 КоАП РФ и освобождения общества от административной ответственности. Доводы антимонопольного органа послужили основанием для передачи дела на рассмотрение в судебном заседании Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации.
Анализ практики применения арбитражными судами положений статьи 2.9 КоАП РФ свидетельствует о том, что при признании административных
правонарушений малозначительными суды учитывают конкретные обстоятельства совершенного деяния. Отсутствие причиненного вреда охраняемым общественным отношениям является своеобразным маркером, который позволяет прийти к выводу о возможности принятия решения об
отказе в привлечении к административной ответственности. При этом положения о малозначительности не должны подменять невозможность применения наказания в виде штрафа в размере меньшем, чем предусмотрено диспозицией соответствующей статьи КоАП РФ. Нормы, на основании которых привлекаются к административной ответственности арбитражные управляющие, нуждаются в дальнейшем совершенствовании на основании изучения по результатам правоприменительной практики.
