К вопросам о малозначительности административных правонарушений, возникшим в практике арбитражных судов северо-западного округа

Практика Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа (далее – ФАС СЗО) за период действия статьи 2.9 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее – КоАП РФ) достаточно велика и позволяет выделить четко наметившиеся тенденции развития. Особую актуальность приобретает выработка единых подходов по отдельным вопросам правоприменения.

Учитывая положения правовой доктрины, задачи судопроизводства и сложившуюся практику, попытаемся наметить «единую линию» в оценке такой категории, как малозначительность.

Малозначительность как оценочная категория

В силу статьи 2.9 КоАП РФ при малозначительности совершенного административного правонарушения судья, орган, должностное лицо, уполномоченные решить дело об административном правонарушении, могут освободить лицо, совершившее административное правонарушение, от административной ответственности и ограничиться устным замечанием.

С учетом приведенной нормы малозначительность деяния является оценочным признаком, который устанавливается в зависимости от конкретных обстоятельств дела (постановление ФАС СЗО от 18.01.07 по делу № А44-2079/2006-13а).

Оценка деяния на предмет выявления его малозначительности – прерогатива правоприменителя, который при ее осуществлении не может руководствоваться произвольными подходами. Очевидно, что ему необходимы достаточно четкие критерии оценки по факту полного, объективного и всестороннего установления определенной фабулы дела. При этом помимо конкретной нормы, закрепленной в статье 2.9 КоАП РФ и прямо не предусматривающей таких критериев, следует прежде всего принимать во внимание принципы и цели юридической ответственности.

Обязателен комплексный анализ конкретной нормы в системном единстве с иными положениями законодательства, толкование правовых норм в различных его вариантах (видах и способах). Таким образом, властная деятельность определенного юрисдикционного органа обусловлена целым рядом «ограничителей», предусмотренных законом и отвечающих не только его букве, но и духу.

Пределы малозначительности

Всегда ли возможна сама постановка вопроса о малозначительности? В отношении всех ли составов административных правонарушений и любых лиц, привлекаемых к административной ответственности, уместно рассуждать о малозначительности деяния при тех или иных фактических обстоятельствах дела? Возможно, существуют такие составы административных правонарушений и такие правонарушители, в отношении которых в принципе недопустим вопрос о малозначительности (независимо от фактической стороны дела)? Рассмотрение этих проблем нашло отражение в практике ФАС СЗО.

Иногда общий контекст судебного акта может восприниматься неоднозначно: с одной стороны, складывается отношение к позиции суда как в принципе отрицающей применение статьи 2.9 КоАП РФ к рассматриваемому составу правонарушения при любых обстоятельствах в силу определенного объекта посягательства. Суд исходит из характера охраняемых законом общественных отношений, каковой сам по себе исключает малозначительность деяния. С другой стороны, суд обращает внимание на те или иные конкретные обстоятельства, которые не выявлены, а следовательно, при их выявлении логично вести речь о малозначительности вмененного правонарушения.

Однако общая оценка всей практики ФАС СЗО позволяет сделать вывод о следующей тенденции: в настоящее время суд кассационной инстанции допускает малозначительность деяния в широких пределах как объективных (по объекту посягательства), так и субъективных (по кругу лиц). При этом суд указывает, что норма статьи 2.9 КоАП РФ является общей и может применяться к любому составу административного правонарушения, предусмотренного КоАП РФ, если судья, орган, рассматривающий конкретное дело, признает, что совершенное правонарушение является малозначительным (постановления ФАС СЗО от 16.10.07 по делу № А13-3193/2007, от 10.01.07 по делу № А26-4863/2006-24).

Тем самым подтверждается допустимость применения статьи 2.9 КоАП РФ в отношении как материальных, так и формальных составов административных правонарушений, а также в отношении как физических, так и юридических лиц, привлекаемых к административной ответственности.

Таким образом, все административные правонарушения (последовательное изложение которых от главы к главе приводится в Особенной части КоАП РФ с учетом различных объектов противоправных посягательств) по своему характеру и степени общественной опасности не исключают применения статьи 2.9 КоАП РФ при определенных фактических обстоятельствах. Данный подход оправдан прежде всего тем, что жизнь разнообразнее и сложнее буквы закона, а принципы юридической ответственности во всех случаях применения права должны быть надлежащим образом реализованы.

Каковы же эти фактические обстоятельства? Всегда ли их сходство либо тождество позволяют в различных спорных ситуациях рассчитывать на сходство либо тождество соответствующих судебных оценок?

Для решения вопроса о критериях малозначительности разумно сначала привести ряд жизненных ситуаций, которые подлежали судебной оценке в двух или трех инстанциях.

Практические примеры обстоятельств,свидетельствующих о малозначительности деяния

С целью выявления проблем применения статьи 2.9 КоАП РФ, а также с учетом содержания последующих вопросов контрпримеры сознательно подобраны таким образом, чтобы констатировать определенное сходство дел по фабуле.

Приведенные примеры «за» и «против» малозначительности со всей очевидностью позволяют утверждать, что сами по себе определенные фактические обстоятельства («совершение правонарушения впервые», «незначительная сумма товара при его продаже без применения ККМ», «неопытность работника», «незначительная просрочка исполнения публично-правовой обязанности» и т. д.) не могут рассматриваться в судебной практике во всех случаях как свидетельствующие о малозначительности противоправного деяния либо о ее отсутствии. Невозможно утверждать, например, следующее: раз правонарушитель совершил деяния впервые, он всегда может рассчитывать на применение статьи 2.9 КоАП РФ. Таким образом, еще раз необходимо признать, что для вывода о малозначительности недостаточно лишь констатации тех или иных фактических обстоятельств, сопутствующих правонарушению. Важна их оценка (в совокупности и взаимной связи). Более того, такая оценка должна быть сопряжена с оценкой других обстоятельств, относящихся как к ретроспективе деяния, так и к его последствиям.

Любая оценка проводится по определенным критериям. Как оценивать? На что «опереться» при такой оценке? Для последовательного установления необходимых критериев важно определиться с источниками их формирования.

Совокупность «правоприменительных инструментов» при решении вопроса о малозначительности

Соответствующую оценку следует проводить с учетом:

• официального нормативного толкования закона;
• позиции Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации (ВАС РФ) по конкретным делам;
• положений теории права (правовой доктрины);
• нравственных (моральных) норм.

Два официальных нормативных разъяснения приведены в постановлении Пленума ВАС РФ от 02.06.04 № 10 «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях» (пункт 18; далее – постановление Пленума ВАС РФ № 10) и постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации (ВС РФ) от 24.03.05 № 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» (пункт 21; далее – постановление Пленума ВС РФ № 5).

Согласно пункту 18 постановления Пленума ВАС РФ № 10 при квалификации правонарушения в качестве малозначительного судам необходимо исходить из оценки конкретных обстоятельств его совершения. Малозначительность правонарушения имеет место при отсутствии существенной угрозы охраняемым общественным отношениям. Такие обстоятельства, как, например, личность и имущественное положение привлекаемого к ответственности лица, добровольное устранение последствий правонарушения, возмещение причиненного ущерба, не являются обстоятельствами, свидетельствующими о малозначительности правонарушения. Данные обстоятельства в силу частей 2 и 3 статьи 4.1 КоАП РФ учитываются при назначении административного наказания.

В соответствии с пунктом 21 постановления Пленума ВС РФ № 5 при решении вопроса о назначении вида и размера административного наказания судье необходимо учитывать, что КоАП РФ допускает возможность назначения административного наказания лишь в пределах санкций, установленных законом, предусматривающим ответственность за данное административное правонарушение с учетом характера совершенного правонарушения, личности виновного, имущественного положения правонарушителя – физического лица (индивидуального предпринимателя), финансового положения юридического лица, привлекаемого к административной ответственности, обстоятельств, смягчающих и отягчающих административную ответственность (статьи 4.1–4.5 КоАП РФ). Поэтому судья не вправе назначить наказание ниже низшего предела, установленного санкцией соответствующей статьи, либо применить наказание, не предусмотренное статьей 3.2 КоАП РФ.

Вместе с тем если при рассмотрении дела будет установлена малозначительность совершенного административного правонарушения, судья на основании статьи 2.9 КоАП РФ вправе освободить виновное лицо от административной ответственности и ограничиться устным замечанием, о чем должно быть указано в постановлении о прекращении производства по делу. Если малозначительность административного правонарушения будет установлена при рассмотрении жалобы на постановление по делу о таком правонарушении, то на основании пункта 3 части 1 статьи 30.7 КоАП РФ выносится решение об отмене постановления и о прекращении производства по делу.

Малозначительным административным правонарушением является действие или бездействие, хотя формально и содержащее признаки состава административного правонарушения, но с учетом характера совершенного правонарушения и роли правонарушителя, размера вреда и тяжести наступивших последствий, не представляющее существенного нарушения охраняемых общественных правоотношений.

Такие обстоятельства, как, например, личность и имущественное положение привлекаемого к ответственности лица, добровольное устранение последствий правонарушения, возмещение причиненного ущерба, не являются обстоятельствами, характеризующими малозначительность правонарушения. Они в силу частей 2 и 3 статьи 4.1 КоАП РФ учитываются при назначении административного наказания.

Прежде всего следует признать, что приведенные разъяснения ВАС РФ и ВС РФ не содержат противоречий, по сути дополняют друг друга. Судебная практика ФАС СЗО в целом опирается и на разъяснения ВАС РФ, и на разъяснения ВС РФ.

Следует обратить внимание, что в настоящее время ВАС РФ по конкретным делам не осуществляет переоценку малозначительности деяний, конкретных обстоятельств дела, фактически поддерживая суды низших инстанций в их позиции о наличии либо отсутствии оснований для применения статьи 2.9 КоАП РФ (см., например, определения ВАС РФ об отказе в передаче дела в Президиум ВАС РФ от 27.03.08 № 3423/08, от 06.03.08 № 3184/08, от 17.10.07 № 12495/07, от 19.10.07 № 10836/07, от 25.10.07

№ 12991/07). Это объясняется главным образом особыми задачами и целями надзорного производства (часть 4 статьи 299, статья 304 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ)).

Теория и наука права (правовая доктрина) обязывают суд при решении вопроса о малозначительности правонарушения ориентироваться на должную реализацию принципов юридической ответственности и достижение ее целей и в конечном итоге руководствоваться логическим мышлением, правосознанием и судейским усмотрением.

В связи с этим вниманию судьи (а равно любого иного правоприменителя) предлагаются комментарии к закону и научная литература.

Логическое мышление, правосознание и судейское усмотрение, безусловно, связаны со знаниями, высоким профессионализмом и жизненным опытом судьи. Но важно отметить: две последние категории (правосознание и судейское усмотрение) базируются на нравственных нормах.

Определив весь «набор инструментов», необходимо раскрыть его содержание, попытаться установить и детализировать искомые критерии оценки при решении вопроса о применении статьи 2.9 КоАП РФ.

Постановление Пленума ВАС РФ № 10 при решении вопроса о малозначительности определяет два ключевых подхода: 1) вероятно, равенство субъектов перед законом (исключение таких обстоятельств, как личность и имущественное положение правонарушителя при оценке малозначительности деяния); 2) исключение последующего поведения правонарушителя (после совершения им правонарушения) как критерия для применения статьи 2.9 КоАП РФ, то есть сами по себе последующие позитивные действия, например, устранение последствий деяния, возмещение ущерба, могут приниматься во внимание лишь при назначении административного наказания, при выборе конкретной меры ответственности лишь в пределах санкции нормы Особенной части КоАП РФ.

Критерии оценки. Правовая природа устного замечания

Постановление Пленума ВС РФ № 5 обязывает суды при решении рассматриваемого вопроса принимать во внимание такие обстоятельства, как характер совершенного правонарушения и роль правонарушителя, размер вреда и тяжесть наступивших последствий, когда деяние не представляет существенного нарушения охраняемых общественных правоотношений.

Думается, под «характером правонарушения» следует понимать характер и степень его общественной опасности. Характер общественной опасности определяется объектом посягательства (административные правонарушения посягают на порядок государственного управления) и может быть установлен исходя из структуры закона (при оценке места соответствующей главы в Особенной части КоАП РФ по принципу от более опасного к менее опасному). Что касается, например, глав 14, 15 и 16 КоАП РФ, следует признать, что сам по себе характер правонарушения не исключает возможности применения положений статьи 2.9 КоАП РФ в конкретных случаях как в отношении физических, так и юридических лиц. Степень общественной опасности правонарушения определяется с учетом конкретной санкции и формы вины (умысел, неосторожность). Понятно, что умышленное правонарушение по степени общественной опасности считается более серьезным противоправным действием (бездействием), нежели правонарушение неосторожное. Нижний и верхний пределы санкции, наличие в конкретной санкции тех или иных видов административного наказания (статья 3.2 КоАП РФ) также свидетельствуют о степени общественной опасности.

«Роль правонарушителя» применительно к постановлению Пленума ВС РФ № 5, вероятно, должна трактоваться широко: не как роль при соучастии (организатор, пособник, исполнитель), а как совокупность объективных и субъективных признаков поведения правонарушителя. При этом уместно задаться вопросом: каков перед нами вариант поведения, какова роль правонарушителя в объективной реальности, в «реальной» жизни – злостный, матерый, активно и преднамеренно (умышленно) действующий правонарушитель, или его представитель (когда речь идет о юридических лицах), или субъект, впервые совершивший противоправное деяние, неопытный, не имеющий достаточных профессиональных знаний, вследствие ошибки непреднамеренно оступившийся и т. п.

«Размер вреда и тяжесть наступивших последствий» с теоретической точки зрения относятся к объективным признакам деяния. При этом следует помнить, что общественно опасным признается не только реальный вред (фактически наступившие негативные последствия в окружающей действительности: имущественный ущерб, вред здоровью или жизни людей), но и создание одной лишь реальной угрозы причинения такого вреда, хотя по «счастливой случайности» материальных последствий деяния нет. Таким образом, говоря о «тяжести последствий», необходимо иметь в виду и то, и другое: во многих случаях одна лишь угроза вреда может и должна восприниматься как «тяжелое последствие» деяния.

Для последующего уяснения этого критерия интересен следующий пример из кассационной практики, непосредственно не связанный с применением статьи 2.9 КоАП РФ, но имеющий значение для правильного ее толкования.

Значимость этого кассационного постановления по рассматриваемой проблематике объясняется тем, что большинство составов административных правонарушений, закрепленных в Особенной части КоАП РФ, являются формальными, а не материальными. Совершенно справедливо следующее утверждение: по формальным составам последствия административного правонарушения не имеют квалифицирующего значения.

Однако, по мнению автора, последствия противоправного деяния всегда имеют значение для применения той или иной меры ответственности, вплоть до освобождения от нее в силу статьи 2.9 КоАП РФ (независимо от того, является ли состав правонарушения формальным или материальным). Размер вреда и тяжесть наступивших последствий – категории, безусловно, оценочные, но вполне «ощутимые» и доказуемые. Если, к примеру, правонарушение привело к ощутимой «разбалансировке» порядка государственного управления, то есть существенно помешало нормальной деятельности соответствующих государственных органов, его никак нельзя признать малозначительным.

Начиная с 2005 года в практике ФАС СЗО относительно формальных составов часто воспроизводится вывод: в данном случае «существенная угроза охраняемым общественным отношениям заключается в пренебрежительном отношении лица к исполнению своих публично-правовых обязанностей, к формальным требованиям публичного порядка».

Такой постулат в ряде случаев принимается нижестоящими судами (и уж тем более административными органами, не судьями) как полностью исключающий применение статьи 2.9 КоАП РФ независимо от тех или иных обстоятельств дела.

Ниже приводится первое (по хронологии) постановление кассационной инстанции, обнаруженное в базе «КонсультантПлюс 3000», значимое в связи с подобной оценкой. Следующий же за ним практический пример нацелен на выявление определенной «трансформации» этого вывода к сегодняшнему дню.

Два этих практических примера ставят вопрос: всегда ли надлежит однозначно оценивать пренебрежительное отношение субъекта правонарушения к формальным требованиям публичного права? В одном случае такое пренебрежение «зашло далеко»: носит систематический характер, связано с внушительным объемом информации, подлежащей государственному контролю. В другом случае таких признаков у пренебрежения нет: неверный номер обусловлен разовой технической ошибкой. При этом общество поручило оформление паспорта сделки не кому-нибудь, а уполномоченному банку, который, помимо прочего, является агентом валютного контроля и сам заполняет отдельные положения паспорта сделки. Выходит, что агент валютного контроля сам (возможно, по вине «безразличного» заявителя) ошибся в указании всех цифр регистрационного номера (хотя, конечно, заполнять соответствующую часть паспорта сделки должен не он). Сколь ощутимы при этом «помехи» в контрольной сфере? Можно ли в такой ситуации контролирующим органам сопоставить значимую для валютного контроля информацию, ознакомившись с совокупностью всех отчетных документов? Наконец, сколь легко устранимы соответствующие «помехи»?

Вероятно, теоретически оправданными можно признать следующие рассуждения.

Поскольку при малозначительности деяния формально есть правонарушение в единстве всех элементов состава, следовательно, есть и вина правонарушителя. Вина есть внутреннее отрицательное отношение субъекта к значимым для личности, государства и охраняемым законом общественным отношениям. Это отношение и выражено в пренебрежении к определенным общественным ценностям. Таким образом, при совершении правонарушения то или иное пренебрежение есть всегда. При умысле такое пренебрежение сопряжено с желанием либо сознательным допущением негативных последствий. При неосторожности оно обретает форму самонадеянности (легкомыслия) либо небрежности. Пренебрежение допустимо и со стороны юридического лица как «коллективной социальной фикции», поскольку внутри этой фикции – люди, коллектив работников. И по смыслу части 2 статьи 2.1 КоАП РФ принятие этой фикцией определенных мер и наличие у нее определенных возможностей замыкается на оценку поведения ее «человеческих слагаемых»: директора, бухгалтера, водителя и т. п.

И в административной сфере при нарушении того или иного порядка (правил), при любом посягательстве на государственное управление «пренебрежение» присутствует всегда. Если же по факту правонарушения пренебрежение в той или иной степени либо форме присутствует всегда (к формальным ли требованиям публичного права, к иным социальным факторам) и если всегда считать его выражением существенной угрозы общественным отношениям, то сколь в принципе возможным будет применение статьи 2.9 КоАП РФ? Тогда ее невозможно будет применить никогда и ни при каких обстоятельствах.

В связи с этим важно констатировать, что применение статьи 2.9 КоАП РФ по любым составам (формальным или материальным) обусловлено прежде всего определенной степенью пренебрежения правонарушителя к значимым общественным отношениям. Поэтому в каждом конкретном случае задача правоприменителя – определить степень такого пренебрежения, его количественные и качественные признаки, его последствия.

Говоря об официальном толковании закона, следует также не забывать официальную позицию авторов постатейного комментария к КоАП РФ под общей редакцией заместителя Председателя ВАС РФ Э. М. Ренова¹. Не будучи в полном смысле «официальным толкованием закона», эта позиция тем не менее значима для судей с учетом не только своей доктринальной ценности, но и ее официального источника. В комментарии к статье 2.9 КоАП РФ, в частности, указано, что при убежденности в отсутствии каких-либо опасных угроз для личности, общества или государства и «в случае, как правило, совершения действия (бездействия) без прямого умысла орган административной юстиции может освободить лицо от административной ответственности в связи с малозначительностью правонарушения». В качестве примера малозначительного деяния приводится незначительное отступление от правил продажи отдельных видов товаров. ¹ Изд-во «Норма». М., 2002.

Таким образом, вина правонарушителя (ее формы, степень) учитывается при решении вопроса о применении статьи 2.9 КоАП РФ. Более того, особо хотелось бы подчеркнуть, что авторы комментария даже прямой умысел как самую высокую степень вины полностью не исключают из сферы применения малозначительности.

Можно ли согласиться с такой точкой зрения? Думается, да. Даже прямой умысел (прямое желание нарушить закон и достичь негативного для общества результата) при определенных жизненных обстоятельствах позволяет говорить о малозначительности.

Представим ситуацию: формальные признаки деяния есть, субъект виновен и действовал умышленно, желал наступления негативных последствий. Однако конкретный желаемый негативный результат – формально негативен, но по своим общественным масштабам ничтожен и, более того, цель правонарушителя может быть оправдана благим мотивом (по крайней мере с позиций принципов ответственности, идей гуманизма и справедливости). Как известно, мотив – самостоятельный элемент субъективной стороны деяния, причины, побудившие к действию (бездействию). В то же время мотивы далеко не всегда выступают квалифицирующим признаком противоправного деяния. Вряд ли правы те, кто станет утверждать, что в подобных случаях мотивы всегда должны исключаться из числа признаков, учитываемых при выборе конкретной меры ответственности. Вряд ли кто-либо будет спорить в современных условиях относительного продуктового изобилия с малозначительностью кражи (с прямым умыслом!) буханки хлеба в магазине, мотивом которой был острый голод, а правонарушитель не мог расплатиться в силу определенных объективных причин.

В практике ФАС СЗО оценка малозначительности деяния нередко сопрягается с виновностью правонарушителя (постановление ФАС СЗО от 17.09.07 по делу № А66-2213/2007).

Конечно, при оценке малозначительности деяния (как и любой другой оценочной категории) следует исключать логические ошибки (прежде всего, логическую ошибку поспешного обобщения: когда из нескольких посылок делается одно умозаключение, в то время как на самом деле таких умозаключений может быть несколько). Полезно вспомнить и дефиницию «правосознания» как элемеyта правовой системы государства. Под правосознанием (как индивидуальным, так и общественным) следует понимать две составляющие: правовую идеологию и правовую психологию. Правовая идеология есть совокупность взглядов, идей, теорий, в которых дается оценка праву и практике его применения. В свою очередь правовая психология есть совокупность эмоций, настроений и чувств, в которых выражена та же оценка.

Никто не станет сегодня спорить с тем, что на смену «революционному» правосознанию советского периода пришло совсем иное: каждый день современное российское общество проживает с иными взглядами, идеями и эмоциями. Иная шкала ценностей вошла и в жизнь, и в закон. Личность первична, а государственный интерес производен от ее прав (статья 2 Конституции Российской Федерации).

Поскольку правовая доктрина призывает в каждом конкретном случае при назначении наказания иметь в виду его цели и принципы юридической ответственности, есть смысл еще раз разобраться и в этих категориях, освежить их восприятие. Ведь они являются еще более значимыми критериями оценки малозначительности.

Целями административного наказания служат частная и общая превенции, не более того (статья 3.1 КоАП РФ). При этом превенция как всего лишь предупреждение (не исправление и тем более не перевоспитание) не призвана «очень сурово» наказать, чтобы впоследствии общественно-полезная деятельность субъекта экономического оборота не оказалась под большим вопросом. Предупредить – не равнозначно «уничтожить» или отбить всякую охоту заниматься делом в угоду себе и общественной пользе.

В связи с этим разумно истолковать положения статей 3.1, 4.1–4.3 КоАП РФ в корреспонденции со статьей 2.9 КоАП РФ применительно к следующей (относительно стандартной) ситуации.

Допустим, лицом формально нарушены определенные правила, есть посягательство на правопорядок, контрольным органам созданы определенные сложности в их работе. Лицо виновно. Негативные последствия деяния есть, определенная угроза общественным отношениям есть. Выяснить, существенная она либо нет, – задача суда. При этом суд понимает, что нижний порог санкции с учетом конкретных обстоятельств – «драконовский». Назначить наказание ниже нижнего предела нельзя (часть 1 статьи 4.1 КоАП РФ). Назначить наказание по нижнему пределу санкции на практике будет означать – «погубить» правонарушителя: субъекта, начинающего предпринимателя либо предприятие, производящего качественную продукцию, создавшего людям рабочие места, исправно приносящего доходы казне, набирающего обороты и ранее не совершавшего противоправных деяний (по крайней мере, не замеченного в сколь-либо опасном поведении). Как поступить? Смотреть исключительно на букву закона либо сориентироваться и на принципы права? Думается, последнее в подобных случаях особенно верно и важно.

Принципы юридической ответственности (помимо законности) сводятся к ее справедливости, неотвратимости и целесообразности. Справедливость юридической ответственности предполагает, в частности, следующее требование: наказание должно быть соразмерным деянию. Кроме того, наказание не должно унижать человеческое достоинство, за одно правонарушение – одно наказание. Неотвратимость юридической ответственности означает опять же и прежде всего не суровость наказания, а скорость и обязательность раскрытия, обнаружения правонарушения и указание правонарушителю на противоправный характер его поведения.

Целесообразность же юридической ответственности сопряжена с обязательным анализом индивидуальных особенностей субъекта правонарушения и, как следствие, обязательным выбором конкретной санкции с учетом «роли правонарушителя», предшествующих правонарушению действий (бездействия) субъекта, в том числе и правомерных.

При решении вопроса о малозначительности правонарушения представляется совершенно правильной оценка судами предшествовавших противоправному поведению общественно-полезных деяний субъекта правонарушения, его «благих дел» (см., в частности, приведенный в статье пример по делу № А66-11924/2004, когда судами принята во внимание ранее осуществляемая правонарушителем благотворительная деятельность).

Почему подобные обстоятельства подлежат оценке, и каким образом к ним следует относиться?

Известно, что правомерные действия – основа правопорядка, его «несокрушимый фундамент». Их совершение предполагается как отправная точка всего правового регулирования. Однако механизм совершения правомерных действий различен.

В одних случаях субъект действует правомерно в силу конформистского отношения к обществу и закону. Он лишь приспосабливается к правоотношениям, «правилам игры» и поступает правомерно либо в силу того, что все так поступают («нежелание выделяться»), либо под угрозой государственного принуждения («боязнь санкции»). В теории права такое правомерное поведение называется конформистским или социально-пассивным.

Но есть и другое правомерное поведение. Механизм его совершения иной. Субъект, не имея к тому прямых обязанностей (в силу закона), осуществляет общественно-полезную деятельность, занимает «активную жизненную позицию», реализует определенные права и при этом приносит обществу (неопределенному либо определенному кругу лиц) ощутимые блага. В подобных случаях он может не забывать и о себе (имея те или иные льготы), но социальный эффект от его позитивных деяний высок и может послужить добрым примером для окружающих. Такое поведение можно назвать социально-активным. Его необходимо учитывать в связи с последовательной и полной реализацией принципов справедливости и целесообразности юридической ответственности.

И наконец, к вопросу о нравственных нормах. Обязательность учета судьями этих норм вызывает порою резкие возражения со стороны многих, отрицающих в правоприменительной практике такие категории, как «добропорядочность», «совесть», «справедливость», «добро и зло», «милость». Подобное отрицание внешне выглядит достаточно корректным: от опытных юристов сегодня можно услышать, что все это – не правовые категории. В законе или международном договоре нет соответствующих определений, дефиниций, как же нам применять их, эти категории, почему и зачем они нам?

Но ведь эти понятия должны существовать в каждом на уровне индивидуального правосознания без всяких дефиниций. Эти понятия применяются в судебной практике в силу общих начал и задач судопроизводства. Этим понятиям позволительно не иметь «словесной оболочки». Кантовский «нравственный императив» выше любой правовой дефиниции. В то же время, к примеру, совесть – категория не только моральная, но и правовая (статья 8 Закона Российской Федерации «О статусе судей в Российской Федерации»).

Каждому юристу должны быть знакомы идеи авторов российской Судебной реформы 1864 года. Ее результаты, пожалуй, не потеряли своего значения до сих пор. Благодаря этой реформе в Российской Империи был водворен суд, равный для всех сословий, суд скорый, правый и милостивый для всех подданных. Идея милостивого суда в советский период была забыта. Сегодня о ней следует помнить.

Учитывая изложенное, позволительны несколько цитат из пособия «Этика судьи»²: ² Изд-во Российской академии правосудия. М., 2002.

• Стр. 44: «Нравственная категория милосердия обращена непосредственно к суду, ибо только ему принадлежит право принятия окончательного решения о судьбе обвиняемого в уголовном преступлении и лиц, нуждающихся в правовой защите по делам гражданским».
• Стр. 45–46: «Представляется, что оценка того, нуждается ли подсудимый в милосердии, должна производиться в отношении каждого из них, а достоин ли он милосердия, оценивается судьей индивидуально с учетом совокупности объективных и субъективных факторов. Учитывая, что большинство современных судей нацелены на обвинение больше, чем на снисхождение, при повышении их квалификации используются возможности корректировки их взглядов, …ориентация на учет гуманных, милосердных начал в решении судьбы подсудимого при изучении вопросов назначения наказания».
• Стр. 51–52: «Судейское усмотрение, как правило, связано с толкованием правовой нормы и выбором варианта решения из нескольких альтернатив. Очевидно, что это усмотрение ограничено требованиями правовой системы, что предполагает действия судьи только в этих рамках. Вместе с тем, при наличии трудностей в принятии конкретного решения судья использует свой субъективный потенциал – личный опыт и мировоззрение. Сочетание этих факторов и толкование основ права, правовых принципов создает условия разрешения даже сложных правовых ситуаций. В качестве средства их решения могут быть использованы и нравственные категории. Дело в том, что раскрытие замысла законодателя в отношении конкретной нормы закона не всегда приводит к адекватным выводам. В этих случаях судье следует использовать свой «резерв», в том числе высокоморальные принципы, идеи справедливости, добрые традиции».

Нравственная норма открыто не заявляет о себе со страниц судебного акта. Она «внутри судьи». Понятно, что сегодня в судебных постановлениях (в силу определенных отечественных традиций их изложения и требований российского процессуального закона) не встретишь цитат Соловьева, Гегеля или Канта. А вот ссылки на принципы права (в частности принципы юридической ответственности), цели административного наказания встретить можно и нередко.

Из приведенного судебного акта следует, что устное замечание несет превентивную нагрузку, несмотря на отсутствие у него признака административного наказания (статья 3.2 КоАП РФ). При этом суд констатирует наличие определенных (необходимых и достаточных) негативных последствий для правонарушителя. Каковы же они? И в чем эта «превентивная нагрузка»?

По смыслу статьи 2.9 КоАП РФ устное замечание – «преднаказание», «предответственность» и даже «предпредупреждение» (поскольку само по себе предупреждение при наличии соответствующей санкции может рассматриваться как административное наказание согласно пункту 1 части 1 статьи 3.2 КоАП РФ). На первый раз (или по иным смягчающим признакам) правоприменитель прощает правонарушителя в связи с отсутствием существенной угрозы общественным отношениям, но «грозит ему», определенным образом предупреждая о том, что впредь (при повторных случаях или при иных отягчающих обстоятельствах) он не уйдет от ответственности. Задача устного замечания (как и во многом административного наказания) – «поставить на вид», показать правонарушителю, что так поступать нельзя. При этом неотвратимость ответственности достигнута раскрытием правонарушения, «постановкой на вид». А справедливость и целесообразность порою (в силу судейского усмотрения) могут быть в полной мере реализованы только по факту устного замечания, не более того. По сути, набор смягчающих ответственность обстоятельств (перечень которых не является исчерпывающим в силу статьи 4.2 КоАП РФ) может в конкретной ситуации оказаться столь значительным, что он заставляет правоприменителя «выйти за нижний порог санкции», но не нарушать часть 1 статьи 4.1 КоАП РФ, а обратиться к устному замечанию как к единственно законной и справедливой мере воздействия на правонарушителя. Таким образом, негативные последствия для правонарушителя уходят в вероятную и ближайшую перспективу его поведения и состоят в большей (усиленной) заботе о собственном будущем и будущем окружающих. Для такого правонарушителя очевидным становится каждодневное «напряжение» и сопряжение своей деятельности с правовой сферой.

К вопросу «о переоценке» при кассационной проверке правильности применения нормы статьи 2.9 КоАП РФ

Вопрос о переоценке доказательств (обстоятельств) в рамках кассационного производства длительное время не находит однозначных ответов в практике окружных судов. В любом случае при принятии решения кассационной суд «входит в оценку» существа спорных правоотношений (оценивает их еще раз, в определенном смысле переоценивает ситуацию). Важно определить, с какой целью и при каких основаниях такая переоценка допустима. В связи с этой проблематикой дела, связанные с малозначительностью административного правонарушения, не являются исключением. Напротив, вопрос о переоценке в них стоит очень остро и воспринимается всеми участниками процесса, включая суды.

Как отмечено ранее, малозначительность есть оценочная категория. Такой «оценочный» юридический факт по сути устанавливается судом посредством окончательного вывода по результатам оценки целого ряда фактических обстоятельств: тех или иных действий (бездействий) субъекта правонарушения в прошлом, в процессе совершения правонарушения, наличием либо отсутствием определенных последствий деяния.

Допустим, что определенные обстоятельства (послужившие собственно основанием для вывода о малозначительности) были правильно установлены судом первой инстанции (например, факт просрочки заявителем обязательных платежей на один день, факт своевременного внесения предыдущих платежей, факт правомерной деятельности предприятия в целом за предшествующий период).

Суд принял во внимание и другие факты: характер и обстоятельства совершения административного правонарушения, степень вины правонарушителя, отсутствие вредных последствий. Последняя группа фактов уже обладает определенным оценочным признаком. Установление этих фактов связано с ранее сформировавшимся судейским усмотрением. В связи с этим вывод суда об отсутствии существенной угрозы охраняемым общественным интересам, крайне низкой степени общественной опасности противоправного поведения имеет определенную фактическую основу.

Вместе с тем суд кассационной инстанции эту фактическую основу не порочит, «не ломает» (не утверждает, что эти факты не имеют под собой доказательственной базы, противоречат материалам дела).

Может ли суд кассационной инстанции, не опровергая первичные («неоценочные») факты, не согласиться с последующими оценочными фактами, «переоценить» их и сделать вывод об отсутствии малозначительности? Понятно, что при этом кассационная коллегия должна указать на неправильное применение судом статьи 2.9 КоАП РФ, на несоответствие изложенных в обжалуемом решении выводов о малозначительности правонарушения фактическим обстоятельствам дела и (или) имеющимся в деле доказательствам.

Какие веские причины могут позволить кассационному суду дать утвердительный ответ на этот вопрос?

Вероятно, при такой ситуации существенным является порок в установлении первичных фактов (фактов просрочки заявителем обязательных платежей на один день и своевременного внесения предыдущих платежей и т. п.). Такой порок мог бы послужить основанием для переоценки доказательств судом кассационной инстанции, но не с целью выяснения их наличия либо отсутствия в рамках кассационного производства, а с целью определения той или иной процессуальной перспективы «суда над судебным актом»: либо направить дело на новое рассмотрение, либо (с учетом иных правильно установленных судом первой инстанции обстоятельств) сохранить судебный акт.

А можно ли суду кассационной инстанции принять новое решение и в каких случаях?

Если, к примеру, из материалов дела видны факты систематического пренебрежения лицом, привлекаемым к административной ответственности, требованиями закона, повторности однородных правонарушений, наличия определенных дезорганизационных последствий для государственного контроля? Опять же так называемые «первичные факты», «предоценочные». Как быть в таких ситуациях?

Если суд первой инстанции установил эти обстоятельства и при их наличии сделал вывод о малозначительности, тогда можно утверждать, что суд к установленным фактам неверно применил норму материального права – статью 2.9 КоАП РФ. Такое явное противоречие между фактической стороной дела и судебной оценкой – законный повод для принятия кассационным судом нового решения. То же касается и обратной ситуации («переворот» решения от немалозначительности к малозначительности).

Сложность может заключаться и в оценке самого «установления» обстоятельств судом первой инстанции.

Понятно, что если суд «черным по белому» отразил в судебном акте эти обстоятельства, значит он их установил. А если не отразил или отразил, но не в должной мере? Думается, вывод о «судебном установлении» может быть сделан не только из одного лишь текста судебного акта, но и из совокупности процессуальных документов (протоколов судебных заседаний, текста решения суда, заявлений, отзывов, объяснений лиц, участвующих в деле) и при отсутствии соответствующих спорных вопросов по фактической цепочке на стадии кассационного рассмотрения дела.

Кроме того, следует не забывать, что обеспечение единообразия судебной практики в значительных территориальных масштабах призвано не столько отдать предпочтение и показать всю правоту того или иного профессионального усмотрения, сколько достичь высокого авторитета всей судебной системы. Сегодня крайне важно «выпестовать» уважение к закону и суду (суду в целом как собирательному понятию), которого так не хватает в нашем обществе. Авторитет же всей судебной системы базируется на авторитете прежде всего суда первой инстанции. Этот суд несет основное бремя процессуальной нагрузки. Этот суд ближе всего к тяжущимся, этот суд «достижимее» для них в поиске защиты своих прав. Поколебать его авторитет – ощутимый шаг в ином направлении. Конечно, проверка законности судебного акта не может подчиняться подобным суждениям, но им должно придать определенную значимость.

По большому счету суду первой инстанции (в силу известных особенностей судопроизводства и судоустройства) «виднее»: ему ближе исследуемый субъект, ему в большей степени известны все варианты его предшествующего поведения. И такому субъекту проще показать себя «во весь рост» именно этому суду. И в связи с этим оценке такого суда есть смысл довериться с учетом по крайней мере большей «остроты зрения». Его судейское усмотрение обусловлено объективными предпосылками, наличие которых заставляет серьезно задуматься над переоценкой. Поэтому, прежде чем «сломать» такую оценку, надо остановиться, основательно взвесить все «за» и «против», многократно подумать и переосмыслить надуманное.

Иные вопросы,нашедшие отражение в кассационной практике

Как указано в пункте 17 постановления Пленума ВАС РФ № 10, установив при рассмотрении дела о привлечении к административной ответственности малозначительность правонарушения, суд, руководствуясь частью 2 статьи 206 АПК РФ и статьей 2.9 КоАП РФ, принимает решение об отказе в удовлетворении требований административного органа, освобождая от административной ответственности в связи с малозначительностью правонарушения, и ограничивается устным замечанием, о чем указывается в резолютивной части решения.

Если же малозначительность правонарушения будет установлена в ходе рассмотрения дела об оспаривании постановления административного органа о привлечении к административной ответственности, суд, руководствуясь частью 2 статьи 211 АПК РФ и статьей 2.9 КоАП РФ, принимает решение о признании незаконным этого постановления и о его отмене.

Необходимо отметить, что ФАС СЗО стал следовать соответствующим разъяснениям ВАС РФ еще до их появления и официального опубликования, таким же образом толкуя положения статей 206 и 211 АПК РФ (постановление ФАС СЗО от 09.02.04 по делу № А66-5292-03).

В указанном деле кассационная коллегия отметила следующее.

Соответствующие официальные разъяснения и судебная практика объяснимы с точки зрения процессуальной доктрины.

В рамках параграфа 1 главы 25 АПК РФ судья арбитражного суда выполняет по сути не судебную, а административную функцию. Он выступает в особом качестве: не как суд, а как орган административной юстиции, уполномоченный решить вопрос о привлечении к административной ответственности по ходу «скорее административной, а не судебной» процедуры. Отдельные особенности такого производства (в сравнении с аналогичными нормами КоАП РФ) не исключают существенного отступления от основ состязательного судебного процесса. Цели и принципы такого административного процесса иные. А его результат – выбор конкретной санкции в лице опять же уполномоченного административного органа (судьи арбитражного суда).

В рамках же параграфа 2 главы 25 АПК РФ задачи суда иные: проверка законности привлечения к административной ответственности. Здесь не судья, а суд в свойственном себе качестве реализует все требования и особенности состязательной судебной процедуры. Он не призван привлекать к административной ответственности, а призван проверить результат привлечения и при наличии в нем определенных пороков отменить его. Такая отмена (с точки зрения реализации задач и целей административной ответственности) «безынициативна», суд «не увлекается» последующим продолжением административного преследования, не назначает сам наказание либо «преднаказание» (не объявляет устное замечание). Он ставит точку в сугубо состязательном судебном процессе, не более того.

В практике ФАС СЗО заслуживает внимания еще один важный вопрос: можно ли в судебном процессе, в рамках параграфа 2 главы 25 АПК РФ, оспорить решение административного органа, которое по сути не является постановлением о привлечении к административной ответственности? Принимая такое решение, административный орган на основании части 1 статьи 29.9 КоАП РФ прекращает производство по делу об административном правонарушении ввиду малозначительности вмененного деяния, то есть не по так называемым «реабилитирующим основаниям». В связи с этим административный орган считает лицо виновным, устанавливает в его действиях событие и состав правонарушения, ограничивается устным замечанием, но к административной ответственности не привлекает.

Согласно части 1 статьи 29.9 КоАП РФ по результатам рассмотрения дела об административном правонарушении может быть вынесено постановление:

1. о назначении административного наказания;
2. о прекращении производства по делу об административном правонарушении.

Постановление о прекращении производства по делу об административном правонарушении выносится в случае:

1. наличия хотя бы одного из обстоятельств, исключающих производство по делу, предусмотренных статьей 24.5 КоАП РФ;
2. объявления устного замечания в соответствии со статьей 2.9 КоАП РФ;
3. прекращения производства по делу и передачи материалов дела прокурору, в орган предварительного следствия или в орган дознания в случае, если в действиях (бездействии) содержатся признаки преступления.

В то же время в силу положений статьи 207 АПК РФ дела об оспаривании решений государственных органов, иных органов, должностных лиц, уполномоченных в соответствии с федеральным законом рассматривать дела об административных правонарушениях (далее в параграфе 2 главы 25 АПК РФ – административные органы), о привлечении к административной ответственности лиц, осуществляющих предпринимательскую и иную экономическую деятельность, рассматриваются арбитражным судом по общим правилам искового производства, предусмотренным АПК РФ, с особенностями, установленными в настоящей главе и федеральном законе об административных правонарушениях (часть 1).

Производство по делам об оспаривании решений административных органов возбуждается на основании заявлений юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, привлеченных к административной ответственности в связи с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности, об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности (часть 2).

Этот вопрос отражен в практике кассационной инстанции.

Таким образом, если административный орган вынес постановление и прекратил производство по делу об административном правонарушении по незаконному основанию (например, не в связи с установленным судом отсутствием события или состава правонарушения по пунктам 1 или 2 части 1 статьи 24.5, а в связи с малозначительностью деяния по части 1 статьи 29.9 КоАП РФ), такое постановление подлежит признанию незаконным и отмене арбитражным судом по заявлению юридического лица или индивидуального предпринимателя, поданному в порядке, установленном параграфом 2 главы 25 АПК РФ.

Заключение

Учитывая изложенное, следует признать, что судьи кассационной инстанции на сегодняшний день не склонны пересматривать выводы судов первой и апелляционной инстанций по исследуемой проблематике. Речь не идет о случаях, свидетельствующих о явно искаженном судейском усмотрении и неверном уяснении смысла административной нормы о малозначительности.

Поскольку основной задачей судопроизводства в арбитражных судах (в том числе и административного судопроизводства) является восстановление нарушенных прав и законных интересов хозяйствующих субъектов, создание здорового экономического климата в стране, малозначительность административного правонарушения приобретает порою вовсе немалое значение. Карательный и обвинительный уклоны в деятельности административных органов исторически и теоретически обусловлены спецификой их деятельности. Но в деятельности арбитражных судов, судебной власти в целом они могут снискать гораздо меньшее оправдание. В судопроизводстве разумный баланс всех принципов юридической ответственности призван гарантировать законное и справедливое судебное разбирательство, найти оптимальный и максимально эффективный вариант придания спорным отношениям характера бесспорных. В поисках же такого варианта стоит задуматься не только о сиюминутном пополнении бюджета и устрашении виновного, но и о дальнейшей перспективе как самого правонарушителя, так и значительного круга лиц, связанных с ним единым комплексом хозяйственных связей. Анализ этих связей в прошлом, настоящем и будущем, изучение динамики их развития, поддержание их баланса позволят определить самую верную, справедливую и совестливую санкцию за конкретное правонарушение.