Развитие рыночных отношений в Российской Федерации и все большая активность хозяйствующих субъектов в конкурентной среде объясняют острую необходимость в формировании государством четких правил поведения лиц в таких условиях. Антимонопольному законодательству, вопросам его реформирования уделяется немалое внимание, в Федеральный закон от 26.07.06 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее — Закон «О защите конкуренции») вносятся требуемые временем и обстоятельствами изменения. Получают свое освещение и вопросы административной ответственности лиц за нарушение антимонопольного законодательства.
Исходя из существа административных правонарушений, совершаемых в области антимонопольного законодательства, их можно разделить на две категории: допущенные при осуществлении субъектами правонарушений своей профессиональной деятельности и при взаимодействии хозяйствующих субъектов с антимонопольными органами. Данное деление согласуется со структурой Кодекса Российской Федерации об административной ответственности (далее — КоАП РФ) и охватывается содержанием его глав 14 и 19.
К первой группе относятся злоупотребление доминирующим положением на товарном рынке (статьи 14.31 и 14.31.1), заключение ограничивающих конкуренцию соглашений, осуществление согласованных действий, координация экономической деятельности (статья 14.32), а также недобросовестная конкуренция (статья 14.33).
Вторая группа правонарушений включает в себя невыполнение в срок законного предписания антимонопольного органа (части 2.1—2.6 статьи 19.5) и непредставление ходатайств, уведомлений (заявлений) и сведений (информации) в антимонопольный орган в установленный срок (статья 19.8).
Применение названных правовых норм сформировало ряд вопросов по квалификации действий субъектов нарушения и по процедуре их привлечения к административной ответственности. Ситуация усложняется тем, что в последнее время многие положения КоАП РФ подверглись серьезным изменениям.
Восполнять пробелы, устранять неясности и исключать ошибки в правоприменении, своевременно реагируя на меняющуюся правовую действительность, призвана судебная практика.
§Квалификация действий субъектов нарушения в соответствии с нормами главы 14 КоАП РФ
В основе привлечения лиц к административной ответственности в соответствии со статьями 14.31—14.33 КоАП РФ всегда лежит решение антимонопольного органа, вынесенное по результатам проверки субъекта на предмет соблюдения им антимонопольного законодательства — статей 10, 11, 11.1 и 14 Закона «О защите конкуренции». Ему отведена важная роль в административном производстве, поскольку решение выступает и поводом к возбуждению дела об административном правонарушении, и основным доказательством по делу, и моментом, с которого начинает исчисляться срок давности привлечения лица к административной ответственности, а также определяет событие административного правонарушения.
При этом событие административного правонарушения не просто определяется в соответствии с решением антимонопольного органа, оно полностью совпадает с событием нарушения антимонопольного законодательства. Именно этот факт устанавливает объем и характер сведений, подлежащих выявлению в каждом отдельном случае.
В рамках рассмотрения дела № А26-9477/2010 суды трех инстанций пришли к выводу о наличии в действиях общества состава административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена статьей 14.31 КоАП РФ. Событие вмененного нарушения было определено аналогично событию нарушения обществом антимонопольного законодательства — части 1 статьи 10 Закона «О защите конкуренции» и выразилось в предоставлении заведомо недостоверной информации об отсутствии электрических сетей в границах муниципального образования, а также в ущемлении интересов гражданина путем навязывания ему невыгодных условий договора на технологическое присоединение к электрическим сетям.
Названное положение характерно для ситуаций, в которых объективная сторона нарушения изначально определена корректно и наличие события правонарушения в действиях конкретного лица подкреплено соответствующими доказательствами. В противном случае суды признают незаконным и отменяют оспариваемое постановление в связи с недоказанностью или отсутствием события правонарушения.
Рассмотрев дело № А05-9792/2010, суды трех инстанций признали незаконным и отменили постановление о привлечении хозяйствующего субъекта к административной ответственности по статье 14.31 КоАП РФ (установление монопольно высокой цены), указав на обязанность антимонопольного органа выявить не только границы значимого товарного рынка, доминирующее положение хозяйствующего субъекта на нем и факт превышения установленной цены над ценой иных хозяйствующих субъектов, но и отсутствие заменителя оказываемой услуги на товарном рынке и экономическую необоснованность применяемых цен. То есть всех тех обстоятельств, которые по смыслу статьи 6 и части 1 статьи 10 Закона «О защите конкуренции» образуют объективную сторону нарушения антимонопольного законодательства.
Недоказанность события нарушения в данном случае была установлена судами, несмотря на наличие действующего решения антимонопольного органа о признании общества нарушившим антимонопольное законодательство.
Вопрос о соотношении вынесенного решения и его судебной оценки в рамках рассмотрения дела об административном правонарушении неоднократно возникал в судебной практике.
Самая простая ситуация складывается, если решение антимонопольного органа до обращения лица в суд с заявлением об обжаловании постановления по делу об административном правонарушении было предметом самостоятельного судебного разбирательства, в результате которого подтверждена его обоснованность, либо, наоборот, оно признано в судебном порядке незаконным. В таком случае наличие или отсутствие события нарушения судами устанавливается по правилам статей 16 и 69 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее — АПК РФ).
В качестве примера можно привести дело № А56-13198/2010, объективная сторона правонарушения в котором установлена как введение обществом в оборот самоходных машин с незаконным использованием на своем сайте чужого товарного знака (часть 2 статья 14.33 КоАП РФ). Решение антимонопольного органа о нарушении обществом антимонопольного законодательства было предметом самостоятельного судебного исследования в рамках иного дела, в связи с чем в рассматриваемом случае дополнительному исследованию не подверглось.
В рамках дела № А56-366/2009 арбитражный суд также посчитал установленным факт нарушения обществом требований Закона «О защите конкуренции» в части осуществления согласованных действий, которые привели к установлению (поддержанию) одинаковых розничных цен на автомобильный бензин и дизельное топливо на АЗС в установленных границах товарного рынка, на основании вступивших в законную силу судебных актов по делу № А52-5124/2008.
В деле № А56-6890/2010, напротив, вывод судов об отсутствии события административного правонарушения, выразившегося во введении в оборот детских товаров с незаконным использованием обозначения, сходного до степени смешения с чужим товарным знаком, был сделан в связи с признанием арбитражным судом недействительным решения о нарушении обществом части 1 статьи 14 Закона «О защите конкуренции» в рамках другого дела.
Как показывает практика, постановление по делу об административном правонарушении всегда следует судьбе отмененного решения. В случаях же если решение антимонопольного органа не было оспорено в судебном порядке, арбитражные суды устанавливают объективную сторону административного правонарушения на основе оценки решения наряду с иными доказательствами по делу в порядке статей 65 и 71 АПК РФ.
Названная позиция находит свое подтверждение в актах Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации (далее — ВАС РФ), в том числе в определении от 03.08.10 № ВАС-10069/10, где указано, что суды не связаны актами антимонопольных органов, ранее вынесенными по результатам проверки соблюдения требований Закона «О защите конкуренции», они не имеют для суда заранее установленной силы.
Основаниями для вывода судов о недоказанности или отсутствии объективной стороны административного правонарушения выступают те же обстоятельства, которые свидетельствуют об отсутствии события нарушения лицом антимонопольного законодательства, в частности границы значимого товарного рынка и негативные последствия для конкурентной среды на нем.
Вопросы установления границ товарного рынка являются наиболее неоднозначными в оценке арбитражных судов. Иногда окончательное разрешение они получают только в суде надзорной инстанции.
В постановлениях от 25.05.10 № 16678/09 и от 15.02.11 № 12221/10 ВАС РФ не согласился с выводами судов предыдущих инстанций о неверном определении антимонопольным органом границ товарных рынков. Суд указал, что географическими границами товарных рынков автомобильных бензинов, дизельного топлива и авиационного керосина, на которых осуществляли деятельность несколько самостоятельных вертикально-интегрированных субъектов, явились границы всей территории Российской Федерации, поскольку реализация товаров производилась во всех ее субъектах.
Отсутствие в решении антимонопольного органа сведений о значимом для исследуемой ситуации временном интервале, географических и продуктовых границах товарного рынка, а также составе его участников является основанием для вывода судов о недоказанности объективной стороны правонарушения, выразившегося в достижении соглашения, которое привело к предоставлению скидки и экономически не обоснованному установлению различных цен на один и тот же товар (дело № А44-3117/2009).
Поскольку нарушение антимонопольного законодательства образует не любое противоправное поведение хозяйствующего субъекта, а лишь то, которое влечет за собой возникновение определенных Законом «О защите конкуренции» последствий (в частности негативное воздействие на конкурентную среду на товарном рынке), требуется их выявление.
В деле № А44-135/2010 в качестве события оценивались действия по ненаправлению сетевой организацией потенциальному абоненту в установленный срок проекта договора технологического присоединения с техническими условиями и включение в договор технологически и экономически необоснованных расходов (статья 14.31 КоАП РФ). Суды посчитали недоказанным факт злоупотребления лицом доминирующим положением, так как антимонопольный орган не выявил негативных последствий для конкурентной среды.
В деле № А56-14385/2010 суды, оценивая действия хозяйствующего субъекта по определению в договорах на технологическое присоединение стоимости услуги по технологическому присоединению выше утвержденного тарифа, также сделали вывод о недоказанности события правонарушения по статье 14.31 КоАП РФ в связи с неустановленным фактом ограничения этими действиями конкуренции.
В случае квалификации действий хозяйствующего субъекта на основании статьи 14 Закона «О защите конкуренции» и впоследствии на основании части 1 статьи 14.33 КоАП РФ наступление каких-либо последствий для конкуренции или третьих лиц не является необходимым; для привлечения лица к административной ответственности достаточно самого факта осуществления им недобросовестной конкуренции.
Частным примером этому является позиция ВАС РФ, изложенная в постановлении от 19.07.11 № 3255/11. Суд указал, что, если в качестве нарушения в соответствии со статьей 14.33 КоАП РФ квалифицируется незаконное использование олимпийской символики, наступление негативных последствий для конкуренции не требуется. Положения части 3 статьи 7 и части 1 статьи 8 Федерального закона от 01.12.07 № 310-ФЗ «Об организации и о проведении XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в городе Сочи, развитии города Сочи как горноклиматического курорта и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», являющиеся специальными по отношению к пункту 9 статьи 4 Закона «О защите конкуренции», не предполагают необходимости возникновения последствий, в том числе в виде негативного воздействия на конкурентную среду.
Не только недостатки выявления признаков объективной стороны правонарушения влекут за собой пересмотр решения о привлечении лица к административной ответственности. Антимонопольные органы не всегда корректно определяют субъекта и субъективную сторону правонарушения.
В деле № А56-21166/2010, устанавливая в действиях общества нарушение положений части 1 статьи 10 Закона «О защите конкуренции» в виде создания дискриминационных условий для управляющей организации при заключении договоров ресурсоснабжения, антимонопольный орган ошибочно определил субъекта нарушения. Доля общества на товарном рынке была установлена в соответствии с размером доли лица, который прежде оказывал те же услуги и, незадолго до образования общества, был признан несостоятельным (банкротом). Антимонопольный орган сделал ошибочный вывод о правопреемственности двух хозяйствующих субъектов, не приняв во внимание, что общество, созданное после состоявшегося банкротства, является самостоятельным юридическим лицом, к которому не перешли права и обязанности лица, действовавшего ранее.
Рассматривая вопрос о правомерности состоявшегося привлечения лица к административной ответственности, следует учитывать, что в каждом случае субъект нарушения является специальным. Субъектами административных нарушений, ответственность за которые предусмотрена положениями статей 14.31 и 14.31.1 КоАП РФ, выступают хозяйствующие субъекты, занимающие доминирующее положение на товарном рынке, а субъектами правонарушения в соответствии с частью 1 статьи 14.32 КоАП РФ могут быть лишь лица, являющиеся конкурентами на значимом товарном рынке. Своя специфика характерна и для лиц, привлекаемых к административной ответственности на основании статьи 14.33 КоАП РФ.
Субъективная сторона обозначенных составов выражается в виновности лица, привлекаемого к административной ответственности, которая в некоторых случаях получает оценку судов, отличную от приведенной антимонопольным органом.
В рамках дела № А56-37115/2009 арбитражные суды согласились с доводами заявителя об отсутствии вины в его бездействии, квалифицированном по статье 14.31 КоАП РФ и выразившемся в необращении в уполномоченный орган для определения размера платы за технологическое присоединение к электрическим сетям новых энергопринимающих устройств. Суды усмотрели в бездействии лица фактическое нарушение законодательства о ценообразовании, но сочли в качестве обстоятельств, исключающих виновность сетевой организации, непоследовательные действия потенциального абонента, а именно поочередное направление и отзыв заявки на техническое присоединение в отношении одного и того же объекта, притом что заключение договора на технологическое присоединение требует взаимодействия сторон данного правоотношения; действия одной стороны обусловлены действиями другой.
§Квалификация действий субъектов нарушения в соответствии с нормами главы 19 КоАП РФ
Административные правонарушения, включенные в главу 19 КоАП РФ, не связаны с соблюдением хозяйствующими субъектами запретов, установленных Законом «О защите конкуренции», а характеризуются пассивным поведением лица по надлежащему исполнению обязанности согласовать действия с антимонопольным органом, уведомить его о своей деятельности либо подчиниться его властно-распорядительному указанию.
Части 2.1, 2.2, 2.3, 2.5 и 2.6 статьи 19.5 КоАП РФ предусматривают административную ответственность за невыполнение хозяйствующими субъектами в установленный срок решений и предписаний антимонопольного органа, обязательность исполнения которых предусмотрена статьей 36 Закона «О защите конкуренции». Хозяйствующий субъект может быть привлечен к административной ответственности за неисполнение решений и предписаний антимонопольного органа о прекращении ограничивающих конкуренцию соглашений, согласованных действий; о прекращении злоупотребления доминирующим положением на товарном рынке; о прекращении недобросовестной конкуренции; о прекращении либо недопущении ограничивающих конкуренцию действий; о совершении действий, направленных на обеспечение конкуренции.
Из диспозиции приведенных выше правовых норм следует, что для определения объективной стороны по делу необходимо проводить оценку выданных решения и предписания на предмет их законности. Как и в случае с правонарушениями, включенными в главу 14 КоАП РФ, такая оценка не осуществляется, если решение или предписание, за неисполнение которого лицо привлекается к ответственности, были предметом самостоятельной судебной оценки. Причем речь идет не только об оценке непосредственно самого неисполненного акта (в частности предписания), но и акта, на основании которого он выдан (решения).
В рамках дела № А05-9792/2010 суды трех инстанций отменили оспариваемое постановление о признании хозяйствующего субъекта виновным в совершении административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена частью 2.2 статьи 19.5 КоАП РФ, указав, что установлен факт отсутствия антимонопольного нарушения в действиях общества (злоупотребление доминирующим положением на рынке услуг паромной переправы путем установления монопольно высокой цены на свои услуги).
Поскольку предписание не имеет самостоятельного правового значения и выдается на основании и во исполнение решения антимонопольного органа, принятого по результатам рассмотрения дела об антимонопольном нарушении, порочность самого решения влечет безусловную незаконность предписания.
Вопрос о законности неисполненного предписания может быть решен судом и без применения положений статьи 69 АПК РФ.
Как указал суд кассационной инстанции в постановлении по делу № А05-5641/2010, законность предписания о прекращении злоупотребления доминирующим положением не может рассматриваться без учета квалифицирующих признаков нарушения, предусмотренных статьей 10 Закона «О защите конкуренции». По мнению суда кассационной инстанции, устанавливая наличие события правонарушения по части 2.2 статьи 19.5 КоАП РФ в конкретном поведении субъекта, суды правомерно вошли в оценку решения антимонопольного органа и, сделав вывод о недоказанности доминирующего положения лица на товарном рынке, отменили оспариваемое постановление.
Акты антимонопольного органа должны быть исполнены в установленный срок. По смыслу части 2 статьи 52 Закона «О защите конкуренции» оспаривание решения и предписания в судебном порядке приостанавливает исполнение предписания до дня вступления решения суда в законную силу.
Как указал ВАС РФ в своем постановлении от 07.02.12 № 12405/11, исполнение предписания приостанавливается в случае обращения хозяйствующего субъекта в арбитражный суд с заявлением об оспаривании решения и предписания не только в пределах трехмесячного срока оспаривания названных актов, но и в пределах срока исполнения предписания и до момента привлечения лица к административной ответственности за его неисполнение.
Субъективная сторона рассматриваемых правонарушений характеризуется непринятием хозяйствующим субъектом необходимых (разумных, адекватных) мер для предотвращения совершения административного проступка.
Как отмечено в деле № А13-15861/2009, если лицо осуществляло разумные действия, направленные на исполнение акта антимонопольного органа, например обращалось в уполномоченный орган для утверждения тарифов на оказываемые транспортные услуги, но по независящим от него причинам такой тариф принят не был, состав нарушения по части 2.2 статьи 19.5 КоАП РФ не может быть признан установленным.
В целях реализации полномочий антимонопольного органа по государственному контролю за экономической концентрацией на товарном рынке на отдельных хозяйствующих субъектов возложены обязанности при совершении ряда сделок (иных действий) получать предварительное согласие антимонопольного органа на их совершение или уведомлять об их заключении (статьи 27—30, 35 Закона «О защите конкуренции»).
Неисполнение названных обязанностей путем непредставления в антимонопольный орган ходатайств, уведомлений, в случаях когда их представление в соответствии с Законом «О защите конкуренции» является обязательным, либо представление ходатайств, уведомлений, содержащих заведомо недостоверные сведения, а равно нарушение порядка и сроков их представления образует составы административных правонарушений, ответственность за которые предусмотрена частями 3 и 4 статьи 19.8 КоАП РФ.
Часто встречающимся вопросом при установлении события названных правонарушений является вопрос о наличии у отдельного лица обязанности получить у компетентного органа предварительное согласие либо уведомить его о проведенной сделке. Критериями, по которым определяется субъект обязанности, является стоимость активов (суммарная стоимость активов) некоторых участников сделки (групп лиц) по их бухгалтерским балансам по состоянию на определенную законом дату либо выручка (суммарная выручка) таких организаций (их групп лиц) от реализации товаров за определенный законом период.
Ошибочное определение антимонопольным органом субъекта обязанности служит основанием для признания судом незаконным и отмены постановления по делу об административном правонарушении.
В рамках дела № А56-49789/2009 таким основанием послужил неверный расчет суммарной стоимости активов лиц, осуществляющих сделку, в отношении которой требовалось получение предварительного согласия антимонопольного органа на ее осуществление.
При определении субъекта соответствующей обязанности административным органом должны быть учтены случаи-исключения, при которых подачи ходатайств или уведомлений не требуется (часть 2 статьи 27, часть 2 статьи 28, часть 2 статьи 29 и часть 2 статьи 30 Закона «О защите конкуренции»).
По делу № А21-4418/2010 суд кассационной инстанции, отменив судебные акты предыдущих инстанций, указал, что из материалов дела не усматривается, был ли решен в рамках административного производства вопрос о наличии либо отсутствии в конкретном случае имеющих правовое значение исключений из общего правила, которые в свою очередь предусматривают необходимость выяснения обстоятельств, указанных в статьях 9, 28 и 31 Закона «О защите конкуренции». Кассационная инстанция указала, что без учета этих обстоятельств (применительно к обстоятельствам конкретного дела) невозможно признать у общества обязанность получить предварительное согласие антимонопольного органа в порядке части 1 статьи 28 Закона и, как следствие, сделать правильный вывод относительно объективных признаков вмененного заявителю правонарушения.
Вопрос о субъекте правонарушения по части 3 статьи 19.8 КоАП РФ получил разъяснение в пункте 17 постановления Пленума ВАС РФ от 30.06.08 № 30 «О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства» (далее — постановление Пленума ВАС РФ № 30), согласно которому к административной ответственности может быть привлечено не любое заинтересованное лицо, о котором упоминает пункт 1 части 1 статьи 32 Закона «О защите конкуренции», а лишь лицо, приобретающее акции (доли), права и (или) имущество и отвечающее определенным в части 1 статьи 28 закона условиям, или лицо, приобретающее акции (доли), активы финансовой организации или права в отношении финансовой организации и отвечающее условиям, изложенным в части 1 статьи 29 названного закона.
Обстоятельствами, указывающими на отсутствие субъективной стороны по делу, выступают самые разнообразные факты.
В частности, по делам № А56-59006/2009, А56-59014/2009 и А56-59013/2009 обстоятельством, исключающим вину хозяйствующих субъектов в непредставлении в антимонопольный орган ходатайства о получении предварительного согласия в отношении договоров аренды имущества муниципальных предприятий (электрических сетей), признано ранее выданное заключение антимонопольного органа, которым он выразил свое согласие на то, чтобы сделки аренды имущества муниципальных предприятий электрических сетей, заключаемые обществом, совершались в уведомительном порядке.
Установление объективной стороны правонарушения, ответственность за которое предусмотрена частью 4 статьи 19.8 КоАП РФ, предполагает оценку характера и предмета сделки с целью решения вопроса о том, предусмотрен ли законом в отношении нее обязательный уведомительный порядок.
По делу № А56-42194/2011 суды трех инстанций, оценив заключенное между кредитной организацией, органом государственной власти и валютной биржей генеральное депозитное соглашение о размещении средств регионального бюджета с использованием системы электронных торгов биржи (предметом которого выступают отношения сторон, возникающие при размещении бюджетных средств на банковские депозиты путем заключения договоров банковского депозита в течение определенного соглашением срока), признали, что в отношении него законом установлен обязательный уведомительный порядок.
Событие рассматриваемого административного правонарушения образует не только бездействие лица по представлению в антимонопольный орган уведомления о сделке, но и его представление с нарушением установленного законом срока (дело № А56-69021/2010). Момент, с которого начинает исчисляться названный срок, обозначен в законе как момент реорганизации юридических лиц либо как момент осуществления сделок (иных действий).
Суды в своих актах неоднократно указывали, что во втором случае правовое значение приобретает именно момент осуществления сделки, то есть не возникновения, а реализации лицами субъективных прав и обязанностей, исполнение сделки (дело № А56-24371/2009).
Из этого исходил суд кассационной инстанции в деле № А56-5745/2009, решая вопрос о начале течения срока представления уведомления в антимонопольный орган о совершении лицами договора купли-продажи доли в уставном капитале общества с ограниченной ответственностью, отметив, что переход права собственности на долю связан не с моментом заключения сделки, а с иными обстоятельствами.
В делах № А56-34360/2008 и А56-34358/2008 суды высказались аналогичным образом о сделках с именными бездокументарными ценными бумагами (акциями), в отношении которых договором дарения был предусмотрен порядок перехода права собственности — путем внесения записи в реестр акционеров. Суды сочли, что срок должен исчисляться с даты регистрации перехода права на акции в системе ведения реестра, а не с момента заключения договоров об их отчуждении.
В целях реализации антимонопольным органом своих контрольных функций пунктом 11 части 1 статьи 23 Закона «О защите конкуренции» ему предоставлено полномочие по получению от отдельных лиц необходимых сведений. Названному полномочию корреспондирует обязанность лиц на представление соответствующих сведений по требованию антимонопольного органа (часть 1 статьи 25 Закона «О защите конкуренции»). За непредставление запрошенных материалов адресаты требования подлежат привлечению к административной ответственности на основании части 5 статьи 19.8 КоАП РФ.
В практике применения положений приведенной правовой нормы возникает немало вопросов, основная часть из которых относится к установлению объективной стороны правонарушения.
Первое, о чем хотелось бы упомянуть, — это характер сведений, которые могут быть запрошены у хозяйствующих субъектов. Положения статьи 25 Закона «О защите конкуренции» достаточно широко определяют круг обозначенных сведений, включая в них документы, объяснения, информацию в письменной и устной форме, акты, договоры, справки, деловую корреспонденцию, иные документы и материалы, выполненные в форме цифровой записи или в форме записи на электронных носителях. Перечень носит открытый характер и позволяет запросить информацию, составляющую коммерческую, служебную, иную охраняемую законом тайну.
Судебная практика воспроизводит положения статьи 25 Закона «О защите конкуренции», соглашаясь с тем, что единственным критерием, которым должен руководствоваться антимонопольный орган при формулировании своего требования, является необходимость запрошенной информации для выполнения возложенных на него функций (постановление ВАС РФ от 16.11.10 № 9532/10).
Однако требование антимонопольного органа о представлении документов не может носить абстрактного и неограниченного характера. Как разъясняет судебная практика, оно должно быть мотивировано, в том числе с точки зрения его нормативно-правового обоснования, содержать сведения о целях запроса информации и не допускать неоднозначного толкования; адресат должен иметь возможность точно определить характер и объем запрашиваемой информации (дела № А21-4/2011, А26-9528/2010 и А56-20332/2008).
В то же время обязанность представления сведений по мотивированному требованию антимонопольного органа не означает, что перед лицом, которому направлен запрос, должна быть раскрыта полная информация о существе дела, целях и задачах истребования документов. Объем запрашиваемых антимонопольным органом сведений, порядок и сроки их представления определяются антимонопольным органом в зависимости от предмета проверки и иных существенных обстоятельств (дела № А56-34242/2009 и А42-3014/2011).
Помимо этого, лицу, у которого запрашиваются соответствующие сведения, антимонопольным органом должен быть обеспечен закрепленный в части 3 статьи 25.4 Закона «О защите конкуренции» трехдневный срок представления документов и сведений, в противном случае их непредставление не образует события административного правонарушения по части 5 статьи 19.8 КоАП РФ (дело № А21-387/2011).
Когда предоставленный для исполнения требования срок в силу объема или характера затребованной информации является объективно недостаточным для ее фактического представления при одновременном активном поведении хозяйствующего субъекта, направленном на исполнение запроса, суды занимают позицию об отсутствии в действиях лица субъективной стороны правонарушения. Орган власти должен руководствоваться критериями разумности и целесообразности относительно скорого и эффективного исполнения требования (дела № А56-40540/2008 и А56-28504/2009).
Не образует события нарушения и неисполнение требования антимонопольного органа по причине того, что запрос был направлен по ошибочному адресу и не получен его адресатом (дело № А42-4206/2009), а также в случае фактического отсутствия у лица запрашиваемой информации (дела № А21-1028/2010, А21-8869/2010 и А21-977/2010).
Представление же лицом имеющейся у него информации не в полном объеме свидетельствует о наличии события правонарушения по части 5 статьи 19.8 КоАП РФ (дела № А56-64944/2010 и А56-44591/2010).
Как следует из диспозиции названной правовой нормы, событие правонарушения образует также исполнение запроса антимонопольного органа, но с нарушением установленного срока. До внесения Федеральным законом от 06.12.11 № 404-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» (далее — Закон № 404-ФЗ) соответствующих изменений в часть 5 статьи 19.8 КоАП РФ нарушение срока представления запрошенных сведений (до момента составления протокола по административному делу) в судебной практике воспринималось как отсутствие объективной стороны правонарушения (дело № А21-9549/2010).
При квалификации действий лица как представление в антимонопольный орган заведомо недостоверных сведений последний обязан доказать и недостоверность представленных сведений, и заведомую осведомленность об этом хозяйствующего субъекта (дела № А52-21/2009, А66-1947/2008 и А56-14409/2008).
Вывод о недостоверности представленных сведений может быть сделан на основании обстоятельств, установленных в рамках иного судебного дела, как обстоятельств, имеющих преюдициальное значение.
В деле № А42-11269/2009 суды трех инстанций согласились с доводами антимонопольного органа о недостоверности представленных ему справок о дате и времени подачи обществом (оказывающим услуги по эксплуатации железнодорожного подъездного пути необщего пользования и услуги по переводу стрелок на данном пути) вагонов под выгрузку иному лицу, поскольку они, по своему содержанию, не соответствовали обстоятельствам, установленным арбитражными судами в рамках дела, рассмотренного ранее.
В деле № А56-52276/2010 вывод о заведомой недостоверности представленных антимонопольному органу документов — счетов на оплату продукции — сделан на основании их сравнения со счетами, направленными обществом своим контрагентам.
§Определение срока давности привлечения к административной ответственности
В процедуре привлечения лица к административной ответственности на основании статей, включенных в главы 14 и 19 КоАП РФ, также имеются свои особенности.
Ко всем обозначенным ранее составам правонарушений подлежит применению годичный срок давности, что вытекает из положений части 1 статьи 4.5 КоАП РФ. В судебной практике неоднократно освещался названный вопрос, в частности он был изложен в постановлении ВАС РФ от 02.11.10 № 8124/10 в отношении части 5 статьи 19.8 КоАП РФ.
Момент, с которого начинает течь названный срок, определяется в зависимости от таких факторов, как состав вмененного правонарушения и его характер (является ли оно длящимся).
Если речь идет об одном из правонарушений, включенных в главу 14 КоАП РФ, то в силу части 6 статьи 4.5 КоАП РФ и разъяснений, приведенных в пункте 10.1 постановления Пленума ВАС РФ № 30, срок давности исчисляется со дня вступления в силу решения комиссии антимонопольного органа, которым установлен факт нарушения антимонопольного законодательства (дата изготовления решения в полном объеме). С этого же момента может быть возбуждено дело об административном правонарушении.
Заметим, что до введения в структуру статьи 4.5 КоАП РФ части 6 вопрос о характере правонарушения, квалифицируемого по статьям 14.31—14.33 КоАП РФ, играл определяющую роль. Суды производили подробный анализ события нарушения для установления того, является ли оно длящимся.
В деле № А13-16/2009 суды не согласились с тем, что правонарушение, выразившееся в злоупотреблении лицом доминирующим положением путем необоснованного отказа от согласования перечня средств измерений для целей коммерческого учета и соглашения об информационном обмене, носит характер длящегося.
В рамках дела № А21-5411/2010 суд кассационной инстанции также отклонил довод антимонопольного органа о длящемся характере правонарушения, посчитав, что неправомерный отказ общества (в предоставлении обратившемуся к нему хозяйствующему субъекту возможности завоза собственного авиатоплива в аэропорт и в оказании услуги по его хранению), содержащийся в письме, является однократным действием, в то время как длящееся правонарушение характеризуется непрерывностью совершения противоправного деяния.
Если все же суды устанавливали, что совершенное правонарушение является длящимся, моментом его обнаружения чаще всего признавалась дата вынесения антимонопольным органом определения о возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства (дела № А56-83956/2009 и А26-3001/2009).
Начало течения срока давности по статьям 19.5 и 19.8 КоАП РФ определяется моментом совершения правонарушения — датой, к которой соответствующая обязанность должна была быть исполненной. В данном случае не представляется возможным вести речь о длящемся характере правонарушений. ВАС РФ в своем постановлении от 26.09.06 № 6638/06 указал, что правонарушение, выразившееся в непредставлении в антимонопольный орган уведомления, связано с невыполнением в установленный срок предусмотренной нормативным правовым актом обязанности, а потому не может быть отнесено к категории длящихся.
§Правила назначения наказания
Особое место в процедуре привлечения лица к административной ответственности занимают правила назначения наказания хозяйствующим субъектам, совершившим административные правонарушения, ответственность за которые предусмотрена частью 2 статьи 14.31 и частями 1 и 2 статьи 14.32 КоАП РФ.
Санкции по названным статьям установлены в виде штрафа в величине, кратной сумме выручки правонарушителя от реализации товара (работы, услуги), на рынке которого совершено административное правонарушение. Выручка от реализации товаров (работ, услуг) определяется в соответствии со статьями 248 и 249 Налогового кодекса Российской Федерации (далее — НК РФ). Периодом выручки, являющейся базой для исчисления штрафа, выступает календарный год, предшествующий году, в котором было выявлено административное правонарушение, либо предшествующая дате выявления административного правонарушения часть календарного года, в котором было выявлено административное правонарушение, если правонарушитель не осуществлял деятельность по реализации товара (работы, услуги) в предшествующем календарном году (пункт 3 части 1 статьи 3.5 КоАП РФ).
В постановлении от 13.12.11 № 11132/11 высшая судебная инстанция моментом выявления антимонопольным органом совершенного правонарушения определила дату издания им приказа о возбуждении дела по признакам нарушения лицом антимонопольного законодательства и указала, что для расчета штрафа значимой является выручка, полученная в году, предшествующем году возбуждения дела.
Определение антимонопольным органом базы для исчисления штрафа в нарушение части 2 статьи 14.31 и частей 1 и 2 статьи 14.32 КоАП РФ служит основанием для отмены судами оспариваемого постановления в части назначения лицу административного наказания.
В делах № А21-5225/2009 и А21-10550/2008 суды указали, что, признавая общество виновным в совершении правонарушения по статье 14.31 КоАП РФ, антимонопольный орган при расчете размера штрафа ошибочно исчислил его на основании совокупного размера суммы выручки общества от реализации им всех товаров, поскольку первоосновой для исчисления штрафа является выручка правонарушителя от реализации товаров на товарном рынке, в рамках которого совершено антимонопольное нарушение.
В связи с тем что размер санкции за совершение приведенных правонарушений подвергался изменениям, в судебной практике возникал вопрос о необходимости применения положений части 2 статьи 1.7 КоАП РФ об обратной силе закона, улучшающего положение лица.
Рассмотрев дело № А66-3962/2009, суды установили наличие в действиях общества состава вмененного нарушения, а также соблюдение порядка антимонопольным органом назначения наказания в виде штрафа, но, применив положения части 2 статьи 1.7 КоАП РФ, уменьшили размер штрафа, приведя его в соответствие с нижним пределом санкции статьи 14.31 КоАП РФ, который был изменен после принятия постановления в отношении хозяйствующего субъекта.
О том, что изменения, внесенные в статью 14.31 КоАП РФ, отвечают признакам закона, имеющего обратную силу для лица с суммой выручки от реализации товара, на рынке которого совершено административное правонарушение, выше 75% совокупного размера суммы выручки от реализации всех товаров (работ, услуг), и которому назначено наказание в виде низшего предела санкции, высказался ВАС РФ в постановлении от 05.07.11 № 2174/11.
Такое снижение штрафа соответствует принципам и задачам КоАП РФ, который в то же время не допускает его произвольного уменьшения.
Как видно из материалов дела № А66-2971/2009, в связи с ошибочным применением положений статей 248 и 249 НК РФ, которыми не предусмотрена возможность уменьшения суммы выручки за счет понесенных хозяйствующим субъектом затрат, антимонопольный орган уменьшение на сумму затрат все же произвел. Суды указали, что такое вычитание искажает правовое значение понятия выручки, противоречит материальному закону и приводит к необоснованному установлению штрафа, предусмотренного статьей 14.31 КоАП РФ.
Законом № 404-ФЗ внесены существенные изменения в порядок исчисления наказания в отношении некоторых составов правонарушений, включенных в главу 14 КоАП РФ. В частности, конкретизированы положения о размере штрафа, подлежащего назначению при отсутствии обстоятельств, отягчающих или смягчающих административную ответственность. За наличие каждого такого обстоятельства следует повышение или снижение размера штрафа по правилам, приведенным в пункте 4 статьи 14.31 КоАП РФ.
При назначении административного наказания за совершение правонарушений, предусмотренных статьями 14.31, 14.31.1, 14.32 и 14.33 КоАП РФ, в отношении юридического лица должны учитываться дополнительно введенные законом обстоятельства, отягчающие ответственность (пункт 3 примечания к статье 14.31 и пункт 4 примечания к статье 14.32 КоАП РФ), а за правонарушения, предусмотренные статьей 14.32 КоАП РФ, — также дополнительно введенные законом обстоятельства, смягчающие административную ответственность (пункт 3 примечания к статье 14.32 КоАП РФ).
Помимо особенных правил привлечения лица к административной ответственности, в отношении всех рассмотренных составов правонарушений, включенных как в главу 14, так и в главу 19 КоАП РФ, антимонопольным органом должны соблюдаться и общие положения КоАП РФ. В частности, в отношении всех рассмотренных выше составов широко применяются нормы о малозначительности противоправного деяния (дела № А21-9036/2010, А13-13817/2009, А21-3695/2010, А21-1565/2010 и др.).
Круг вопросов, возникающих при применении положений об административной ответственности хозяйствующих субъектов за нарушение антимонопольного законодательства, не исчерпывается освещенными выше. В настоящее время идет непрерывный процесс развития и становления не только самого антимонопольного законодательства, но и норм, предусматривающих ответственность за его нарушение.
Вниманию читателей!
В журнале «Арбитражные споры» № 2 (58) 2012 была опубликована статья Е. Н. Лысенковой «Вопросы квалификации и доказывания соглашений (действий) хозяйствующих субъектов в соответствии с частями 1 и 2 статьи 11 Федерального закона «О защите конкуренции». При размещении названного материала в печатном издании на стр. 77 в наименовании статьи ошибочно не приведена сноска следующего содержания: «Здесь и далее по тексту — в редакции Федерального закона от 21.11.11 № 327-ФЗ. Действия и соглашения, осуществленные хозяйствующими субъектами после 06.01.12, подлежат квалификации на основании статей 8, 11 и 11.1 в редакции Федерального закона от 06.12.11 № 401-ФЗ».
Также на момент подписания номера в печать в тексте статьи не устранены опечатки, допущенные в абзацах третьем и пятом на стр. 85. С учетом исправления указанных опечаток следует читать:
-
третье предложение абзаца третьего стр. 85: «Также не потерял актуальность утративший силу Порядок проведения анализа и оценки состояния конкурентной среды на товарном рынке, утвержденный приказом Федеральной антимонопольной службы от 25.04.06 № 108 (далее — Порядок № 108), поскольку предметами судебной оценки до сих пор выступают решения антимонопольных органов, принятые в период его действия»;
-
последнюю строчку абзаца пятого стр. 85: «(пункт 1.3 Порядка№ 220, пункт 3 Порядка № 108)».
