Способы защиты права на исполнение судебного акта в разумный срок

Установление законодателем только одного случая нарушения права на исполнение судебного акта в разумный срок, за которое заинтересованное лицо может получить компенсацию, а именно — когда не были исполнены судебные акты, предусматривающие обращение взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, требует обоснования проводимой законодателем дифференциации случаев нарушения права на исполнение судебного акта в разумный срок.

Означает ли введение правила части 1 статьи 1 Федерального закона от 30.04.10 № 68-ФЗ «О компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок»¹, что законодатель не признает неисполнение при прочих равных условиях всех других судебных актов, вынесенных как против публично-правовых образований по требованиям, не связанным с обращением взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, так и против частных лиц, нарушением права на исполнение судебного акта в разумный срок, в связи с чем такое нарушение и не требует компенсации? Равным образом означает ли анализируемая норма то, что у заинтересованных лиц, чьи ситуации не укладываются в гипотезу нормы части 1 статьи 1 названного Федерального закона, имеются (в отличие от указанного в данной норме случая) эффективные средства правовой защиты их права на справедливое судебное разбирательство помимо выплаты рассматриваемой компенсации? ¹ Российская газета. 2010. 4 мая.

Представляется, что отрицательные ответы на поставленные вопросы будут означать, что проведенная законодателем дифференциация случаев нарушения права на исполнение судебного акта в разумный срок лишена разумного основания, а следовательно законодательное регулирование данного вопроса подлежит корректировке.

В связи с этим обратимся к последовательному рассмотрению поставленных выше вопросов.

Европейский суд по правам человека (далее — Европейский суд) неоднократно отмечал, что право на суд, гарантированное статьей 6 Конвенции о защите прав человека и основных свобод (далее — Конвенция), было бы иллюзорным, если бы национальная правовая система государства-участника допускала неисполнение окончательного вступившего в силу решения суда в ущерб одной из сторон. Исполнение решения, вынесенного судом, должно, таким образом, рассматриваться в качестве составной части «судебного разбирательства» для целей статьи 6 Конвенции (постановление Европейского суда от 19.03.97 по делу «Хорнсби против Греции» (Hornsby v. Greece), § 40²). ² Здесь и далее ссылки на решения Европейского суда даются по СПС «КонсультантПлюс».

Необоснованно длительная задержка в исполнении вступившего в силу решения может, таким образом, нарушать Конвенцию (постановление Европейского суда от 07.05.02 по делу «Бурдов против Российской Федерации», жалоба № 59498/00). Разумность такой задержки должна оцениваться с учетом, в частности, сложности исполнительного производства, поведения самого заявителя и компетентных органов, а также суммы и природы присужденной компенсации (постановление Европейского суда от 15.02.07 по делу «Райлян против Российской Федерации», жалоба № 22000/03, § 31). Во всяком случае задержка не может быть такой, что нарушала бы саму суть права, гарантируемого пунктом 1 статьи 6 Конвенции (постановления Европейского суда от 07.05.02 по делу «Бурдов против Российской Федерации», жалоба № 59498/00, § 35; от 06.10.05 по делу «Андросов против Российской Федерации», жалоба № 63973/00, § 52; от 13.01.05 по делу «Гиззатова против Российской Федерации», жалоба № 5124/03, § 20).

Европейский суд особенно ярко подчеркивает, что лицо, в пользу которого судом вынесено решение против государства, не обязано возбуждать процедуру принудительного исполнения (постановление Европейского суда от 27.05.04 по делу «Метаксас против Греции» (Metaxas v. Greece), жалоба № 8415/02, § 19). В таких делах государственный орган, выступающий в качестве ответчика, должен быть надлежащим образом уведомлен об этом и, следовательно, может принять все необходимые меры для исполнения этого решения или передать его другому компетентному государственному органу, ответственному за исполнение. Это особенно существенно в тех случаях, когда ввиду сложностей и разнообразия исполнительных процедур у заявителя могут возникнуть обоснованные сомнения относительно того, какой именно орган несет ответственность за добровольное или принудительное исполнение судебного решения (постановление Европейского суда от 12.06.08 по делу «Акашев против Российской Федерации», жалоба № 30616/05, § 21).

При этом, как неоднократно указывал Европейский суд, на сторону, требования которой удовлетворены, может быть возложена обязанность совершения определенных процессуальных действий в целях получения задолженности по судебному решению во время добровольного исполнения решения суда государством или во время его принудительного исполнения (постановление Европейского суда от 20.10.05 по делу «Шведов против Российской Федерации», жалоба № 69306/01, § 29—37). Соответственно, не является неразумным требование властей к заявителю о представлении дополнительных сведений, таких как банковские реквизиты, чтобы обеспечить или ускорить исполнение решения суда (постановление Европейского суда от 08.11.07 по делу «Космидис и Космиду против Греции» (Kosmidis and Kosmidou v. Greece), жалоба № 32141/04, § 24).

Однако требование о сотрудничестве взыскателя не должно выходить за пределы строгой необходимости и в любом случае не освобождает власти от их конвенционной обязанности совершить своевременно и в пределах своих полномочий действия на основе информации, доступной им, в целях исполнения решения суда, вынесенного против государства (см. упоминавшееся выше постановление Европейского суда по делу «Акашев против Российской Федерации», § 22). При этом Европейский суд специально подчеркнул, что бремя обеспечения исполнения решения, вынесенного против государства, в первую очередь возлагается на государственные органы с момента вступления решения в законную силу (постановление Европейского суда от 15.01.09 по делу «Бурдов против Российской Федерации» (№ 2), жалоба № 33509/04, § 69).

Признание нарушения права взыскателя на исполнение судебного акта в случае неисполнения в разумный срок судебных актов, вынесенных против публично-правовых образований, не зависит от того, были или нет удовлетворенные судами требования связаны с обращением взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Таким образом, на основе анализа приведенной практики Европейского суда применительно к поставленному нами вопросу можно сделать следующие выводы.

Европейский суд прямо и недвусмысленно указал на то, что судебные решения, вынесенные против публично-правовых образований, должны исполняться ими добровольно вне зависимости от того, являются ли удовлетворенные судами требования заявителей связанными с обращением взыскания на средства бюджетов. При этом важно отметить, что под решениями, вынесенными против публично-правовых образований, следует понимать и решения, в которых судами признаны незаконными действия (бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления и их должностных лиц (в тех случаях, когда названные лица действуют в официальном качестве) и на указанные органы и лица возложена обязанность по совершению определенных действий, поскольку указанные органы и лица осуществляют публично-правовые функции. Соответственно, неисполнение в разумный срок публично-правовыми образованиями вынесенных против них судебных актов в добровольном порядке уже само по себе влечет нарушение права взыскателя на исполнение судебного акта в разумный срок, а следовательно и необходимость компенсации взыскателю вреда, вызванного таким неисполнением. Указанный вывод корреспондирует позиции Европейского суда, который неоднократно указывал, что существует сильная, но опровержимая презумпция того, что чрезмерно длительное разбирательство причиняет моральный вред (постановления Европейского суда от 29.03.06 по делу «Скордино против Италии» (Scordino v. Italy) (№ 1), жалоба № 36813/97, § 203—204; от 10.04.08 по делу «Вассерман против Российской Федерации» (№ 2), жалоба № 21071/05, § 50). Европейский суд находит эту презумпцию особенно сильной в случае чрезмерной задержки исполнения государством решения, вынесенного против него, с учетом неизбежного разочарования, вызванного неуважением со стороны государства его обязанности исполнять долг и тем фактом, что заявитель уже перенес судебное разбирательство, которое было для него успешным (см. упоминавшееся выше постановление Европейского суда по делу «Бурдов против Российской Федерации» (№ 2), § 100).

Следовательно, признание нарушения права взыскателя на исполнение судебного акта в случае неисполнения в разумный срок судебных актов, вынесенных против публично-правовых образований, не зависит от того, были или нет удовлетворенные судами требования связаны с обращением взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации. Более того, констатация такого нарушения должна осуществляться вне зависимости от того факта, обращался или нет заявитель для принудительного исполнения вынесенных в его пользу судебных актов.

Неисполнение судебных актов, вынесенных как против публично-правовых образований, так и против частных лиц, может влечь нарушение государством права взыскателей на исполнение судебного акта в разумный срок.

Европейский суд отмечает, что право на «доступ к правосудию» не возлагает на государство обязанности исполнять каждое решение суда по гражданским делам без учета особых обстоятельств дела (постановление Европейского суда от 27.05.03 по делу «Санглье против Франции» (Sanglier v. France), жалоба № 50342/99, § 39). Государство имеет позитивное обязательство организовать систему исполнения решений, которая была бы эффективна в законодательстве и на практике, и гарантировать их исполнение без излишней задержки (постановление Европейского суда от 07.06.05 по делу «Фуклев против Украины» (Fuklev v. Ukraine), жалоба № 71186/01, § 84).

Европейский суд особо указал, что, когда власти обязаны действовать в целях исполнения решения, но не делают этого, их бездействие может нарушить обязательство государства, вытекающее из пункта 1 статьи 6 Конвенции (постановление Европейского суда от 01.10.09 по делу «Макарова против Российской Федерации», жалоба № 23554/03, § 52). При этом каждое государство должно обеспечить принятие правовых инструментов, которые являлись бы адекватными и достаточными для обеспечения исполнения позитивных обязательств, возложенных на государство (постановление Европейского суда от 17.06.03 по делу «Руяну против Румынии» (Ruianu v. Romania), жалоба № 34647/97, § 66).

В делах, которые требуют действий от должника, являющегося частным лицом, государство — как носитель публичной силы — должно действовать старательно, чтобы содействовать кредитору в исполнении судебного решения (постановления Европейского суда от 03.02.05 по делу «Фочьяк против Румынии» (Fociac v. Romania), жалоба № 2577/02, § 70; от 19.10.06 по делу «Кесьян против Российской Федерации», жалоба № 36496/02, § 64 и 65).

Таким образом, на основе анализа приведенной практики Европейского суда можно сделать следующие выводы.

Европейский суд указал на то, что само по себе неисполнение судебных актов, вынесенных против частных лиц, не означает нарушения государством права взыскателей на исполнение судебного акта в разумный срок, поскольку на государстве не лежит обязанность во что бы то ни стало обеспечить исполнение вынесенных против частных лиц судебных актов. Однако нарушение государством права взыскателей на исполнение судебного акта в разумный срок будет иметь место в случае, когда государство в лице уполномоченных органов не исполняет или исполняет ненадлежащим образом свою обязанность по обеспечению заявителю содействия в исполнении судебного акта, вынесенного в его пользу против другого частного лица.

Следовательно, неисполнение судебных актов, вынесенных как против публично-правовых образований, так и против частных лиц, может влечь нарушение государством права взыскателей на исполнение судебного акта в разумный срок. Разница между указанными случаями состоит только в объеме обязанности государства по исполнению судебных актов, нарушение которой равнозначно нарушению права взыскателей на исполнение судебного акта в разумный срок. Однако указанные отличия, в известной мере определяющие решение вопроса о том, в каких случаях может быть констатировано нарушение названного права взыскателя, ни в коей мере не могут влиять на принятие решения о присуждении взыскателю компенсации морального вреда, причиненного неисполнением в разумный срок судебного акта, вынесенного против частного лица, в том случае, когда нарушение права взыскателя на исполнение судебного акта в разумный срок установлено.

При решении вопроса о том, имеются ли у взыскателей, чье право на исполнение судебного акта, которым удовлетворены требования заявителя, не связанные с обращением взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, в разумный срок было нарушено, эффективные средства правовой защиты их права, необходимо учитывать следующие обстоятельства.

В настоящее время законодательством для подобного рода судебных актов предусмотрен принудительный механизм исполнения (статьи 1, 5 Федерального закона от 02.10.07 № 229-ФЗ «Об исполнительном производстве»³), в отличие от исполнения судебных актов, предполагающих обращение взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, которые в силу положений главы 24.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации исполняются государством по существу в добровольном порядке. ³ Российская газета. 2007. 6 октября.

Соответственно, нарушение государством права взыскателей на исполнение судебного акта в разумный срок может заключаться преимущественно в неисполнении, ненадлежащем исполнении Федеральной службой судебных приставов и ее территориальными органами возложенных на них статьей 12 Федерального закона от 21.07.97 № 118-ФЗ «О судебных приставах»⁴ обязанностей. ⁴ Российская газета. 1997. 5 августа.

Поскольку способы защиты права определяются характером самого охраняемого материального права, постольку к числу способов защиты права на исполнение судебного акта в разумный срок следует отнести:

1. а) признание незаконными постановления должностного лица службы судебных приставов, его действий (бездействия) по исполнению исполнительного документа в порядке главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее — АПК РФ);
2. б) возмещение вреда, причиненного длительным неисполнением должностными лицами службы судебных приставов судебного акта, в порядке статьи 1069 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее — ГК РФ).

Однако являются ли в действительности приведенные способы защиты права на исполнение судебного акта в разумный срок эффективными по смыслу статьи 13 Конвенции средствами защиты названного права?

Проанализируем последовательно вышеуказанные способы защиты.

Само по себе оспаривание взыскателем постановления должностного лица службы судебных приставов, его действий (бездействия) по исполнению исполнительного документа не может быть признано эффективным средством правовой защиты по следующим основаниям.

Во-первых, для признания постановления должностного лица службы судебных приставов, его действий (бездействия) незаконными требуется установление несоответствия таких действий (бездействия) закону (часть 2 статьи 201 АПК РФ). Между тем действия (бездействие) судебного пристава-исполнителя могут быть признаны законными (в том смысле, что судебный пристав-исполнитель в очерченных законом пределах обладал свободой усмотрения в определении необходимых для исполнения судебных актов действий и указанных пределов не преступил), в то время как право взыскателя на исполнение судебного акта в разумный срок будет нарушено в связи с очевидной неэффективностью действий судебного пристава-исполнителя.

Во-вторых, подобное оспаривание никак не может повлиять на реальное исполнение должником судебного акта. Это особенно наглядно проявляется в тех случаях, когда судебный акт предписывает органу государственной власти совершить в отношении заявителя определенные действия. На это прямо указал Европейский суд, отметив в отношении возможности вынесения судами решения о восстановлении прав согласно статье 258 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, что это новое решение не приблизило бы заявителя к цели, то есть к реальному выполнению должником возложенных на него обязанностей (решение Европейского суда от 24.10.2000 по делу «Ясюнене против Литвы» (Jasiuniene v. Lithuania), жалоба № 41510/98; постановление Европейского суда от 24.02.05 по делу «Плотниковы против Российской Федерации», жалоба № 43883/02, § 16).

В-третьих, даже если признать, что указанное оспаривание является эффективным средством правовой защиты, то совершенно очевидно, что оно могло бы являться таковым только в качестве превентивной меры. Если же право взыскателя на исполнение судебного акта в разумный срок будет нарушено в случаях, когда взыскатель к указанной мере не обращался либо указанная мера не помогла, то нарушение права взыскателя с помощью данного способа компенсировано быть не может.

Однако нельзя забывать о том, что подобный способ защиты права взыскателя на исполнение судебного акта, предусматривающего обращение взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, в разумный срок был признан Европейским судом неэффективным средством правовой защиты (постановление Европейского суда от 12.06.08 по делу «Мороко против Российской Федерации», жалоба № 20937/07, § 25) даже в качестве превентивной меры.

Что касается возмещения вреда, причиненного длительным неисполнением должностными лицами службы судебных приставов судебного акта, в порядке статьи 1069 ГК РФ как способа защиты права взыскателя на исполнение судебного акта в разумный срок, то для того, чтобы оценить эффективность данного способа, любопытно проанализировать выводы Европейского суда в отношении такого способа защиты, как возмещение морального вреда.

Возмещение морального вреда признано Европейским судом неэффективным средством защиты названного права (упоминавшееся выше постановление Европейского суда по делу «Бурдов против Российской Федерации» (№ 2), § 110—114). Данный вывод обоснован тем положением, что моральный вред, вызванный действиями (бездействием) государственного органа, подлежит возмещению в соответствии с пунктом 2 статьи 1064, пунктом 1 статьи 1099 ГК РФ только в случае установления вины названного государственного органа. Между тем Европейский суд неоднократно отмечал, что это средство правовой защиты не обеспечивает разумной перспективы успеха, поскольку полностью зависит от установления вины властей (см. упоминавшееся выше постановление Европейского суда по делу «Мороко против Российской Федерации», § 28—29), в то время как задержки исполнения не обязательно вызываются упущениями органа-должника в конкретном деле, но могут объясняться дефектными механизмами на федеральном и/или местном уровнях (постановление Европейского суда по делу «Бурдов против Российской Федерации» (№ 2), § 111). При этом Европейский суд делает прямой вывод о том, что указанное средство правовой защиты не является эффективным в теории и на практике (постановление Европейского суда по делу «Бурдов против Российской Федерации» (№ 2), § 114).

Нетрудно заметить, что приведенная позиция Европейского суда, сформулированная по отношению к случаям компенсации морального вреда, полностью применима и к случаям возмещения вреда, причиненного длительным неисполнением должностными лицами службы судебных приставов судебного акта, в порядке статьи 1069 ГК РФ, поскольку во всех указанных случаях вред, вызванный действиями (бездействием) государственного органа, подлежит возмещению в соответствии с пунктом 2 статьи 1064 ГК РФ только в случае установления вины названного государственного органа.

По моему мнению, до тех пор, пока вред, вызванный действиями (бездействием) государственного органа, будет подлежать возмещению только в случае установления вины названного государственного органа, такой способ защиты, как возмещение вреда, причиненного в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов (статья 1069 ГК РФ), должен считаться неэффективным (по смыслу статьи 13 Конвенции) средством защиты права на исполнение судебного акта в разумный срок.

Легко заметить, что обоснование довода о неэффективности названных средств защиты подтверждается исключительно выводами, сделанными Европейским судом при рассмотрении им конкретных дел, в которых заявителями ставился вопрос о нарушении права на справедливое судебное разбирательство в силу неисполнения судебных актов, вынесенных в их пользу, в разумный срок.

Вывод Европейского суда о неэффективности имеющихся сегодня у взыскателей средств защиты права на исполнение судебного акта в разумный срок должен быть принят во внимание при анализе законодательного регулирования существующего порядка исполнительного производства.

Использование данных выводов обусловлено тем обстоятельством, что согласно статье 1 Федерального закона от 30.03.98 № 54-ФЗ «О ратификации Конвенции о защите прав человека и основных свобод и Протоколов к ней»⁵ Российская Федерация в соответствии со статьей 46 Конвенции признает ipso facto и без специального соглашения юрисдикцию Европейского суда обязательной по вопросам толкования и применения Конвенции и Протоколов к ней в случаях предполагаемого нарушения Российской Федерацией положений этих договорных актов, когда предполагаемое нарушение имело место после их вступления в действие в отношении Российской Федерации. ⁵ Российская газета. 1998. 7 апреля.

Следовательно, как указал Конституционный Суд Российской Федерации в постановлениях от 05.02.07 № 2-П⁶, от 26.02.10 № 4-П⁷, не только Конвенция, но и решения Европейского суда — в той части, в какой ими, исходя из общепризнанных принципов и норм международного права, дается толкование содержания закрепленных в Конвенции прав и свобод, включая право на доступ к суду и справедливое правосудие, — являются составной частью российской правовой системы, а потому должны учитываться федеральным законодателем при регулировании общественных отношений и правоприменительными органами при применении соответствующих норм права. ⁶ Российская газета. 2007. 14 февраля. ⁷ Российская газета. 2010. 12 марта.

Соответственно, вывод о неэффективности имеющихся сегодня у взыскателей средств защиты права на исполнение судебного акта в разумный срок, сделанный Европейским судом, не подлежит никакой ревизии со стороны Российской Федерации и должен быть принят во внимание при анализе законодательного регулирования существующего порядка исполнительного производства на предмет определения действенных гарантий прав взыскателей.

Итак, следует признать, что в настоящее время у взыскателей отсутствуют эффективные средства защиты права на исполнение судебного акта в разумный срок. Следовательно, они находятся точно в таком же положении, в каком находились взыскатели по судебным актам, предусматривающим обращение взыскания на средства бюджетной системы Российской Федерации, до принятия Федерального закона «О компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок». Поскольку же сегодня названный закон принят, постольку лица, в пользу которых вынесены судебные акты, предусматривающие обращение взыскания на средства бюджетной системы Российской Федерации, в настоящее время находятся в значительно более защищенном положении, нежели их коллеги — взыскатели по судебным актам, не предусматривающим указанного обращения, так как, обладая теми же способами защиты, что и их коллеги, указанные лица имеют больше способов защиты, которые к тому же являются эффективными по смыслу статьи 13 Конвенции. Однако, как было показано выше, такое их привилегированное положение по существу ни на чем не основывается.

В связи с этим представляется крайне необходимым внесение изменений в часть 1 статьи 1 Федерального закона «О компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок», предусматривающих распространение ее действия на все случаи нарушения права на исполнение судебного акта в разумный срок.