Порядок оспаривания нормативных правовых актов предусмотрен главой 23 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ).
Статьей 192 АПК РФ установлено, что граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействующим нормативного правового акта, принятого государственным органом, органом местного самоуправления, иным органом, должностным лицом, если полагают, что: оспариваемый нормативный правовой акт или отдельные его положения не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу; нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности или создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.
В сфере энергоснабжения к нормативным актам относятся, в частности, акты (приказы, постановления, решения) регулирующих органов (органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов), органов местного самоуправления об утверждении в отношении регулируемых организаций уровней регулируемых тарифов и цен на розничном (потребительском) рынке электрической и тепловой энергии (мощности).
Кроме того, к сфере энергоснабжения пунктом 2 статьи 548 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее – ГК РФ) отнесены и правоотношения, связанные со снабжением через присоединенную сеть газом, нефтью и нефтепродуктами, водой и другими товарами.
Тарифы на эти ресурсы, а также нормативы потребления устанавливаются соответствующими регулирующими органами, органами местного самоуправления в пределах компетенции посредством принятия нормативных актов.
В целях подготовки настоящего обобщения проанализирована имеющаяся практика рассмотрения дел об оспаривании нормативных правовых актов в сфере энергоснабжения за 2005–2008 гг. (первое полугодие), а также постановления Президиума Высшего Арбитражного суда Российской Федерации (далее – ВАС РФ). Кроме того, некоторые судебные акты, исследованные в ходе обобщения, относятся к 2004 г.
Согласно имеющейся информации Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа (далее – ФАС СЗО) рассмотрел в 2005 г. 7 дел указанной категории, в 2006 г. 6, в 2007 г. 12 и с января по май 2008 г. 6. Таким образом, отмечается рост количества таких дел в 2007 г. и сохранение их числа в 2008 г. (по итогам пяти месяцев) на уровне 2007 г.
Учитывая характер этих дел, социальную значимость самих нормативных актов, требования к порядку их принятия, содержанию и опубликованию, установленные законодательством и нормативными правовыми актами, имеющими большую юридическую силу, представляется важным своевременный анализ причин увеличения количества дел об оспаривании нормативных правовых актов, отмен в кассационной инстанции принятых судебных актов, а также выявление разной судебной практики и установление единообразного применения норм материального и процессуального права при рассмотрении дел указанной категории.
Неправильное отнесение обжалуемого правового акта к ненормативным и наоборот
Основные причины отмен судебных актов в кассационной инстанции,связанные с несоблюдением норм процессуального права
Открытое акционерное общество «Архэнерго» (далее – ОАО «Архэнерго») обратилось в Арбитражный суд Архангельской области с заявлением о признании недействующим с момента принятия нормативного правового акта – решения Региональной энергетической комиссии Архангельской области (далее – РЭК) «О тарифе на передачу электрической энергии по сетям ОАО «Маймаксанский завод «Лесосплавмаш», оформленного протоколом от 07.04.2000 № 6, которым с 01.04.2000 установлен тариф на передачу электрической энергии по сетям открытого акционерного общества Маймаксанский завод «Лесосплавмаш» (далее – Завод) в размере 9,5 коп./кВт·ч без учета НДС.
Из материалов дела следовало, что Завод обратился в РЭК с заявлением об установлении тарифа для услуг на передачу электрической энергии в размере 24,6 коп./кВт·ч. Решением РЭК, оформленным протоколом заседания правления РЭК от 07.04.2000 № 6, с 01.04.2000 установлен тариф на передачу электрической энергии по сетям Завода в размере 9,5 коп./кВт·ч без учета НДС.
ОАО «Архэнерго», ссылаясь на несоответствие оспариваемого решения РЭК положениям действующего законодательства, нормативным актам Правительства Российской Федерации, Федеральной энергетической комиссии Российской Федерации, имеющим большую юридическую силу, обратилось в арбитражный суд. При этом ОАО «Архэнерго» полагало, что оспариваемое им решение РЭК является нормативным правовым актом.
РЭК и Завод с этим не согласились, полагая, что названное решение РЭК относится к ненормативным правовым актам и полностью соответствует требованиям закона.
Отказывая в удовлетворении заявленного ОАО «Архэнерго» требования, суд первой инстанции согласился с позицией РЭК и Завода.
Кассационная инстанция посчитала такой вывод неправильным и указала, что под нормативным правовым актом понимается изданный в установленном порядке акт правомочного на то органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, устанавливающий правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение и действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом.
Оспариваемое заявителем решение РЭК устанавливает тариф на передачу электрической энергии по сетям Завода, то есть принято не в отношении конкретных потребителей, а в отношении неопределенного круга лиц (группы потребителей), пользующихся оказываемыми Заводом услугами по передаче им по своим сетям электрической энергии, рассчитано на неоднократное применение и действует независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом. Таким образом, решение РЭК соответствует признакам нормативного акта.
Поскольку дело было рассмотрено в соответствии с главой 24 АПК РФ, судебный акт отменен, а дело направлено на новое рассмотрение в суд первой инстанции для рассмотрения его по правилам главы 23 Кодекса (постановление ФАС СЗО от 13.05.04 по делу № А05-294/04-17).
Другое дело по заявлению потребителя – юридического лица об оспаривании решения РЭК «Об утверждении тарифов на тепловую энергию для энергоснабжающих организаций» судом первой инстанции рассмотрено по правилам главы 24 АПК РФ, поскольку в приложении к решению РЭК приведены тарифы на тепловую энергию, установленные для конкретных энергоснабжающих организаций. К этому приложению имеются приложения №№ 1–5, в которых перечислены конкретные потребители тепловой энергии, отпускаемой названными энергоснабжающими организациями.
Таким образом, оспариваемое заявителем решение РЭК принято не в отношении группы потребителей. Указанное решение устанавливает тарифы на тепловую энергию, отпускаемую конкретными энергоснабжающими организациями конкретным потребителям. В связи с этим кассационная инстанция признала правомерным вывод суда о том, что указанное решение правления РЭК является ненормативным правовым актом (постановление ФАС СЗО от 29.04.04 по делу № А52/4707/2003/2).
Обоснованность отнесения судом оспариваемого акта к нормативным или ненормативным являлась предметом оценки и в ряде других дел, рассмотренных ФАС СЗО (постановления от 25.10.04 по делу № А56-16196/04, от 01.02.07 по делу № А26-4493/2006). Таким образом, при решении вопроса о том, является ли обжалуемый акт нормативным, следует установить, обладает ли он существенными признаками, характеризующими нормативный правовой акт, а именно: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.
При решении вопроса о принятии заявления об оспаривании нормативного правового акта или его части, независимо от его наименования (за исключением акта, принятого в форме закона), суду необходимо проверить, содержит ли он правовые нормы, определяющие правила поведения субъектов регулируемых отношений.
В отдельных случаях о нормативном характере оспариваемого акта могут свидетельствовать различного рода приложения, утвержденные данным актом, в частности типовые, примерные положения. С учетом этого отсутствие в самом оспариваемом акте положений нормативного характера не может оцениваться в отрыве от приложений и служить основанием для отказа в рассмотрении дела по правилам главы 23 АПК РФ.
Из этих критериев исходит также и Верховный Суд Российской Федерации в постановлении Пленума от 29.11.07 № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части» (пункты 9 и 10).
В этой связи важно отметить, что в пункте 19 Информационного письма Президиума ВАС РФ от 22.12.05 № 99 «Об отдельных вопросах практики применения Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации» разъяснено, что если при рассмотрении заявления о признании ненормативного правового акта недействительным будет установлено, что указанный правовой акт является нормативным, арбитражный суд в соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 150 АПК РФ прекращает производство по делу, если оспаривание такого акта в арбитражном суде не предусмотрено федеральным законом. В определении о прекращении производства по делу необходимо указывать мотивы, по которым арбитражный суд пришел к выводу о том, что оспариваемый акт является нормативным правовым актом. Если федеральным законом дело об оспаривании такого акта отнесено к компетенции арбитражных судов, оно рассматривается коллегиальным составом судей по существу с соблюдением порядка, предусмотренного главой 23 Кодекса, и правил о подсудности.
В постановлении от 10.04.07 по делу № 1082/07 Президиум ВАС РФ указал, что оспариваемое ФГУП постановление главы муниципального образования «Харабалинский район» Астраханской области от 31.03.06 № 163 в части установления нормы потребления воды на полив садов и огородов в частных домовладениях является нормативным актом, поскольку представляет собой официальный документ, принятый в определенной законом форме с опубликованием в районной газете «Харабалинские вести», который устанавливает правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитан на многократное применение и адресован неопределенному кругу субъектов в целях регулирования общественных отношений, нуждающихся в государственно-организационном воздействии.
Между тем заявление ФГУП рассмотрено судом по правилам главы 24 АПК РФ в незаконном составе (единолично).
Поскольку из положений статьи 52 Федерального закона от 28.08.95 № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» следует, что постановление главы муниципального образования может быть обжаловано в арбитражный суд, принятые по делу судебные акты первой и кассационной инстанций отменены, а дело направлено на новое рассмотрение в суд первой инстанции.
От вывода суда первой инстанции относительно характера оспариваемого акта зависят законность и обоснованность судебного решения, поскольку процессуальным законодательством, кроме правил о подведомственности, предусмотрены другие особенности рассмотрения дел об оспаривании нормативного акта:
- дело рассматривается коллегиальным составом суда;
- не применяется установленный статьей 198 АПК РФ срок;
- различны последствия отмены (истечения срока действия) акта до вынесения решения;
- не применяются обеспечительные меры в виде приостановления действия оспариваемого нормативного акта;
- решение суда не обжалуется в апелляционную инстанцию и др.
Нарушение правил определения подведомственности дел о признании нормативного акта недействующим
В соответствии с пунктом 1 статьи 29 АПК РФ арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности, об оспаривании нормативных правовых актов, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, если федеральным законом их рассмотрение отнесено к компетенции арбитражного суда.
Пунктом 3 постановления Пленума ВАС РФ от 09.12.02 № 11 «О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации» (далее – постановление Пленума ВАС РФ № 11) разъяснено, что при применении статьи 29 АПК РФ необходимо обратить внимание на то, что к подведомственности арбитражных судов относятся дела об оспаривании нормативных правовых актов и дела об административных правонарушениях, если в соответствии с федеральным законом их рассмотрение отнесено к компетенции арбитражного суда.
В связи с этим указанные дела, в том числе отнесенные к подсудности ВАС РФ в соответствии с пунктом 1 части 2 статьи 34 АПК РФ, а также названные в статье 192 АПК РФ, подлежат рассмотрению в арбитражном суде только в тех случаях, когда арбитражный суд прямо назван в федеральном законе в качестве суда, компетентного рассматривать эти дела, в частности, в статье 13 (в настоящее время статья 7.1) Федерального закона от 14.04.95 № 41-ФЗ «О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации» (далее – Закон № 41-ФЗ).
Некоторые разъяснения по этому вопросу даны в Информационном письме Президиума ВАС РФ от 13.08.04 № 80 «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении арбитражными судами дел об оспаривании нормативных правовых актов» (далее – Информационное письмо ВАС РФ № 80).
В пункте 1 названного документа указано, что согласно статье 29 и части 3 статьи 191 АПК РФ дела об оспаривании нормативных правовых актов рассматриваются арбитражным судом, если их рассмотрение в соответствии с федеральным законом отнесено к компетенции арбитражных судов.
Поэтому по делам об оспаривании нормативных правовых актов арбитражным судам следует проверять, имеется ли федеральный закон, относящий рассмотрение таких дел к их компетенции.
Если при решении вопроса о принятии заявления о признании нормативного правового акта недействующим судья установит, что в применяемом федеральном законе арбитражный суд не назван в качестве суда, компетентного рассматривать такое заявление, данное заявление может быть возвращено применительно к основанию, предусмотренному пунктом 1 части 1 статьи 129 Кодекса.
Если это обстоятельство будет установлено в судебном заседании, производство по делу подлежит прекращению на основании пункта 1 части 1 статьи 150 АПК РФ.
Применительно к нормативным актам, принимаемым в связи с осуществлением государственного регулирования тарифов на электрическую и тепловую энергию, пунктом 11 Информационного письма ВАС РФ № 80 разъяснено следующее. Статьей 7.1 Закона № 41-ФЗ предусмотрено, что споры, связанные с осуществлением государственного регулирования тарифов на электрическую и тепловую энергию, подлежат рассмотрению в арбитражном суде.
Согласно названному Закону подведомственность таких споров арбитражному суду не ставится в зависимость от субъектного состава участников споров. Кроме того, государственное регулирование тарифов на электрическую и тепловую энергию во всех случаях относится к сфере экономической деятельности и направлено на регламентацию предпринимательской деятельности энергоснабжающих организаций. Поэтому рассмотрение указанных споров, в том числе и в случае, когда заявителем является физическое лицо, не имеющее статуса индивидуального предпринимателя, в соответствии с частью 3 статьи 27, пунктом 5 статьи 29 Кодекса и статьей 7.1 Закона № 41-ФЗ относится к исключительной компетенции арбитражных судов.
Анализ судебной практики по таким делам, рассмотренным в ФАС СЗО за период с 2004 г. по настоящее время, показал, что судами не допускалось необоснованного прекращения производства по делам об оспаривании нормативных актов, изданных в соответствии с положениями Закона № 41-ФЗ, даже если заявителями являлись физические лица (постановления от 07.12.06 по делу № А21-1405/2005 и от 09.06.08 по делу № А66-8324/2007).
Подведомственность дел об оспаривании нормативных правовых актов, принятых в сфере энергоснабжения, на практике вызывает определенные сложности. Это прежде всего связано с тем, что некоторые нормативные акты принимаются не в рамках указанного Закона № 41-ФЗ, однако так или иначе влияют на размер тарифов либо платы потребителей за электрическую и тепловую энергию. Кроме того, право органов государственной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления утверждать тарифы на товары и услуги (в том числе электрическую и тепловую энергию, коммунальные услуги) предусмотрено подпунктом 55 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.99 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации» (далее – Закон об органах власти субъектов РФ), статьей 31 Федерального закона от 28.08.95 № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Закон о местном самоуправлении № 154-ФЗ), а с 01.01.06 – статьей 78 одноименного Федерального закона от 06.10.03 № 131-ФЗ (далее – Закон о местном самоуправлении № 131-ФЗ), статьями 5 и 6 Федерального закона от 30.12.04 № 210-ФЗ «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса» (далее – Закон № 210-ФЗ).
В связи с этим при определении подведомственности дел об оспаривании нормативных правовых актов об установлении тарифов (нормативов) необходимо выяснять, каким федеральным законом соответствующему органу предоставлено указанное право.
Так, в нижеприведенном примере Президиум ВАС РФ отменил судебные акты и прекратил производство по делу по следующим основаниям.
Открытое акционерное общество «Алтайкрайгазсервис» (далее – общество) обратилось в Арбитражный суд Алтайского края с заявлением о признании недействующим решения Главного управления экономики и инвестиций Алтайского края (далее – управление) от 25.10.06 № 10 «Об установлении нормативов потребления коммунальных услуг по электроснабжению и газоснабжению» (далее – решение от 25.10.06 № 10) в части установления нормативов потребления сжиженного газа, указанных в приложении № 4 к этому решению.
Решением арбитражного суда, оставленным без изменения постановлением кассационной инстанции, заявленное требование удовлетворено: решение управления от 25.10.06 № 10 в части установления нормативов потребления сжиженного углеводородного газа (приложение № 4) признано недействующим как не соответствующее требованиям постановления Правительства Российской Федерации от 13.06.06 № 373 «О порядке установления нормативов потребления газа населением при отсутствии приборов учета газа».
Как следовало из материалов дела, оспариваемым приложением № 4 к решению от 25.10.06 № 10 установлены нормативы потребления коммунальных услуг по газоснабжению сжиженным газом.
В силу статьи 157 Жилищного кодекса РФ размер платы за коммунальные услуги рассчитывается исходя из объема потребляемых коммунальных услуг, определяемого по показаниям приборов учета, а при их отсутствии – исходя из нормативов потребления коммунальных услуг, утверждаемых органами местного самоуправления, за исключением нормативов потребления коммунальных услуг по электроснабжению и газоснабжению, утверждаемых органами государственной власти субъектов Российской Федерации в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.
Согласно пункту 1 Положения о Главном управлении экономики и инвестиций Алтайского края, утвержденного постановлением администрации Алтайского края от 19.01.06 № 9, управление является органом исполнительной власти Алтайского края, осуществляющим проведение в крае государственной экономической политики в сфере экономического планирования и прогнозирования, ценообразования, инвестиционной, научно-технической и другой деятельности.
Таким образом, нормативы потребления сжиженного газа используются при определении размера платы за коммунальные услуги и установлены в решении от 25.10.06 № 10 уполномоченным органом – управлением.
Президиум ВАС РФ посчитал ошибочным вывод судов первой и кассационной инстанций о подведомственности спора арбитражному суду.
На основании пункта 1 статьи 29 и части 3 статьи 191 АПК РФ арбитражные суды рассматривают дела об оспаривании нормативных правовых актов, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, если федеральным законом их рассмотрение отнесено к компетенции арбитражного суда.
Следовательно, при разрешении вопроса о подведомственности спора арбитражному суду необходимо установить наличие федерального закона, в соответствии с которым рассмотрение дела об оспаривании нормативного правового акта отнесено к его компетенции.
Сославшись на пункт 3 постановления Пленума ВАС РФ № 11, Президиум ВАС РФ указал, что в настоящее время федеральный закон, относящий рассмотрение дел об оспаривании нормативных правовых актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации об установлении нормативов потребления при предоставлении коммунальных услуг к подведомственности арбитражных судов, не принят. Кроме того, Президиум ВАС РФ не согласился со ссылкой судов при отказе управлению в ходатайстве о прекращении производства по делу на Закон о местном самоуправлении № 131-ФЗ.
Вопросы подведомственности дел об оспаривании нормативных правовых актов, устанавливающих нормативы потребления коммунальных услуг, принимаемых органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, урегулированы Законом об органах власти субъектов РФ, в пункте 5 статьи 27 которого определено, что правовые акты органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и правовые акты их должностных лиц могут быть обжалованы в судебном порядке.
Арбитражные суды в этом законе не указаны в качестве судов, компетентных рассматривать подобные заявления. Следовательно, заявления о признании недействующими нормативных правовых актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации не подлежат рассмотрению арбитражными судами.
Кроме того, Президиум ВАС РФ посчитал неправомерным применение судом кассационной инстанции Закона № 41-ФЗ по аналогии на том основании, что объектом спорных правоотношений является один из видов энергоносителей, поскольку это противоречит Федеральному закону от 31.03.99 № 69-ФЗ «О газоснабжении в Российской Федерации», регулирующему отношения в области газоснабжения (постановление Президиума ВАС РФ от 18.12.07 по делу № 9669/07).
Таким образом, заявления о признании недействующими нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, принятых в рамках Закона об органах власти субъектов РФ, не подлежат рассмотрению арбитражными судами (кроме заявлений о признании недействующими указанных в статье 12 Закона РСФСР «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации, противоречащих антимонопольному законодательству).
Анализ положений федеральных законов № 41-ФЗ и № 210-ФЗ, не предусматривающих утверждение нормативов потребления коммунальных услуг, позволяет сделать вывод о том, что подведомственность дел об оспаривании нормативных актов органов местного самоуправления об утверждении нормативов потребления коммунальных услуг, принятых в соответствии со статьей 157 Жилищного кодекса РФ, определяется нормой статьи 78 Закона о местном самоуправлении № 131-ФЗ (до 01.01.06 – Законом о местном самоуправлении № 154-ФЗ). Согласно названной норме решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан, решения и действия (бездействия) органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления могут быть обжалованы в суд или арбитражный суд в установленном законом порядке.
При этом к компетенции арбитражных судов отнесено рассмотрение заявлений о признании недействующими правовых актов, принятых органами местного самоуправления, в том числе и нормативных правовых актов, если такое заявление подано организацией или гражданином, которые полагают, что оспариваемый нормативный правовой акт нарушает их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (пункт 9 Информационного письма Президиума ВАС РФ № 80).
Так, заявителями по делам об оспаривании решений органов местного самоуправления об утверждении нормативов потребления коммунальных услуг, рассмотренным ФАС СЗО 01.10.07 (дело № А05-4858/2007) и 29.11.07 (дело № А66-4909/2007), являлись юридические лица, оказывающие коммунальные услуги, в связи с чем установленные нормативы, по их мнению, нарушали их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
Подведомственность дел об оспаривании нормативных правовых актов органов субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, устанавливающих предельные индексы и тарифы на коммунальные услуги, определяется положениями Закона № 210-ФЗ. Этим законом к подведомственности арбитражных судов отнесены заявления федерального органа исполнительной власти в области регулирования тарифов и надбавок об оспаривании решения органа регулирования субъекта Российской Федерации по установлению предельных индексов и тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса (подпункт 4 пункта 2 статьи 17), а также заявления органов регулирования субъекта Российской Федерации об оспаривании решения органа регулирования муниципального образования по установлению тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса и надбавок к тарифам на товары и услуги организаций коммунального комплекса (подпункт 4 пункта 3 статьи 17).
Исходя из разъяснений, содержащихся в пункте 3 постановления Пленума ВАС РФ № 11 и пункте 1 Информационного письма ВАС РФ № 80, можно сделать вывод, что дела по заявлениям иных лиц, кроме указанных в статье 17 Закона № 210-ФЗ, неподведомственны арбитражному суду.
Вместе с тем ФАС СЗО рассмотрен ряд дел об оспаривании нормативных правовых актов, принятых органами местного самоуправления, а также органами регулирования субъектов Российской Федерации, об утверждении тарифов на товары и услуги предприятий коммунального комплекса на основании Закона № 210-ФЗ (тарифы на водоснабжение, водоотведение), в которых заявителями являлись прокурор, физическое лицо, глава муниципального образования и предприятие – исполнитель коммунальных услуг (№ А66-1145/2007, № А66-8324/2007, № А66-4936/2007,
№ А56-32603/2006, № А26-9376/2006; при этом по последнему делу имеется определение ВАС РФ от 28.03.06 об отказе в передаче дела в Президиум ВАС РФ). Указанные дела рассмотрены судами по существу и вопрос о подведомственности не обсуждался.
Суд кассационной инстанции, отменяя определение суда первой инстанции о возвращении заявления администрации города Ржева Тверской области о признании недействующим приказа Региональной энергетической комиссии Тверской области от 29.11.06 № 277-нп «О тарифах на услуги водоснабжения и водоотведения, оказываемые ООО «Системы жизнеобеспечения» потребителям города Ржев», указал, что с учетом положений статьи 46 Закона о местном самоуправлении № 154-ФЗ вывод судов об отсутствии федерального закона, которым настоящий спор отнесен к компетенции арбитражного суда, является ошибочным.
Кроме того, регулирование органами власти и местного самоуправления тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса относится к сфере экономической деятельности и направлено на регламентацию предпринимательской деятельности соответствующих организаций.
В данном случае ФАС СЗО исходил не из положений Закона № 210-ФЗ, определяющего компетенцию, порядок и основные принципы установления тарифов на услуги водоснабжения и водоотведения, а из норм Закона о местном самоуправлении № 154-ФЗ (постановление ФАС СЗО от 28.06.07 по делу № А66-470/2007).
В другом деле товарищество собственников жилья (далее – ТСЖ) оспаривало тарифы на коммунальные услуги, установленные постановлением администрации Великого Новгорода от 21.12.06 № 365. Определением суда первой инстанции производство по делу прекращено за неподведомственностью спора арбитражному суду.
Отменяя названное определение суда, ФАС СЗО также применил положения статьи 52 Закона о местном самоуправлении № 154-ФЗ и статьи 78 Закона о местном самоуправлении № 131-ФЗ, однако, следуя разъяснениям, содержащимся в пункте 9 Информационного письма Президиума ВАС РФ № 80, посчитал, что оспаривание нормативного акта в этом случае возможно в арбитражном суде при условии, что он нарушает права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. Для установления наличия нарушений ТСЖ в этой сфере дело направлено в суд первой инстанции (постановление ФАС СЗО от 17.04.08 по делу № А44-2604/2007).
Вывод о подведомственности арбитражному суду заявлений об оспаривании нормативных правовых актов, принятых в рамках Закона № 210-ФЗ, при условии, что оспариваемые нормативные правовые акты нарушают права и законные интересы заявителей в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, нашел отражение в следующем примере судебной практики.
Производство по делу по заявлению гражданина В. о признании недействующим с момента принятия решения Совета депутатов муниципального образования «Город Гатчина» Ленинградской области от 20.12.06 № 115 «О тарифах на жилищно-коммунальные услуги в 2007 году» прекращено со ссылкой на неподведомственность. Оставляя без изменения определение суда первой инстанции о прекращении производства по делу за неподведомственностью арбитражному суду, кассационная инстанция указала, что, обжалуя нормативный акт, гражданин В. ссылается на нарушение его прав и законных интересов как собственника жилого помещения, то есть прав, не связанных с осуществлением им предпринимательской и иной экономической деятельности. Поскольку решение Совета депутатов основано на положениях Закона № 210-ФЗ, дело не подлежит рассмотрению в арбитражном суде (постановление ФАС СЗО от 20.05.08 по делу № А56-14024/2007).
Возможность обжалования решений и определений, принимаемых по делам об оспаривании нормативных правовых актов
В соответствии с частью 7 статьи 195 АПК РФ решение арбитражного суда по делу об оспаривании нормативного правового акта, за исключением решения ВАС РФ, может быть обжаловано в арбитражный суд кассационной инстанции в течение месяца со дня вступления в законную силу.
Согласно названной норме пересмотр решения суда по делу об оспаривании нормативного правового акта в апелляционной инстанции в порядке апелляционного производства законодательством не предусмотрен.
Это обстоятельство послужило основанием к отмене кассационным судом постановления апелляционной инстанции, которым решение суда оставлено без изменения, и прекращению производства по апелляционной жалобе. При этом ФАС СЗО указал, что суд апелляционной инстанции вышел за пределы своей компетенции, приняв к производству и рассмотрев по существу апелляционную жалобу заявителя (постановление ФАС СЗО от 07.12.06 по делу № А21-1405/2005).
Вопрос о возможности обжаловать в апелляционную инстанцию определения суда первой инстанции, вынесенные по делам названной категории, является дискуссионным.
Так, при рассмотрении жалобы заявителя на определение апелляционного суда о прекращении производства по апелляционной жалобе на определение суда первой инстанции о прекращении производства по делу в связи с отменой оспариваемого нормативного акта ФАС СЗО указал следующее.
С учетом положения части 7 статьи 195 АПК РФ суд апелляционной инстанции сделал правильный вывод о том, что указанный порядок установлен для обжалования судебных актов, вынесенных в рамках дела об оспаривании нормативного правового акта вне зависимости от характера принятого судебного акта, в суд кассационной инстанции, минуя суд апелляционной инстанции.
Суд апелляционной инстанции правильно установил, что апелляционная жалоба подана на судебный акт, который в соответствии с АПК РФ не обжалуется в порядке апелляционного производства и, следуя разъяснениям, данным в пункте 3 постановления Пленума ВАС РФ от 19.06.97 № 11 «О применении Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел в апелляционной инстанции», правомерно прекратил производство по апелляционной жалобе (постановление ФАС СЗО от 08.06.06 по делу № А66-11518/2005).
Аналогичная точка зрения высказана в постановлении ФАС СЗО от 01.02.07 по делу № А26-4493/2006. Между тем существует и другое мнение.
Делая вывод о возможности обжалования в апелляционную инстанцию определений суда по указанной категории дел, ФАС Московского округа отметил следующее.
В соответствии с пунктом 1 статьи 272 АПК РФ определения арбитражного суда первой инстанции обжалуются в арбитражный суд апелляционной инстанции в соответствии со статьей 188 Кодекса.
Пункт 1 статьи 188 АПК РФ устанавливает, что определение арбитражного суда может быть обжаловано отдельно от обжалования судебного акта, которым заканчивается рассмотрение дела по существу, в случаях, если в соответствии с названным Кодексом предусмотрено обжалование этого определения.
Пункт 7 статьи 93 АПК РФ предусматривает, что определение арбитражного суда об обеспечении иска или об отказе в обеспечении иска может быть обжаловано.
Нормы АПК РФ, предусматривающие возможность обжалования определений арбитражных судов первой инстанции по ходатайству об обеспечении иска, не содержат каких-либо указаний на то, что принятое судом определение об обеспечении требования о признании недействующим нормативного акта не подлежит обжалованию в апелляционную инстанцию.
Аналогия закона, которую применила апелляционная инстанция, не является правомерной. В соответствии с частью 7 статьи 195 АПК РФ решение арбитражного суда по делу об оспаривании нормативного правового акта, за исключением решения ВАС РФ, может быть обжаловано в арбитражный суд кассационной инстанции в течение месяца со дня вступления в законную силу. Из данной нормы не следует, что иные судебные акты, кроме решения, также подлежат обжалованию только в кассационную инстанцию. С учетом изложенного суд кассационной инстанции посчитал, что постановление апелляционной инстанции о прекращении производства по апелляционной жалобе не соответствует требованиям АПК РФ (постановление ФАС Московского округа от 21.05.07 по делу № КА-А41/4122-07).
Принимая во внимание значимость данного вопроса, его решение требуется на уровне постановления Пленума ВАС РФ.
Практика применения судами разъяснений, содержащихся в пункте 6 информационного письма ВАС РФ № 80
Этот вопрос также относится к числу процессуальных, поскольку согласно пункту 6 Информационного письма ВАС РФ № 80, если до вынесения арбитражным судом решения по заявлению об оспаривании нормативного правового акта этот акт в установленном порядке отменен или действие его прекратилось, дело не подлежит рассмотрению в арбитражном суде, так как предмет спора в данном случае перестал существовать.
Поэтому производство по делу об оспаривании такого акта подлежит прекращению (пункт 1 части 1 статьи 150 АПК РФ).
Однако указанное разъяснение применяется с учетом выводов, изложенных в определении Конституционного Суда Российской Федерации (далее – КС РФ) от 12.07.06 № 182-О, согласно которым арбитражный суд не может прекратить производство по делу об оспаривании нормативного правового акта в случае, когда данный нормативный правовой акт решением принявшего его органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица признан утратившим силу, либо в случае, когда срок действия этого нормативного правового акта истек после подачи в суд соответствующего заявления, если в процессе судебного разбирательства будет установлено нарушение оспариваемым нормативным правовым актом прав и свобод заявителя, гарантированных Конституцией Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами.
Анализ рассмотренных ФАС СЗО дел об оспаривании нормативных правовых актов в сфере энергоснабжения показал, что при прекращении судами первой инстанции дел по причине отмены этих актов или прекращения срока их действия кассационная инстанция применяет пункт 6 Информационного письма ВАС РФ № 80 с учетом разъяснений КС РФ.
Общество обратилось в Арбитражный суд Республики Карелия с заявлением о признании недействительным постановления Региональной энергетической комиссии Республики Карелия (далее – РЭК) от 27.02.04 № 13 «О плате за услуги по передаче ЗАО «Петрозаводскмаш» электрической энергии» (далее – постановление № 13).
Установив, что постановлением РЭК от 05.05.06 № 28 оспариваемое постановление № 13 признано утратившим силу в связи с принятием постановления РЭК от 27.12.05 № 184 «О тарифе на услуги по передаче электрической энергии ЗАО «Петрозаводскмаш», суд прекратил производство по делу в соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 150 АПК РФ, посчитав также недоказанным факт нарушения постановлением № 13 прав и законных интересов общества.
Отметив ряд нарушений норм процессуального права, допущенных судами при рассмотрении дела, а также сославшись на указанное выше определение КС РФ, кассационная инстанция отменила судебные акты по делу и направила его для рассмотрения по существу в суд первой инстанции (постановление ФАС СЗО от 01.02.07 по делу № А26-4493/2006).
При рассмотрении обстоятельств нижеприведенного дела кассационная инстанция указала следующее.
Определением КС РФ от 12.05.05 № 244-О установлено, что положения пункта 1 части первой статьи 134 и статьи 220 во взаимосвязи со статьей 253 Гражданского процессуального кодекса РФ по своему конституционно-правовому смыслу в системе действующего гражданского процессуального регулирования предполагают, что суд не может прекратить производство по делу об оспаривании нормативного правового акта, признанного по решению органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, принявшего данный нормативный правовой акт, утратившим силу после подачи в суд соответствующего заявления, если в процессе судебного разбирательства будет установлено нарушение оспариваемым нормативным правовым актом прав и свобод заявителя, гарантированных Конституцией Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами.
Принимая во внимание, что нормами АПК РФ рассмотрение дел об оспаривании нормативных правовых актов регламентировано аналогично положениям Гражданского процессуального кодекса РФ, кассационная инстанция считает правовую позицию КС РФ, изложенную в определении от 12.05.05 № 244-О, обязательной для применения арбитражными судами при рассмотрении указанной категории дел.
Прекращение производства по делу по заявлению общества о признании недействующим постановления РЭК Тверской области от 23.12.04 № 20/11, которым установлены тарифы на услуги по передаче электрической энергии по сетям общества с ограниченной ответственностью «Энерготраст», в связи с прекращением действия оспариваемого постановления ввиду издания приказа от 12.12.05 № 216-нп без выяснения в процессе судебного разбирательства факта нарушения оспариваемым актом прав заявителя является неправомерным. Обжалуемые судебные акты отменены и дело направлено на новое рассмотрение (постановление ФАС СЗО от 08.06.06 по делу № А66-11518/2005).
По этой же причине отменено и определение суда первой инстанции о прекращении производства по делу № А42-6416/2007 (постановление ФАС СЗО от 08.04.08).
Таким образом, прекращение производства по делу по основаниям, перечисленным в пункте 6 Информационного письма ВАС РФ № 80, возможно только при условии, что оспариваемые нормативные акты не нарушают прав и свобод заявителя, гарантированных Конституцией Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами. Во всяком случае в судебном акте должна быть оценка законности нормативного правового акта (определение ВАС РФ от 23.04.08 по делу № 4761/08).
Материальные основания к признанию недействующими нормативных правовых актов, принятых в рамках Закона № 41-ФЗ
Основными причинами признания недействующими нормативных правовых актов в сфере энергоснабжения являются:
- нарушение принципов государственного регулирования тарифов, установленных статьей 4 Закона № 41-ФЗ, в особенности принципа экономической обоснованности тарифа;
- превышение при утверждении тарифов предельных (минимальный и (или) максимальный) уровней тарифов на электрическую и тепловую энергию, поставляемую энергоснабжающими организациями потребителям, в том числе предельных уровней тарифов для населения. Это же нарушение характерно и для нормативных актов по утверждению тарифов в сфере коммунальных услуг;
- нарушение процедуры принятия соответствующим органом нормативного акта;
- нарушение установленной законодательством компетенции органа при установлении тарифа.
На нарушение принципа экономической обоснованности тарифа при утверждении регулирующими органами тарифов на тепловую и электрическую энергию ссылаются заявители в большинстве рассмотренных ФАС СЗО по существу дел об оспаривании нормативных актов в сфере энергоснабжения. Необходимость соблюдения этого принципа прямо следует из положений законов № 41-ФЗ и № 210-ФЗ.
При рассмотрении таких дел сложным является вопрос доказывания несоблюдения регулирующим органом этого принципа. В ряде случаев суды исходили из выводов экспертизы, проведенной регулирующим органом до утверждения тарифов, поскольку иное не подтверждается материалами дела (постановления ФАС СЗО от 12.07.05 по делу № А13-1331/2005-07, от 21.02.07 по делу № А56-18786/2006, от 15.11.06 по делу № А26-5011/2006-29, от 13.10.05 по делу № А66-3740/2005). По другим делам была назначена судебно-экономическая экспертиза (постановления ФАС СЗО от 31.03.05 по делу № А21-1199/04-С1, от 09.08.07 по делу № А26-9376/2006).
Отсутствие оценки суда по вопросу соблюдения регулирующими органами принципа экономической обоснованности тарифа явилось основанием к отмене судебных актов по одному из дел с направлением его на новое рассмотрение (постановление ФАС СЗО от 17.01.05 по делу № А42-4789/04-28).
В соответствии с положениями статьи 6 Закона № 41-ФЗ к полномочиям органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов отнесено установление тарифов на тепловую энергию…, в рамках установленных федеральным органом исполнительной власти в области регулирования тарифов предельных (минимального и (или) максимального) уровней тарифов на тепловую энергию, а также установление тарифов на электрическую энергию, поставляемую энергоснабжающими организациями потребителям, в рамках установленных федеральным органом исполнительной власти в области регулирования тарифов предельных (минимального и (или) максимального) уровней тарифов, за исключением электрической энергии, продаваемой по нерегулируемым ценам.
Превышение предельных уровней, указанных в приведенной норме, влечет отмену нормативного правового акта, поскольку не соответствует принципам регулирования тарифов, установленным статьей 4 Закона № 41-ФЗ ,i>(постановления ФАС СЗО от 06.09.07 по делу № А66-828/2007, от 17.10.07 по делу № А66-1145/2007), а также Законом № 210-ФЗ (постановление ФАС СЗО от 29.02.08 по делу № А66-4936/2007).
К нарушению процедуры принятия регулирующим органом нормативного акта об утверждении тарифа, влекущему признание этого акта недействующим, относятся такие нарушения, в результате которых не соблюдаются основные принципы регулирования тарифов.
Из материалов дела следует, что на заседании правления регулирующего органа (Комитета) 17.10.06 принято решение об установлении тарифа на тепловую энергию в нарушение утвержденных статьей 4 Закона № 41-ФЗ принципов государственного регулирования тарифов, отсутствуют сведения об анализе и исследовании экспертного заключения от 13.10.06 и причинах фактического отклонения выводов экспертов и доводов предприятия.
Более того, при рассмотрении дела судом первой инстанции в арбитражное дело представлена копия дополнительного заключения экспертной группы Комитета по материалам, представленным предприятием, для установления тарифа на тепловую энергию на 2007 г. Указанное заключение датировано 20.10.06 и подписано только одним из экспертов.
Данное заключение содержит рекомендацию Комитету установить тариф на тепловую энергию предприятия в размере 1153 руб. 46 коп. за 1 Гкал, а также рекомендации по принятию расходов на оплату труда, на топливо, на электроэнергию, автотранспортные расходы в тех же объемах и размерах, что указаны в протоколе от 17.10.06 № 170.
С учетом изложенного довод подателя кассационной жалобы о том, что решение об установлении тарифа принято на заседании правления 17.10.06 без соответствующего экспертного заключения, основан на имеющихся в материалах дела доказательствах. Наличие дополнительного заключения, подготовленного спустя три дня после заседания правления Комитета и обосновывающего правомерность принятого решения, свидетельствует о нарушении пункта 18 Правил, поскольку предприятие не было с ним ознакомлено и не имело возможности защищать свои экономические интересы.
Суд первой инстанции также установил, что правление Комитета уменьшило рекомендованные экспертной группой расходы на топливо и электроэнергию, автотранспортные расходы, размер минимально необходимой прибыли без какой-либо мотивации.
Эти обстоятельства повлекли признание нормативного акта не соответствующим положениям Закона № 41-ФЗ (постановление ФАС СЗО от 24.09.07 по делу № А26-844/2007).
Полномочия регулирующего органа в области государственного регулирования тарифов на тепловую, электрическую энергию установлены Законом № 41-ФЗ, а на коммунальные услуги (водоотведение и водоснабжение, надбавки к тарифам) – Законом № 210-ФЗ.
Нарушение пределов этих полномочий влечет отмену нормативного акта, а недостаточная проверка соблюдения регулирующими органами предоставленных им полномочий – отмену судебных актов.
Пунктом 1 части 5 статьи 4 Закона № 210-ФЗ предусмотрено, что уполномоченные органы субъектов Российской Федерации регулируют тарифы на товары и услуги организаций коммунального комплекса, осуществляющих эксплуатацию систем коммунальной инфраструктуры, используемых в сфере водоснабжения, водоотведения и очистки сточных вод, объектов утилизации (захоронения) твердых бытовых отходов, в случаях, если потребители, обслуживаемые с использованием этих систем и объектов, находятся в границах нескольких городских округов или нескольких городских, сельских поселений, расположенных на территориях нескольких (одного) муниципальных районов (муниципального района) субъекта Российской Федерации, и потребители каждого из этих муниципальных образований потребляют не более 80 процентов (в натуральном выражении) товаров и услуг этой организации коммунального комплекса.
Суд в мотивировочной части решения сделал вывод о том, что общество осуществляет свою деятельность на территории всего Всеволожского муниципального района Ленинградской области и потребители муниципального образования «Всеволожское городское поселение» потребляют менее 80% товаров и услуг общества.
Поскольку такой вывод не подтверждался какими-либо доказательствами, имеющимися в материалах дела, дело направлено на новое рассмотрение в суд первой инстанции (постановление ФАС СЗО от 31.08.07 по делу № А56-32603/2006).
В одном из дел основанием к отмене судебного акта по делу об оспаривании нормативного правового акта регулирующего органа послужило то обстоятельство, что судом не выяснено, опубликован ли нормативный акт.
Согласно части третьей статьи 15 Конституции Российской Федерации любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.
Таким образом, установленный порядок принятия нормативных правовых актов предполагает, в частности, обязательность их официального опубликования.
Статьей 4 Закона № 41-ФЗ в качестве одного из принципов государственного регулирования тарифов на электрическую и тепловую энергию также названо обеспечение открытости и доступности для потребителей, в том числе для населения, информации о рассмотрении и об утверждении тарифов в соответствии со стандартами раскрытия информации, установленными Правительством Российской Федерации и предусматривающими обязательность опубликования раскрываемой информации в официальных средствах массовой информации, в которых в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации публикуются официальные материалы органов государственной власти.
Однако судом не установлено, были ли оспариваемые нормативные правовые акты опубликованы в установленном порядке в официальном источнике опубликования и, соответственно, вступили ли они в законную силу, на что обоснованно указывает податель кассационной жалобы.
Судом не исследовался должным образом вопрос о том, применялись ли оспариваемые нормативные правовые акты и вступили ли они в законную силу. В связи с этим дело направлено на новое рассмотрение (постановление ФАС СЗО от 21.02.08 по делу № А21-588/2007).
Представляется, что само по себе неопубликование нормативного правового акта не влечет признание его не соответствующим нормам законодательства, поскольку судом проверяется законность нормативного правового акта на момент его принятия.
Заключение
Анализ дел, рассмотренных ФАС СЗО по нормативным актам в сфере энергоснабжения, позволяет сделать вывод, что судебная практика по таким делам формируется на основании положений действующего в этой сфере законодательства, в соответствии с разъяснениями Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, содержащимися в приведенных в настоящей работе постановлениях Пленумов ВАС РФ и информационных письмах, применяемых с учетом актов Конституционного Суда Российской Федерации, а также практики ВАС РФ по конкретным делам.
