Применение положений АПК РФ при рассмотрении споров о проверке законности нормативных правовых актов органов публичного управления и их должностных лиц
Актуальность избранной темы исследования обусловлена теоретической и практической значимостью проблем обеспечения законности в государственном управлении. Принцип законности является основой конституционного строя Российской Федерации. Разрешая публично-правовые споры о законности нормативных правовых актов органов публичного управления и их должностных лиц, арбитражные суды реализуют принцип разделения властей и обеспечивают обязанность органов публичной власти и управления осуществлять свою деятельность исключительно в рамках закона. Порядок рассмотрения арбитражными судами дел об оспаривании нормативных правовых актов установлен главой 23 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ). Нормы данной главы развивают конституционное положение о том, что решение и действие (бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления и должностных лиц могут быть обжалованы в суд (часть 2 статьи 46 Конституции Российской Федерации). Возможность такого обжалования является одной из важнейших гарантий защиты прав граждан и организаций. Арбитражные суды Российской Федерации обладают специальной подведомственностью по рассмотрению и разрешению публично-правовых споров. Определение предмета и границ этой подведомственности является важнейшим фактором правильного и своевременного разрешения публично-правовых дел. Необходимо четко разграничивать подведомственность дел данной категории арбитражным судам и судам общей юрисдикции.
В соответствии со статьями 29 и 191 АПК РФ арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности об оспаривании нормативных правовых актов, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, если федеральным законом их рассмотрение отнесено к компетенции арбитражного суда.
В пункте 3 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации (далее – ВАС РФ) от 09.12.02 № 11 «О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации» указано, что к подведомственности арбитражных судов относятся дела об оспаривании нормативных правовых актов, если в соответствии с федеральным законом их рассмотрение отнесено к компетенции арбитражного суда1. 1 Вестник ВАС РФ. 2003. № 2.
С учетом изложенного, данные дела подлежат рассмотрению в арбитражном суде только в тех случаях, когда арбитражный суд прямо указан в федеральном законе в качестве суда, компетентного рассматривать эти дела. Тем не менее у лиц, обращающихся за судебной защитой, нередко возникают трудности с определением подведомственности дел данной категории.
Так, например, общество обратилось в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области с заявлением к Правительству Санкт-Петербурга о признании недействующими пункта 2.1 постановления Правительства от 21.12.05 № 1958 «О порядке определения базовых ставок и коэффициентов, применяемых при расчете арендной платы за объекты нежилого фонда, арендодателем которых является Санкт-Петербург» и приложения 2 к нему «Порядок пересчета величины арендной платы за объекты нежилого фонда, арендодателем которых является Санкт-Петербург».
Определением суда первой инстанции от 23.10.06, оставленным без изменения постановлением Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 16.03.07, производство по делу прекращено в связи с неподведомственностью спора арбитражному суду.
Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа не нашел оснований для отмены либо изменения обжалуемых судебных актов, поскольку согласно положениям Федерального закона от 06.10.99 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» правовые акты законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, правовые акты органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации и правовые акты их должностных лиц могут быть обжалованы в судебном порядке, однако арбитражные суды в названном законе или в каком-либо ином федеральном законе не указаны в качестве судов, компетентных рассматривать такие заявления (постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 13.06.07 по делу № А56-24948/2006).
По другому делу общество обратилось в Арбитражный суд Калининградской области к Правительству Калининградской области с заявлением о признании незаконным постановления администрации Калининградской области от 10.01.03 № 7 «Об утверждении результатов государственной кадастровой оценки земель поселений Калининградской области» в части утверждения удельных показателей кадастровой стоимости земель в пределах кадастрового квартала 39:15:14-18-01 в городе Калининграде.
Определением от 28.09.07 суд прекратил производство по делу на основании пункта 1 части 1 статьи 150 АПК РФ в связи с неподведомственностью спора арбитражному суду. Постановлением апелляционного суда от 05.03.08 указанное определение оставлено без изменения.
ФАС СЗО согласился с выводами судов первой и апелляционной инстанций, указав, что оспариваемое постановление является нормативным правовым актом, обжалование которого не отнесено каким-либо федеральным законом к компетенции арбитражных судов (постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 16.06.08 по делу № А21-1065/2007).Аналогичные выводы содержатся в постановлении ФАС СЗО от 02.03.07 по делу № А66-7188/2006.
Данная позиция судов представляется правильной; выводы, содержащиеся в указанных судебных актах, основаны на нормах материального и процессуального права, что отражает принцип специальной компетенции арбитражных судов в рассматриваемой сфере.
Специфика дел об оспаривании нормативных правовых актов, обусловленная их публично-правовым характером, проявляется и в процессуальной форме рассмотрения дел данной категории, которая включает в себя элементы искового и административного судопроизводства. Так, часть 1 статьи 191 АПК РФ предусматривает, что дела об оспаривании нормативных правовых актов, затрагивающих права и законные интересы лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, рассматриваются арбитражным судом по общим правилам искового производства, предусмотренным названным Кодексом, с особенностями, установленными в главе 23 АПК РФ.
Одним из элементов процессуальной формы является форма обращения в арбитражный суд за защитой нарушенного субъективного публичного права. АПК РФ предусматривает специальную форму такого обращения в суд и возбуждения публично-правового спора в суде – заявление (глава 23 АПК РФ).
Право на обращение с заявлением в арбитражный суд обусловлено нарушением материального субъективного публичного права. Круг лиц, которые вправе обратиться в арбитражный суд с нормативного правового акта, определен в статье 192 АПК РФ. В соответствии с ней граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействующим нормативного акта, если полагают, что он не соответствует закону или иному нормативному акту, имеющему большую юридическую силу, и нарушает их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. Прокурор, а также государственные органы, органы местного самоуправления, иные органы вправе обратиться в арбитражный суд с таким заявлением в защиту прав и законных интересов граждан, организаций и иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности в случаях, предусмотренных АПК РФ.
Диспозиция указанной правовой нормы не предполагает абстрактного нормоконтроля, когда возможна подача заявления об оспаривании нормативных правовых актов теми лицами, права которых непосредственно не затрагиваются оспариваемым нормативным правовым актом. Данное положение соблюдается и в судебной практике.
Предприниматель обратился в Арбитражный суд Псковской области с заявлением о признании недействующими Правил землепользования и застройки города Пскова на основе правового зонирования территорий, утвержденных постановлением Псковской городской Думы от 08.07.03 № 112.
Решением от 20.11.07 в удовлетворении заявленного требования отказано.
При рассмотрении заявления предпринимателя суд установил, что оспариваемый нормативный акт принят уполномоченным органом, соответствует Земельному и Градостроительному кодексам Российской Федерации, Федеральному закону «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» и не нарушает прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской деятельности.
Суд кассационной инстанции согласился с выводами суда первой инстанции (постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 11.02.08 по делу № А52-1565/2007).
Такая же позиция отражена в судебных актах и по другим делам.
Общество обратилось в Арбитражный суд Республики Карелия с заявлением о признании недействующим постановления главы администрации местного самоуправления города Питкяранта и Питкярантского района от 21.12.05 № 1347 «О ставках арендной платы на землю на территории города Питкяранта и Питкярантского района на 2006 год».
Решением от 22.09.06 в удовлетворении заявления отказано. Судом было установлено, что оспариваемый нормативный пра-
вовой акт не нарушает прав и законных интересов заявителя, не возлагает на него каких-либо обязанностей и не создает иных препятствий для осуществления заявителем предпринимательской деятельности, поскольку заявитель в арендных отношениях с органом местного самоуправления по использованию земельного участка не состоит.
Кассационная инстанция не усмотрела оснований для отмены обжалуемого судебного акта (постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 12.02.07 по делу № А26-5427/2006).
По другому делу общество обратилось в Арбитражный суд Рязанской области с заявлением к Рязанскому городскому Совету о признании недействующим Положения «О порядке передачи в аренду муниципального имущества города Рязани» в части, определяющей порядок зачета в счет арендной платы стоимости ремонтных работ арендованного имущества.
Решением Арбитражного суда Рязанской области от 09.08.07 в удовлетворении заявленных требований отказано, поскольку заявителем не было представлено доказательств того, что общество с начала действия оспариваемого Положения проводило капитальный ремонт арендуемого здания и ему было отказано в зачете стоимости затрат по проведению капитального ремонта.
Кассационная инстанция отклонила жалобу общества, а обжалованный судебный акт оставила без изменения, поскольку Положение в оспариваемой части не нарушает прав и законных интересов общества (постановление Федерального арбитражного суда Центрального округа от 06.11.07 по делу № А54-1746/2007-С8).С такой позицией судов следует согласиться, поскольку исходя из положений части 1 статьи 192 АПК РФ следует, что нормативный акт может быть признан судом недействующим при условии, что он не только не соответствует иному нормативному правовому акту, но и непосредственно нарушает права и законные интересы заявителя или создает иные препятствия осуществлению предпринимательской и иной экономической деятельности.
Правильное с процессуальной точки зрения рассмотрение публичного правового спора о законности нормативного правового акта зависит также от четкого определения юридического содержания оспариваемого акта. Заявитель и суд должны разграничивать нормативные и ненормативные акты.
АПК РФ не раскрывает понятия нормативного правового акта. По нашему мнению, под ненормативным правовым актом следует понимать акт управомоченного на то органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, индивидуального содержания, адресованный к конкретно определенным лицам или организациям, рассчитанный на однократное применение, направленный на возникновение, изменение и прекращение конкретных правоотношений и недействующий после их прекращения.
Судебная практика свидетельствует о том, что у арбитражных судов возникают трудности в квалификации обжалованного правового акта. В отдельных случаях вследствие неправильной квалификации нормативного правового акта как ненормативного дело рассматривается по правилам главы 24 АПК РФ, что является существенным нарушением норм арбитражного законодательства.
Примером тому может служить следующее дело.
Общество обратилось в Арбитражный суд Калининградской области с заявлением о признании недействующим постановления главы администрации Советского городского округа Калининградской области от 20.04.07 № 451 «О предоставлении ООО «Данор» земельного участка в собственность для эксплуатации нежилых зданий и строений, используемых под производственную базу, по ул. А. Невского».
Решением от 13.11.07 оспариваемое постановление признано не соответствующим статье 23 Земельного кодекса Российской Федерации.
Удовлетворяя заявленное требование, арбитражный суд первой инстанции пришел к выводу о том, что оспариваемое заявителем постановление является нормативным правовым актом, устанавливающим публичный сервитут. Суд посчитал, что, устанавливая публичный сервитут, администрация в нарушение требований статьи 23 Земельного кодекса Российской Федерации не провела публичные слушания, не опубликовала оспариваемое постановление и не произвела государственную регистрацию публичного сервитута.
Кассационная инстанция не согласилась с такими выводами, отменила решение суда первой инстанции, а дело направила на новое рассмотрение, поскольку обжалуемое постановление не отвечает критериям нормативного правового акта, так как не устанавливает правовых норм, обязательных для неопределенного круга лиц, и подлежит однократному применению при заключении договора купли-продажи земельного участка (постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 21.01.08 по делу № А21-3746/2007).
Проблемы в квалификации обжалуемого правового акта возникают и у заявителей.
Предприниматель обратился в Арбитражный суд Мурманской области с заявлением о признании недействующим в части постановления администрации города Мончегорска от 31.05.2000 № 368
«Об утверждении результатов кадастровой оценки земель города Мончегорска» как противоречащего статьям 34, 72 Конституции Российской Федерации, статье 21 Закона Российской Федерации «О плате за землю».
Пунктом 1 оспариваемого постановления утверждены результаты государственной кадастровой оценки земельных участков различного целевого назначения в городе Мончегорске, выполненной открытым акционерным обществом «Земельные ресурсы» на основании договора от 01.08.99 № 7/3, пунктом 2.1 Мончегорскому комитету по земельным ресурсам и землеустройству предписано в срок до 01.12.2000 разработать ставки арендной платы за земельные участки различного целевого назначения с учетом их кадастровой стоимости, а пунктом 2.2 – вынести новые ставки арендной платы за землю для рассмотрения и утверждения на Городское Собрание депутатов.
Суд первой инстанции, установив, что постановление от 31.05.2000
№ 368 является ненормативным правовым актом, под которым понимается акт индивидуального характера, устанавливающий, изменяющий или отменяющий права и обязанности конкретных лиц, рассмотрел заявление предпринимателя по правилам главы 24 АПК РФ и в удовлетворении заявленного требования отказал.
Кассационная инстанция отказала в удовлетворении жалобы и пришла к выводу о том, что оспариваемое заявителем постановление не отвечает критериям нормативного правового акта, поскольку не устанавливает правовые нормы, обязательные для неопределенного круга лиц (постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 17.10.07 по делу № А42-12599/2005).
Согласно части четвертой статьи 194 АПК РФ при рассмотрении дел анализируемой категории суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельного положения, устанавливает соответствие его федеральному конституционному закону, федеральному закону и иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, а также наличие полномочий органа или лица, принявших оспариваемый нормативный правовой акт.
Обстоятельства, указанные в названной норме права, входят в предмет доказывания по делам об оспаривании нормативных актов.
При рассмотрении дел данной категории суды должны установить соответствие оспариваемого нормативного правового акта конкретному федеральному закону либо иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.
Из этого исходит и судебная практика.
Общество обратилось в Арбитражный суд Архангельской области с заявлением к администрации муниципального района «Заполярный район» о признании недействующим в части, устанавливающей размер арендной платы для организаций с иностранными инвестициями, решения Совета муниципального района «Заполярный район» от 12.09.06 № 93-р «Об утверждении ставок арендной платы за расположенные на межселенных территориях муниципального района «Заполярный район» земли, государственная собственность на которые не разграничена».
Решением арбитражного суда первой инстанции от 01.09.08 заявленные требования удовлетворены.
Проверив оспариваемый нормативный акт на соответствие его положениям законов, указанных заявителем, суд пришел к выводу о необходимости удовлетворения требований общества, признав оспариваемые положения упомянутого нормативного акта не соответствующими Федеральному закону Российской Федерации «О защите конкуренции».
Кассационный суд оставил без изменения обжалуемый судебный акт (постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 19.12.08 по делу № А05-6027/2008).
В другом случае общество обратилось в Арбитражный суд Республики Карелия с заявлением о признании нормативных правовых актов (решения Петрозаводского городского Совета от 05.06.07 № XXVI/VI-24 «Об актах выборки земельных участков» и решения Петрозаводского городского Совета от 05.07.07 № XXVI/IX-92 «О внесении изменений в решение Петрозаводского городского Совета «Об актах выборки земельных участков» № XXVI/VI-24 от 05.06.07») не соответствующими иным нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, и не действующими полностью.
Решением от 19.09.07 заявленные требования удовлетворены, указанные нормативные правовые акты признаны недействующими как не соответствующие Земельному кодексу Российской Федерации, Федеральному закону от 06.10.03 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Федеральному закону от 28.08.95 № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Уставу Петрозаводского городского округа.
Суд кассационной инстанции согласился с такими выводами суда первой инстанции (постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 22.11.07 по делу № А26-4290/2007).
Из приведенных примеров следует, что судами правильно определен предмет доказывания и установлено несоответствие оспариваемых нормативных правовых актов положениям федеральных законов и нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.
Спорным в науке и практике оставался вопрос о том, можно ли обжаловать в арбитражный суд нормативный правовой акт, который в установленном порядке отменен или действие которого прекратилось.
В пункте 6 Информационного письма Президиума ВАС РФ от 13.08.04 № 80 «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении арбитражными судами дел об оспаривании нормативных правовых актов» было разъяснено, что если до вынесения арбитражным судом решения по заявлению об оспаривании нормативного правового акта этот акт в установленном порядке отменен или действие его прекратилось, дело не подлежит рассмотрению в арбитражном суде, так как предмет спора в данном случае перестал существовать. Поэтому производство по делу об оспаривании такого акта подлежит прекращению на основании пункта 1 части 1 статьи 150 АПК РФ.
Правомерность прекращения производства по делу по данному основанию была предметом рассмотрения в Конституционном Суде РФ.
В своем определении от 12.07.06 № 182-О «По жалобам гражданина Каплина А. Е., ОАО «Кузбассэнерго», ООО «Деловой центр
«Гагаринский» и ЗАО «Инновационно-финансовый центр «Гагаринский» на нарушение конституционных прав и свобод положениями пункта 1 части 1 статьи 150, статьи 192 и части 5 статьи 195 АПК РФ» Конституционный Суд РФ указал, что положения пункта 1 части 1 статьи 150 АПК РФ во взаимосвязи со статьями 192 и частью 5 статьи 195 данного Кодекса – по их конституционно-правовому смыслу в системе действующего арбитражного процессуального регулирования – предполагают, что суд не может прекратить производство по делу об оспаривании нормативного правового акта в случае, когда данный нормативный правовой акт решением принявшего его органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица признан утратившим силу либо в случае, когда срок действия этого нормативного правового акта истек после подачи в суд соответствующего заявления, если в процессе судебного разбирательства будет установлено нарушение оспариваемым нормативным правовым актом прав и свобод заявителя, гарантированных Конституцией РФ, законами и иными нормативными правовыми актами2. 2 Российская газета. 2006. 3 октября. № 220.
Данная правовая позиция Конституционного Суда РФ нашла свое отражение и в судебной практике.
Предприниматель обратился в Арбитражный суд Новгородской области с заявлением о признании недействующим решения Думы Великого Новгорода от 27.10.03 № 617 «Об утверждении на 2004 год базовых размеров арендной платы за землю в Великом Новгороде и методики определения арендной платы за земельные участки» в части введения корректирующего коэффициента применительно к киоскам и павильонам, в которых не осуществляется торговля алкогольной продукцией и пивом, указанного в приложении к методике определения арендной платы за земельные участки.
Решением от 19.08.08 суд заявленные требования удовлетворил.
В кассационной жалобе Дума Великого Новгорода просила решение отменить и прекратить производство по делу. По мнению подателя жалобы, арбитражный суд первой инстанции должен был применить пункт 1 части первой статьи 150 АПК РФ, поскольку спорное положение обжалованного нормативного акта было исключено другим нормативным актом Думы Великого Новгорода.
Кассационная инстанция не согласилась с доводами жалобы, поскольку при рассмотрении дела установлено, что оспариваемым нормативным правовым актом нарушены права заявителя, гарантированные законом, следовательно, оснований для прекращения производства по делу не имеется, а истечение какого-либо срока после признания оспариваемого нормативного акта утратившим силу не может быть признано достаточным основанием для прекращения производства по делу (постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 30.10.08 по делу N А44-2198/2008).Указанная позиция судов основана на положениях статьи 46 Конституции Российской Федерации, гарантирующей полное, своевременное и эффективное восстановление в правах посредством правосудия, а также недопустимость подмены судебной защиты другой процедурой и произвольного прекращения начатого судопроизводства.
Некоторые особенности рассмотрения споров о законности нормативных правовых актов обусловлены именно публично-правовой природой спора.
Так, по делам данной категории не может быть применена такая обеспечительная мера, как приостановление действия оспариваемого акта3. 3 Информационное письмо ВАС РФ от 13.08.04 № 80 // Вестник ВАС РФ. 2004. № 10.
Имеются свои особенности в применении таких процессуальных институтов, как отказ от иска и признание иска. Заявление подобных ходатайств не препятствует рассмотрению арбитражным судом дела по существу (часть 8 статьи 194 АПК РФ).
Распределение бремени доказывания аналогично его распределению в других делах, вытекающих из административных и иных публичных правоотношений: обязанность доказывания соответствия оспариваемого акта нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, а также наличия полномочий органа или должностного лица, принявших оспариваемый акт, возлагается на эти орган или должностное лицо (часть 6 статьи 194 АПК РФ); на заявителя возлагается обязанность доказать нарушение данным актом его прав и законных интересов (часть 1 статьи 192 АПК РФ).
Согласно части 5 статьи 194 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании нормативных правовых актов суд не связан доводами заявителя и проверяет оспариваемое положение в полном объеме. В данной норме установлено право суда, не ограничиваясь основаниями, приведенными заявителем для признания нормативного правового акта недействующим, самостоятельно устанавливать обстоятельства, свидетельствующие о его незаконности.
В силу требований статей 17, 194 АПК РФ дела об оспаривании нормативных правовых актов в первой инстанции арбитражного суда рассматриваются коллегиальным составом судей.
Нарушение указанных положений арбитражного процессуального законодательства Российской Федерации является основанием для отмены обжалуемых судебных актов судами вышестоящих инстанций.
Индивидуальные предприниматели обратились в Арбитражный суд Приморского края с заявлением о признании недействительным пункта 2 постановления главы муниципального образования «Город Арсеньев» от 01.10.04 № 314 «Об обеспечении безопасности на территории железнодорожного вокзала города Арсеньева».
Решением суда первой инстанции от 27.06.05 заявленные требования удовлетворены. Определением суда апелляционной инстанции от 25.08.05 производство по апелляционной жалобе прекращено на основании пункта 1 части 1 статьи 150 и части 7 статьи 195 АПК РФ.
Федеральный арбитражный суд Дальневосточного округа постановлением от 06.12.05 решение суда первой инстанции оставил без изменения.
Президиум ВАС РФ обжалуемые судебные акты отменил, а дело передал на новое рассмотрение в суд первой инстанции, поскольку дело об оспаривании нормативного правового акта было рассмотрено судом первой инстанции по правилам главы 24 АПК РФ и решение принято судьей единолично (постановление Президиума ВАС РФ от 18.07.06 № 2943/06).Обжалуемые судебные акты отменены ВАС РФ как нарушающие единообразие в толковании и применении арбитражными судами норм процессуального права.
Особо стоит остановиться на решениях суда по публично-правовым спорам о признании недействующими нормативных правовых актов.
Нормативный правовой акт органов публичного управления и их должностных лиц затрагивает права и обязанности не только граждан или организаций – участников конкретного публичноправового спора, но и всех лиц, на которых распространяется действие этого нормативного акта. Это обусловливает два важнейших свойства судебных решений о признании нормативного акта недействующим (незаконным):
- решение обязательно не только для самого органа публичного управления и его должностных лиц, но и всех лиц, чьи права и обязанности регулировались нормативным правовым актом;
- решение суда подлежит обязательному официальному опубликованию согласно части 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации, что учтено в положениях статьи 196 АПК РФ.
Поделиться этой статьёй в социальных сетях:
Ещё из рубрики
6 июня 2024
