О способах защиты права (законного интереса) в арбитражном суде

В настоящей работе мы постарались выработать некоторые рекомендации по обозначенной теме, используя, в основном, дела, рассмотренные Президиумом Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации (далее — ВАС РФ). Необходимость подобного исследования обусловлена тем, что суды при мотивировке судебных актов достаточно часто ссылаются на рассмотренные ранее аналогичные дела или, если и не ссылаются, то имеют их в виду, то есть применяют сформированную в практике правовую позицию по тому или иному вопросу. Постановлением Пленума ВАС РФ от 14.02.08 № 14 «О внесении дополнений в постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 12.03.07 № 17 «О применении Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при пересмотре вступивших в законную силу судебных актов по вновь открывшимся обстоятельствам»¹ даются следующие указания нижестоящим судам: при вынесении решений и их пересмотре следует не только учитывать правовую позицию, сформированную Президиумом ВАС РФ при рассмотрении конкретного дела, но и при соблюдении определенных условий пересматривать судебные акты, рассмотренные до формирования такой правовой позиции, по вновь открывшимся обстоятельствам.¹Вестник ВАС, № 3,март, 2008.

В соответствии со статьей 5 Федерального конституционного закона от 28.04.95 № 1-ФКЗ «Об арбитражных судах в Российской Федерации» основными задачами арбитражных судов в Российской Федерации являются: защита нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов предприятий, учреждений, организаций и граждан в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности; содействие укреплению законности и предупреждению правонарушений в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. Аналогичным образом сформулированы задачи судопроизводства в арбитражных судах в статье 2 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее — АПК РФ).

Поэтому, выбирая конкретный способ защиты права в суде и определяя, с каким иском (заявлением) следует обратиться в арбитражный суд, необходимо иметь в виду, что арбитражный суд — это не просто «арена» для разрешения юридических споров, но прежде всего орган, который осуществляет защиту нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов. С учетом этого положения и следует определять свои возможные действия в суде.

Арбитражный суд — это прежде всего орган, осуществляющий защиту нарушеных или оспариваемых прав и законных интересов.

Нельзя, за исключением определенных случаев, выступать в защиту чужих прав или интересов или требовать рассмотрения спора, который не имеет отношения к истцу (заявителю). Такой вывод следует из статьи 4 АПК РФ.

Если оспаривается сделка, в которой истец не участвует, или ненормативный правовой акт, содержащий властные предписания не в адрес истца, а иных лиц, то истец (заявитель) должен доказать, что такая сделка или акт затрагивают его право или законный интерес, а признание их недействительными ведет соответственно к восстановлению таких прав, защите интереса. Нельзя требовать признания решения или ненормативного правового акта недействительными только исходя из того, что заявитель желает добиться их законности.

Судебный порядок защиты нарушенных или оспоренных гражданских прав в силу пункта 1 статьи 11 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее — ГК РФ) может быть реализован посредством обращения в судебные органы в соответствии с правилами подведомственности.

Разграничение подведомственности между двумя ветвями судебной власти (судом общей юрисдикции и арбитражным судом) производится на основании нескольких критериев, не всегда очевидных. Чтобы разобраться в этом непростом вопросе, следует прежде всего определиться с характером спора: является ли он гражданско-правовым или вытекает из административных, финансовых и других публичных правоотношений. Гражданско-правовой спор — это спор равных, не подчиняющихся друг другу субъектов по правоотношению, урегулированному нормами гражданского права. Арбитражный суд рассматривает не только гражданско-правовые споры, но и другие дела, связанные с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности. 

Для того чтобы экономический спор был подведомствен арбитражному суду, его участниками (а значит и лицами, участвующими в деле) должны быть юридические лица, граждане, имеющие статус индивидуального предпринимателя, Российская Федерация, субъект Российской Федерации, муниципальное образование, государственные органы и органы местного самоуправления. Физическое лицо, не имеющее статуса индивидуального предпринимателя, может участвовать в арбитражном суде лишь в ограниченных случаях (в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований, а также по делам специальной подведомственности, предусмотренным в статье 33 АПК РФ, а также в некоторых других). В частности, по одному из дел Президиум ВАС РФ признал арбитражный суд компетентным по заявлению о выдаче исполнительного листа на основании решения третейского суда в отношении гражданина, не имеющего статуса индивидуального предпринимателя (постановление Президиума ВАС РФ № 12378/07 от 05.02.08²).²Приведенные в статье примеры судебно-арбитражной практики и законодательные акты содержатся в справочно-правовой системе «КонсультантПлюс».

Характер юридического лица (коммерческое или некоммерческое), его организационно-правовая форма, вид деятельности на подведомственность не влияют.

Если спор возникает в области административных или иных публичных правоотношений, то подведомственность дела арбитражному суду определяется в основном только по критерию: затронуты ли права заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. По подобному делу в арбитражный суд может обратиться и гражданин, не имеющий статуса индивидуального предпринимателя. В то же время отсутствие у гражданина статуса индивидуального предпринимателя почти всегда будет означать, что возможное нарушение его права произошло не в сфере экономической деятельности.

Более подробно на разграничении подведомственности дел между арбитражными судами и судами общей юрисдикции мы не останавливаемся, поскольку непосредственно предметом исследования являются все же способы защиты права, которые можно использовать в арбитражном суде.

Прежде чем остановиться на отдельных рекомендациях, попробуем определиться с понятиями и терминами.

В отечественной гражданско-правовой доктрине отсутствует единое мнение о сущности такой правовой категории, как защита гражданских прав. Одни цивилисты рассматривают право на защиту как элемент самого субъективного права, как одно из правомочий, другие же считают защиту права самостоятельным субъективным правом, появляющимся у его обладателя в момент нарушения или оспаривания субъективного права.

…право на защиту входит в содержание всякого субъективного права.

Спорными являются и другие моменты, характеризующие подобный институт. Отсутствует достаточная определенность и четкость при оперировании такими понятиями, как способы, меры, формы, средства защиты; спорным является соотношение понятий меры защиты и меры ответственности. Высказывается точка зрения, что отдельные способы защиты носят процессуальный характер.

Нам представляется, что право на защиту входит в содержание всякого субъективного права, обеспечивая его возможностью применения субъектом защиты различных мер, предусмотренных охранительными нормами гражданского права и соответствующих характеру самого нарушенного субъективного права. Пребывание в составе нарушенного субъективного гражданского права определяет характер и содержание права на защиту.

Следует согласиться с А. А. Павловым, который указывает, что способы защиты гражданских прав можно определить как законодательно закрепленные материально-правовые меры, посредством которых производится пресечение и предупреждение нарушений субъективных прав и охраняемых законом интересов, а также восстановление прав в случае их нарушения; средства защиты — это действия по реализации модели (варианта) правового воздействия, закрепленной тем или иным способом. Конкретные средства — это иск, жалоба, заявление³.³Павлов А. А.Присуждение к исполнению обязанности в натуре как способ защиты гражданских прав. СПб., Юридический центр Пресс, 2001.

Представляется, что когда мы говорим о форме защиты, то имеем в виду юрисдикционную и неюрисдикционную. Обращение в арбитражный суд — это использование юрисдикционной формы защиты.

НЕОБХОДИМО РАЗГРАНИЧИВАТЬ ЧАСТНОПРАВОВЫЕ И ПУБЛИЧНО-ПРАВОВЫЕ ОТНОШЕНИЯ

От правильно выбранной позиции во многом зависит исход дела в арбитражном суде. При выборе конкретного способа необходимо учитывать характер правоотношений, то есть вытекает ли спор из гражданских или публичных правоотношений, и не только потому, что предусмотренная нормами АПК РФ процедура разрешения дел различна. Представляется, что предусмотренные статьей 12 ГК РФ способы защиты права не могут использоваться, если защищается право или интерес, нарушенные в сфере публичных отношений. В последнем случае надо обращать внимание на специальные способы защиты, указанные в отдельных законах (например, в Налоговом кодексе Российской Федерации (далее — НК РФ)), в том числе в АПК РФ, в котором предусмотрена так называемая процедура административного судопроизводства.

Главная отличительная особенность данного вида судопроизводства заключается в том, что в качестве предмета судебного разбирательства выступают дела, возникающие из отношений власти и подчинения — финансовых, бюджетных, налоговых, валютных, таможенных и др. Такие публичные правоотношения характеризуются правовым неравенством их участников и как следствие этого — возможностью властвующего субъекта давать обязательные для исполнения предписания субъекту подвластному.

Частноправовые отношения, защищаемые в исковом судопроизводстве, в отличие от публично-правовых, характеризуются правовым равенством, автономией и самостоятельностью их участников. Спор с публичным субъектом, выступающим в материальных отношениях на началах правового равенства, автономии и самостоятельности с противоположной стороной правоотношения, будет подчинен правилам искового, а не публичного производства. В случае нарушения или оспаривания частных субъективных прав необходимость вмешательства суда объясняется тем, что только властный субъект способен заставить равноправных и независимых субъектов правоотношения действовать в строгом соответствии с правовыми актами или заключенным между ними договором.

Иная ситуация складывается в публично-правовых отношениях. Носитель публичной власти способен самостоятельно возложить на противоположную сторону соответствующие публичные обязанности, вынести обязательные для исполнения предписания; публичноправовой субъект способен сам принудить к исполнению соответствующих предписаний лицо подвластное. Гарантом от незаконных действий публичной власти выступает суд как орган, призванный контролировать действия публичной власти. Посредством судебной оценки властной деятельности с точки зрения ее законности и обоснованности может быть достигнута цель данного вида судопроизводства, то есть защита публичных прав и интересов.

Из такого различия материально-правовых отношений и как следствие функций суда в том или ином виде судопроизводства вытекает необходимый и возможный выбор способа защиты права. Такой способ в обязательном порядке должен соответствовать защищаемому праву, с одной стороны, и защищаться в соответствующем виде судопроизводства, с другой. Такая жесткая детерминированность означает, что заявитель (истец) должен точно определить природу защищаемого права, интереса — она публично-правовая или частноправовая.

Необходимо учитывать, что орган власти может действовать не только в качестве властвующего субъекта, но и в качестве равноправного участника гражданского оборота как обычный хозяйствующий субъект (статьи 2, 48, 124, 125 ГК РФ). В этих случаях государственные органы являются участниками гражданских, а не административных и иных публичных правоотношений. Поэтому оспаривать принятые в рамках таких правоотношений акты можно лишь в соответствии с ГК РФ. Раздел III АПК РФ подобную ситуацию не регулирует. Порядок же оспаривания нормативных и ненормативных правовых актов органов государственной власти и местного самоуправления, их должностных лиц, принятых в рамках публичных правоотношений, установлен разделом III АПК РФ.

Представляется, что способы защиты права, указанные в статье 12 ГК РФ, предназначены для исковой формы защиты права, а способы, указанные в главах 22—24 АПК РФ, могут и должны применяться в производстве, вытекающем из публичных правоотношений.

В статье 12 ГК РФ предусмотрен такой способ защиты права, как признание недействительным акта государственного органа или органа местного самоуправления. Подобный способ используется, если предполагаемое нарушение прав произошло в сфере, регулируемой гражданским законодательством. Представляется, что в главе 24 АПК РФ, озаглавленной «Рассмотрение дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц», речь идет об актах публичной власти другого характера, а именно тех, где эта власть и проявляется как публичная.

Допустим, налоговый орган принимает решение о довзыскании налога или взыскании штрафа. В этом случае, с учетом того, что налоговые правоотношения относятся к публичной сфере, защищать свое право налогоплательщик будет, используя механизмы административного судопроизводства, т. е. подавая заявление в порядке главы 24 АПК РФ. Представляется невозможным в этом случае взыскание убытков с публично-правового образования на основании статей 16, 1069 ГК РФ.

Для чего надо различать характер спорных правоотношений, ведь и в статье 12 ГК РФ, и в главе 24 АПК РФ речь идет о признании недействительными ненормативных правовых актов? Прежде всего для того, чтобы правильно составить заявление в суд, поскольку ошибка может привести к отказу в иске. К сожалению, у арбитражного суда, в отличие от суда общей юрисдикции, отсутствует возможность самому определить ту процедуру, в которой должно рассматриваться заявление, поэтому подача заявления в порядке главы 24 АПК РФ означает обязанность суда рассмотреть такое заявление без его переквалификации. Это важно еще и потому, что в главе 24 АПК РФ установлен трехмесячный срок обращения в арбитражный суд с заявлением об оспаривании ненормативного правового акта, в то время как при оспаривании такого акта в порядке гражданского судопроизводства действует трехгодичный срок исковой давности (на такой срок указано в пункте 9 постановления Пленума ВАС РФ от 22.12.92 № 23). Если исходить из иного, то есть считать, что при оспаривании любого ненормативного правового акта установлен срок в три месяца, то совершенно необъяснимым является сохранение вышеназванной рекомендации Пленума ВАС РФ.

В пункте 9 постановления Пленума ВАС РФ от 22.12.92 № 23 указывается следующее. В связи с тем, что гражданское законодательство рассматривает признание недействительным не соответствующего законодательству ненормативного акта государственного органа в качестве способа защиты гражданских прав, следует исходить из того, что к указанным правоотношениям применяется общий срок исковой давности.

Разграничить ненормативные акты по признаку характера нарушения права бывает затруднительно. В настоящее время в судебноарбитражной практике признают, что механизм административного судопроизводства не применяется при оспаривании различных решений хозяйственных обществ. Если зарегистрировано право собственности на недвижимое имущество в реестре, то оспорить такое право можно с помощью иска, а не оспаривая соответствующую запись в реестре как ненормативный акт или действия регистрирующего органа (постановления Президиума ВАС РФ от 27.03.02 № 5152/01, от 20.03.02 № 8619/01, от 26.06.01 № 4156/00). Оспаривать конкурс необходимо путем предъявления иска о признании его недействительным, а не оспаривая решения или действия органа в порядке главы 24 АПК РФ. Представляется, что решения и действия различных публичных фондов (Пенсионный фонд, Фонд социального страхования и др.) должны оспариваться в процедуре административного судопроизводства, а не искового.

Согласно пункту 1 статьи 9 ГК РФ граждане и юридические лица по своему усмотрению осуществляют принадлежащие им гражданские права. Из этой посылки иногда делают вывод о безграничной свободе в выборе конкретного способа защиты права. Однако это отнюдь не так. В действительности у истца почти никогда нет выбора, если он, конечно, желает добиться принятия решения в свою пользу.

Как указывалось выше, выбор способа защиты зависит прежде всего от характера правоотношения. Если нарушение права (интереса) произошло в сфере публичных отношений, то и защищать его можно с помощью тех способов, которые прямо указаны в специальных законах. Допустим, для обратного взыскания излишне уплаченного налога необходимо использовать те способы, которые указаны в НК РФ (статья 78), а не обращаться с иском о взыскании убытков на основании статей 16 и 1069 ГК РФ. К сожалению, специальные законы не всегда содержат нормы, на основании которых можно истребовать обратно неправомерно взысканные (уплаченные добровольно) денежные суммы. Например, в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях (далее — КоАП РФ) мы не найдем положений о процедуре возврата лицу удержанного с него штрафа, если постановление о привлечении к административной ответственности признано незаконным и отменено, а штраф взыскан (уплачен). Федеральный закон от 21.07.97 № 119-ФЗ «Об исполнительном производстве», ныне утративший силу, не регулировал вопроса о возврате исполнительского сбора, удержанного неправомерно. Отсутствие законодательного регулирования подобных вопросов и вынуждает практику обращаться к иску о возмещении вреда за счет казны публично-правового образования, что не совсем верно. Представляется, что в процедуре административного судопроизводства, помимо требований о признании недействительными актов публичной власти, рассматриваемых по правилам глав 23 и 24 АПК РФ, должны рассматриваться и исполнительные иски.

Выбор способа защиты зависит прежде всего от характера правоотношения.

Право собственности может защищаться с помощью предусмотренных ГК РФ вещно-правовых способов защиты, если истцу противостоит равный ему по правовому положению субъект либо орган государственной (муниципальной) власти, выступающий в рамках гражданских правоотношений (например, орган по управлению государственным имуществом не признает право истца, считая имущество государственной собственностью). Если же право собственности нарушено действиями публичной власти при осуществлении ею именно таких функций (допустим, имущество изъято таможенным органом), то для эффективной его защиты надо прежде всего признать незаконными (недействительными) акты (решения или действия) таких органов. Не любое нарушение прав в сфере публичных отношений можно защитить в арбитражном суде. Скорее всего, арбитражный суд не примет к рассмотрению по существу заявление об оспаривании решений и действий органов по аресту или изъятию имущества при расследовании уголовного дела вне зависимости от того, закончилось ли такое расследование передачей уголовного дела в суд. Если же возбуждено не уголовное дело, а проводится административное расследование в рамках возбужденного дела об административном правонарушении, или без такого расследования проводится проверка, то оспорить решения или действия можно и в арбитражном суде. Такой вывод следует из постановления Президиума ВАС РФ от 06.03.07 № 14277/06. 

Вышеприведенный пример интересен не только с позиции разграничения подведомственности между арбитражным судом и судом общей юрисдикции, но и потому, что он опровергает точку зрения, что в арбитражном суде может оспариваться лишь само постановление административного органа о привлечении к административной ответственности, как это предусмотрено в параграфе 2 главы 25 АПК РФ, но не иные действия административного органа.

Конституционный Суд Российской Федерации (далее — КС РФ) в определении от 18.04.06 № 107-О указал следующее.

В главе 30 КоАП РФ закреплено право обжалования решений и постановлений, вынесенных по делу об административном правонарушении: в соответствии с пунктом 8 части 2 и частью 3 статьи 30.6 при рассмотрении жалобы на постановление по делу об административном правонарушении проверяется законность и обоснованность вынесенного постановления, при этом судья, вышестоящее должностное лицо не связаны доводами жалобы и проверяют дело в полном объеме, в том числе законность возбуждения дела. Этим, однако, не исключается возможность рассмотрения по жалобам граждан и организаций вопроса о законности действий и решений органов и должностных лиц, связанных с применением в ходе административного расследования мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, в порядке, предусмотренном гражданским процессуальным и арбитражным процессуальным законодательством, и до рассмотрения вопроса о законности постановления по делу об административном правонарушении. Иное — при отсутствии в КоАП РФ соответствующих процессуальных механизмов — означало бы, что в ситуациях, при которых отсроченный судебный контроль не является эффективным средством защиты нарушенных прав, способным в достаточной степени обеспечить их восстановление, могут нарушаться положения статьи 46 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации.

Что касается действий правоохранительных органов в рамках расследуемого уголовного дела, то порядок их оспаривания все же предусмотрен в Уголовно-процессуальном кодексе Российской Федерации (далее — УПК РФ) и других специальных законах, в которых арбитражный суд не назван.

Подтверждением вышеприведенного тезиса может служить следующее постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа (далее — ФАС СЗО).

Приведем некоторые примеры неправильной защиты из судебно-арбитражной практики, когда публичные отношения пытаются перевести в частноправовые.

Анализируя вышеприведенные примеры судебно-арбитражной практики, можно сделать вывод, что разногласия, возникшие с правоохранительными органами в процессе осуществления последними своих функций, не могут разрешаться в исковом порядке в силу того, что отсутствуют гражданско-правовые отношения.

Способы защиты гражданских прав предусмотрены в статье 12 ГК РФ. Этот перечень не исчерпывающий, поскольку в последнем абзаце статьи указано на возможность применения иных способов, предусмотренных законом. При выборе конкретного способа защиты права как наиболее адекватной меры, соответствующей нарушенным правам и законным интересам, необходимо учитывать специальные нормы. Допустим, для защиты своего права арендатор, с которым не перезаключен договор аренды на новый срок, вправе потребовать перевода на себя прав и обязанностей по заключенному с другим лицом договору аренды и возмещения убытков, поскольку такой способ прямо предусмотрен в статье 621 ГК РФ. В то же время понудить к заключению договора на новый срок в такой ситуации вряд ли возможно, поскольку по смыслу закона защищается преимущественное право, которое возникает лишь при появлении фигуры нового арендатора.

При выборе способа защиты права необходимо учитывать неоформленное законодательно, но все же реально существующее и учитываемое судами свойство исполнимости судебного решения. Не следует просить суд принять такое решение, которое исполнить невозможно.

Если субъективное право полностью уничтожено, нельзя использовать такой способ защиты права, как восстановление положения, существовавшего до нарушения права. Отсутствие у ответчика имущества исключает возможность требовать его возврата в качестве виндикации или применения последствий недействительности сделки. Иногда сам закон предусматривает несколько возможных способов (например, продажа товара ненадлежащего качества). Следует учитывать, что применение той или иной меры правомерно только в том случае, если при этом не нарушены пределы осуществления права на защиту. Требование недопустимости нарушения прав и охраняемых законом интересов других лиц подразумевается и в статье 398 ГК РФ, правила которой предусматривают невозможность удовлетворения иска о передаче индивидуально-определенной вещи в натуре в случаях, если эта вещь уже передана другому лицу, имеющему на нее определенное вещное право.

Выбор способа защиты из числа предусмотренных статьей 12 ГК РФ в тех случаях, когда в специальных нормах нет указаний на конкретные меры, должен производиться исходя из специфики защищаемого права и характера нарушения, а также с учетом установленных законом пределов осуществления субъективного права на защиту⁴. ⁴Павлов А. А. Присуждение к исполнению обязанности в натуре как способ защиты гражданских прав в обязательственных правоотношениях. СПб., 2001. С. 45.

Пределы осуществления субъективного права определяются характером и пределами предоставляемых управомоченному лицу средств принудительного осуществления или защиты принадлежащего ему субъективного права, например, подведомственностью того или иного спора⁵.⁵Грибанов В. П. Пределы осуществления и защиты гражданских прав. М., 1991. С. 49—51.

Существо и содержание субъективного гражданского права, обстоятельства и характер его нарушения обусловливают выбор средства и способа защиты. Выбирая тот или иной способ защиты права, истец должен иметь в виду, что этот способ должен соответствовать правонарушению в области материального правоотношения и вести к восстановлению его права. Представляется, что нормы материального права должны применяться с учетом норм процессуального права и, в частности, положения статьи 2 АПК РФ. В силу названного закона основной задачей судопроизводства в арбитражных судах является защита нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов лиц, осуществляющих предпринимательскую и иную экономическую деятельность, а также прав и законных интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц в указанной сфере. Аналогичным образом сформулированы задачи арбитражных судов и в ФКЗ «Об арбитражных судах в Российской Федерации».

Существо и содержание субъективного гражданского права, обстоятельства и характер его нарушения обусловливают выбор средства и способа защиты.

Таким образом, арбитражный суд не занимается абстрактным нормоконтролем, как, например, Конституционный Суд Российской Федерации. Для того чтобы выиграть дело в арбитражном суде, истец должен доказать, что в результате удовлетворения его исковых требований будет восстановлено нарушенное или оспариваемое право, принадлежащее именно ему, а не иным лицам (это не относится к предусмотренным законом случаям обращения в суд за защитой чужого права).

Так, по одному из дел Президиум ВАС РФ отменил принятые по делу судебные акты (решение суда первой инстанции, постановления апелляционной и кассационной инстанций) о признании недействительным исполненного договора купли-продажи и указал, что истец не обосновал, возможно ли при избранном способе защиты восстановление его прав с учетом предъявления иска о признании недействительной уже исполненной сделки, и требований об устранении имущественных последствий, которые возникли в результате исполнения, либо убытков, не заявлено (постановление Президиума ВАС РФ от 12.11.02 № 6288/02).

В пункте 14 Информационного письма ВАС РФ от 30.10.07 № 120 «Обзор практики применения арбитражными судами положений главы 24 Гражданского кодекса Российской Федерации» приводится пример правильного отказа в иске в связи с тем, что истец, являющийся должником в обязательстве, не доказал, что соглашение об уступке права требования по такому обязательству нарушает его права и законные интересы, а следовательно, избранный способ защиты права — оспаривание такого соглашения — влечет восстановление права или защиту интереса.

В постановлении Президиума ВАС РФ от 14.10.03 № 4182/03 указывается следующее.

ПРАКТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ НАИБОЛЕЕ ПРИМЕНИМЫХ СПОСОБОВ ЗАЩИТЫ ПРАВА

Предъявить ли исковое требование или заявление в порядке главы 24 АПК РФ и оспаривать ненормативный правовой акт, решение или действие (бездействие) государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица? Подобная дилемма достаточно часто встает перед лицом, обращающимся в суд, а затем и перед судом, рассматривающим дело.

К сожалению, у арбитражного суда отсутствует возможность «маневра», то есть нормы АПК РФ, в отличие от Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации (далее — ГПК РФ), никак не регулируют ситуацию, когда суд приходит к выводу, что вместо заявления в порядке оспаривания акта публичной власти заявителю следует предъявить исковое требование. В суде общей юрисдикции в этом случае заявление остается без движения или без рассмотрения и заявителю разъясняется право обратиться в суд с соответствующим иском. А что делать арбитражному суду при выяснении таких обстоятельств? Однозначного ответа на этот вопрос не дает ни теория, ни практика.

Поэтому вся ответственность ложится на самого заявителя, который, выбирая такой способ защиты, как оспаривание акта государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица, должен четко понимать, что его право нарушено в сфере публичных отношений и может быть восстановлено путем признания ненормативного акта недействительным, решения или действия (бездействия) незаконными.

В то же время для эффективной защиты зачастую недостаточно ограничиться требованием о признании акта недействительным, а решения или действия (бездействия) — незаконными. Если нарушенный интерес заключается в неправомерном взыскании или уплате денежных средств, то защитить его можно только с помощью имущественного требования. Допустим, если юридическое лицо излишне уплатило налог, то для обратного получения переплаты необходимо не только признать незаконным решение налогового органа о взыскании, но предъявить требование о возврате суммы (к такому требованию на практике приравнивают требование об обязании возвратить налог). Если пропущен предусмотренный пунктом 4 статьи 198 АПК РФ трехмесячный срок для подачи заявления об оспаривании акта или решения государственного органа и отсутствуют уважительные причины для его восстановления, то целесообразно ограничиться имущественным требованием, имея в виду, что при заявлении такого требования суд должен будет самостоятельно проверить законность акта (решения), на основании которого произведена денежная выплата, и принять решение независимо от того, что такой акт (решение) самостоятельно не оспорены. Подобная рекомендация приведена, например, в постановлении Пленума ВАС РФ от 18.12.07 № 65 «О некоторых процессуальных вопросах, возникающих при рассмотрении арбитражными судами заявлений налогоплательщиков, связанных с защитой права на возмещение налога на добавленную стоимость по операциям, облагаемым названным налогом по ставке 0 процентов».

Не следует обращать особого внимания на название вышеназванного постановления Пленума ВАС РФ. Аналогичный подход применяется и по другим налоговым делам. Как неоднократно указывалось в конкретных постановлениях Президиума ВАС РФ, имущественное требование предъявляется и подлежит рассмотрению арбитражным судом на основании главы 22 АПК РФ. Срок исковой давности по таким требованиям составляет три года, а не три месяца, как при оспаривании акта. Подобный подход применен Президиумом ВАС РФ в постановлении от 08.05.07 № 16367/06.

Почему мы говорим, что не стоит выдвигать отдельного требования о признании недействительным ненормативного акта, если трехмесячный срок для этого истек и отсутствуют уважительные причины для его восстановления? Причина — психологическая. Суду сложно отказать в признании акта недействительным, но тут же удовлетворить требование о взыскании налога.

Как нам представляется, не только требование о взыскании переплаченного налога, но и о возврате любых платежей, поступивших в бюджет, например, об обратном взыскании штрафа, если основания для такого взыскания признаны незаконными, должно предъявляться в порядке главы 22 АПК РФ (к сожалению, состоящей из двух статей), а не со ссылками на статьи 16, 1069 ГК РФ.

С другой стороны, не следует со ссылкой на главу 24 АПК РФ просить суд признать незаконными действия контрагента по договору, поскольку в таком случае между сторонами имеются гражданские правоотношения, спор по которым должен разрешаться с помощью других предусмотренных законом способов.

Считается, что глава 24 АПК РФ не применяется и при разрешении различных корпоративных споров, в том числе и тогда, когда лицо оспаривает какие-то решения или действия хозяйственного общества.

Некоторое время назад в судебно-арбитражной практике сформировался подход рассмотрения в порядке главы 24 АПК РФ дел по заявлениям о признании регистрации права или сделки недействительной. Такие требования предъявляются к регистрирующему органу с привлечением к участию в деле и правообладателя. В то же время Президиум ВАС РФ указал, что в соответствии со статьей 2 Федерального закона от 21.07.97 № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» (далее — ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним») государственная регистрация является юридическим актом признания и подтверждения государством возникновения, ограничения (обременения), перехода или прекращения прав на недвижимое имущество в соответствии с ГК РФ. По смыслу названной статьи закона в судебном порядке может быть оспорено зарегистрированное право, а не сама по себе запись о регистрации. Поэтому ответчиком по такому требованию является также правообладатель зарегистрированного права (постановления Президиума ВАС РФ от 14.10.03 № 4849/03, от 24.09.02 № 12087/01, от 26.06.01 № 4156/00, от 20.03.02 № 8619/01, от 27.03.02 № 5152/01).

Иными словами, следует признать, что если лицо не согласно с регистрацией права или сделки в отношении недвижимого имущества, то надлежащим способом защиты права является не оспаривание акта регистрации как ненормативного акта государственного органа в порядке главы 24 АПК РФ, а предъявление иска о праве.

Подобный вывод следует из постановления ФАС СЗО от 22.01.07 № А56-54713/2007.

В то же время следует признать, что отсутствие спора о праве при наличии несогласия лица с действиями регистрирующего органа (например отказ в регистрации права, договора) позволяет заинтересованному лицу воспользоваться механизмом защиты, предусмотренным главой 24 АПК РФ.

В порядке главы 24 АПК РФ рассматриваются дела об оспаривании решений и действий (бездействия) судебного пристава-исполнителя при исполнении как исполнительного листа, выданного арбитражным судом, так и несудебного исполнительного документа, если должником является юридическое лицо или гражданин-предприниматель.

При этом спор о праве на имущество (например если арестовано имущество, не принадлежащее должнику, и его действительный собственник желает такой арест оспорить) не может быть разрешен путем подачи заявления в порядке главы 24 АПК РФ. Как указано в пункте 28 постановления Пленума ВАС РФ от 25.02.98 № 8 «О некоторых вопросах практики разрешения споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав», в случае наложения ареста в порядке обеспечения иска или исполнения исполнительных документов на имущество, не являющееся собственностью должника и не принадлежащее ему на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, собственник имущества (законный владелец) вправе обратиться с иском об освобождении имущества от ареста. Споры об освобождении имущества от ареста рассматриваются в соответствии с подведомственностью по правилам искового производства независимо от того, наложен арест в порядке обеспечения иска или в порядке обращения взыскания на имущество должника во исполнение исполнительных документов. Ответчиками по таким искам являются: должник, у которого произведен арест имущества, и те организации или лица, в интересах которых наложен арест на имущество. 

Конкурс может оспариваться путем предъявления иска о признании его недействительным к организатору конкурса и его победителю, а не с помощью заявления в порядке главы 24 АПК РФ.

§Оспаривание актов публичной власти

Необходимо различать не только виды судопроизводства, в которых рассмотрение спора о праве гражданском или публичном способно гарантировать действительную защиту прав и свобод заявителя, но и верно понимать в самом административном судопроизводстве конкретные разновидности дел, вытекающих из публичных правоотношений. Речь идет о делах об оспаривании нормативных и ненормативных правовых актов, решений или действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или их должностных лиц. Различать объекты оспаривания в арбитражном суде необходимо по причине того, что для оспаривания ненормативных актов, решений, действий или бездействия государственных органов, органов местного самоуправления или их должностных лиц для предпринимателей и юридических лиц арбитражный суд выступает как орган общей юрисдикции, для оспаривания же нормативных правовых актов для всех субъектов права — как орган специальной юрисдикции.

Иначе говоря, оспаривание ненормативного правового акта, не соответствующего закону или иному нормативному правовому акту и нарушающего права и законные интересы в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности, создающего препятствия для такой деятельности, всегда подведомственно арбитражному суду. В то же время если необходимо оспорить нормативный правовой акт, то недостаточно быть юридическим лицом или предпринимателем.

В соответствии со статьей 29 АПК РФ арбитражные суды рассматривают дела об оспаривании нормативных правовых актов, затрагивающие права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, если федеральным законом их рассмотрение отнесено к компетенции арбитражного суда. Это главная особенность подведомственности таких споров. Дела об оспаривании нормативных правовых актов, на подведомственность которых арбитражным судам не указано в соответствующем законе, подведомственны судам общей юрисдикции.

Арбитражные суды рассматривают дела об оспаривании нормативных правовых актов, … если федеральным законом их рассмотрение отнесено к компетенции арбитражного суда.

Пленум ВАС РФ в пункте 3 постановления от 09.12.02 № 11 «О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации» разъяснил, что указанные в пункте 1 статьи 29 АПК РФ дела подлежат рассмотрению в арбитражном суде только в тех случаях, когда арбитражный суд прямо назван в федеральном законе в качестве суда, компетентного рассматривать эти дела.

Нормы, закрепляющие такие положения, исходя из позиции Пленума ВАС РФ, изложенной в постановлении № 11, содержатся, в частности, в статье 138 НК РФ и содержались в статье 13 Федерального закона от 14.04.95 № 41-ФЗ «О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации» (далее — ФЗ «О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации»), статье 43 Федерального закона от 22.04.96 № 39-ФЗ «О рынке ценных бумаг» (далее — ФЗ «О рынке ценных бумаг»). К этому перечню, исходя из Информационного письма Президиума ВАС РФ от 13.08.04 № 80 «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении арбитражными судами дел об оспаривании нормативных правовых актов»⁶, следует добавить возможность обжалования в арбитражных судах нормативных правовых актов органов местного самоуправления.⁶Вестник ВАС РФ,№ 10, 2004.

Статья 13 ФЗ «О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации» признана утратившей силу Федеральным законом от 26.03.03 № 38-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации».

Вместе с тем ФЗ «О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации» дополнен статьей 7.1, введенной Федеральным законом от 07.07.03 № 125-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации». По существу норма в измененном виде воспроизводит ранее существовавшую норму статьи 13. Таким образом, как справедливо отмечается в юридической литературе, Закон сохранил правило об исключительной компетенции арбитражных судов по разрешению споров в этой сфере⁷.⁷Практика рассмотрения коммерческих споров: анализ и комментарии постановлений Пленума и Обзоров Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации» (Выпуск 2) / Под ред. Л. А. Новоселовой, М. А. Рожковой // Автор главы Т. К. Андреева.

Также необходимо учитывать, что согласно указанному ФЗ от 14.04.95 № 41-ФЗ подведомственность таких споров арбитражному суду не ставится в зависимость от субъектного состава участников споров. Поэтому рассмотрение указанных споров, вне зависимости от субъектного состава их участников, относится к исключительной компетенции арбитражных судов. На сегодняшний день такова позиция не только ВАС РФ, но и Верховного Суда Российской Федерации (далее — ВС РФ). Например, в определении Президиума ВС РФ от 04.02.04 № 91пв-03 содержится вывод о том, что дела об оспаривании нормативных правовых актов региональных энергетических комиссий по государственному регулированию тарифов на электрическую и тепловую энергию независимо от субъекта оспаривания подведомственны арбитражным судам.

Президиум ВАС РФ в пункте 11 Информационного письма от 13.08.04 № 80 указал следующее. Статьей 7.1 Федерального закона «О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации» (в редакции Закона от 07.07.03 № 125-ФЗ) предусмотрено, что споры, связанные с осуществлением государственного регулирования тарифов на электрическую и тепловую энергию, подлежат рассмотрению в арбитражном суде. Согласно названному Закону подведомственность таких споров арбитражному суду не ставится в зависимость от субъектного состава участников споров. Кроме того, государственное регулирование тарифов на электрическую и тепловую энергию во всех случаях относится к сфере экономической деятельности и направлено на регламентацию предпринимательской деятельности энергоснабжающих организаций. Поэтому рассмотрение указанных споров, в том числе и в случае, когда заявителем является физическое лицо, не имеющее статуса индивидуального предпринимателя, в соответствии с частью 3 статьи 27, пунктом 5 статьи 29 Кодекса и статьей 7.1 Федерального закона «О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации» относится к исключительной компетенции арбитражных судов.

Статья 43 ФЗ «О рынке ценных бумаг» изменена Федеральным законом от 29.06.04 № 58-ФЗ «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с осуществлением мер по совершенствованию государственного управления». Статья 43 этого закона с указанными изменениями уже не содержит какого-либо упоминания об арбитражном суде как возможном судебном органе для обжалования нормативных правовых актов в сфере рынка ценных бумаг.

Статья 138 НК РФ закрепляет подведомственность дел по оспариванию нормативных правовых актов налоговых органов арбитражному суду, но не любых, а только если заявителем является юридическое лицо или индивидуальный предприниматель. При этом если ранее государственным органом, уполномоченным издавать нормативные правовые акты в области налогов и сборов, являлось Министерство по налогам и сборам, то с принятием Указа Президента Российской Федерации от 09.03.04 № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»⁸ его функции в указанной сфере переданы Министерству финансов Российской Федерации. Проблема подведомственности дел об оспаривании нормативных правовых актов в сфере налогов и сборов заключается в том, что Федеральная налоговая служба согласно Указу Президента Российской Федерации № 314 не имеет права принимать нормативные правовые акты, такая функция есть лишь у федеральных министерств. В статье 4 НК РФ содержится прямой запрет на принятие нормативных правовых актов органами, уполномоченными осуществлять функции по контролю и надзору в области налогов и сборов и в области таможенного дела, то есть Федеральной налоговой службой и Федеральной таможенной службой. В пункте 7 постановления Правительства РФ от 30.09.04 № 506 «Об утверждении положения о Федеральной налоговой службе»⁹ такой запрет еще раз подчеркнут. При этом указано, что Федеральная налоговая служба не вправе осуществлять в установленной сфере деятельности нормативно-правовое регулирование, кроме случаев, устанавливаемых федеральными законами, указами Президента Российской Федерации и постановлениями Правительства Российской Федерации.⁸Российская газета,№ 50, 12.03.04.⁹Собраниезаконодательства РФ, 04.10.04, № 40, ст. 3961.

Министерство финансов хотя и является органом, уполномоченным осуществлять нормативно-правовое регулирование в области налогов и сборов, тем не менее не входит в систему налоговых органов, закрепленную в статье 30 НК РФ, в то время как в статье 138 названного Кодекса речь идет об оспаривании актов налоговых органов. Это в свою очередь означает, что в соответствии с пунктом 1 статьи 29 АПК РФ о подведомственности арбитражным судам дел об оспаривании нормативных правовых актов лишь в случаях, установленных законом, арбитражные суды вполне обоснованно могут отказывать в пересмотре нормативных актов Министерства финансов в области налоговых отношений.

В связи со сказанным хотелось бы упомянуть определение КС РФ, который указал, что содержащиеся в статьях 29, 150 и 198 АПК РФ нормы, рассматриваемые во взаимосвязи с частью 1 статьи 137 НК РФ, не препятствуют обжалованию в судебном порядке актов Министерства финансов РФ, если по своему содержанию они порождают право налоговых органов предъявлять требования к налогоплательщикам (определение КС РФ от 03.04.07 № 363-О-О).

Ранее Президиум ВАС РФ уже указывал на то, что нельзя формально подходить к проблеме оспаривания нормативных правовых актов в области налогов и сборов в свете реформирования системы органов государственной власти, т. к. иное означало бы лишение заявителей права на обжалование соответствующих нормативных актов. ВАС РФ разъяснил, что понятие «налоговый орган», используемое в НК РФ, не может исключать возможности обжалования актов, изданных Министерством финансов в области налогов и сборов (постановление Президиума ВАС РФ от 19.09.06 № 13322/04).

В уже упоминавшемся Информационном письме Президиума ВАС РФ от 13.08.04 № 80 содержится указание на возможность оспаривания в арбитражном суде нормативных правовых актов, принятых органами местного самоуправления. Президиум ВАС РФ обосновывает это положение следующим образом. «В статье 52 Федерального закона от 28.08.95 № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» указано, что решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан, решения и действия (бездействие) органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления могут быть обжалованы в суд или арбитражный суд в установленном законом порядке (такая же норма содержится и в новом Федеральном законе от 06.10.03 № 131-ФЗ, вступающем в силу с 01.01.06, за исключением положений, для которых установлен иной срок и порядок вступления в силу).

По существу Закон установил, что к компетенции арбитражных судов отнесено рассмотрение заявлений о признании недействующими правовых актов, принятых органами местного самоуправления, в том числе и нормативных правовых актов, если такое заявление подано организацией или гражданином, которые полагают, что оспариваемый нормативный правовой акт нарушает их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности».

Следует заметить, что, в отличие от ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Федеральный закон от 06.10.99 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» не содержит упоминания об арбитражном суде как возможном юрисдикционном органе, в котором возможно оспаривать нормативные акты органов субъектов Российской Федерации.

Поэтому Президиум ВАС РФ постановлением от 18.12.07 № 9669/07 отменил судебные акты по делу о признании недействующим нормативного правового акта, принятого Главным управлением экономики и инвестиций Алтайского края, и производство по делу прекратил. 

Исключительно в арбитражном суде подлежат оспариванию по заявлению антимонопольного органа нормативные и ненормативные акты федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, иных осуществляющих функции указанных органов или организаций, а также государственных внебюджетных фондов, Центрального банка Российской Федерации как противоречащие антимонопольному законодательству (пункт 6 части 1 статьи 23 Федерального закона от 26.07.06 № 135-ФЗ «О защите конкуренции»).

Разъясняя вышеназванную норму, Пленум ВАС РФ в пункте 15 постановления от 30.06.08 № 30 «О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства» указал следующее. Согласно статье 29 и части 3 статьи 191 АПК РФ дела об оспаривании нормативных правовых актов рассматриваются в арбитражном суде, если их рассмотрение в соответствии с федеральным законом отнесено к компетенции арбитражных судов. В силу подпункта «а» пункта 6 части 1 статьи 23 Закона «О защите конкуренции» антимонопольный орган вправе обращаться в арбитражный суд с заявлениями о признании недействующими либо недействительными полностью или частично противоречащих антимонопольному законодательству нормативных правовых актов или ненормативных актов федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, иных осуществляющих функции указанных органов или организаций, а также государственных внебюджетных фондов, Центрального банка Российской Федерации. При применении данных норм в их взаимосвязи следует учитывать, что они не могут быть истолкованы как исключающие право иных лиц, кроме антимонопольных органов, обращаться в арбитражный суд с требованиями об оспаривании нормативных правовых актов, полностью или частично противоречащих антимонопольному законодательству.

Иначе говоря, антимонопольный орган вправе оспорить любой нормативный правовой акт, противоречащий антимонопольному законодательству, в арбитражном суде. Если же заявителем является юридическое лицо или индивидуальный предприниматель, то имеет значение уровень оспариваемого акта, противоречащего антимонопольному законодательству (акт органа местного самоуправления оспаривается в арбитражный суд, а органа субъекта Российской Федерации — в суд общей юрисдикции).

КАК РАЗГРАНИЧИТЬ НОРМАТИВНЫЙ И НЕНОРМАТИВНЫЙ ПРАВОВОЙ АКТЫ?

В федеральном законодательстве Российской Федерации не содержится понятие нормативного правового акта (НПА). Пленум ВС РФ в постановлении от 20.01.03 № 2 «О некоторых вопросах, возникших в связи с принятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации» (пункт 12) разъяснил, что под нормативным правовым актом понимается изданный в установленном порядке акт управомоченного на то органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, устанавливающий правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение и действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом.

В то же время следует заметить, что пункт 12 постановления Пленума ВС РФ от 20.01.03 № 2 признан утратившим силу в связи с принятием постановления Пленума ВС РФ от 29.11.07 № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части». Пункт 9 действующего в настоящее время вышеназванного постановления Пленума ВС РФ среди существенных признаков, характеризующих нормативный правовой акт, называет издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

По этому вопросу, например, в комментарии к ГПК РФ под редакцией В. М. Жуйкова и М. К. Треушникова отмечается: «…нормативный правовой акт, подлежащий судебному оспариванию, имеет следующую совокупность обязательных признаков:

• акт принят управомоченным на то органом или лицом и облечен в надлежащую форму;

• содержанием акта всегда является правовая норма (правило поведения), которая может быть трех видов: 1) устанавливающая новую юридическую норму, 2) изменяющая действующую юридическую норму, 3) отменяющая действующую юридическую норму;

• правовая норма (правило поведения), содержащаяся в нормативном правовом акте (в отличие от правовых норм, которые могут содержаться в индивидуальных и распорядительных актах), всегда касается неопределенного круга лиц и рассчитана на неоднократное применение, независимо от возникновения или прекращения правоотношений между конкретными субъектами»¹⁰.¹⁰Комментарий к Гражданскому процессуальному кодексу Российской Федерации (постатейный) /Под ред. В. М. Жуйкова и М. К. Треушникова. Городец, 2007. Справочно-правовая система «КонсультантПлюс».

Аналогичное определение содержится и в ряде других публикаций. Так, например, в одной из них содержится определение нормативного правового акта, практически идентичное тому, которое предложено в уже названном постановлении Пленума ВС РФ от 20.01.03 № 2¹¹.¹¹Комментарий к Арбитражному процессуальному кодексу Российской Федерации (постатейный) / Под ред. П. В. Крашенинникова. Справочно-правовая система «КонсультантПлюс».

Понятия ненормативного акта в федеральном законодательстве также нет. Но исходя из теории права, которая делит акты на нормативные и ненормативные, и руководствуясь вышеназванными постановлениями Пленума ВС РФ, можно дать следующее понятие ненормативного акта. Ненормативный акт — решение органа государственной власти, органа местного самоуправления, государственного или муниципального служащего, устанавливающее права и обязанности в отношении конкретного лица (лиц), рассчитанное на строго ограниченное применение (например, постановление о привлечении к административной ответственности, принятое в отношении конкретного лица, устанавливает его права и обязанности, перестанет быть обязательным после исполнения) и облеченное в определенную форму.

В отличие от пункта 1 статьи 29 АПК РФ часть 1 статьи 251 ГПК РФ содержит оговорку о возможности обжалования лишь нормативных правовых актов, которые приняты и опубликованы в установленном порядке. 

Исходя из этого, в уже упоминавшемся комментарии к ГПК РФ Треушников М. К. отмечает: «Если заявителем оспаривается нормативный правовой акт, который не зарегистрирован и не опубликован в установленном законом порядке, то рассмотрение дела об оспаривании такого акта осуществляется по правилам данной главы ГПК (имеется в виду глава 25) как производство по делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих. Данные дела подсудны районным судам»¹².¹²Бюллетень Верховного Суда РФ. 2004. № 3. С. 21.

Для признания акта нормативным важен формальный момент его принятия, вступления в силу.

Иными словами, для признания акта нормативным важен формальный момент его принятия, вступления в силу. Значит, если, например, речь идет о федеральных законах, необходимо руководствоваться Конституцией РФ при установлении соблюдения процедуры его принятия, уставами (конституциями) субъектов РФ при принятии законов субъектов РФ, кроме того, органы местного самоуправления могут принимать нормативные правовые акты. Например, существует регламент Государственной Думы, где прописана процедура принятия федеральных законов (Постановление Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 22.01.98 № 2134-II ГД), существует Федеральный закон от 14.06.94 № 5-ФЗ «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания». В отношении процедуры принятия НПА органами исполнительной власти действует Указ Президента РФ от 23.05.96 № 763.

ВС РФ по этому вопросу дал следующие рекомендации. «В силу пункта 10 Указа Президента РФ от 23.05.96 № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, не прошедшие государственную регистрацию, а также зарегистрированные, но не опубликованные в установленном порядке, не влекут правовых последствий как не вступившие в силу и не могут служить основанием для регулирования соответствующих правоотношений, применения санкций к гражданам, должностным лицам и организациям за невыполнение содержащихся в них предписаний; на указанные акты нельзя ссылаться при разрешении споров. Исходя из этого, если нормативный правовой акт не зарегистрирован, не опубликован в указанном порядке, то рассмотрение дела об оспаривании такого акта может осуществляться по правилам главы 25, а не главы 24 ГПК РФ — в порядке производства по делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих»¹³. ¹³Обзор судебной практики Верховного Суда РФ за третий квартал 2003 года // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2004. № 3. С. 21.

Согласно пункту 6 Информационного письма Президиума ВАС РФ от 13.08.04 № 80 если до вынесения арбитражным судом решения по заявлению об оспаривании нормативного правового акта этот акт в установленном порядке отменен или действие его прекратилось, дело не подлежит рассмотрению в арбитражном суде, так как предмет спора в данном случае перестал существовать. Поэтому производство по делу об оспаривании такого акта подлежит прекращению (пункт 1 части 1 статьи 150 Кодекса).

В то же время позиция КС РФ по вопросу возможности оспаривания в суде отмененного нормативного акта иная. 

Подводя итог сказанному относительно нормативных правовых актов, можно констатировать следующее.

Для решения вопроса о подведомственности дела об оспаривании нормативного правового акта арбитражному суду необходимо установить два обстоятельства: затрагивает ли данный акт права и законные интересы обращающегося в суд лица в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности и имеется ли федеральный закон, который относит к компетенции арбитражного суда оспаривание такого акта.

Для решения вопроса о подведомственности дела об оспаривании нормативного правового акта арбитражному суду необходимо установить, затрагивает ли данный акт права и законные интересы обращающегося в суд лица в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности и имеется ли федеральный закон, относящий к компетенции арбитражного суда оспаривание такого акта.

Тем не менее ВАС РФ в определенных случаях отмечает, что при разграничении компетенции двух ветвей судебной власти при оспаривании нормативных правовых актов решающее значение имеет субъектный состав. Например в уже упоминавшейся не бесспорной позиции ВАС РФ о подведомственности споров об оспаривании нормативных правовых актов местного самоуправления арбитражным судам ВАС РФ проводит деление судебных компетенций по субъектному составу.

Как указывалось выше, при оспаривании ненормативного правового акта никакого специального указания закона на подведомственность дела арбитражному суду не требуется. Такое дело подлежит рассмотрению

в арбитражном суде, если нарушены права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В то же время на практике иногда достаточно непросто определить, является ли оспариваемый акт нормативным или он носит ненормативный характер, что соответственно влияет на подведомственность дела.

В качестве примера приведем постановление Президиума ВАС РФ от 25.03.08 № 9504/07, в котором анализируется характер акта, утверждающего кадастровую оценку земли.

Аналогичный подход высказан и ВС РФ в Обзоре законодательства и судебной практики ВС РФ за первый квартал 2008 года.

Отвечая на вопрос о том, являются ли акты органов государственной власти об утверждении результатов государственной кадастровой оценки земли нормативными правовыми актами и какова подведомственность дел об оспаривании таких актов, ВС РФ указал следующее. Законодательно установленное понятие нормативного правового акта отсутствует. Пленум ВС РФ в пункте 9 постановления от 29.11.07 № 48 определил существенные признаки, характеризующие нормативный правовой акт. Такими признаками являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений. Правовое регулирование деятельности органов власти субъектов Российской Федерации по ведению государственного земельного кадастра и использованию его сведений осуществляется в соответствии с Земельным кодексом Российской Федерации, Федеральным законом от 02.01.2000 № 28-ФЗ «О государственном земельном кадастре» и рядом подзаконных актов. Результаты государственной кадастровой оценки земель утверждаются исполнительным органом власти субъекта Российской Федерации в пределах его полномочий в форме соответствующего постановления. Кадастровая стоимость земель определяется применительно к их целевому назначению и используется, как правило, для целей налогообложения. Результаты кадастровой стоимости обязательны для неопределенного круга лиц и рассчитаны на неоднократное применение.

Из изложенного следует, что акт органа власти субъекта Российской Федерации об утверждении результатов государственной кадастровой оценки земель является нормативным правовым актом.

Федеральный закон, относящий рассмотрение дел об оспаривании названных нормативных правовых актов к компетенции арбитражных судов, отсутствует, следовательно, указанные споры в соответствии с главой 24 ГПК РФ подведомственны судам общей юрисдикции.

Письма Министерства финансов РФ относительно уплаты налогов не являются нормативными правовыми актами и не могут оспариваться в арбитражном суде.

Подобный вывод содержится в постановлении Президиума ВАС РФ от 16.01.07 № 12547/06. Приведем аргументацию суда.

Под нормативным правовым актом понимается письменный официальный документ, принятый (изданный) в определенной форме правотворческим органом в пределах его компетенции и направленный на установление, изменение или отмену правовых норм, под правовой нормой — общеобязательное государственное предписание постоянного или временного характера, рассчитанное на многократное применение. Приведенное определение нормативного правового акта и правовой нормы содержится в Постановлении Государственной Думы ФС РФ от 11.11.96 № 781-II ГД «Об обращении в Конституционный Суд Российской Федерации» и рекомендуется для использования при подготовке нормативных правовых актов Министерством юстиции Российской Федерации (приказ от 14.07.99 № 217), которое уполномочено Правительством Российской Федерации давать разъяснения о применении утвержденных им Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации. Кроме того, согласно пункту 2 Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 13.08.97 № 1009, издание нормативных правовых актов в виде писем и телеграмм не допускается.

Как следует из содержания оспариваемых писем Министерства финансов Российской Федерации от 05.08.04 № 01-02-01/03-1625 и от 03.03.06 № 03-06-01-02/09, в них содержится позиция относительно уплаты налога на имущество организаций и транспортного налога организациями, подведомственными Министерству обороны Российской Федерации. Обязательные для неопределенного круга лиц правила поведения данные письма не устанавливают. В связи с этим названные письма не отвечают перечисленным критериям нормативного правового акта, а потому не могут иметь юридического значения и порождать правовые последствия для неопределенного круга лиц. Следовательно, содержащиеся в оспариваемых письмах Министерства финансов Российской Федерации положения не могут рассматриваться в качестве устанавливающих обязательные для налоговых органов правила поведения, подлежащие неоднократному применению при осуществлении ими функций налогового контроля. Соблюдения этих правил налоговые органы не вправе требовать и от налогоплательщиков (налоговых агентов).

Аналогичная оценка писем Федеральной налоговой службы содержится в постановлениях Президиума ВАС РФ от 14.11.06 № 11253/06, от 19.12.06 № 11723/06.

Представление прокурора не может оспариваться в арбитражном суде, что указывается в постановлении Президиума ВАС РФ от 29.05.07 № 1865/07.

В постановлении Президиума ВАС РФ от 19.02.08 № 13647/07 содержится вывод о том, что заявление юридического лица о признании недействительным ненормативного акта центра занятости населения — справки, выданной гражданке о сохранении среднемесячного заработка за ней как за бывшим работником за третий месяц со дня увольнения по сокращению численности работников общества, — арбитражному суду неподведомственно, поскольку спор возник из трудовых правоотношений и не связан с осуществлением обществом предпринимательской или иной экономической деятельности.

В постановлении Президиума ВАС РФ от 18.07.06 № 2943/06 разрешался вопрос, является ли оспариваемый акт местного самоуправления нормативным.

Относительно последнего дела необходимо отметить, что независимо от того, является ли оспариваемое постановление нормативным или ненормативным, заявление подведомственно арбитражному суду, поскольку акт принят органом местного самоуправления, а оспаривается предпринимателями. Однако от характера акта зависит не только процедура судебного рассмотрения, но и состав суда (если акт нормативный, то дело рассматривается коллегиальным составом суда).