Статья М. Г. Прилучного (далее — автор) «О некоторых вопросах при-влечения собственников имущества к субсидиарной ответственности» крайне своевременна. Вопросы, связанные с имущественной ответственностью, оказались настолько сложными, что Высший Арбитражный Суд Российской Федерации (далее — ВАС РФ) посчитал необходимым принять соответствующие постановления в целях обеспечения правильного и единообразного применения законодательных норм.
Однако автор статьи утверждает, что, несмотря на разъяснения Пленума ВАС РФ, все же ряд дискуссионных вопросов остался незатронутым. М. Г. Прилучный не только находит проблемы в правоприменительной практике, но и предлагает варианты для их разрешения. Взгляды автора могут послужить ориентиром для формирования новых подходов в применении права и для новых законотворческих инициатив. Именно в связи с этим хотелось бы поддержать некоторые авторские идеи, а также указать те положения, которые требуют дополнительной аргументации и разработки.
Для удобства восприятия анализируемой темы обратимся к общеизвестным теоретическим положениям.
Одной из самых распространенных форм некоммерческих организаций является учреждение. В соответствии со статьей 120 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее — ГК РФ) учреждением признается некоммерческая организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера.
Права учреждения на имущество, закрепленное за ним собственником, а также на имущество, приобретенное учреждением, определяются в соответствии со статьей 296 ГК РФ.
Учреждение может быть создано гражданином или юридическим лицом (частное учреждение) либо, соответственно, Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации, муниципальным образованием (государственное или муниципальное учреждение).
Государственное или муниципальное учреждение может быть бюджетным или автономным учреждением.
В соответствии со статьей 2 Федерального закона «Об автономных учреждениях» от 03.11.06 No 174-ФЗ (в ред. ФЗ от 24.07.07 No 215-ФЗ, от 18.10.2007 No 230-ФЗ) автономным учреждением признается некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти, полномочий органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах.
Имущество автономного учреждения закрепляется за ним на праве оперативного управления в соответствии с ГК РФ. Собственником имущества автономного учреждения является соответственно Российская Федерация, субъект Российской Федерации, муниципальное образование.
Иные некоммерческие организации, наделенные государственным или муниципальным имуществом на праве оперативного управления, согласно ГК РФ признаются бюджетными учреждениями.
Согласно статье 161 Бюджетного кодекса Российской Федерации (да-лее — БК РФ) бюджетным учреждением является организация, созданная органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления для осуществления управленческих, социально-культурных, научно-технических или иных функций некоммерческого характера, деятельность которой финансируется из соответствующего бюджета или бюджета государственного внебюджетного фонда на основе сметы доходов и расходов.
В соответствии с законодательством автономное учреждение самостоятельно отвечает по своим обязательствам всем закрепленным за ним имуществом, за исключением недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленных за автономным учреждением собственником этого имущества или приобретенных автономным учреждением за счет выделенных таким собственником средств. Собственник имущества автономного учреждения не несет ответственности по обязательствам автономного учреждения. Тогда как частное или бюджетное учреждение отвечает по своим обязательствам находящимися в его распоряжении де-нежными средствами. При недостаточности указанных денежных средств субсидиарную ответственность по обязательствам такого учреждения несет собственник имущества учреждения. Привлечение субсидиарного собственника к ответственности связано с соблюдением условий, установленных в статье 399 ГК РФ, а именно:
- до предъявления требований к лицу, которое в соответствии с законом, иными правовыми актами или условиями обязательства несет ответственность дополнительно к ответственности другого лица, являющегося основным должником (субсидиарную ответственность), кредитор должен предъявить требование к основному должнику. Если основной должник от-казался удовлетворить требование кредитора или кредитор не получил от него в разумный срок ответа на предъявленное требование, это требование может быть предъявлено лицу, несущему субсидиарную ответственность;
- кредитор не вправе требовать удовлетворения своего требования к основному должнику от лица, несущего субсидиарную ответственность, если это требование может быть удовлетворено путем зачета встречного требования к основному должнику либо бесспорного взыскания средств с основного должника;
- лицо, несущее субсидиарную ответственность, должно до удовлетворения требования, предъявленного ему кредитором, предупредить об этом основного должника, а если к такому лицу предъявлен иск — привлечь основного должника к участию в деле. В противном случае основной должник имеет право выдвинуть против регрессного требования лица, отвечающего субсидиарно, возражения, которые он имел против кредитора.
При этом для привлечения собственника имущества учреждения к субсидиарной ответственности истец должен предъявить свои требования в течение трехгодичного срока исковой давности. Дискуссионным, по мнению М. Г. Прилучного, является вопрос о порядке исчисления данного срока. В соответствии со статьей 200 ГК РФ течение срока исковой давности начинается со дня, когда лицо узнало или должно было узнать о нарушении своего права. Автор статьи указывает, что в судебной практике встречаются проблемы, связанные с различным пониманием момента, когда лицо узнало или должно было узнать о нарушении основным должником своего права на удовлетворение заявленных требований. Анализ судебной практики Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа (далее — ФАС СЗО) свидетельствует об отсутствии противоречивой практики по данному вопросу. В судебных постановлениях указано, что субсидиарная ответственность является дополнительной, и у кредитора возникает право обратиться к субсидиарному должнику только после отказа основного должника удовлетворить заявленные к нему требования, необходимо, чтобы кредитор знал о невозможности удовлетворить свои требования. Об этом кредитор может узнать только после получения по становления судебного пристава-исполнителя о невозможности взыскания долга с основного должника (постановление ФАС СЗО от 19.06.06 No А05-20328/05-32). Таким образом, срок исковой давности исчисляется с момента вынесения судебным приставом-исполнителем первого акта о невозможности взыскания в связи с необнаружением имущества, на которое может быть обращено взыскание (постановление ФАС СЗО от 21.07.06 No А56-20528/2005).
Если же учреждение находится в процессе ликвидации, то установить факт недостаточности денежных средств для удовлетворения требований кредиторов возможно на основании утвержденного в установленном порядке промежуточного ликвидационного баланса учреждения (по становления от 26.02.06 No А56-12393/2005; от 26.01.07 No А56-25056/2006).
В постановлении ФАС СЗО от 15.06.06 No А05-18867/2005-32 указано, что единственным надлежащим доказательством того факта, что у должника, находящегося в процессе ликвидации, отсутствуют денежные средства и иное имущество, за счет которых могла бы быть погашена задолженность перед истцом, является утвержденный в установленном законом порядке промежуточный ликвидационный баланс. Ни переписка кредитора с ликвидационной комиссией учреждения, ни упомянутые судом постановление и распоряжение собственника ликвидируемого учреждения такими доказательствами не являются. Факт же недостаточности денежных средств у ликвидируемого должника по смыслу пунктов 2, 5, 6 статьи 63, пунктов 2, 3 статьи 64 ГК РФ может быть установлен только после утверждения промежуточного ликвидационного баланса и удовлетворения требований кредиторов соответствующей очереди. Об этом прямо свидетельствует указание в пункте 6 статьи 63 ГК РФ на то, что кредиторы ликвидируемых казенного предприятия и учреждения могут обратиться в суд с иском об удовлетворении оставшейся части требований за счет собственника имущества этого предприятия или учреждения.
Течение срока исковой давности для кредитора по заявленному требованию начнется не ранее даты утверждения промежуточного ликвидационного баланса ликвидируемого учреждения.
Острой проблемой, на которую обратил внимание М. Г. Прилучный, является то, что сроки ликвидации учреждения устанавливаются самим учредителем и им же продлеваются. В законодательстве не установлены даже предельные сроки проведения ликвидационных процедур. Так, на-пример, в постановлении от 15.06.06 No А05-18867/2005-32 указано, что распоряжением мэра города Архангельска от 13.12.05 No 853-р срок ликвидации муниципальных учреждений городского хозяйства продлен на три года и установлен максимальный срок ликвидации — семь лет с момента принятия Архангельским городским Советом депутатов решения о ликвидации учреждений.
Очевидно, что возможность самостоятельно устанавливать сроки проведения ликвидации и утверждения промежуточного ликвидационного баланса ставит кредитора учреждения в невыгодное положение. Совершенно оправданно в статье М. Г. Прилучного сделан вывод о том, что подобная ситуация не может отвечать требованиям гражданского оборота. В качестве возможного выхода из данной ситуации автор предлагает «изменить сложившуюся судебную практику по вопросу установления факта недостаточности у ликвидируемого учреждения денежных средств». С подобным предложением нельзя согласиться, так как судебная практика по данному вопросу основана на законе и является единообразной. С учетом изложенного, представляется необходимым внести изменения в действующее законодательство, говоря точнее, установить на законодательном уровне сроки проведения ликвидационных процедур организаций.
На основании проведенного исследования практики привлечения учреждения к имущественной ответственности и выявления частых случаев невозможности самостоятельной ответственности учреждений по своим долговым обязательствам автор (М. Г. Прилучный) обосновывает предложение о целесообразности предъявления исковых требований одновременно к основному и субсидиарному должникам. На наш взгляд, данное предложение требует дополнительного комментария и осмысления.
Пунктом 4 Постановления Пленума ВАС РФ от 22 июня 2006 г. No 21 «О некоторых вопросах практики рассмотрения арбитражными судами споров с участием государственных и муниципальных учреждений, связанных с применением статьи 120 ГК РФ» (в ред. Постановления Пленума ВАС РФ от 19.04.07 No 23) при разрешении вопроса о привлечении собственника имущества учреждения к субсидиарной ответственности по долгам учреждения необходимо иметь в виду, что собственник имущества учреждения не может быть привлечен к ответственности без предъявления в суд искового требования к основному должнику. Для привлечения в качестве второго ответчика субсидиарного должника нужно доказать необходимость его участия в деле.
Общество обратилось в арбитражный суд с иском к муниципальному учреждению о взыскании задолженности по оплате тепловой энергии. В процессе судебного разбирательства истец заявил ходатайство о при-влечении к участию в деле в качестве второго (субсидиарного) ответчика учредителя муниципального учреждения ввиду отсутствия у последнего денежных средств. Суд отказал в удовлетворении подобного ходатайства со ссылкой на статью 49 АПК РФ, так как суду в рамках рассмотрения на-стоящего спора не было представлено доказательств, свидетельствующих о недостаточности у учреждения находящихся в его распоряжении де-нежных средств, следовательно, не доказана необходимость привлечения к ответственности субсидиарного должника (постановление ФАС СЗО от 13.09.07 No А42-1666/2007).
При удовлетворении судом иска кредитора о взыскании задолженности учреждения, предъявленного одновременно к учреждению и субсидиарному должнику, в резолютивной части решения следует указать на взыскание суммы задолженности с учреждения (основного должника), а при недостаточности денежных средств учреждения — с собственника его имущества (субсидиарного должника).
Одним из самых сложных в судебной практике стал вопрос о том, каким же имуществом и по каким долгам должно самостоятельно отвечать учреждение, а также об условиях (основаниях) привлечения учреждения к ответственности.
Пленум ВАС РФ в пункте 3 Постановления от 22 июня 2006 г. No 21 разъяснил, что по долгам государственного или муниципального учреждения не может быть обращено взыскание на иное имущество, как закрепленное за учреждением на праве оперативного управления, так и приобретенное за счет доходов, полученных от приносящей доход деятельности.
В соответствии со статьей 161 и главой 24.1 БК РФ взыскание первоначально обращается на находящиеся в распоряжении учреждения денежные средства, а в случае их недостаточности — на денежные средства субсидиарного должника.
При привлечении учреждения к имущественной ответственности за не исполнение обязательств необходимо учитывать, что в соответствии с пунктом 1 статьи 401 ГК РФ лицо, не исполнившее обязательства либо исполнившее его ненадлежащим образом, несет ответственность при наличии вины (умысла или неосторожности), кроме случаев, когда законом или договором предусмотрены иные основания ответственности. Там же установлено, что лицо признается невиновным, если при той степени заботливости и осмотрительности, какая от него требовалась по характеру обязательства и условиям оборота, оно приняло все меры для надлежащего исполнения обязательства. Так, например, в постановлении от 17.09.07 по делу No А52-231/2007 ФАС СЗО указал, что доводы кассационной жалобы государственного образовательного учреждения об отсутствии надлежащего финансирования со стороны учредителя являются несостоятельными и не освобождают учреждение от исполнения обязанности по оплате полученных продуктов.
Таким образом, отсутствие у учреждения находящихся в его распоряжении денежных средств, а также недофинансирование государственного или муниципального учреждения со стороны собственника его имущества само по себе нельзя расценивать как принятие им всех мер для надлежащего исполнения обязательства с той степенью заботливости и осмотрительности, которая требовалась от него по характеру обязательства и условиям оборота.
И последнее, на что хотелось бы обратить внимание, рассматривая вопросы ответственности учреждений, — это проблема определения надлежащего ответчика, несущего субсидиарную ответственность по обязательствам бюджетного учреждения, созданного Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием.
Согласно пункту 2 статьи 120 ГК РФ субсидиарную ответственность несет собственник имущества учреждения, т. е. Российская Федерация, субъект Российской Федерации, муниципальное образование соответственно.
Однако порядок участия Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, определен статьей 125 ГК РФ, в соответствии с которой от имени Российской Федерации и субъектов Российской Федерации могут своими действиями приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности, выступать в суде органы государственной власти в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов. От имени муниципальных образований своими действиями могут приобретать и осуществлять права и обязанности органы местного самоуправления в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов.
Разрешая такие споры, связанные с привлечением собственника государственного или муниципального учреждения к субсидиарной ответственности, необходимо учитывать, что на основании пункта 10 статьи 158 БК РФ в суде по искам, предъявляемым в порядке субсидиарной ответственности к Российской Федерации, субъекту Российской Федерации или муниципальному образованию по обязательствам созданных ими учреждений, выступает от имени указанных публично-правовых образований главный распорядитель средств соответствующего бюджета, который определяется по правилам пункта 1 указанной статьи БК РФ. При этом, удовлетворяя требование о привлечении собственника к субсидиарной ответственности по долгам учреждения, арбитражному суду в резолютивной части решения следует указывать, что соответствующий долг учреждения взыскивается с Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования соответственно, а не с органов, выступающих от имени публично-правовых образований.
Общество обратилось в Арбитражный суд Архангельской области с заявлением о признании незаконным бездействия Отделения по Виноградовскому району Управления Федерального казначейства по Архангельской области (далее — Казначейство), выразившегося в несовершении действий, направленных на исполнение исполнительного листа Арбитражного суда Архангельской области и об обязании ответчика со-вершить действия, направленные на устранение допущенных нарушений прав и законных интересов заявителя путем приостановления операций по лицевым счетам должника — Финансового управления муниципального образования «Виноградовский муниципальный район» (далее — Финансовое управление).
К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено Финансовое управление.
Решением арбитражного суда первой инстанции, оставленным без изменения постановлением арбитражного апелляционного суда, заявленные требования удовлетворены в полном объеме.
Кассационная инстанция, отменяя акты нижестоящих судебных инстанций, указала следующее. В соответствии с пунктом 2 статьи 1 Федерального закона «Об исполнительном производстве» порядок исполнения судебных актов по передаче гражданам, организациям денежных средств соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации устанавливается бюджетным законодательством Российской Федерации.
Согласно пункту 1 статьи 242.1 БК РФ исполнение судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации производится в соответствии с БК РФ на основании исполнительных документов (исполнительный лист, судебный приказ) с указанием сумм, подлежащих взысканию в валюте Российской Федерации, а также в соответствии с установленными законодательством Российской Федерации требованиями, предъявляемыми к исполнительным документам, срокам предъявления исполнительных документов, перерыву срока предъявления исполнительных документов, восстановлению пропущенного срока предъявления исполнительных документов.
Пунктом 9 статьи 242.5 указанного Кодекса предусмотрено, что в случае удовлетворения судом заявления взыскателя о взыскании средств с главного распорядителя средств местного бюджета в порядке субсидиарной ответственности на основании полностью или частично неисполненного исполнительного документа по денежным обязательствам находящегося в его ведении получателя средств местного бюджета исполнительный документ о взыскании средств с главного распорядителя средств местного бюджета направляется в орган по месту открытия главному распорядителю средств местного бюджета лицевого счета как получателю средств местного бюджета для исполнения в порядке, установленном настоящим Кодексом.
Органы федерального казначейства в силу статей 242.3, 242.4, 242.5 БК РФ наделены полномочиями по исполнению судебных актов, предусматривающих обращение взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации по денежным обязательствам бюджетных учреждений. Названными нормами предусмотрено, что исполнительный документ направляется взыскателем или судом в орган федерального казначейства по месту открытия лицевого счета должнику как получателю средств соответствующего бюджета.
Иными словами, такой порядок предусмотрен для тех случаев, когда должником является бюджетное учреждение.
В соответствии с пунктом 4 статьи 242.2 БК РФ для исполнения судебных актов по искам к муниципальным образованиям о возмещении вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) органов местного самоуправления или их должностных лиц, в том числе в результате издания органами местного самоуправления актов, не соответствующих закону или иному нормативному правовому акту, исполнительный документ направляется для исполнения в финансовый орган муниципального образования. Пленум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в пункте 3 Постановления от 22.06.06 No 23 разъяснил, что положения статьи 242.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации подлежат применению при разрешении споров, возникающих в процессе исполнения судебных актов о взыскании денежных средств с публично-правовых образований, вынесенных как по требованиям о возмещении вреда, причиненного незаконными решениями и действиями (бездействием) государственных органов (органов местного самоуправления) либо должностных лиц этих органов, так и по иным требованиям.
Таким образом, выводы арбитражных судов нижестоящих инстанций о том, что исполнять исполнительный документ о взыскании с муниципального образования должно Казначейство, противоречит закону. То обстоятельство, что Финансовому управлению, в лице которого взысканы денежные средства за счет казны муниципального образования, открыт лицевой счет в Казначействе, не имеет правового значения.
С учетом того, что должником в данном случае является муниципальное образование, т. е. публичное образование, а не его финансовый орган как бюджетное учреждение, задолженность по исполнительному листу является обязательством этого публичного образования — муниципального образования, а не муниципального учреждения — Финансового управления, поэтому необходимо руководствоваться пунктом 5 статьи 242.2 БК РФ, в соответствии с которым исполнение судебных актов о взыскании денежных средств за счет казны публичного образования осуществляется за счет ассигнований, предусмотренных на эти цели законом (решением) о бюджете (постановление ФАС СЗО от 08.08.07 No А05-13159/2006).
Подводя итог проведенному исследованию, хотелось бы заметить, что в ФАС СЗО сложилась до ста точно значительная практика по делам, связанным с привлечением собственников имущества учреждений к субсидиарной ответственности. При этом судебная практика по данному вопросу единообразна, в ней отсутствуют противоречия, что, несомненно, благотворно влияет на обеспечение определенности и стабильности гражданского оборота.
