О подведомственности дел об оспаривании нормативных правовых актов в сфере государственного регулирования цен (тарифов) в энергоснабжении: исторический аспект

Судебная компетенция в области нормоконтроля — это полномочия судов по проверке соответствия правовых норм меньшей юридической силы нормам большей юридической силы¹. ¹ Замотаева Е. К. Судебный нормоконтроль как способ разрешения конституционно-правовых споров в Российской Федерации: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2005. С. 17.

До 2002 года дела об оспаривании нормативных правовых актов, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, были подведомственны судам общей юрисдикции, которые имели по ним обширную и положительную практику². ² Жуйков В. М. Судебная реформа: проблемы доступа к правосудию. М.: Статут, 2006. СПС «КонсультантПлюс».

Согласно Арбитражному процессуальному кодексу Российской Федерации (далее — АПК РФ) 1995 года к экономическим спорам, разрешаемым арбитражным судом, были отнесены споры о признании недействительными (полностью или частично) ненормативных актов (здесь и ниже выделено автором. — Н. Л.) государственных органов, органов местного самоуправления и иных органов, не соответствующих законам и иным нормативным правовым актам и нарушающих права и законные интересы организаций и граждан, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица и имеющих статус индивидуального предпринимателя, приобретенный в установленном законом порядке (абзац девятый части 2 статьи 22). (В соответствии с частью 5 статьи 22 АПК РФ 1995 года к подведомственности арбитражного суда могли быть отнесены и другие дела при прямом указании об этом в федеральном законе. Так, согласно статье 13 Федерального закона от 14.04.95 № 41-ФЗ «О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации» (в первоначальной редакции) споры, связанные с государственным регулированием тарифов на электрическую и тепловую энергию, были отнесены к компетенции арбитражных судов с 1995 года. — Прим. авт.).

С принятием в 2002 году нового АПК РФ в системе арбитражных судов появились дела об оспаривании нормативных актов³. ³ Цыганова Е. М. Проблемы рассмотрения споров об оспаривании нормативных актов в арбитражном суде // Вестник Омского университета. Серия «Право». 2008. № 3 (16). С. 42.

Не все ученые и правоприменители восприняли это нововведение с энтузиазмом.

Так, В. М. Жуйков утверждал, что отнесение административных и иных дел, возникающих из публичных правоотношений, к компетенции арбитражных судов и включение в АПК РФ раздела III «Производство в арбитражном суде первой инстанции по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений» не соответствовало Конституции Российской Федерации. С точки зрения ученого-практика, законодатель при принятии в 2002 году нового АПК РФ совершенно произвольно и явно неоправданно расширил подведомственность дел арбитражным судам⁴. ⁴ Жуйков В. М. Указ. соч.

Другие полагали, что «наделение арбитражных судов правом рассматривать дела об оспаривании нормативных актов является значительным шагом на пути от провозглашения к созданию правового государства»⁵, и настаивали на расширении компетенции арбитражных судов. ⁵ Цыганова Е. М. Указ. соч. С. 42.

И. А. Приходько указывал, что, «осуществляя правосудие путем разрешения экономических споров и рассмотрения иных дел, осуществляя правоприменение в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, арбитражные суды постоянно сталкиваются с необходимостью оценки законности нормативных правовых актов, регулирующих соответствующие отношения, и возможности их применения в конкретном деле. <…> В арбитражных судах по результатам рассмотрения конкретных дел накапливается практика, содержащая выводы суда по вопросам о соответствии нормативного акта закону и возможности его применения (или неприменения) судом в конкретных делах. <…> Осуществляя правоприменение в экономических спорах, арбитражные суды должны быть наделены компетенцией рассматривать все дела об оспаривании нормативных актов, принимаемых в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, а не только те, в отношении которых на это имеется специальное указание законодателя»⁶. ⁶ Приходько И. А. Доступность правосудия в арбитражном и гражданском процессе: основные проблемы. СПб., 2005. С. 518–519. СПС «КонсультантПлюс»

Единого мнения по вопросу разграничения полномочий между общими и специализированными судами не существовало. Между тем «в условиях, когда государственная власть подразделяется на законодательную, исполнительную и судебную (статья 10 Конституции Российской Федерации), судебный контроль за законностью нормативных правовых актов является одним из действенных средств в системе „сдержек и противовесов“, создаваемых государством, показателем реальности судебной власти. Делегирование судам столь существенного правомочия требует четких правил для разграничения возможностей различных видов федеральных судов по его осуществлению и критериев разграничения»⁷. ⁷ Меренкова Л. К. Правомочия федеральных судов по нормоконтролю: критерии разграничения // Вестник Омского университета. Серия «Право». 2006. № 1 (6). С. 253–254.

Однако за период с момента введения в действие новых Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации (далее — ГПК РФ) и АПК РФ законодателю так и не удалось сформулировать четких и единых правил и критериев разграничения компетенции между судами общей юрисдикции и арбитражными судами.

По общему правилу, установленному статьей 245 ГПК РФ, дела, возникающие из публичных правоотношений, по заявлениям граждан, организаций, прокурора об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части, если рассмотрение этих заявлений не отнесено федеральным законом к компетенции иных судов, подведомственны судам общей юрисдикции.

Формулировка статьи 29 АПК РФ о подведомственности экономических споров и других дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений, на протяжении временного отрезка с 7 августа 2002 года⁸ по 5 августа 2014 года менялась неоднократно. Можно выделить четыре периода действия ее норм (пункт 1 и пункты 1 и 1.1 части 1). ⁸ Согласно статье 6 Федерального закона от 24.07.02 № 96-ФЗ «О введении в действие Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации» § 1 «Подведомственность» главы 4 АПК РФ был введен в действие 7 августа 2002 года; см. также пункт 1 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации (далее по тексту — ВАС РФ) от 09.12.02 № 11 «О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации»

I период — период действия «общего правила» с 07.08.02 по 31.10.10.

В первоначальной редакции пункт 1 статьи 29 АПК РФ был изложен следующим образом: «Арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности, об оспаривании нормативных правовых актов, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, если федеральным законом их рассмотрение отнесено к компетенции арбитражного суда»».

Таким образом, компетенция арбитражных судов по делам об оспаривании нормативных актов изначально ограничивалась возможностью их рассмотрения только в том случае, если суды специально были уполномочены на это федеральным законом⁹. Заявителями по таким делам могли быть субъекты, названные в пункте 1 статьи 29 АПК РФ, — организации и граждане-предприниматели (за некоторым исключением: согласно правовой позиции Президиума ВАС РФ, изложенной в пункте 11 информационного письма от 13.08.04 № 80 «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении арбитражными судами дел об оспаривании нормативных правовых актов»¹⁰ (далее — информационное письмо Президиума ВАС РФ № 80), подведомственность арбитражному суду споров о государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию не должна была ставиться в зависимость от субъектного состава участников спора. — Прим. авт.). ⁹ Замотаева Е. К. Судебный нормоконтроль как способ преодоления экономических конфликтов // Право и экономика. 2003. № 9. С. 8. ¹⁰ В настоящее время утратило силу. Период действия документа — c 13 августа 2004 года по 29 июля 2013 года.

По мнению Т. В. Паршиной, такой порядок определения подведомственности арбитражных судов отнюдь не способствовал оптимальному решению проблемы разграничения полномочий между различными судами. В контексте требований юридической техники все размещенные в различных федеральных законах положения, уполномочивающие арбитражные суды разрешать соответствующие дела, с точки зрения указанного автора, следовало консолидировать в одной статье одного закона, и таким законом должен был быть АПК РФ¹¹. ¹¹ Паршина Т. В. Судебный контроль за законностью правовых актов (общеправовой анализ): Автореф. … дис. канд. юрид. наук. Нижний Новгород, 2005. С. 27.

Подобные уточнения не заставили себя долго ждать. Федеральным законом от 27.07.10 № 228-ФЗ «О внесении изменений в Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации» (далее — Федеральный закон от 27.07.10 № 228-ФЗ) пункт 1 части 1 статьи 29 АПК РФ был изложен в следующей редакции: «Арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности, об оспаривании нормативных правовых актов в сфере налогообложения; валютного регулирования и валютного контроля; таможенного регулирования; экспортного контроля; патентных прав и прав на селекционные достижения, топологии интегральных микросхем, секрет производства (ноу-хау), средства индивидуализации юридических лиц, товаров, работ, услуг и предприятий, права использования результатов интеллектуальной деятельности в составе единой технологии; антимонопольного регулирования; естественных монополий; регулирования банковской, страховой, аудиторской, оценочной деятельности; использования атомной энергии; государственного регулирования цен (тарифов), регулирования тарифов организаций коммунального комплекса; электроэнергетики; долевого строительства многоквартирных домов и (или) иных объектов недвижимости; противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма; рынка ценных бумаг; создания, деятельности коммерческих организаций и управления ими; создания, ликвидации (прекращения) инвестиционных фондов и управления ими; несостоятельности (банкротства); размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд; рекламы; лотерей; организации деятельности по продаже товаров (выполнению работ, оказанию услуг) на розничных рынках, а в случаях, предусмотренных федеральным законом, в иных сферах».

Этот II период, назовем его периодом «специального правила», действовал с 01.11.10 по 30.12.12.

Новый подход законодателя позволял решить многие проблемы разграничения полномочий между судами общей юрисдикции и арбитражными судами в области нормоконтроля. Тем не менее данную модель правового регулирования подведомственности вряд ли можно было признать полностью оптимальной.

С. В. Никитин указывал, что, во-первых, приведенный в АПК РФ перечень сфер не являлся исчерпывающим и федеральным законом к компетенции арбитражных судов можно было отнести проверку нормативных актов в иных сферах, что в свою очередь могло вновь привести к разногласиям судов по вопросам подведомственности; во-вторых, перечень видов нормативных актов, подлежащих проверке арбитражными судами, представлялся ему чрезмерно широким¹². ¹² Никитин С. В. Проблемы судебного контроля за законностью нормативных правовых актов местного самоуправления // Вестник Тюменского государственного университета. 2011. № 3. С. 180.

Кроме того, сферы деятельности, указанные в новой редакции пункта 1 части 1 статьи 29 АПК РФ, зачастую не имели легальной дефиниции, что на деле также приводило к различным подходам судов при разрешении соответствующих споров. (В судебной практике сложились две точки зрения о характере нормативного акта об установлении нормативов потребления коммунальных услуг и социальных норм потребления. Согласно одной точке зрения такие нормативные акты нельзя отождествлять с актами, регулирующими тарифы (цены) на коммунальные ресурсы (постановления Федерального арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 28.02.06 по делу № А33-7391/05 и Федерального арбитражного суда Уральского округа от 21.08.13 по делу № А07-881/2013). В соответствии с другим мнением, несмотря на различное правовое регулирование нормативов потребления коммунальных услуг и цен (тарифов), правовая природа их установления является идентичной, а значит, акт о нормативах потребления коммунальных услуг относится к сфере государственного регулирования цен (постановление Федерального арбитражного суда Поволжского округа от 13.06.12 по делу № А65-9227/2011). — Прим. авт.).

С точки зрения И. Н. Полякова, такой метод правового регулирования являлся непродуктивным. «Точечный» способ перечисления дел, подведомственных арбитражному суду, лишал законодателя возможности дать исчерпывающий перечень всех споров о праве и иных юридических дел в АПК РФ, поскольку, по мнению ученого, полностью такие дела просто невозможно было перечислить¹³. ¹³ Поляков И. Н. Институт подведомственности и судебная реформа // Арбитражный и гражданский процесс. 2013. № 1. С. 61. СПС «КонсультантПлюс».

Также следует отметить, что во время действия «специального правила» в соответствии с частью 2 статьи 29 АПК РФ фактически исчез такой критерий подведомственности, как субъектный состав участников спорного правоотношения. В период с 01.11.10 по 30.12.12 дела об оспаривании нормативных актов, перечисленные в пункте 1 части 1 статьи 29 АПК РФ, рассматривались арбитражными судами независимо от того, являлись ли заявителями организации, индивидуальные предприниматели или граждане, не имеющие такого статуса.

Между тем нивелирование этого критерия подведомственности, действующего еще с советских времен, не было положительно воспринято ни теоретиками, ни практиками. Так И. Н. Поляков указывал, что субъектом спорного экономического (предпринимательского) правоотношения могут быть любые организации, органы публичной власти и предприниматели (в том числе иностранные), но только не физические лица. Все дела с участием последних должны быть отнесены к подведомственности судов общей юрисдикции¹⁴. ¹⁴ Поляков И. Н. Указ. соч. С. 61.

Федеральным законом от 30.12.12 № 317-ФЗ «О внесении изменений в статьи 29 и 194 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации» (далее — Федеральный закон от 30.12.12 № 317-ФЗ) пункт 1 части 1 статьи 29 АПК РФ был признан утратившим силу. При этом часть 1 названной статьи дополнена пунктом 1.1 в редакции следующего содержания: «Арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности, об оспаривании нормативных правовых актов, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности».

Этот III период — период «правила об экономическом характере спора» — действовал менее полугода с 31.12.12 по 06.06.13.

В то время арбитражные суды рассматривали дела об оспаривании любых нормативных актов, которыми нарушались права заявителей в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Соответствующие изменения порядка определения подведомственности вновь привнесли путаницу в судебную практику. За поправками процессуального законодательства не поспевали ни суды, ни лица, обращающиеся в суд за защитой своих прав и законных интересов.

Спустя непродолжительное время Федеральным законом от 07.06.13 № 126-ФЗ «О внесении изменений в статьи 29 и 191 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации» (далее — Федеральный закон от 07.06.13 № 126-ФЗ) пункт 1.1 части 1 статьи 29 АПК РФ был дополнен словами «если рассмотрение таких дел в соответствии с федеральным законом отнесено к компетенции арбитражного суда»; а статья 191 АПК РФ дополнена частью 4, согласно которой дела об оспаривании нормативных правовых актов могли рассматриваться в арбитражном суде, если их рассмотрение в соответствии с федеральным законом было отнесено к компетенции такого суда.

В результате в IV период с 07.06.13 по 05.08.14 редакция пункта 1.1 части 1 статьи 29 АПК РФ была изложена практически в том же виде, в котором первоначально звучал пункт 1 статьи 29 данного Кодекса. Законодатель вернулся к тем критериям подведомственности, которые были установлены им в период действия «общего правила» (см. таблицу 1).

Таким образом, в периоды с 07.08.02 по 31.10.10 и с 07.06.13 по 05.08.14 подведомственность дел определялась по двум критериям: 1) субъектному составу (за некоторым исключением)¹⁵ и 2) характеру спорного правоотношения, указанному в федеральном законе со ссылкой на возможность рассмотрения спорного дела арбитражным судом. ¹⁵ Согласно пункту 11 информационного письма Президиума ВАС РФ № 80 подведомственность арбитражному суду споров о государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию не должна была ставиться в зависимость от субъектного состава участников спора.

В период с 01.11.10 по 30.12.12 подведомственность арбитражному суду дел об оспаривании нормативных актов определялась по

Статья 29. Подведомственность экономических споров и других дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений Статья 29. Подведомственность экономических споров и других дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений

Первоначальная редакция, действовавшая с 07.08.02 по 31.10.10	Редакция, действовавшая с 07.06.13 по 05.08.14
Статья 29. Подведомственность экономических споров и других дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений
Арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности: 1) об оспаривании нормативных правовых актов, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, если федеральным законом их рассмотрение отнесено к компетенции арбитражного суда.	1. Арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности: 1) утратил силу. — Федеральный закон от 30.12.12 № 317-ФЗ; 1.1) об оспаривании нормативных правовых актов, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, если рассмотрение таких дел в соответствии с федеральным законом отнесено к компетенции арбитражного суда (пункт 1.1 введен Федеральным законом от 30.12.12 № 317-ФЗ, в редакции Федерального закона от 07.06.13 № 126-ФЗ).

Таблица №1

характеру (содержанию) спорного правоотношения, указанного в пункте 1 части 1 статьи 29 АПК РФ или ином федеральном законе. Субъектный состав участников спора не имел правового значения в силу части 2 статьи 29 АПК РФ.

С 31.12.12 по 06.06.13 единственным и главным критерием подведомственности был субъектный состав участников спорного экономического / предпринимательского правоотношения, чьи права и законные интересы были нарушены оспариваемым нормативным актом. Соответственно, судам приходилось выяснять наличие у заявителя экономического интереса.

К большому сожалению, законодатель, вместо того чтобы навести порядок в правовом регулировании института судебной подведомственности, принимал законы, которые с каждым годом все более и более запутывали как лиц, желающих обратиться в суд, так и самих судей. Основной порок такой законодательной практики состоял в том, что вносимые в институт подведомственности изменения и дополнения не имели под собой какой-либо серьезной теоретической базы и главное — не учитывали потребностей практики¹⁶. Информационные письма и постановления высших судебных инстанций не способствовали установлению ясности и логичности в этом вопросе. ¹⁶ Поляков И. Н. Указ. соч. С. 59.

В перечень федеральных законов, регулирующих сферу государственного регулирования цен (тарифов) в энергоснабжении¹⁷, включаются: Федеральный закон от 14.04.95 № 41-ФЗ «О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации»¹⁸ (далее — Закон о регулировании тарифов), Федеральный закон от 31.03.99 № 69-ФЗ «О газоснабжении в Российской Федерации» (далее — Закон о газоснабжении), Федеральный закон от 06.10.99 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее — Закон о принципах организации органов власти субъектов Российской Федерации), Федеральный закон от 26.03.03 № 35-ФЗ «Об электроэнергетике» (далее — Закон об электроэнергетике), Федеральный закон от 06.10.03 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации¹⁹, Федеральный закон от 30.12.04 № 210-ФЗ «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса» (далее — Закон о тарифах коммунального комплекса), Федеральный закон от 27.07.10 № 190-ФЗ «О теплоснабжении»²⁰ (далее — Закон о теплоснабжении), Федеральный закон от 07.12.11 № 416-ФЗ «О водоснабжении и водоотведении» (далее — Закон о водоснабжении и водоотведении). ¹⁷ К сфере энергоснабжения применительно к теме исследования и с учетом положений статей 539 и 548 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее по тексту — ГК РФ) отнесены правоотношения, связанные со снабжением через присоединенную сеть электрической и тепловой энергией, а также газом, водой и другими товарами. ¹⁸ В настоящее время утратил силу. ¹⁹ А также ранее действовавший Федеральный закон от 28.08.95 № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (утратил силу с 1 января 2009 года). ²⁰ Вступил в силу 30 июля 2010 года (за исключением отдельных положений).

Согласно пункту 5 статьи 27 Закона о принципах организации органов власти субъектов Российской Федерации правовые акты органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и правовые акты их должностных лиц могут быть обжалованы в судебном порядке.

Арбитражные суды в этом законе не указаны в качестве судов, компетентных рассматривать такие заявления (пункт 14 информационного письма Президиума ВАС РФ № 80).

Статьей 78 Федерального закона от 06.10.03 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», как и статьей 52 одноименного Федерального закона от 28.08.95 № 154-ФЗ, определено, что решения органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления могут быть обжалованы в суд или арбитражный суд в установленном законом порядке.

В статье 13 Закона о регулировании тарифов (в первоначальной редакции) было указано, что споры, связанные с государственным регулированием тарифов на электрическую и тепловую энергию, в том числе разногласия, не разрешенные Федеральной энергетической комиссией²¹, подлежат рассмотрению в арбитражном суде. Названная статья действовала до ее отмены Федеральным законом от 26.03.03 № 38-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон „О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации“», вступившим в силу 29 марта 2003 года. ²¹ Указом Президента Российской Федерации от 09.03.04 № 314 Федеральная энергетическая комиссия преобразована в Федеральную службу по тарифам и ей переданы функции упраздненного ведомства.

Спустя три с половиной месяца Федеральным законом от 07.07.03 № 125-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон „О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации“», вступившим в силу 10 июля 2003 года, Закон о регулировании тарифов был дополнен статьей 7.1, согласно которой споры, связанные с осуществлением государственного регулирования тарифов на электрическую и тепловую энергию, вновь стали подведомственны арбитражному суду.

При этом, как уже указывалось, согласно правовой позиции Президиума ВАС РФ (пункт 11 информационного письма Президиума ВАС РФ № 80) подведомственность таких споров арбитражному суду не должна была ставиться в зависимость от субъектного состава участников спора; государственное регулирование тарифов на электрическую и тепловую энергию во всех случаях относится к сфере экономической деятельности и направлено на регламентацию предпринимательской деятельности энергоснабжающих организаций; рассмотрение указанных споров, в том числе и в случае, когда заявителем является физическое лицо, не имеющее статуса индивидуального предпринимателя, в соответствии с частью 3 статьи 27, пунктом 5 статьи 29 АПК РФ и статьей 7.1 Закона о регулировании тарифов должно было относиться к исключительной компетенции арбитражных судов.

С 29 июля 2010 года положения Закона о регулировании тарифов не применялись к отношениям, связанным с государственным регулированием цен (тарифов) в электроэнергетике на 2011 и последующие годы, в соответствии с изменениями, внесенными Федеральным законом от 26.07.10 № 187-ФЗ.

Этим же Федеральным законом от 26.07.10 № 187-ФЗ Закон об электроэнергетике дополнен статьей 23.1, согласно пункту 10 которой споры, связанные с осуществлением государственного регулирования цен (тарифов) в электроэнергетике, подлежат рассмотрению в арбитражном суде.

С 1 января 2011 года положения Закона о регулировании тарифов утратили силу полностью.

Закон о теплоснабжении, в котором содержатся нормы о государственном регулировании цен (тарифов) в сфере теплоснабжения, не включает положений о подведомственности арбитражному суду споров, связанных с государственным регулированием тарифов на тепловую энергию.

Таким образом, начиная с 20 апреля 1995 года²²и по 1 января 2011 года на основании норм Закона о регулировании тарифов к подведомственности арбитражного суда относились споры, связанные с осуществлением государственного регулирования тарифов на тепловую энергию. С той же даты (20 апреля 1995 года) в силу положений Закона о регулировании тарифов и Закона об электроэнергетике к компетенции арбитражного суда были отнесены дела об оспаривании цен (тарифов) в электроэнергетике²³. ²² Дата вступления в силу Закона о регулировании тарифов. ²³ За исключением периода с 29 марта 2003 года по 10 июля 2003 года, когда из Закона о регулировании тарифов была исключена статья 13, и до внесения в этот закон изменений, согласно которым он дополнен статьей 7.1.

Между тем единообразный подход к вопросу о подведомственности названных дел арбитражным судам на всей территории Российской Федерации не наблюдался. Такие дела рассматривались и арбитражными судами, и судами общей юрисдикции.

Определением от 21.03.03 суд в принятии заявления отказал исходя из того, что в силу статьи 13 Закона о регулировании тарифов споры, связанные с государственным регулированием тарифов на электрическую и тепловую энергию, подлежат рассмотрению в арбитражном суде.

Верховный суд Российской Федерации (далее — ВС РФ) не согласился с таким выводом и, руководствуясь положениями части 1 статьи 192 АПК РФ (в первоначальной редакции), указал, что, поскольку гражданин обратился в суд за защитой своих интересов, предпринимательской и иной экономической деятельностью не занимался, его заявление подлежало рассмотрению в суде общей юрисдикции.

Определением ВС РФ от 19.05.03 № 78-Г03-32 определение Санкт-Петербургского городского суда было отменено, а дело возвращено на рассмотрение в тот же суд.

Тогда заместитель прокурора обратился с аналогичным требованием в Магаданский областной суд, который, рассмотрев его по существу, решением от 10.06.09 заявление удовлетворил. Определением ВС РФ от 09.09.09 № 93-Г09-2 решение суда было оставлено без изменения.

На ошибочность выводов о неподведомственности арбитражному суду дел, связанных с осуществлением государственного регулирования тарифов на электрическую и тепловую энергию, указал Президиум ВАС РФ в постановлении от 18.01.11 № 11009/10.

Президиум ВАС РФ, отменяя принятые судебные акты и направляя дело на новое рассмотрение, указал, что Закон о регулировании тарифов с учетом действовавших в момент рассмотрения дела норм законодательства являлся действующим и оснований для вывода о неподведомственности спора арбитражному суду не имелось (дело № А37-3401/2009).

В дальнейшем у судов при рассмотрении споров, связанных с осуществлением государственного регулирования тарифов в электроэнергетике, нормы о подведомственности вопросов не вызывали. Арбитражными судами принимались к производству и рассматривались по существу заявления об оспаривании нормативных актов об установлении тарифов на электрическую энергию, единых (котловых) и индивидуальных тарифов на услуги по передаче электрической энергии, необходимой валовой выручки сетевых организаций, оказывающих услуги по передаче электрической энергии, долгосрочных параметров регулирования сетевых организаций, сбытовой надбавки гарантирующего поставщика и другие (дела № А36-4779/2011, А13-7406/2011, А05-11909/2012, А73-11260/2012, А76-17667/2012, А31-9003/2012, А45-6864/2013).

Иначе обстояло дело с заявлениями об оспаривании нормативных правовых актов в сфере государственного регулирования цен (тарифов) на тепловую энергию.

Как уже указывалось выше, с 1 января 2011 года Закон о регулировании тарифов утратил силу полностью. Законом о теплоснабжении дела об оспаривании нормативных актов в сфере государственного регулирования тарифов на тепловую энергию (в том числе тарифов на услуги по передаче тепловой энергии) не были отнесены к компетенции арбитражных судов.

Однако в период «специального правила» с 01.11.10 по 30.12.12 действовала норма пункта 1 части 1 статьи 29 АПК РФ (в редакции Федерального закона от 27.07.10 № 228-ФЗ), согласно которой к подведомственности арбитражных судов были отнесены дела об оспаривании нормативных правовых актов в сфере государственного регулирования цен (тарифов), а в силу части 2 статьи 29 АПК РФ (в той же редакции) указанные в пункте 1 части 1 названной статьи дела рассматривались арбитражными судами независимо от того, являлись ли заявителями организации, индивидуальные предприниматели или граждане, не имеющие данного статуса. В связи с этим подобные споры рассматривались арбитражными судами, несмотря на отсутствие в Законе о теплоснабжении нормы о подведомственности данной категории дел арбитражным судам, подтверждением чему служат дела № А12-10477/2012, А31-6071/2012, А32-10502/2011, А48-2159/2012, А51-2853/2012, А51-8080/2012, А56-14140/2012, А82-1793/2012, заявителями в которых являлись индивидуальные предприниматели, организации — исполнители коммунальных услуг, регулируемые организации, органы местного самоуправления.

В делах № А19-20862/2012, А20-2077/2012, А36-2301/2012 заявителями были граждане-потребители.

В этот же период (2011–2012 годы) судами общей юрисдикции по заявлениям граждан-потребителей также рассматривались дела, связанные с оспариванием нормативных актов в сфере государственного регулирования тарифов на тепловую энергию.

Как следует из судебных актов ВС РФ, вопрос о подведомственности указанных дел судам общей юрисдикции или арбитражным судам при рассмотрении заявлений по существу ни в Верховном суде республики, ни в областном суде не рассматривался.

В конце 2012 и в 2013 году норма пункта 1.1 части 1 статьи 29 АПК РФ менялась дважды. Теперь ни положениями АПК РФ, ни Законом о теплоснабжении к подведомственности арбитражных судов не были отнесены дела об оспаривании нормативных правовых актов в сфере государственного регулирования цен (тарифов), в том числе тарифов на тепловую энергию.

Однако в силу пункта 1.1 части 1 статьи 29 АПК РФ (в редакции, действовавшей с 31.12.12 по 06.06.13, — период действия «правила об экономическом характере спора») арбитражные суды могли рассматривать дела об оспаривании любых нормативных правовых актов, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В связи с этим при обращении граждан-потребителей с заявлениями об оспаривании нормативных актов в сфере государственного регулирования цен на тепловую энергию арбитражным судам приходилось исследовать вопрос о подведомственности им таких дел.

Суд первой инстанции, установив, что заявитель является физическим лицом, не имеющим статуса индивидуального предпринимателя, а рассматриваемый спор не относится к экономическим спорам, поскольку не связан с осуществлением заявителем предпринимательской или иной экономической деятельности, определением от 10.07.13 прекратил производство по делу на основании пункта 1 части 1 статьи 150 АПК РФ.

Кассационный суд, согласившись с выводом суда первой инстанции о том, что рассматриваемый спор не имеет экономической основы, постановлением от 24.09.13 оставил определение суда первой инстанции без изменения.

ВАС РФ в определениях от 25.11.13 и от 12.03.14 № ВАС-15981/13 указал, что с учетом норм статей 27, 28 и 29 АПК РФ дела с участием физических лиц, не связанные с предпринимательской или иной экономической деятельностью, подведомственны судам общей юрисдикции (дело № А76-4938/2013).

Городское общественное движение «Общество защиты прав потребителей» обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании постановления регулирующего органа от 29.12.11 № 100-э/11 «О тарифах на тепловую энергию и теплоноситель…» недействующим полностью.

С учетом положений пункта 1.1 части 1 статьи 29 АПК РФ в редакции, действовавшей в период рассмотрения дела, заявителю следовало доказать, что данный спор связан с предпринимательской или иной экономической деятельностью граждан, в защиту интересов которых он выступил.

Поскольку заявитель не доказал этого обстоятельства, суды пришли к выводу о неподведомственности дела арбитражному суду. Определением суда первой инстанции от 28.01.13, оставленным без изменения постановлением кассационного суда от 03.07.13, производство по делу было прекращено на основании пункта 1 части 1 статьи 150 АПК РФ. Суды, руководствуясь положениями статей 27, 29 и 194 АПК РФ, пришли к выводу о том, что заявитель обратился в суд с заявлением в защиту неопределенного круга граждан-потребителей, исходя при этом из характера уставной деятельности, не связанного с защитой субъектов предпринимательской и иной экономической деятельности.

Определением от 31.10.13 № ВАС-14649/13 ВАС РФ отказал в передаче дела в Президиум ВАС РФ для пересмотра судебных актов в порядке надзора (дело № А05-15384/2012).

Таким образом, начиная с 31 декабря 2012 года арбитражные суды не рассматривали дела об оспаривании нормативных правовых актов в сфере государственного регулирования тарифов на тепловую энергию по заявлениям физических лиц, а также иных лиц, выступающих в защиту законных интересов гражданпотребителей.

В соответствии с пунктом 1.1 части 1 статьи 29 АПК РФ (в редакции Федерального закона от 07.06.13 № 126-ФЗ) к подведомственности арбитражных судов были отнесены дела, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, об оспаривании нормативных правовых актов, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской деятельности, если рассмотрение таких дел в соответствии с федеральным законом было отнесено к компетенции арбитражного суда.

Согласно статье 3 Федерального закона от 30.12.12 № 317-ФЗ дела об оспаривании нормативных правовых актов, указанные в пункте 1 части 1 статьи 29 АПК РФ и не рассмотренные на день вступления в силу названного федерального закона, должны были рассматриваться судами, принявшими их к производству, в соответствии с правилами, предусмотренными АПК РФ и действовавшими на день принятия соответствующих дел к производству.

Поскольку с 7 июня 2013 года изменились критерии подведомственности, у судов возник новый вопрос — о возможности прекращения производства по делу, принятому судом к рассмотрению до 7 июня 2013 года.

Суд кассационной инстанции, руководствуясь статьей 3 Федерального закона от 30.12.12 № 317-ФЗ и отмечая, что заявление принято к производству судом 13.07.12²⁴ с учетом норм о его подведомственности арбитражному суду, а решение по существу принято 29.04.13²⁵, отклонил доводы подателей жалобы и указал, что оснований для отмены решения суда ввиду неподведомственности и прекращения производства по делу не имеется. Кассационная инстанция постановлением от 16.07.13 решение суда первой инстанции оставила без изменения. Определением ВАС РФ от 04.12.13 № ВАС-13714/13 отказано в передаче дела в Президиум ВАС РФ (дело № А50-12735/2012). ²⁴ В период действия пункта 1 части 1 статьи 29 АПК РФ в редакции Федерального закона от 27.07.10 № 228-ФЗ. ²⁵ До вступления в силу Федерального закона от 07.06.13 № 126-ФЗ.

Заявление, поступившее в суд 29.05.13, было принято к производству арбитражного суда определением от 05.06.13.

ВАС РФ в определении от 30.01.14 № ВАС-16256/13 указал на ошибочность выводов судов. По мнению коллегии судей ВАС РФ, изменение после принятия заявления к производству суда правила о подведомственности, внесенное в статьи 29 и 191 АПК РФ Федеральным законом от 07.06.13 № 126-ФЗ, не является основанием для прекращения производства по данному делу. Дело было передано в Президиум ВАС РФ для пересмотра судебных актов в порядке надзора.

Постановлением Президиума ВАС РФ от 11.03.14 определение арбитражного суда первой инстанции и постановление кассационного суда отменены, а дело направлено на новое рассмотрение в арбитражный суд первой инстанции (дело № А50-9813/2013).

С заявлениями, поступившими в суды после вступления в силу Федерального закона от 07.06.13 № 126-ФЗ, ни у арбитражных судов, ни у судов общей юрисдикции проблем не возникло. По заявлениям, поданным в арбитражные суды после 7 июня 2013 года, производство прекращалось. Суды общей юрисдикции рассматривали такие заявления, поступившие после этой даты, по существу.

Суд указал, что для рассмотрения арбитражным судом дела об оспаривании нормативного правового акта необходима совокупность обстоятельств: 1) чтобы спор возник из правоотношений, связанных с предпринимательской или иной экономической деятельностью; 2) чтобы федеральным законом рассмотрение этого спора напрямую было отнесено к компетенции арбитражного суда.

Суд установил: 1) товарищество собственников жилья зарегистрировано в качестве юридического лица, при этом одним из видов осуществляемой им экономической деятельности является управление эксплуатацией жилого фонда; 2) Законом о теплоснабжении арбитражный суд не назван в качестве органа, уполномоченного рассматривать споры по установлению тарифов; Закон о регулировании тарифов с 1 января 2011 года утратил силу; согласно пункту 5 статьи 27 Закона о принципах организации органов власти субъектов Российской Федерации правовые акты органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации и правовые акты их должностных лиц, нарушающие права и свободы человека и гражданина, права общественных объединений и органов местного самоуправления, могут быть обжалованы в судебном порядке.

Суд первой инстанции, руководствуясь частью 4 статьи 3 АПК РФ, пришел к выводу о том, что совокупности обстоятельств, предусмотренных пунктом 1.1 части 1 статьи 29 и частью 4 статьи 191 АПК РФ (в редакции Федерального закона от 07.06.13 № 126-ФЗ), в данном деле не имеется. Определением от 01.08.13 суд производство по делу прекратил; кассационная инстанция постановлением от 25.10.13 данное определение оставила без изменения (дело № А36-2807/2013).

Поскольку арбитражным судом производство по делу было прекращено, заявитель обратился с аналогичным заявлением в Архангельский областной суд, который, рассмотрев дело по существу, решением от 08.11.13 № 3-62/2013 отказал организации в удовлетворении заявления о признании недействующим в части постановления регулирующего органа.

Ленинградский областной суд рассмотрел заявление гражданина-потребителя о признании недействующим в части приказа регулирующего органа от 26.11.12 № 160-п «Об установлении тарифов на тепловую энергию и горячую воду, поставляемую теплоснабжающими организациями потребителям... в 2013 году», в удовлетворении которого решением от 24.07.13 отказал. ВС РФ определением от 23.10.13 № 33-АПГ13-2 указанное решение оставил без изменения.

Белгородский областной суд рассмотрел по существу заявление граждан — потребителей коммунальных услуг об оспаривании законности приказов органа исполнительной власти по государственному регулированию цен и тарифов субъекта Российской Федерации о тарифах на тепловую энергию на 2010, 2011, 2012 и 2013 годы. Решением от 26.03.13 суд в удовлетворении заявления отказал. ВС РФ определением от 11.09.13 № 57-АПГ13-5 решение областного суда частично отменил; производство по делу в части отказа в удовлетворении заявления о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими приказов от 25.02.10 № 2/6, от 28.02.11 № 2/11, от 20.12.11 № 18/38 и от 09.06.12 № 13/2 прекратил; в остальной части решение суда оставил без изменения.

Анализ приведенных дел показывает, что частое и кардинальное изменение критериев и правил определения подведомственности дел тому или иному суду не способствует установлению единообразной судебной практики. Зачастую суды делают противоположные выводы при применении одних и тех же норм права. «Размытость и нечеткость критериев подведомственности приводят к многочисленным судебным ошибкам, от которых страдают как лица, нуждающиеся в судебной защите, так и авторитет правосудия»²⁶. Тенденция изменения критериев подведомственности арбитражному суду споров, связанных с государственным регулированием тарифов на тепловую энергию, приведена в таблице 2. ²⁶ Поляков И. Н. Указ. соч. С. 58.

Теперь обратимся к словосочетанию «организации коммунального комплекса», которое содержится в пункте 1 части 1 статьи 29 АПК РФ (в редакции Федерального закона от 27.07.10 № 228-ФЗ). Согласно определению, приведенному в части 1 статьи 1 Закона о тарифах коммунального комплекса, первоначально к ним относились организации, обеспечивающие электро-, тепло-,> водоснабжение, водоотведение и очистку сточных вод, утилизацию (захоронение) твердых бытовых отходов (редакция, действовавшая с 1 января 2006 года до 30 декабря 2008 года).

Период	Компетенция	Норма АПК РФ	Критерии подведомственности	Субъектный состав участников спора
I период с 07.08.02 по 31.10.10	Спор относится к компетенции арбитражного суда	Часть 1 статьи 29 и часть 3 статьи 191 АПК РФ (в первоначальной редакции)	Необходима совокупность обстоятельств: 1) нарушение оспариваемым нормативным актом прав и интересов заявителя в предпринимательской деятельности; 2) прямое указание в Федеральном законе на подведомственность спора арбитражному суду (статья 13 Закона о регулировании тарифов (в первоначальной редакции), статья 7.1 Закона о регулировании тарифов (в редакции Федерального закона от 07.07.03 № 125-ФЗ))	Субъектный состав участников спора не имеет правового значения в силу пункта 11 информационного письма Президиума ВАС РФ № 80
II период с 01.11.10 по 30.12.12	Спор относится к компетенции арбитражного суда	Пункт 1 части 1 статьи 29 АПК РФ (в редакции Федерального закона от 27.07.10 № 228-ФЗ)	Арбитражному суду подведомственны дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской деятельности, об оспаривании нормативных актов в сфере государственного регулирования тарифов; статья 7.1 Закона о регулировании тарифов содержит прямое указание на подведомственность спора арбитражному суду; Закон о регулировании тарифов утратил силу с 1 января 2011 года	Субъектный состав участников спора не имеет правового значения в силу части 2 статьи 29 АПК РФ (в редакции Федерального закона от 27.07.10 № 228-ФЗ)
III период с 31.12.12 по 06.06.13	Спор относится к компетенции арбитражного суда только по заявлениям организаций и предпринимателей	Пункт 1.1 части 1 статьи 29 АПК РФ (в редакции Федерального закона от 30.12.12 № 317-ФЗ)	Для определения подведомственности спора арбитражному суду достаточно факта нарушения оспариваемым нормативным актом прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской деятельности	Субъектный состав участников спора изменился; с учетом положений пункта 2.5 постановления Пленума ВАС РФ от 30.07.13 № 58 «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении арбитражными судами дел об оспаривании нормативных правовых актов» гражданин-потребитель не может являться заявителем по делу об оспаривании нормативного акта
IV период с 07.06.13 по 05.08.14	Спор не относится к компетенции арбитражного суда	Пункт 1.1 части 1 статьи 29 и часть 4 статьи 191 АПК РФ (в редакции Федерального закона от 07.06.13 № 126-ФЗ)	Необходима совокупность обстоятельств: 1) нарушение оспариваемым нормативным актом прав и интересов заявителя в предпринимательской деятельности; 2) прямое указание в Федеральном законе на подведомственность спора арбитражному суду (Закон о теплоснабжении не содержит нормы о подведомственности названных дел арбитражному суду)	—

Таблица №2

Федеральным законом от 25.12.08 № 281-ФЗ в Закон о тарифах коммунального комплекса внесены изменения, согласно которым из части 1 статьи 1 было исключено слово «электро-». Затем Федеральным законом от 27.07.10 № 191-ФЗ из той же нормы исключено слово «тепло-»²⁷, а Федеральным законом от 07.12.11 № 417-ФЗ — слова «водоснабжение, водоотведение и очистку сточных вод»²⁸. ²⁷ Изменения вступили в силу с 1 января 2011 года. ²⁸ Изменения вступили в силу с 1 января 2013 года.

В настоящее время редакция указанной нормы Закона о тарифах коммунального комплекса звучит следующим образом: «Настоящий Федеральный закон устанавливает основы регулирования тарифов организаций коммунального комплекса, обеспечивающих утилизацию (захоронение) твердых бытовых отходов, а также надбавок к ценам (тарифам) для потребителей и надбавок к тарифам на услуги организаций коммунального комплекса».

Таким образом, под организациями коммунального комплекса в период действия «специального правила» подведомственности согласно нормам пункта 1 части 1 статьи 29 АПК РФ (с 01.11.10 по 30.12.12) и части 1 статьи 1 Закона о тарифах коммунального комплекса, помимо прочих организаций, понимались организации, оказывающие услуги водоснабжения и водоотведения (то есть предприятия водопроводно-канализационного хозяйства).

Поскольку названный закон (в первоначальной и последующей редакциях) не содержал положений о подведомственности арбитражному суду дел об оспаривании нормативных правовых актов в сфере регулирования тарифов организаций коммунального комплекса, постольку в период действия «общего правила» (с 07.08.02 по 31.10.10 и с 07.06.13 по 05.08.14) только суды общей юрисдикции были уполномочены рассматривать дела по заявлениям о признании недействительными нормативных актов в сфере водоснабжения и водоотведения. Однако, для того чтобы прийти к такому однозначному выводу, некоторым арбитражным судам потребовалось время.

Постановлением арбитражного суда кассационной инстанции от 13.03.06 указанное решение отменено, дело передано на новое рассмотрение в суд первой инстанции для выяснения правовой природы обжалуемого решения департамента цен и тарифов и обсуждения вопроса о подведомственности арбитражному суду дела по заявлению об оспаривании такого правового акта.

При новом рассмотрении арбитражный суд первой инстанции определением от 17.07.06 прекратил производство по делу на основании пункта 1 части 1 статьи 150 АПК РФ, установив, что обжалуемое решение является нормативным актом и его оспаривание в арбитражном суде не предусмотрено федеральным законом.

Апелляционный суд в постановлении от 30.10.06 определение суда первой инстанции отменил, а дело направил на новое рассмотрение в суд первой инстанции, указав при этом, что названное решение департамента цен и тарифов является ненормативным правовым актом, а вопрос о признании его недействительным подлежит рассмотрению в арбитражном суде.

Арбитражный суд кассационной инстанции в постановлении от 26.01.07 выводы апелляционного суда о ненормативном характере оспариваемого решения и подведомственности спора арбитражному суду признал ошибочными, отменив постановление апелляционного суда от 30.10.06 и оставив в силе определение суда первой инстанции от 17.07.06 (дело № А32-16268/2005).

Кассационный суд, руководствуясь статьей 29 АПК РФ, со ссылкой на отсутствие в Законе о принципах организации органов власти субъектов Российской Федерации нормы о подведомственности названных заявлений арбитражным судам, постановлением от 24.08.04 решение суда первой инстанции отменил, а производство по делу прекратил (дело № А69-750/04-11)²⁹. ²⁹ В период рассмотрения дела Закон о тарифах коммунального комплекса еще не вступил в силу.

В конечном счете в судебной практике в периоды с 07.08.02 по 31.10.10 и с 07.06.13 по 05.08.14 соблюдалось общее правило, согласно которому дела об оспаривании нормативных правовых актов относились к ведению судов общей юрисдикции и лишь в исключительных случаях, прямо предусмотренных федеральным законом, — к компетенции арбитражных судов.

В период действия «специального правила» с 01.11.10 по 30.12.12³⁰ и в период действия «правила об экономическом характере спора» с 31.12.12 по 06.06.13³¹ дела об оспаривании нормативных актов в сфере водоснабжения и водоотведения рассматривались арбитражными судами, что подтверждается судебными актами по делам № А66-11243/2010, А21-2322/2011, А26-46/2011, А56-17557/2011, А05-13468/2012, А56-17338/2013 и др. ³⁰ В силу прямого указания в норме пункта 1 части 1 статьи 29 АПК РФ (в редакции Федерального закона от 27.07.10 № 228-ФЗ) о подведомственности арбитражному суду заявлений об оспаривании нормативных актов в сфере регулирования тарифов организаций коммунального комплекса. ³¹ В силу пункта 1.1 части 1 статьи 29 АПК РФ (в редакции Федерального закона от 30.12.12 № 317-ФЗ) для отнесения к подведомственности арбитражного суда заявления об оспаривании нормативного акта достаточно было указания на нарушение оспариваемым актом прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

При этом, как и в делах об оспаривании нормативных актов в сфере теплоснабжения, в период с 31.12.12 по 06.06.13 физические лица (граждане-потребители) не могли обращаться в арбитражные суды с заявлениями об оспаривании нормативных актов в сфере государственного регулирования тарифов на услуги водоснабжения и водоотведения. Тенденция изменения критериев подведомственности арбитражному суду споров, связанных с государственным регулированием тарифов на услуги водоснабжения и водоотведения, приведена в таблице 3.

Период	Компетенция	Норма АПК РФ	Критерии подведомственности	Субъектный состав участников спора
I период с 07.08.02 по 31.10.10	Спор не относится к компетенции арбитражного суда	Часть 1 статьи 29 и часть 3 статьи 191 АПК РФ (в первоначальной редакции)	Необходима совокупность обстоятельств: 1) нарушение оспариваемым нормативным актом прав и интересов заявителя в предпринимательской деятельности; 2) прямое указание в федеральном законе на подведомственность спора арбитражному суду (Закон о тарифах коммунального комплекса не содержит нормы о подведомственности названных дел арбитражному суду)	—
II период с 01.11.10 по 30.12.12	Спор относится к компетенции арбитражного суда	Пункт 1 части 1 статьи 29 АПК РФ (в редакции Федерального закона от 27.07.10 № 228-ФЗ)	Арбитражному суду подведомственны дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской деятельности, об оспаривании нормативных актов в сфере регулирования тарифов организаций коммунального комплекса	Субъектный состав участников спора не имеет правового значения в силу части 2 статьи 29 АПК РФ (в редакции Федерального закона от 27.07.10 № 228-ФЗ)
III период с 31.12.12 по 06.06.13	Спор относится к компетенции арбитражного суда только по заявлениям организаций и предпринимателей	Пункт 1.1 части 1 статьи 29 АПК РФ (в редакции Федерального закона от 30.12.12 № 317-ФЗ)	Для определения подведомственности спора арбитражному суду достаточно факта нарушения оспариваемым нормативным актом прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской деятельности	Субъектный состав участников спора изменился; с учетом пункта 2.5 постановления Пленума ВАС РФ от 30.07.13 № 58 гражданин-потребитель не может являться заявителем по делу об оспаривании нормативного акта
IV период с 07.06.13 по 05.08.14	Спор не относится к компетенции арбитражного суда	Пункт 1.1 части 1 статьи 29 и часть 4 статьи 191 АПК РФ (в редакции Федерального закона от 07.06.13 № 126-ФЗ)	Необходима совокупность обстоятельств: 1) нарушение оспариваемым нормативным актом прав и интересов заявителя в предпринимательской деятельности; 2) прямое указание в федеральном законе на подведомственность спора арбитражному суду (Закон о водоснабжении и водоотведении не содержит нормы о подведомственности названных дел арбитражному суду)	—

Действующий в настоящее время Закон о водоснабжении и водоотведении, глава 6 которого определяет порядок регулирования тарифов в сфере водоснабжения и водоотведения, не содержит положений о подведомственности арбитражным судам споров, связанных с государственным регулированием тарифов на питьевую воду (питьевое водоснабжение), на техническую воду, на транспортировку воды, на подвоз воды, на подключение (технологическое присоединение) к централизованной системе холодного (горячего) водоснабжения и водоотведения, а также на горячую воду (горячее водоснабжение), на транспортировку горячей воды, на водоотведение, на транспортировку сточных вод.

Таким образом, в период «общего правила» с 07.06.13 по 05.08.14, с учетом действовавшей редакции пункта 1.1 части 1 статьи 29 и части 4 статьи 191 АПК РФ, арбитражным судам были неподведомственны дела об оспаривании нормативных актов в сфере государственного регулирования тарифов на услуги водоснабжения и водоотведения.

Закон о газоснабжении также не называет арбитражный суд в качестве суда, в котором могут быть оспорены нормативные акты, регулирующие или устанавливающие цены на газ.

Следовательно, в I и IV периодах действия «общего правила» дела о признании недействующими нормативных актов регулирующих органов об установлении цен на газ, исходя из норм действовавшего законодательства, были неподведомственны арбитражным судам.

Такие дела в период с 07.08.02 по 31.10.10 и с 07.06.13 до настоящего времени рассматриваются судами общей юрисдикции по заявлениям граждан (в том числе предпринимателей), организаций, прокурора и иных лиц.

Решением от 27.03.08 суд заявленные прокурором требования удовлетворил. Пункт 4 оспариваемого постановления правительства был в части признан противоречащим федеральному законодательству и недействующим с момента принятия.

ВС РФ определением от 11.06.08 № 46-Г08-14 решение областного суда отменил и принял по делу новое решение, которым в удовлетворении требований прокурора было отказано.

Решением от 13.05.08, оставленным без изменения определением ВС РФ от 20.08.08 № 47-Г08-29, Оренбургский областной суд в удовлетворении заявления отказал.

Рассмотрев заявленное требование, ВАС РФ определением от 02.07.08 прекратил производство по делу применительно к пункту 1 части 1 статьи 150 АПК РФ, поскольку пришел к выводу, что оспариваемый приказ не является нормативным правовым актом и утратил силу с 1 января 2005 года.

Определением ВАС РФ от 17.10.08 названное дело передано в Президиум ВАС РФ для пересмотра в порядке надзора.

Проверив законность указанного определения суда первой инстанции, суд надзорной инстанции счел, что оно подлежит оставлению без изменения, но по иным основаниям. Президиум ВАС РФ в постановлении от 03.02.09 № 13348/08 указал, что суд дал неверную оценку существенным признакам, характеризующим оспариваемый приказ в качестве нормативного правового акта, и необоснованно признал его ненормативным правовым актом. При этом, руководствуясь пунктом 1 статьи 29 и частью 3 статьи 191 АПК РФ (в первоначальной редакции), а также Законом о газоснабжении, Президиум ВАС РФ сделал вывод, что дела об оспаривании нормативных правовых актов компетентных органов об установлении (регулировании) цен на газ неподведомственны арбитражным судам, включая ВАС РФ.

Во время действия «специального правила» с 01.11.10 по 30.12.12 дела об оспаривании нормативных актов о регулировании цен на газ подлежали рассмотрению в арбитражных судах по заявлениям любых заинтересованных лиц, а в период действия «правила об экономическом характере спора» с 31.12.12 по 06.06.13 — только по заявлениям организаций, органов государственной власти и местного самоуправления, а также прокурора, выступающих в защиту юридических лиц и предпринимателей, чьи права в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности нарушены таким актом.

Приведенный анализ проблем применения норм процессуального права о подведомственности (в том числе применительно к делам об оспаривании нормативных актов государственного регулирования цен (тарифов) в сфере энергоснабжения) показывает, что на протяжении двенадцати лет названные споры рассматривались то судами общей юрисдикции, то арбитражными судами. Отсутствие у законодателя единого подхода к вопросу установления четких критериев для определения подведомственности таких дел создало у судей и заявителей по этим спорам проблемы правоприменения.

Судебная практика наглядно показывает, что те критерии подведомственности арбитражным судам дел об оспаривании нормативных актов, которые использовались законодателем в период с 2002 по 2014 год, являлись неудачными.

Представляется, что правило о возможности оспаривания в арбитражном суде «тарифных решений» только по заявлениям

организаций или предпринимателей является неправильным. Субъектный состав участников в деле о признании недействующим нормативного акта об установлении тарифов на коммунальные ресурсы не должен иметь правового значения.

В делах рассматриваемой категории суды не только осуществляют «контроль за соответствием меньших по юридической силе правовых актов вышестоящим»³². Девять из десяти нормативных актов в сфере государственного регулирования цен (тарифов) в энергоснабжении оспариваются в суде по мотиву экономической необоснованности «тарифного решения». При этом в задачи суда входит проверка экономической обоснованности затрат, учитываемых при утверждении регулируемых тарифов; правильности ведения раздельного учета расходов по видам деятельности; надлежащего формирования и реализации инвестиционных программ в части целевого использования инвестиционных средств, включенных в регулируемые государством тарифы, и т. д. ³² Двигун М. А. Нормоконтроль и признание недействительным акта государственного органа или органа местного самоуправления как способ защиты гражданских прав // Российская юстиция. 2007. № 8

Нельзя согласиться с мнением тех авторов, которые утверждают, что «дела об оспаривании нормативных правовых актов, несмотря на то что они имеют отношение к предпринимательской деятельности лиц, обратившихся в суд, не носят экономического характера»³³. ³³ Жуйков В. М. Указ. соч. С. 30–31.

В любом случае, даже если заявителем по указанным делам выступает гражданин-потребитель, государственное регулирование тарифов организаций топливно-энергетического и коммунального комплекса всегда относится к сфере экономической деятельности и направлено на регламентацию предпринимательской деятельности таких энергоснабжающих организаций. Правила, в которых подведомственность одного и того же спора зависит от статуса заявителя, представляются неправильными.

С 6 августа 2014 года вступил в силу Федеральный закон от 28.06.14 № 186-ФЗ «О внесении изменений в Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации», которым пункт 1.1 статьи 29 АПК РФ изложен в следующей редакции: «Арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности, об оспаривании нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, если рассмотрение таких дел в соответствии с настоящим Кодексом отнесено к компетенции Суда по интеллектуальным правам».

Таким образом, с 6 августа 2014 года дела об оспаривании нормативных правовых актов, за некоторыми исключениями, относятся к ведению ВС РФ (по правилам ГПК РФ) и судов общей юрисдикции (пункт 3 части 1 статьи 22, абзац второй статьи 245 ГПК РФ и пункт 1.1 части 1 статьи 29 АПК РФ)³⁴. ³⁴ Практический комментарий основных изменений налогового законодательства с 2015 года // СПС «КонсультантПлюс».

Несмотря на проводимую судебную реформу по изъятию из ведения арбитражных судов полномочий по рассмотрению дел об оспаривании нормативных правовых актов, до сих пор не внесены изменения в пункт 10 статьи 23.1 Закона об электроэнергетике, согласно которому споры, связанные с осуществлением государственного регулирования цен (тарифов) в электроэнергетике, подлежат рассмотрению в арбитражном суде.

«В законодательстве должен быть закреплен такой порядок судоустройства и судопроизводства, который обеспечивал бы <…> ясные правила определения компетентного суда с учетом подведомственности и подсудности дела»³⁵. ³⁵ Жилин Г. А. Доступность правосудия по гражданским делам // http://www.gazeta-yurist.ru/article.php?i=467

Последние изменения, внесенные в статью 29 и главу 23 АПК РФ (действующие с 6 августа 2014 года), исключают возможность возникновения в судебной практике ошибок при определении подведомственности дел об оспаривании нормативных актов в сфере государственного регулирования цен (тарифов) в энергоснабжении.