Возмещение чисто бюджетных убытков частным лицом

Владислава Михайлова,
магистрантка Санкт-Петербургского государственного университета

Фабула дела

В фермерском хозяйстве М. (далее — предприниматель, ответчик) вспыхнула эпизоотия африканской чумы свиней, в связи с чем департаментом ветеринарии (далее — департамент, истец) территория хозяйства была признана эпизоотическим очагом. На этом основании были изъяты животные, принадлежащие как предпринимателю, так и иным гражданам — жителям соседних населенных пунктов.

Гражданам, а также самому предпринимателю (последнему — в судебном порядке) была выплачена компенсация за изъятых животных. При этом в суде департамент возражал против удовлетворения требований предпринимателя о выплате компетенции, ссылаясь на нарушения ветеринарных правил, выявленные в рамках одной из проверок. По мнению департамента, к возникновению эпизоотии привели именно эти нарушения, которые, в свою очередь, выразились в том, что прилегающая к помещению для содержания свиней территория не была ограждена, к ней имелся свободный доступ посторонних лиц, диких и домашних животных.

На этом основании департамент обратился в суд с иском о взыскании с предпринимателя убытков в размере выплаченных компенсаций.

Позиции нижестоящих судов

Суд первой инстанции удовлетворил иск, посчитав доказанным наличие вины предпринимателя в нарушении ветеринарных правил, которое, с точки зрения суда, и привело к возникновению эпизоотии. При этом поведение предпринимателя было квалифицировано как деликт.

Апелляционный суд отменил данное решение за недостатком доказательств, необходимых для констатации наличия причинно-следственной связи между возникновением эпизоотии и допущенными предпринимателем нарушениями.

Суд округа, напротив, поддержал выводы суда первой инстанции, сочтя представленные доказательства в своей совокупности достаточными для вывода о наличии вины предпринимателя в возникновении эпизоотии. Суд также указал, что выплата собственнику стоимости животных, изъятых при ликвидации очагов болезней, не исключает дальнейшего взыскания с такого собственника возмещения ущерба, понесенного публичным образованием.

Позиция Верховного Суда Российской Федерации

Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации (далее — ВС РФ) отменила решения нижестоящих судов и направила дело на новое рассмотрение.

Как указала коллегия, имущество публично-правового образования на основании статьи 124 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее — ГК РФ) подлежит защите, осуществляемой в числе прочего в рамках гражданско-правового регулирования. При ликвидации очага эпизоотии, элементом которой является изъятие заболевших животных, публичный субъект действует и в интересах лиц, хозяйства которых стали очагами возникновения заболевания, предотвращая причинение вреда другим субъектам.

Несмотря на то что расходы бюджета, связанные с выплатой компенсации, могут быть в частноправовом порядке взысканы с лица, виновного в возникновении эпизоотии, сам по себе факт возникновения очага заболевания в том или ином хозяйстве не может служить достаточным основанием для возложения на собственника хозяйства ответственности в размере стоимости всех изъятых животных.

В ситуации, когда возникновение очага заболевания имеет несколько возможных альтернативных причин, в том числе не связанных с несоблюдением ветеринарных правил собственником хозяйства, необходимо оценить, являлись ли допущенные нарушения систематическими и существенными в своей совокупности с точки зрения возможного вклада в повышение рисков заболеваемости. Если установлено, что поведение ответчика послужило вероятной (хотя и не единственно возможной) причиной вспышки заболевания, но возложение на него ответственности в полном объеме является несоразмерным характеру допущенных нарушений, суд вправе, исходя из принципов справедливости и соразмерности ответственности, уменьшить размер подлежащего взысканию вреда (пункт 5 статьи 393, абзац второй статьи 1067 ГК РФ).

Коллегия также рекомендовала нижестоящим судам при новом рассмотрении дела выяснить действительные обстоятельства появления вируса на территории предпринимателя.

Комментарий

1. В рамках комментируемого дела публичным органом было заявлено требование о взыскании с потенциального виновника возникновения эпизоотии (вопросы причинно-следственной связи оставим пока за скобками) расходов, связанных с выплатой компенсации собственникам животных, изъятых при осуществлении мероприятий по ликвидации очага заболевания. Соответствующая обязанность публичного органа по выплате компенсации установлена частью 1 статьи 19 Закона Российской Федерации от 14.05.1993 № 4979-1 «О ветеринарии» (далее — Закон о ветеринарии); данная статья также содержит правило о том, что собственнику животных, допустившему нарушения ветеринарных правил, в компенсации может быть отказано. Этим исчерпывается интересующая нас регламентация, содержащаяся в Законе о ветеринарии. Следует отметить, что возможность отказа в компенсации напрямую не обусловлена наличием причинно-следственной связи между допущенными нарушениями и возникновением очага заболевания, поэтому кажется, что в норме присутствует некоторая недосказанность, которая, по всей видимости, восполняется подзаконными актами.

Анализируя правовую природу изъятия заболевших животных публичными органами с учетом закрытого перечня оснований принудительного прекращения права собственности, установленного статьей 235 ГК РФ, Конституционный Суд Российской Федерации в постановлении от 08.07.2021 № 33-П пришел к выводу о том, что оно представляет собой реквизицию. Между тем такая квалификация является не единственно возможной, поскольку опасные объекты изымаются государством не для дальнейшего использования, а исключительно в целях уничтожения в рамках исполнения публичных функций ввиду того, что дальнейшая реализация собственником своего права невозможна без ущерба для прав иных лиц. Возможна и постановка вопроса о применении правил статьи 1067 ГК РФ о крайней необходимости¹.

В то же время именно восприятие изъятия как реквизиции, осуществление которой влечет обязанность государства по выплате полной компенсации, в наибольшей мере соответствует конституционному принципу неприкосновенности частной собственности, а потому, видимо, должно являться общим правилом.

В Германии схожая идея находит отражение в рамках конституционно-правовой концепции Sonderopfer: во вмешательстве в право собственности отдельного субъекта в публичных интересах видится нарушение принципа равенства, в чем и состоит его отличие от принципа Sozialbindung (социальной связанности, предполагающей наложение на собственника определенного бремени; в отличие от России, в Германии социальная связанность собственника закреплена на уровне Конституции (Art. 14 II GG)), который действует для всех собственников в одинаковой мере². Впрочем, в германской литературе отмечается, что концепция Sonderopfer терпит поражение, поскольку тяжесть лежащей на собственнике нагрузки может определяться объективными обстоятельствами в конкретной ситуации и, соответственно, говорить о нарушении принципа равенства не приходится³.

2. Центральный вопрос комментируемого определения касается принципиальной допустимости взыскания расходов бюджета на выплату компенсаций в частноправовом порядке (путем предъявления деликтного иска). Как следует из судебных актов, ни одна инстанция не ставит такую допустимость под сомнение, однако, на наш взгляд, не все так просто.

Проблема взыскания с частных лиц «чисто бюджетных убытков», под которыми понимаются расходы бюджета, связанные с исполнением публичных функций, активно обсуждается в отечественной доктрине. Например, отмечается, что статья 1064 ГК РФ при перечислении субъектов, вред имуществу которых подлежит возмещению в полном объеме, не включает в их число публично-правовые образования, а следовательно, возможность предъявления деликтных исков в защиту имущества публично-правовых образований требует особого обоснования⁴. Это, разумеется, касается исключительно ситуаций, когда публично-правовые образования выступают в качестве властных субъектов⁵.

Государство аккумулирует средства налогоплательщиков с целью выполнения за их счет установленных законом публичных функций. Следует отметить, что законодатель обладает существенной дискрецией в вопросе определения объема задач, которые принимает на себя государство, и объем этот не предопределен самой природой публичной власти. Так, критикуя идею взыскания с лица, контролирующего должника — кредитную организацию, расходов Банка России на санацию (статья 189.23 Федерального закона от 26.10.2002 № 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)»), А. С. Акужинов указывает, что соответствующие расходы осуществляются Банком России за счет средств, выделенных непосредственно для этой цели, и взыскание с частного лица в данном случае означало бы перекладывание государством исполнения своих публичных функций на частных лиц⁶. С этим сложно спорить; равно очевидна и недопустимость взыскания с привлеченных к уголовной ответственности лиц затрат, связанных с их содержанием в тюрьмах: действительно, формирование бюджета осуществляется «исключительно ради того, чтобы бюджетные средства расходовались на исполнение публичных функций, в том числе на предотвращение и ликвидацию чрезвычайных ситуаций и правонарушений»⁷.

3. Однако допустимо ли ставить знак равенства между обсуждаемой в рамках комментируемого дела ситуацией и сюжетами, подобными взысканию с преступников затрат на их уголовное преследование? Кажется, что различие можно наблюдать: в приведенных выше примерах речь идет об осуществлении государством «чисто публичной функции», не связанной с интересами конкретных субъектов. Преступника сажают в тюрьму в интересах общества в целом, а не в интересах конкретного потерпевшего.

С точки зрения гражданского права лицо, по вине которого развилась эпизоотия, является делинквентом и обязано возместить собственникам изъятых животных причиненный изъятием ущерб, поскольку именно поведение этого лица послужило триггером для принятия государством законных мер, связанных с ликвидацией последствий заболевания. То обстоятельство, что Закон о ветеринарии предусматривает обязанность государства компенсировать соответствующий ущерб, видимо, не приводит к выводу об отсутствии у собственников животных возможности предъявления деликтного иска к виновному лицу. И снова мы видим кардинальное отличие данной ситуации от рассмотренных в пункте 2 настоящего комментария примеров: государство, действуя вместо фактического делинквента как властный субъект, компенсирует вред конкретным пострадавшим лицам, имеющим притязание к делинквенту (несмотря на то что сами по себе действия по изъятию заболевших животных производятся в публичном интересе, нельзя сказать то же о выплате компенсации). Коллегия отметила, что при изъятии животных публичный субъект действует и в интересах лиц, хозяйства которых стали очагами возникновения заболевания, и с этим можно согласиться, поскольку государство принимает меры, направленные на минимизацию вреда, причиненного поведением делинквента.

Можно ли, учитывая все названные обстоятельства, считать государство в рассматриваемом случае своеобразным «гестором»? Это крайне спорный вопрос: хотя теоретически такую конструкцию и можно помыслить, существующего правового регулирования для ее обоснования явно недостаточно⁸.

4. Из судебных актов следует, что в процессе разбирательства так и не было установлено, как именно вирус африканской чумы был занесен в хозяйство предпринимателя. Коллегия указала, что возложение ответственности на собственника хозяйства возможно даже в случае, когда его поведение выступает в качестве вероятной, но не единственно возможной причины возникновения эпизоотии. Очевидно, это замечание можно считать проявлением концепции строгой ответственности собственника: именно на собственнике лежит риск причинения его вещью вреда иным участникам оборота, поскольку отсутствуют иные субъекты, на которых может быть перераспределен этот риск. Подобное понимание сочетается с трактовкой государства в качестве «гестора», действующего от лица потенциального причинителя вреда, поскольку в таком случае предполагается, что государство не должно нести соответствующий риск.

Если же мы считаем, что государство и является фигурой, принимающей на себя риски наступления особо вредоносных событий (стихийные бедствия, эпидемии и т. д.), такая логика применяться не может и требуется полноценное доказывание причинной связи между поведением собственника и наступившим вредом. Концепция альтернативной причинности в данном случае не будет работать, поскольку отсутствует непосредственно альтернативность причин возникновения эпизоотии: формула альтернативной причинности требует наличия ограниченной группы потенциальных причин наступления вреда (то есть чтобы вред наступил в результате события А или события Б, но не в результате события А или неустановленного события)⁹.

Правила о крайней необходимости, на которые ссылается коллегия, также не могут быть применены, поскольку даже если представить, что публичный субъект действовал «от имени» предпринимателя, изначальная угроза была создана поведением предпринимателя (или же являлась следствием актуализации лежащего на нем как на собственнике риска).

5. Приходя к выводу о принципиальной возможности возложения ответственности на собственника, причинная связь между нарушениями которого и наступившим вредом не доказана, коллегия одновременно указывает, что размер этой ответственности может быть снижен по соображениям справедливости и соразмерности.

По мнению некоторых исследователей, это вызвано самой упречностью идеи взыскания чисто бюджетных убытков с частных лиц: взыскивая такие убытки, суды осознают несоразмерность подобного взыскания¹⁰. Однако данная логика кажется небесспорной: действительно, суды могут осознавать несоразмерность взыскиваемых убытков допущенному нарушению, но сама по себе гражданско-правовая ответственность не основана на такой соразмерности¹¹. Единственной причиной, по которой суды имеют возможность снизить размер подлежащих возмещению убытков, является наличие субъекта, на которого часть соответствующих затрат может быть возложена, а именно — государства, но возложение таких затрат на государство неочевидно, поскольку оно, возмещая вред конкретным потерпевшим, действует не в истинно публичном интересе.

И это заставляет нас вернуться к вопросу функций государства и задуматься над пределами социальной функции публичной власти: должно ли государство брать на себя возмещение вреда, вызванного поведением нарушителя или являющегося актуализацией лежащих на участнике оборота рисков? Ответ на этот вопрос не является очевидным.