В журнале «Арбитражные споры» № 2 за 2009 год опубликовано обобщение судебной практики по делам об оспаривании нормативных актов в сфере энергоснабжения судьи Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа Г. Г. Кирейковой. В указанной работе приведены основные причины отмен окружным судом судебных актов по делам указанной категории (рассмотренным Федеральным арбитражным судом Северо-Западного округа (далее — ФАС СЗО) в 2005–2009 годах). Основное внимание в статье уделено нарушениям, связанным с несоблюдением норм процессуального права. Затронуты также материальные основания к признанию нормативных правовых актов недействующими. Актуальность вопросов, изложенных в обобщении, не утратила своего значения и в настоящее время1.1Статья включена в информационный банк СПС «КонсультантПлюс».
В последние годы количество дел об оспаривании нормативных актов в сфере энергоснабжения существенно выросло. В 2012 году судом рассмотрено примерно в два раза больше дел по сравнению с количеством дел, находившихся в производстве суда в 2010 и 2011 годах, и в два с половиной — пять раз по сравнению с количеством дел, рассмотренных судом в 2007, 2008, 2009 годах (12, 8, 17 дел соответственно). Так, в 2010 году в производстве ФАС СЗО находилось 23 дела этой категории, в 2011 году — 21 дело, а в 2012 году — 43 дела. За первый квартал 2013 года судьями ФАС СЗО проверена законность судебных актов судов первых инстанций по 15 делам.
Значительное увеличение количества дел указанной категории свидетельствует о том, что заявители все чаще прибегают к использованию предусмотренного статьей 13 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее — ГК РФ) способа защиты прав — оспариванию нормативного акта.
Дела об оспаривании нормативных актов в сфере энергоснабжения являются сложными, затрагивают права неопределенного круга лиц и требуют от суда выяснения ряда обстоятельств, связанных в том числе с экономической обоснованностью оспариваемого нормативного акта. Рассмотрение дел указанной категории осложняется также реформированием действующего законодательства, регулирующего основы энергоснабжения, а следовательно вопросы ценообразования в этой сфере, а зачастую и его несовершенством.
В настоящей работе автор остановится на проблемах, связанных со средствами доказывания, и на вопросах распределения бремени доказывания по делам указанной категории. В ходе подготовки статьи проанализированы практика рассмотрения ФАС СЗО дел об оспаривании нормативных правовых актов в сфере энергоснабжения за 2005–2013 годы, а также постановления Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации (далее — ВАС РФ) и определения об отказе в передаче дел в Президиум ВАС РФ за указанный период.
В соответствии с частью 1 статьи 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее — АПК РФ) обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия государственными органами, органами местного самоуправления, иными органами, должностными лицами оспариваемых актов, решений, совершения действий (бездействия), возлагается на соответствующие орган или должностное лицо.
Бремя доказывания обоснованности принятого нормативного акта возлагается на орган, его принявший.
Согласно части 6 статьи 194 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого акта федеральному конституционному закону, федеральному закону и иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, наличия у органа или должностного лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, а также обстоятельств, послуживших основанием для его принятия, возлагается на орган, должностное лицо, которые приняли акт.
Таким образом, из системного толкования указанных норм права следует, что в делах об оспаривании нормативных актов именно указанные лица представляют доказательства обоснованности принятых ими нормативных актов суду, разрешающему спор по существу. Регулирующий орган (иной орган государственной власти, орган местного самоуправления и т. д.) обязан доказать наличие у него полномочий на принятие оспариваемого нормативного акта, соблюдение процедуры его принятия, соответствие оспариваемого нормативного акта (отдельных его положений) закону или иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу. На заявителей по делам указанной категории бремя доказывания соответствия оспариваемого нормативного акта закону не возлагается. В теории выдвигается спорное понятие «доказательственной презумпции незаконности спорного нормативного акта», согласно которой нормативный акт предполагается незаконным, если обратное не доказано органом, его принявшим.
В деле № А66-4896/2008 общество, осуществляющее регулируемую деятельность, обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании недействующим приказа Региональной энергетической комиссии (РЭК) Тверской области от 28.11.07 № 244-НП «О тарифах на тепловую энергию…», полагая, что тариф не является экономически обоснованным. В ходе рассмотрения дела судами выяснено, что при установлении указанных тарифов регулирующий орган не определил экономически обоснованные затраты общества на производство тепловой энергии и не обеспечил соблюдение баланса экономических интересов общества (производителя и поставщика тепловой энергии), а также потребителей указанной энергии. Требования общества удовлетворены, приказ РЭК Тверской области признан несоответствующим закону.
Рассматривая дело № А26-55/2009 по заявлению теплоснабжающей организации о признании недействующим постановления Государственного комитета Республики Карелия по энергетике и регулированию тарифов от 03.12.08 № 219 «О тарифе на тепловую энергию…», суды установили, что последний не доказал экономическую обоснованность тарифа. Судами отклонен довод органа государственной власти субъекта Российской Федерации о том, что в данном случае не требовалось формирование нового тарифного дела. Поскольку регулирующим органом не проведена экспертиза предложения об установлении тарифа, то есть нарушена процедура принятия оспариваемого нормативного акта, а также не определены экономически обоснованные затраты теплоснабжающей организации на производство тепловой энергии, оспариваемое постановление признано судом недействующим.
В деле № А56-39326/2011 предприятие как потребитель тепловой энергии обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании недействующим постановления Совета депутатов муниципального образования от 27.12.10 № 52, которым теплоснабжающей организации утверждена надбавка к тарифу на тепловую энергию, отпускаемую потребителям. Судами установлено, что органы местного самоуправления на дату принятия оспариваемого постановления не обладали полномочиями на установление надбавки к тарифам на тепловую энергию. Доводы Совета депутатов об обратном отклонены. Нормативный акт признан недействующим как принятый с нарушением полномочий органов местного самоуправления.
Основанием для признания недействующим приказа РЭК Тверской области от 25.08.09 № 101-нп «О тарифах на тепловую энергию…» по заявлению теплоснабжающей организации в деле № А66-7976/2010 явилось непроведение регулирующим органом анализа основных технико-экономических показателей организации, осуществляющей регулируемую деятельность. Судом первой инстанции установлено, что тарифы на тепловую энергию для заявителя утверждены в том же размере, что и для предыдущей организации, осуществлявшей производство и реализацию тепловой энергии на территории муниципального образования, и на основании документов, представленных последней, относящихся к 2006–2008 годам. Указанные обстоятельства послужили основанием для признания судом оспариваемого нормативного акта недействующим.
Приведенные выше дела свидетельствуют о том, что органы, принявшие оспариваемые нормативные акты, не доказали соответствие нормативного акта закону. Однако в большинстве случаев регулирующие органы представляют доказательства соответствия принятого ими нормативного акта иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу ( дела № А26-3585/2005-23, А56-18786/2006, А05-4858/2007, А56-18380/2008, А44-749/2009, А66-15241/2009, А05-1349/2010, А13-11767/2010, А52-1308/2010, А56-73567/2010, А21-2326/2011, А21-2322/2011, А66-10678/2011, А56-4603/2011, А44-3294/2011, А26-6699/2012, А26-6695/2012 и другие).
Если обоснованность и законность принятого решения об утверждении тарифа (норматива) должен доказать регулирующий орган, какова же роль заявителя и других заинтересованных лиц в делах рассматриваемой категории? Означает ли это, что заявитель не обязан представлять доказательства в обоснование своих возражений на доводы регулирующего органа и представленные им доказательства?
Пассивная позиция заявителя в плане представления доказательств может явиться основанием для отказа в удовлетворении его заявления.
Во многих комментариях к АПК РФ содержится утверждение о том, что заявители (граждане, организации и т. д.), оспорившие нормативный акт, не обязаны доказывать его незаконность, а данная обязанность возлагается на орган, должностное лицо, которые приняли акт.
Здесь необходимо обратиться к общему порядку распределения бремени доказывания, согласно которому каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается как на основание своих требований и возражений (первое предложение части 1 статьи 65 АПК РФ).
Заявитель, обращаясь с требованием о признании нормативного акта недействующим, вправе опровергать доводы государственного органа (органа местного самоуправления) о соответствии оспариваемого нормативного акта иному нормативному акту, имеющему большую юридическую силу, и представлять соответствующие доказательства. В случае если заявитель будет занимать пассивную позицию в плане представления доказательств, указанное обстоятельство может явиться основанием для отказа в удовлетворении его заявления.
Проверяя законность решения суда первой инстанции по делу № А56-18786/2006 , которым оспариваемый нормативный акт признан соответствующим закону и иным нормативным актам, имеющим большую юридическую силу, ФАС СЗО указал на отсутствие в материалах дела доказательств того, что установленные регулирующим органом тарифы являются экономически необоснованными. При этом регулирующий орган представил доказательства экономической обоснованности тарифов, а заявитель доказательств, опровергающих доводы регулирующего органа, не представил.
В деле № А66-15241/2009 об оспаривании регулируемой организацией приказа РЭК Тверской области от 28.11.07 № 197-НП «О тарифах на тепловую энергию…» судом установлено, что нормативный акт принят в соответствии с принципами обеспечения баланса экономических интересов поставщика и потребителей тепловой энергии, определения экономической обоснованности планируемых себестоимости и прибыли при расчете и утверждении тарифов, а также в пределах полномочий органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов. Довод заявителя об экономической необоснованности тарифа вследствие неправильного определения состава и размера расходов судом отклонен как не нашедший своего подтверждения.
В рамках дела № А66-10678/2011 по заявлению теплоснабжающей организации о признании недействующим приказа РЭК Тверской области от 25.12.09 № 232-нп «О тарифах на тепловую энергию…» регулирующим органом подтверждена соответствующими доказательствами экономическая обоснованность утвержденного тарифа. Судом указано, что заявитель в нарушение статьи 65 АПК РФ не представил доказательства в обоснование своих возражений на доводы регулирующего органа и представленные им доказательства. В удовлетворении заявления судом отказано; оспариваемый нормативный акт признан соответствующим закону.
Таким образом, заявители при оспаривании нормативных актов в сфере энергоснабжения не ограничены в праве доказать обстоятельства, на которые они ссылаются в подтверждение своих доводов, и неиспользование ими этого права может повлечь негативные последствия в виде отказа в удовлетворении заявления.
В соответствии с действующим законодательством в заявлении об оспаривании нормативного акта в сфере энергоснабжения заявитель обязан указать не только на несоответствие оспариваемого нормативного акта закону или иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, но также и на нарушение его прав и законных интересов в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
Согласно части 1 статьи 192 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействующим нормативного правового акта, принятого государственным органом, органом местного самоуправления, иным органом, должностным лицом, если полагают, что оспариваемый нормативный правовой акт или отдельные его положения не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности или создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.
Частью 1 статьи 193 АПК РФ определено, что заявление о признании нормативного правового акта недействующим должно соответствовать требованиям, предусмотренным частью 1, пунктами 1, 2 и 10 части 2, частью 3 статьи 125 названного Кодекса. В заявлении должны быть также указаны права и законные интересы заявителя, которые, по его мнению, нарушаются этим оспариваемым актом или его отдельными положениями (пункт 3 части 1 статьи 193 АПК РФ).
В силу пункта 16 информационного письма Президиума ВАС РФ от 13.08.04 № 80 «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении арбитражными судами дел об оспаривании нормативных правовых актов» (далее — информационное письмо № 80) согласно статье 192 АПК РФ в арбитражный суд с заявлением о признании нормативного правового акта недействующим могут обращаться заинтересованные лица, если полагают, что этот акт нарушает их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
В связи с этим суду надлежит проверить, указано ли в заявлении такой организации на нарушение оспариваемым актом ее прав и законных интересов в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, которой она вправе заниматься, а также иные сведения, предусмотренные статьей 193 АПК РФ.
Согласно части 1 статьи 52 АПК РФ прокурор вправе обратиться в арбитражный суд с заявлениями об оспаривании нормативных правовых актов органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, затрагивающих права и законные интересы организаций и граждан в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
В соответствии со статьей 53 АПК РФ в случаях, предусмотренных федеральным законом, государственные органы, органы местного самоуправления и иные органы вправе обращаться с исками или заявлениями в арбитражный суд в защиту публичных интересов.
Прокурор, а также государственные органы, органы местного самоуправления, иные органы вправе обратиться в арбитражный суд в случаях, предусмотренных названным Кодексом, с заявлениями о признании нормативных правовых актов недействующими, если полагают, что такой оспариваемый акт или отдельные его положения не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, и нарушают права и законные интересы граждан, организаций, иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (часть 2 статьи 192 АПК РФ).
Как установлено пунктом 7 информационного письма № 80, если соответствующий орган считает, что нормативный правовой акт нарушает публичные интересы, то в заявлении о признании его недействующим должно быть указано, какие конкретно публичные интересы нарушены принятием этого акта. Отсутствие такого обоснования может служить мотивом для отказа в удовлетворении заявленного требования.
Из названных норм следует, что независимо от того, кто является заявителем по делу рассматриваемой категории (прокурор, государственный орган, граждане, организации или иные лица), ими должно быть указано на нарушение оспариваемым нормативным актом их прав и законных интересов в сфере предпринимательской деятельности или нарушение публичных интересов, а также доказано это обстоятельство в соответствии с общим порядком распределения бремени доказывания, установленным статьей 65 АПК РФ. Отсутствие у заявителя заинтересованности является основанием для отказа в удовлетворении заявления.
В заявлении о признании нормативного правового акта недействующим должно быть указано, какие конкретно публичные интересы нарушены его принятием.
Вопрос о нарушении оспариваемым нормативным актом прав заявителя имеет значение и в тех случаях, когда данный нормативный правовой акт решением принявшего его органа государственной власти (органа местного самоуправления) признан утратившим силу либо когда срок действия этого нормативного правового акта истек до (после) подачи в суд соответствующего заявления.
Следует отметить, что в настоящее время в ФАС СЗО сложилась единообразная практика по вопросу о прекращении производства по делу в случае отмены в установленном порядке оспариваемого нормативного правового акта или прекращения (истечения срока) его действия по основаниям, перечисленным в пункте 6 информационного письма № 80. Исходя из разъяснений Конституционного Суда Российской Федерации, содержащихся в определении от 12.07.06 № 182-О, прекращение производства по делу об оспаривании нормативного акта возможно только при условии, что последний не нарушает прав и свобод заявителя, гарантированных Конституцией Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами. Во всяком случае в судебном акте должна быть дана оценка законности нормативного правового акта.
Так, по делу № А42-1567/2010 судом прекращено производство по заявлению сетевой компании о признании недействующим постановления Управления по тарифному регулированию Мурманской области от 23.12.09 № 45/2 «Об установлении тарифов на услуги по передаче электрической энергии», поскольку заявитель не доказал нарушения оспариваемым нормативным актом его прав и законных интересов в сфере предпринимательской деятельности. Судом установлено, что неправильное применение регулирующим органом величины заявленной мощности не привело к нарушению прав сетевой компании, поскольку оспариваемым постановлением единые (котловые) тарифы были завышены и приведены в соответствие регулирующим органом при принятии постановления от 30.04.10 № 13/1. ФАС СЗО при проверке законности определения суда первой инстанции указал, что, поскольку нормативный акт на день рассмотрения заявления был отменен и судом не установлено нарушения прав заявителя, прекращение производства по делу обоснованно и не противоречит разъяснениям, данным Конституционным Судом Российской Федерации в определении от 12.07.06 № 182-О.
В деле № А13-11767/2010 суд первой инстанции сделал вывод о том, что доводы заявителя о завышении установленного единого (котлового) тарифа в обоих вариантах (одноставочном и двухставочном) на всех уровнях напряжения необоснованны, носят предположительный характер и не подтверждены соответствующими доказательствами. Оценив в порядке статьи 71 АПК РФ доказательства по делу, суд пришел к выводу, что приложение № 3 к постановлению РЭК Вологодской области от 28.12.09 № 485 «О тарифах на электрическую энергию» принято регулирующим органом в пределах предоставленных ему полномочий, с соблюдением процедуры его принятия и не нарушает в связи с этим прав и законных интересов заявителя. В порядке статей 150 и 151 АПК РФ суд прекратил производство по делу. Постановлением ФАС СЗО по указанному делу определение суда первой инстанции оставлено без изменения.
В деле № А21-2326/2011 по заявлению организации водопроводно-коммунального хозяйства о признании недействующим приказа службы по государственному регулированию цен и тарифов Калининградской области от 29.11.10 № 61-02жкх/10 «Об установлении тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса» в части тарифа на водоотведение судом установлено, что тариф определен службой в соответствии с экономическим обоснованием заявителя, размер установленного тарифа им не оспаривается; кроме того, судом указано, что заявитель не доказал, каким именно образом приказ нарушает его права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. Оспариваемый нормативный акт признан судом соответствующим нормам действующего законодательства.
При проверке ФАС СЗО законности решения суда первой инстанции по делу № А26-46/2011 по заявлению водоканала о признании не соответствующим закону постановления Государственного комитета Республики Карелия по ценам и тарифам от 30.09.10 № 108 «О тарифе на очистку сточных вод…» кассационная инстанция не согласилась с выводом суда первой инстанции о том, что права и законные интересы заявителя не нарушены. Кассационный суд счел, что указанным нормативным актом затронуты права и законные интересы водоканала в сфере предпринимательской деятельности. Указанное обстоятельство явилось основанием для частичной отмены решения суда первой инстанции и признания оспариваемого нормативного акта в части недействующим.
В рамках дела № А66-5654/2011 сбытовая компания обратилась в арбитражный суд с заявлением о признании недействующим приказа РЭК Тверской области № 214. Согласно материалам дела между сбытовой компанией (покупатель) и гарантирующим поставщиком заключен договор купли-продажи электрической энергии. Приказом № 350 утверждены и введены в действие тарифы на электрическую энергию и мощность, поставляемую потребителям. В соответствии с указанным приказом установлены тарифы на электрическую энергию для конечных потребителей, включающие в себя стоимость услуг по передаче электроэнергии. Приказом № 201 приказ № 350 дополнен приложением № 2 — «Тарифы на электрическую энергию, поставляемую потребителям, без учета стоимости услуг по передаче электрической энергии». В соответствии с изменениями, внесенными в приказ № 350, определены тарифы без учета стоимости услуг по передаче электрической энергии для случаев, когда электрическая энергия (мощность) поставляется не на основании договора энергоснабжения. Пунктом 3 оспариваемого приказа № 214 приказ № 201 отменен. Таким образом, приказ № 350 стал действовать в редакции, не предусматривающей тарифов для случаев поставки электрической энергии не по договору энергоснабжения. Полагая, что приказ № 214 в части пункта 3 не соответствует закону, сбытовая компания обратилась в суд с заявлением. Судом установлено, что отмена приказом № 214 приказа № 201 в части пункта 3 приводит к возникновению у сбытовой компании (заявителя) реального ущерба, поскольку в отсутствие регулируемой цены на электрическую энергию расчеты по договору купли-продажи, заключенному с гарантирующим поставщиком, производятся с применением тарифа, в который включена стоимость услуг по передаче электрической энергии, путем вычитания из такого тарифа стоимости названных услуг, установленной другим приказом регулирующего органа. При этом стоимость электрической энергии по уровням напряжения ВН и НН получается выше стоимости, установленной приказом № 350 в редакции приказа № 201. Отсутствие тарифа на электрическую энергию без учета стоимости услуг по передаче препятствует осуществлению расчетов по договорам купли-продажи электрической энергии, поскольку в силу закона оплата электроэнергии потребителями должна производиться по утвержденным для них тарифам. Решением суда первой инстанции, оставленным без изменения постановлением ФАС СЗО, заявление сбытовой компании удовлетворено, оспариваемый нормативный акт признан недействующим.
Интересным является дело № А56-21326/2010 , в рамках которого общество (электросетевая организация) обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании недействующим постановления Правительства Ленинградской области от 24.05.07 № 111/1 «О плате за технологическое присоединение к распределительным электрическим сетям энергопринимающих устройств (энергетических установок) юридических и физических лиц на территории Ленинградской области». Суд отказал в удовлетворении заявления, поскольку пришел к выводу о том, что оспариваемый нормативноправовой акт не нарушает прав и законных интересов заявителя и принят Правительством Ленинградской области в пределах его компетенции. Правовая оценка соответствия оспариваемого акта другим нормативным актам, имеющим большую юридическую силу, судом первой инстанции не дана.
ФАС СЗО, проверяя законность решения суда по указанному делу, не согласился с выводами последнего. Кассационная инстанция сочла, что в силу статьи 4, пункта 1 статьи 21, пункта 2 статьи 23.2, пункта 1 статьи 26 Федерального закона от 26.03.03 № 35-ФЗ «Об электроэнергетике» Правительство Ленинградской области утвердило регламент (пункт 2 постановления № 111/1) в отсутствие соответствующих законодательных полномочий; предусмотренный Правительством Ленинградской области в постановлении № 111/1 принцип «одного окна», согласно которому заявка на технологическое присоединение подается исключительно в «уполномоченные» сетевые организации, и установленные исходя из этого принципа процедура технологического присоединения и правила заключения и исполнения договора на технологическое присоединение прямо противоречат положениям утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 27.12.04 № 861 Правил технологического присоединения энергопринимающих устройств (энергетических установок) юридических и физических лиц к электрическим сетям; определение таких «уполномоченных» сетевых организаций противоречит общим принципам организации экономических отношений и основам государственной политики в сфере электроэнергетики, в том числе принципам свободы экономической деятельности в сфере электроэнергетики, единства экономического пространства в сфере обращения электрической энергии, создания рыночных отношений и конкурентной среды.
Кассационная инстанция согласилась с доводами заявителя о том, что постановление № 111/1 нарушает его права и законные интересы в сфере предпринимательской деятельности, создает препятствия для ее осуществления, поскольку электросетевая организация вследствие применения установленного данным нормативно-правовым актом принципа «одного окна» оказалась лишена возможности принимать заявки физических и юридических лиц на технологическое присоединение к ее электрическим сетям, заключать договоры на технологическое присоединение и получать по ним плату.
Принимая во внимание вышеизложенное, а также учитывая положения части 5 статьи 194 АПК РФ, ФАС СЗО признал постановление № 111/1 недействующим полностью как не соответствующее нормативно-правовым актам, имеющим большую юридическую силу.
Отказ заинтересованного лица, обратившегося в арбитражный суд с заявлением об оспаривании нормативного правового акта, от своего требования, признание требования органом или лицом, которые приняли оспариваемый акт, не препятствуют рассмотрению арбитражным судом дела по существу (часть 8 статьи 194 АПК РФ).
В соответствии с частью 5 статьи 194 АПК РФ арбитражный суд не связан доводами, содержащимися в заявлении об оспаривании нормативного правового акта, и проверяет оспариваемое положение в полном объеме.
Что же означает это правило применительно к делам об оспаривании нормативного акта в сфере энергоснабжения?
Выделяют четыре основные причины признания недействующими нормативных правовых актов в сфере энергоснабжения:
- нарушение принципов государственного регулирования тарифов, в особенности принципа экономической обоснованности тарифа;
- превышение при утверждении тарифов предельных (минимальный и (или) максимальный) уровней тарифов на электрическую и тепловую энергию, поставляемую энергоснабжающими организациями потребителям, в том числе предельных уровней тарифов для населения; это же нарушение характерно и для нормативных актов по утверждению тарифов в сфере коммунальных услуг;
- нарушение процедуры принятия соответствующим органом нормативного акта;
- нарушение установленной законодательством компетенции органа при установлении тарифа.
Например, заявителем при оспаривании нормативного акта, которым утвержден тариф на тепловую энергию, в качестве довода заявлено о нарушении регулирующим органом процедуры принятия нормативного акта. Вправе ли суд выйти за пределы доводов заявителя и проверить соответствие тарифа, например, принципу экономической обоснованности? Если заявитель на это не ссылается? Открытым остается вопрос о том, может ли суд в таком случае самостоятельно истребовать доказательства несоответствия оспариваемого акта нормативному акту, имеющему большую юридическую силу, или он вправе лишь вынести такой вопрос на обсуждение и предложить лицам, участвующим в деле, представить соответствующие доказательства?
Согласно разъяснениям к части 5 статьи 194 АПК РФ «суд должен проверить соответствие спорных правовых норм не только тем нормативным предписаниям, на которые ссылается заявитель, но и иным нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, по всем основаниям, указанным в части 4 статьи 194 АПК РФ»2.2Комментарий к Арбитражному процессуальному кодексу Российской Федерации / Отв. ред. Д. А. Фурсов. М.: Проспект, 2011. СПС «КонсультантПлюс».
В силу общего порядка представления доказательств, установленного частью 1 статьи 66 АПК РФ, доказательства представляются лицами, участвующими в деле. Арбитражный суд вправе предложить лицам, участвующим в деле, представить дополнительные доказательства, необходимые для выяснения обстоятельств, имеющих значение для правильного рассмотрения дела и принятия законного и обоснованного судебного акта, до начала судебного заседания или в пределах срока, установленного судом (часть 2 статьи 66 АПК РФ).
В соответствии с частью 5 статьи 66 названного Кодекса в случае непредставления органами государственной власти, органами местного самоуправления, иными органами, должностными лицами доказательств по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений, арбитражный суд истребует доказательства от этих органов по своей инициативе.
Исходя из изложенного суд в деле об оспаривании нормативного акта в сфере энергоснабжения не может занимать позицию «стороннего наблюдателя». В случае, указанном в части 5 статьи 66 АПК РФ, суд обязан истребовать доказательства по собственной инициативе.
Суды при осуществлении прямого нормоконтроля должны давать полную оценку соответствия оспариваемого нормативного акта не только нормам права, указанным заявителем, но и нормам, имеющим большую юридическую силу.
Учитывая социально значимый характер нормативных актов в сфере энергоснабжения, судам при осуществлении прямого нормоконтроля в данной области следует давать полную оценку соответствия оспариваемого нормативного акта (отдельных его положений) не только нормам права, указанным заявителем, а также иным нормам, имеющим большую юридическую силу и регулирующим спорные правоотношения. Формальный подход судами к оценке законности оспариваемого нормативного акта недопустим.
Показательным с этой точки зрения является дело № А66-8179/2011 . Товарищество собственников жилья обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании недействующим приложения № 2 к приказу РЭК Тверской области от 29.11.10 № 671-нп в части установления одноставочного тарифа на тепловую энергию в размере 909 руб./Гкал для иных потребителей. Заявитель полагал, что оспариваемый им нормативный акт не соответствует требованиям Федерального закона от 30.12.04 № 210-ФЗ «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса», Федерального закона от 14.04.95 № 41-ФЗ «О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации», Основам ценообразования в отношении электрической и тепловой энергии в Российской Федерации, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 26.02.04 № 109 (далее — Основы ценообразования), и приказу Федеральной службы по тарифам от 07.10.10 № 244-э/2 «Об установлении предельных максимальных уровней тарифов на тепловую энергию, поставляемую энергоснабжающими предприятиями потребителям, в среднем по субъектам Российской Федерации на 2011 год».
При первом рассмотрении дела товариществу отказано в удовлетворении заявления; приказ № 671-нп в оспариваемой части признан соответствующим закону. Суд исходил из того, что с учетом содержащегося в приложении № 2 к приказу № 671-нп примечания и установленных постановлениями регулирующего органа предельных максимальных индексов размера платы граждан товарищество неправомерно осуществляло расчет с населением за услуги теплоснабжения и горячего водоснабжения по тарифу, утвержденному приказом № 671-нп. Поскольку в Тверской области предусмотрен порядок выплаты исполнителям коммунальной услуги субсидий на компенсацию суммы превышения платы граждан за коммунальные услуги в 2011 году по сравнению с платой в 2010 году, права заявителя и неограниченного круга потребителей оспариваемым нормативным актом не нарушены.
При проверке законности данного решения ФАС СЗО указал, что судом первой инстанции при рассмотрении дела не определено, какие тарифы должны приниматься во внимание при проверке их соответствия предельному уровню тарифов на тепловую энергию. Кассационная инстанция, фактически руководствуясь положениями части 5 статьи 194 АПК РФ и исходя из положений статьи 157 Жилищного кодекса Российской Федерации и пунктов 8, 15 Правил предоставления коммунальных услуг гражданам, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 23.05.06 № 307, установила, что сложившаяся в городе Твери схема порядка установления и применения тарифа на тепловую энергию и ставки платы граждан за отопление и горячее водоснабжение не соответствуют положениям приведенных нормативных актов. ФАС СЗО отметил, что на исполнителей коммунальных услуг фактически возлагаются дополнительные обязанности, не предусмотренные действующим законодательством: исполнитель коммунальной услуги в расчетах за поставленный ресурс использует два тарифа; при этом с ресурсоснабжающей организацией он производит расчеты по тарифу, отличному от тарифа для населения. Постановлением ФАС СЗО решение суда первой инстанции отменено. Дело направлено на новое рассмотрение в тот же суд.
При повторном рассмотрении дела решением суда первой инстанции, оставленным без изменения постановлением ФАС СЗО, заявление товарищества удовлетворено: приложение № 2 к приказу № 671-нп в части установления одноставочного тарифа на тепловую энергию в размере 909 руб./Гкал для иных потребителей признано недействующим.
Определением ВАС РФ от 16.08.12 № ВАС-10282/12 отказано в передаче дела в Президиум ВАС РФ для пересмотра судебных актов в порядке надзора.
Не менее значимым и сложным является вопрос о доказательствах, их относимости и допустимости при рассмотрении судами заявлений об оспаривании нормативных актов в сфере энергоснабжения.
В соответствии с частью 1 статьи 64 АПК РФ доказательствами по делу являются полученные в предусмотренном названным Кодексом и другими федеральными законами порядке сведения о фактах, на основании которых арбитражный суд устанавливает наличие или отсутствие обстоятельств, обосновывающих требования и возражения лиц, участвующих в деле, а также иные обстоятельства, имеющие значение для правильного рассмотрения дела.
В качестве доказательств допускаются письменные и вещественные доказательства, объяснения лиц, участвующих в деле, заключения экспертов, консультации специалистов, показания свидетелей, аудиои видеозаписи, иные документы и материалы (часть 2 статьи 64).
С учетом специфики рассматриваемой категории дел объем доказательств, которые могут быть представлены суду лицами, участвующими в деле, достаточно узок. Как правило, такими доказательствами являются материалы тарифного дела регулирующего органа, то есть письменные доказательства.
Согласно пункту 7 Правил государственного регулирования и применения тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 26.02.04 № 109 (далее — Правила № 109), установление тарифов и (или) предельных уровней производится регулирующими органами путем рассмотрения соответствующих дел.
В силу пункта 16 Правил № 109 регулирующий орган проводит экспертизу предложений об установлении тарифов и (или) их предельных уровней. Срок проведения экспертизы устанавливается регулирующим органом, но не может превышать один месяц. Регулирующий орган назначает экспертов из числа своих сотрудников. В случаях, определяемых регламентом рассмотрения дел об установлении тарифов и (или) их предельных уровней, регулирующий орган может принять решение о проведении экспертизы сторонними организациями (физическими лицами).
К делу об установлении тарифов и (или) их предельных уровней приобщается экспертное заключение, а также экспертные заключения, представленные организациями, осуществляющими регулируемую деятельность, потребителями и (или) иными заинтересованными организациями. Эти экспертные заключения являются дополнительными материалами и представляются в регулирующий орган в срок, предусмотренный пунктом 12 названных Правил.
Материалы тарифного дела и экспертные заключения регулирующих органов принимаются в качестве достаточных, относимых и допустимых доказательств соответствия оспариваемых актов закону.
Согласно пунктам 21 и 22 Правил № 109 неотъемлемой частью решения об установлении тарифов и (или) их предельных уровней является протокол, в котором указываются основные экономические показатели расчетного периода регулирования, объем необходимой валовой выручки и основные статьи расходов по регулируемым видам деятельности в соответствии с Основами ценообразования.
Поскольку исходя из положений части 6 статьи 194 АПК РФ орган, принявший оспариваемый нормативный акт, обязан доказать его соответствие другому нормативному акту, имеющему большую юридическую силу, то основными доказательствами по делу будет являться экспертное заключение регулирующего органа или экспертиза сторонней организации, проведенная по решению регулирующего органа, протокол заседания правления этого органа и другие материалы тарифного дела. В результате оценки судом указанных доказательств по правилам статьи 71 АПК РФ принимается решение о соответствии (несоответствии) оспариваемого нормативного акта закону, а также соблюдении регулирующим органом процедуры его принятия.
При проверке законности решения арбитражного суда по делу № А26-3585/2005-23 по заявлению общества (потребитель) о признании недействующим постановления РЭК Республики Карелия от 24.12.04 № 71 «О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию» в части установления тарифов на электрическую энергию для группы рабочих потребителей, ФАС СЗО установил, что, отказывая в удовлетворении заявления, суд исходил из того, что при принятии оспариваемого постановления регулирующим органом соблюдены положения закона как по форме, так и по содержанию. Все необходимые экономические показатели, в том числе сумма экономически обоснованных расходов, относимых на себестоимость услуг по передаче электрической энергии, содержатся в выполненном заключении, положенном в основу принятия тарифов. Из представленного РЭК Республики Карелия экспертного заключения по рассмотрению предложения энергоснабжающей организации по утверждению тарифов на тепловую и электрическую энергию, а также дополнения к нему следует, что регулирующим органом предприняты меры, направленные на исключение из расчетов экономически не обоснованных расходов организации, осуществляющей регулируемую деятельность, что соответствует требованиям пункта 7 Основ ценообразования.
В деле № А56-18380/2008 общество, осуществляющее регулируемую деятельность, обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании недействующим постановления Совета депутатов муниципального образования от 26.11.07 № 54 «Об установлении цен, тарифов и нормативов на жилищно-коммунальные услуги…» в части приложения № 3, устанавливающего тарифы на услуги по отпуску тепловой энергии, водоснабжению, водоотведению и очистке стоков на территории муниципального образования, предоставляемые обществом, полагая, что Совет депутатов в оспариваемом приложении к постановлению № 54 необоснованно занизил тарифы на указанные услуги, что нарушает права заявителя на получение выручки от реализации услуг в объеме, обеспечивающем полное возмещение затрат. Решением суда в удовлетворении заявления отказано. Как указано судом, представленные в дело документы свидетельствуют о том, что тарифы на услуги по водоснабжению и водоотведению для общества, установленные оспариваемым нормативным актом после проведения соответствующих экспертиз, являются экономически обоснованными и соответствуют максимально возможному индексу увеличения тарифов; следовательно, права и законные интересы общества не нарушены. Учитывая изложенное, суд пришел к выводу о том, что постановление Совета депутатов не противоречит действующим нормативным правовым актам.
В деле № А52-1308/2010 прокурор Псковской области обратился в арбитражный суд с заявлением о признании недействующими и не соответствующими закону пунктов 1.1 и 1.2 приложения к приказу Государственного комитета Псковской области по тарифам от 27.11.09 № 36-т «Об утверждении тарифов на тепловую энергию, отпускаемую потребителям энергоснабжающими организациями (в том числе бюджетным организациям)». Решением суда в удовлетворении заявления отказано. Оставляя без изменения решение суда первой инстанции, ФАС СЗО указал, что регулирующий орган представил не опровергнутые прокурором в установленном процессуальным законом порядке доказательства того, что увеличение размера платы граждан за коммунальные услуги в спорной ситуации не превысило установленные для муниципального образования предельные индексы изменения размера платы граждан за коммунальные услуги.
В деле № А26-6695/2012 по заявлению теплоснабжающей организации о признании недействующим постановления Государственного комитета Республики Карелия по ценам и тарифам от 13.12.10 № 262 «О тарифах на тепловую энергию и горячую воду…» судом первой инстанции сделан вывод о том, что регулирующим органом расходы организации приняты в соответствии с экспертным заключением, основанным на положениях действующего законодательства. В данном случае суд исходил из того, что экономическая обоснованность тарифов подтверждена регулирующим органом в экспертном заключении, в то время как заявитель не представил доказательств в опровержение выводов экспертов. Решением суда, оставленным без изменения постановлением кассационной инстанции, теплоснабжающей организации отказано в удовлетворении заявления.
Из приведенных примеров следует, что судами материалы тарифного дела и экспертные заключения регулирующих органов принимаются в качестве достаточных, относимых и допустимых доказательств соответствия оспариваемых актов другим нормативным актам, имеющим большую юридическую силу.
Более сложным является вопрос о доказательствах, которыми заявитель должен подтвердить свои доводы о несоответствии закону оспариваемого нормативного акта.
Исходя из положений абзаца второго пункта 16 Правил № 109 таким доказательством может являться экспертное заключение, представленное организацией, осуществляющей регулируемую деятельность, и приобщенное в качестве дополнительного материала к тарифному делу.
Доказательством несоответствия оспариваемого нормативного акта закону может являться экспертное заключение, представленное организацией, осуществляющей регулируемую деятельность.
Однако на практике организации не прибегают к услугам экспертных организаций, а чаще ограничиваются расчетами объема необходимой валовой выручки, требуемого для возмещения экономически обоснованных расходов, выполненными их финансово-экономическими службами. Указанный расчет и полный перечень материалов для расчета тарифов направляется организацией в регулирующий орган и приобщается к материалам тарифного дела.
В связи с этим у заявителей по делам рассматриваемой категории возникают проблемы в доказывании незаконности нормативного акта. Непредставление заявителями допустимых и достаточных доказательств в подтверждение их доводов влечет отказ в удовлетворении заявления.
Решением суда первой инстанции по делу № А05-1349/2010 , оставленным без изменения постановлением кассационной инстанции, постановление Департамента по тарифам и ценам Архангельской области от 27.11.09 № 66-э/23 «О тарифах на тепловую энергию…» проверено на соответствие закону; в удовлетворении требования о признании его недействующим отказано. Суды, исследовав материалы тарифного дела, в том числе экспертное заключение регулирующего органа, пришли к выводу о том, что постановление № 66-э/23 принято компетентным органом в пределах предоставленных ему полномочий и с соблюдением процедуры, предусмотренной соответствующими нормами права, в том числе требования об экономической обоснованности тарифа, которое содержится в экспертном заключении департамента. Суды указали, что в рассматриваемом случае заявителем не представлены доказательства необоснованного исключения регулирующим органом части расходов при формировании тарифов.
В деле № А56-4603/2011 по заявлению общества о признании недействующим распоряжения Комитета по тарифам СанктПетербурга от 30.11.10 № 288-р «Об установлении тарифов на тепловую энергию…» суд указал, что, возражая против размера учтенных регулирующим органом расходов при утверждении тарифа, общество ограничилось своим толкованием обоснованности этих расходов и не представило каких-либо доказательств в подтверждение своих доводов. Оспариваемое распоряжение признано судом соответствующим нормативным актам, имеющим большую юридическую силу.
В деле № А42-1083/2012 общество в обоснование своего заявления о признании недействующим в части постановления Управления по тарифному регулированию Мурманской области от 28.12.11 № 65/3 «Об установлении индивидуальных тарифов на услуги по передаче электрической энергии» представило в материалы дела отчет по расчету необходимой валовой выручки (НВВ), составленный сторонней экспертной организацией. Между тем из материалов дела следовало, что для определения экономической обоснованности НВВ на услуги по передаче электрической энергии общества на 2012 год компетентным органом проведена экспертиза, предметом которой являлись обосновывающие и расчетные материалы, представленные обществом с заявлением, а также дополнительные материалы, полученные от заявителя. Согласно материалам дела общество не представило регулирующему органу обоснование размера расхода электрической энергии на собственные нужды; не представило или представило в недостаточном объеме материалы по экономическому обоснованию расходов по всем спорным статьям затрат. В связи с этим регулирующий орган откорректировал и исключил некоторые расходы общества как необоснованные. Расчет НВВ общества от реализации услуг по передаче электрической энергии на 2012 год содержится в разделе 4.3 экспертного заключения регулирующего органа; в пунктах 4.1.1–4.1.8 того же экспертного заключения имеется подробное обоснование позиции регулирующего органа по спорным статьям расходов (затрат) со ссылкой на нормативные правовые акты, регулирующие вопросы ценообразования в сфере электроэнергетики. Довод общества о том, что его позиция подтверждается отчетом, составленным сторонней экспертной организацией, отклонен судом, поскольку, как установлено данной экспертной организацией, для проведения экспертизы был представлен комплект документов и материалов, отличный от того, который представлялся обществом в регулирующий орган для установления тарифа. Непредставление обществом достаточных и допустимых доказательств в подтверждение своей позиции по делу явилось основанием к отказу в удовлетворении заявления.
В деле № А66-2054/2010 по заявлению теплоснабжающей организации о признании недействующим пункта 1 приказа РЭК Тверской области от 25.12.09 № 263-нп «О тарифах на тепловую энергию…» судом также не принято в качестве допустимого доказательства представленное заявителем в материалы дела экспертное заключение, поскольку в нарушение абзаца второго пункта 16 Правил № 109 в РЭК оно не представлялось и не могло быть принято во внимание при установлении тарифа. Судом указано, что приказ № 263-нп в оспариваемой части утвержден в соответствии с принципами обеспечения баланса экономических интересов поставщика и потребителей тепловой энергии, а также в пределах полномочий органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов. Оспариваемый нормативный акт признан судом соответствующим закону и иным нормативным актам, имеющим большую юридическую силу.
Согласно части 1 статьи 82 АПК РФ для разъяснения возникающих при рассмотрении дела вопросов, требующих специальных знаний, арбитражный суд назначает экспертизу по ходатайству лица, участвующего в деле, или с согласия лиц, участвующих в деле.
Суды вправе при наличии ходатайства заявителя, других заинтересованных лиц или по собственной инициативе назначить проведение судебно-экономической экспертизы.
Вопрос о назначении судебной экспертизы в деле об оспаривании нормативного акта в сфере энергоснабжения чаще всего возникает при наличии сомнений в экономической обоснованности оспариваемого тарифа (норматива).
Так, в деле № А42-5328/2010 решением арбитражного суда, оставленным без изменения постановлением кассационной инстанции, пункты 1.1, 1.2.1 и 1.2.2 приложения к постановлению Управления по тарифному регулированию Мурманской области от 30.04.10 № 13/1 «Об установлении тарифов на услуги по передаче электрической энергии» признаны недействующими как не соответствующие закону. Судом первой инстанции установлено, что оспариваемые тарифы являются экономически необоснованными, утверждены с нарушением пунктов 50, 51 Методических указаний по расчету регулируемых тарифов и цен на электрическую (тепловую) энергию на розничном (потребительском) рынке, утвержденных приказом Федеральной службы по тарифам от 02.08.04 № 20-э/2, не могут обеспечить сетевые компании финансовыми средствами, необходимыми для осуществления регулируемых видов деятельности. Такой вывод суда основан на заключениях экспертиз (основной и дополнительной), проведенных при рассмотрении дела. Суд первой инстанции дал оценку заключениям эксперта и его пояснениям в соответствии со статьей 71 АПК РФ. При этом суд указал, что заключение составлено квалифицированным экспертом, обладающим необходимыми специальными познаниями; в заключении эксперта указаны нормативные средства, использованные в исследовании; экспертом изучены все материалы арбитражного дела, а также представленные ответчиком доказательства; выводы эксперта в достаточной степени являются понятными и мотивированными.
В деле № А21-11227/2011 теплоснабжающая организация обратилась в арбитражный суд с заявлением о признании недействующим приказа Службы по государственному регулированию цен и тарифов Калининградской области (служба) от 14.12.11 № 122-01т/11 «Об утверждении тарифов на тепловую энергию…». При рассмотрении заявления суд по ходатайству заявителя назначил судебную экспертизу. Согласно экспертному заключению одноставочные тарифы на тепловую энергию для потребителей заявителя, установленные оспариваемым приказом, являются экономически необоснованными, произведенные расчеты регулирующего органа при установлении тарифа с использованием метода экономически обоснованных расходов не соответствуют представленным в службу материалам и нормативно-методическим документам. Из содержания экспертного заключения следовало, что службой завышено фактическое планируемое значение полезного отпуска тепловой энергии на 2012 год и анализ, произведенный службой, не соответствует требованиям пункта 17 Правил № 109; в нарушение требований пунктов 17, 22 Правил № 109 при расчете удельного расхода топлива не учтены фактические значения предыдущих двух лет регулирования; используемый службой метод определения цены на закупаемое топливо не соответствует пунктам 22–26, 29 Основ ценообразования; при определении расходов на заработную плату службой нарушены положения пункта 27 Основ ценообразования. Решением суда первой инстанции, оставленным без изменения постановлением кассационного суда, заявление удовлетворено.
Приведенные в качестве примера два вышеуказанных дела свидетельствуют о том, что заявители подтвердили соответствующими доказательствами (в данном случае результатами судебной экспертизы) свои доводы о незаконности оспариваемых нормативных актов. Однако в практике встречаются дела ( № А26-9376/2006, А13-10553/2007 ), в которых результаты судебно-экономической экспертизы свидетельствовали о соответствии оспариваемых актов закону.
Таким образом, для выяснения всех существенных обстоятельств, касающихся вопросов экономической обоснованности оспариваемых нормативных актов в сфере энергоснабжения, суды вправе при наличии ходатайства заявителя, других заинтересованных лиц или по собственной инициативе назначить проведение судебно-экономической экспертизы.
Анализ приведенных в статье судебных дел из практики ФАС СЗО, а также особенностей рассмотрения указанных споров, установленных главой 23 АПК РФ, позволяет сделать вывод о соединении состязательного и следственного начал судопроизводства при рассмотрении арбитражными судами заявлений об оспаривании нормативных актов в сфере энергоснабжения. Активная роль суда в процессе должна уравновешивать положение сторон в деле, где орган государственной власти всегда занимает позицию сильной стороны, а заявитель — слабой. Нормы права, регулирующие ценообразование в сфере энергоснабжения, определяют свои особенности для дел указанной категории, например о допустимости и относимости доказательств, представляемых лицами, участвующими в деле. Заявителям по делам указанной категории следует еще до подачи заявления в суд располагать доказательствами, подтверждающими нарушение их прав оспариваемым нормативным актом. Доказательства же несоответствия этого акта закону заявитель вправе представить суду в возражение на доводы органа, принявшего акт, и в опровержение представленных им доказательств. Между тем заявитель не лишен возможности представлять такие доказательства при подаче заявления о признании нормативного акта недействительным. Вопрос о назначении судебной экспертизы по делу должен решаться судом исходя из конкретных обстоятельств каждого дела. Учитывая сложность дел этой категории, в порядке статьи 87.1 АПК РФ в целях получения разъяснений, консультаций и выяснения профессионального мнения лиц, обладающих теоретическими и практическими познаниями по существу разрешаемого судом спора, по инициативе арбитражного суда возможно привлечение специалиста.
