К вопросу о возможности назначения административного наказания ниже низшего предела

В соответствии с частью 1 статьи 4.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее — КоАП РФ) административное наказание за совершение административного правонарушения назначается в пределах, установленных законом, предусматривающим ответственность за данное административное правонарушение, в соответствии с указанным Кодексом.

Как разъяснено в пункте 21 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации (далее — ВС РФ) от 24.03.05 № 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях», при решении вопроса о назначении вида и размера административного наказания судье необходимо учитывать, что КоАП РФ допускает возможность назначения административного наказания лишь в пределах санкций, установленных законом, предусматривающим ответственность за данное административное правонарушение с учетом характера совершенного правонарушения, личности виновного, имущественного положения правонарушителя — физического лица (индивидуального предпринимателя), финансового положения юридического лица, привлекаемого к административной ответственности, обстоятельств, смягчающих и отягчающих административную ответственность. Поэтому судья не вправе назначить наказание ниже низшего предела, установленного санкцией соответствующей статьи.

Отказывая в принятии к рассмотрению запроса Арбитражного суда Челябинской области о проверке конституционности части 1 статьи 4.1 КоАП РФ, в котором среди прочего был поставлен вопрос о необходимости наделения судов правом назначения наказания ниже низшего предела, установленного законом, Конституционный суд Российской Федерации (далее — КС РФ) в определении от 05.11.03 № 349-О отметил, что разрешение данного вопроса возможно только путем внесения соответствующих изменений и дополнений в КоАП РФ, что является прерогативой законодателя.

Однако постановлением КС РФ от 17.01.13 № 1-П положение части 5 статьи 19.8 КоАП РФ, предусматривающее во взаимосвязи с закрепленными данным Кодексом общими правилами назначения административного наказания возможность привлечения юридического лица к административной ответственности в виде административного штрафа в определенных им пределах — от трехсот тысяч до пятисот тысяч рублей, признано не соответствующим Конституции Российской Федерации, ее статьям 17, 19 (части 1 и 2), 34 (часть 1), 35 (части 1–3) и 55 (часть 3) постольку, поскольку установленный этим положением значительный минимальный размер административного штрафа в системе действующего правового регулирования, не допускающего назначение административного наказания ниже низшего предела соответствующей административной санкции, не позволяет во всех случаях в полной мере учесть характер совершенного административного правонарушения, имущественное и финансовое положение юридического лица, а также иные имеющие значение для дела существенные обстоятельства и тем самым — обеспечить назначение справедливого и соразмерного административного наказания.

КС РФ указал, что впредь до внесения в КоАП РФ надлежащих изменений¹ размер административного штрафа, назначаемого юридическому лицу за совершение административного правонарушения, предусмотренного частью 5 статьи 19.8 КоАП РФ, может быть снижен антимонопольным органом или судом на основе требований Конституции Российской Федерации и правовых позиций КС РФ, выраженных в данном постановлении. ¹ Федеральным законом от 02.12.13 № 343-ФЗ «О внесении изменений в статью 19.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» минимальный размер административного штрафа за совершение административного правонарушения, предусмотренного частью 5 статьи 19.8 КоАП РФ, снижен с 300 000 до 50 000 рублей.

Проведенный автором анализ доступной правоприменительной практики показал, что постановление КС РФ от 17.01.13 № 1-П применяется арбитражными судами при рассмотрении дел об оспаривании постановлений антимонопольных органов о привлечении к административной ответственности по части 5 статьи 19.8 КоАП РФ², а также достаточно часто используется при мотивировании выводов о возможности освобождения от административной ответственности на основании статьи 2.9 КоАП РФ³. ² Например, постановления ФАС Северо-Западного округа от 26.06.13 по делу № А56-54918/2012 и от 07.10.13 по делу № А56-70392/2012, Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 24.06.13 по делу № А56-70396/2012. ³ Например, постановления Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 17.05.13 по делу № А56-62114/2012 и от 06.09.13 по делу № А21-2358/2013, Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 22.01.13 по делу № А66-10237/2012, от 13.02.13 по делу № А66-13330/2012 и от 18.06.13 по делу № А66-1155/2013.

По таким делам возможность применения рассматриваемого решения КС РФ каких-либо вопросов не вызывает.

Вместе с тем как в судебно-арбитражной практике, так и в научной литературе актуальным остается вопрос о том, допустимо ли применение правовой позиции КС РФ о возможности назначения административного штрафа ниже низшего предела, установленного санкцией части 5 статьи 19.8 КоАП РФ, и в отношении иных составов административных правонарушений.

В настоящее время большинство арбитражных судов отвечает на этот вопрос отрицательно. В обоснование такого подхода обычно приводятся следующие аргументы:

• часть 1 статьи 4.1 КоАП РФ, устанавливающая правила назначения наказания в пределах, установленных законом, не признана противоречащей Конституции Российской Федерации, в связи с чем арбитражный суд не вправе распространить выводы КС РФ на иные нормы Особенной части КоАП РФ (постановления ФАС Поволжского округа от 04.02.13 по делу № А12-18681/2012 и от 07.02.13 по делу № А65-16235/2012, ФАС Западно-Сибирского округа от 08.04.13 по делу № А70-6899/2012, ФАС Уральского округа от 22.08.13 по делу № А34-5532/2012 и от 02.09.13 по делу № А34-6103/2012);
• правовая позиция КС РФ сформирована в результате правового анализа положений исключительно части 5 статьи 19.8 КоАП РФ и не содержит указаний на возможность ее распространения на иные составы административных правонарушений (постановления ФАС Западно-Сибирского округа от 13.09.13 по делу № А46-32415/2012, ФАС Северо-Западного округа от 12.09.13 по делу № А44-794/2013 и от 21.10.13 по делу № А66-521/2013, ФАС Северо-Кавказского округа от 22.07.13 по делу № А53-33807/2012, Пятого арбитражного апелляционного суда от 14.06.13 по делу № А51-32532/2012, Шестого арбитражного апелляционного суда от 22.10.13 по делу № А16-475/2013, Восьмого арбитражного апелляционного суда от 21.08.13 по делу № А70-4797/2013 и от 29.08.13 по делу № А70-4393/2013, Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 23.05.13 по делу № А12-29708/2012 и от 08.07.13 по делу № А12-5740/2013, Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 16.04.13 по делу № А66-2730/2012, от 14.05.13 по делу № А05-143/2013 и от 21.05.13 по делу № А66-318/2013, Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 16.05.13 по делу № А53-33807/2012 и Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 03.06.13 по делу № А60-49157/2012);
• КС РФ ограничил возможность назначения наказания в виде административного штрафа ниже низшего предела, определенного законом, только в отношении санкций, установленных частью 5 статьи 19.8 КоАП РФ, в отношении иных составов административных правонарушений такая возможность в настоящее время отсутствует (постановления ФАС Поволжского округа от 01.04.13 по делу № А65-26865/2012 и от 15.05.13 по делу № А65-22636/2012, ФАС Западно-Сибирского округа от 08.04.13 по делу № А70-6899/2012, ФАС Уральского округа от 22.08.13 по делу № А34-5532/2012, Седьмого арбитражного апелляционного суда от 25.07.13 по делу № А45-3477/2013, от 02.08.13 по делу № А45-3467/2013 и от 16.09.13 по делу № А45-7598/2013, Восьмого арбитражного апелляционного суда от 29.04.13 по делу № А46-31553/2012 и от 06.05.13 по делу № А46-31849/2012, Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 26.04.13 по делу № А56-71828/2012, Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 21.03.13 по делу № А44-7533/2012 и Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 03.09.13 по делу № А60-17647/2013);
• предоставление судам права назначать наказание ниже низшего предела, установленного законом, является прерогативой законодателя и возможно только путем внесения соответствующих изменений и дополнений в КоАП РФ (постановления ФАС Северо-Западного округа от 12.09.13 по делу № А66-15098/2012 и от 21.10.13 по делу № А66-521/2013);
• КоАП РФ в действующей редакции не наделяет административные органы и суды полномочиями по назначению наказания в виде штрафа ниже минимальной санкции, предусмотренной конкретной нормой Особенной части КоАП РФ, для этого необходимо признать такую норму не соответствующей Конституции Российской Федерации (постановления Седьмого арбитражного апелляционного суда от 01.08.13 по делу № А45-2238/2013, Восьмого арбитражного апелляционного суда от 05.03.13 по делу № А46-26758/2012, от 26.03.13 по делу № А46-31575/2012, от 06.05.13 по делу № А70-162/2013 и от 09.09.13 по делу № А70-4394/2013).

Из названных выше судебных актов следует, что арбитражные суды апелляционной и кассационной инстанций не сочли возможным на основании постановления КС РФ от 17.01.13 № 1-П снизить размеры административных штрафов ниже низшего предела, установленного санкциями части 1 статьи 7.3, статьи 8.2, части 1 статьи 9.1, части 1 статьи 14.3, части 2 статьи 14.6, статьи 14.31, части 2 статьи 14.43, части 1 статьи 15.19, части 1 статьи 16.9, части 1 статьи 18.15, частей 1, 2.2 и 9 статьи 19.5, части 1 статьи 19.7.1, статьи 19.7.3, частей 1 и 4 статьи 20.4 КоАП РФ.

При обсуждении данной проблемы на заседании Научно-консультативного совета при ФАС Восточно-Сибирского округа, состоявшемся 21 июня 2013 года, большинство его участников также высказалось за ограничительное применение постановления КС РФ от 17.01.13 № 1-П (только в отношении части 5 статьи 19.8 КоАП РФ).

Вместе с тем в судебно-арбитражной практике⁴ имеются и немногочисленные примеры, когда суды распространяли рассматриваемую правовую позицию на иные составы административных правонарушений. ⁴ Автору известны только соответствующие судебные акты, принятые на уровне судов апелляционной инстанции. В настоящей статье приведены примеры таких судебных актов, вступивших в законную силу и не обжалованных в кассационном порядке. Однако необходимо отметить, что ряд аналогичных постановлений судов апелляционной инстанции был отменен судами кассационной инстанции.

Наиболее последователен в этом Первый арбитражный апелляционный суд, который в постановлениях от 12.08.13 по делу № А43-4622/2013, от 27.09.13 по делу № А43-10607/2013 и от 30.09.13 по делу № А43-7656/2013 поддержал выводы Арбитражного суда Нижегородской области, посчитавшего возможным снизить размер административного штрафа по части 4 статьи 20.4 КоАП РФ до 100 000 рублей (по первому из названных дел) и до 50 000 рублей (по последним двум делам)⁵. Из названных судебных актов следует, что, снижая размер штрафа ниже низшего предела, суды руководствовались постановлением КС РФ от 17.01.13 № 1-П и учитывали статус лица, привлеченного к административной ответственности (товарищество собственников жилья), характер совершенного правонарушения, степень вины правонарушителя, его имущественное и финансовое положение. ⁵ Минимальный размер штрафа, предусмотренного санкцией части 4 статьи 20.4 КоАП РФ, составляет 150 000 рублей.

Непродолжительное время (с февраля по апрель 2013 года) схожей позиции придерживался и Восьмой арбитражный апелляционный суд.

В постановлениях от 15.02.13 по делу № А70-6914/2012, от 18.03.13 по делу № А75-8783/2012 и от 08.04.13 по делу № А70-11534/2012 данный суд, ссылаясь на выводы, изложенные в мотивировочной части постановления КС РФ от 17.01.13 № 1-П, посчитал возможным снизить размер административного штрафа по части 9 статьи 19.5 КоАП РФ до 250 000 рублей в первом названном деле и до 100 000 рублей в двух последующих⁶. Кроме того, обосновывая необходимость снижения размера административного штрафа ниже низшего предела, суд принял во внимание характер совершенного административного правонарушения (во всех случаях предписания службы по финансовым рынкам в большей части были исполнены в установленные сроки), а также имущественное и финансовое положение юридических лиц, привлеченных к административной ответственности. ⁶ 6 Минимальный размер штрафа, предусмотренного санкцией части 9 статьи 19.5 КоАП РФ, составляет 500 000 рублей.

Как отмечалось выше, впоследствии позиция Восьмого арбитражного апелляционного суда по рассматриваемому вопросу кардинально изменилась. Можно предположить, что это связано с подходом, выраженным ФАС Западно-Сибирского округа в постановлении от 08.04.13 по делу № А70-6899/2012 (о том, что КС РФ ограничил возможность назначения наказания в виде административного штрафа ниже низшего предела, определенного законом, только в отношении санкций, установленных частью 5 статьи 19.8 КоАП РФ).

Первоначально о возможности снижения размера административного штрафа ниже низшего предела не только по части 5 статьи 19.8 КоАП РФ высказывался и Семнадцатый арбитражный апелляционный суд. Например, в постановлении от 01.02.13 по делу № А60-45063/2012 он признал несоразмерным и несправедливым наложение административного штрафа в размере 700 000 рублей за совершение административного правонарушения, предусмотренного частью 2 статьи 15.19 КоАП РФ.

Однако в дальнейшем Семнадцатый арбитражный апелляционный суд (по всей видимости, учитывая позицию ФАС Уральского округа по данному вопросу) уже не считал возможным снижать размер административного штрафа ниже низшего предела по иным составам административных правонарушений.

Автору известны еще два примера, когда арбитражные суды, руководствуясь постановлением КС РФ от 17.01.13 № 1-П, определили размер административного штрафа ниже низшего предела.

В постановлении Двадцатого арбитражного апелляционного суда от 19.09.13 по делу № А62-1502/2013 поддержана позиция Арбитражного суда Смоленской области о необходимости снижения административного штрафа по части 8 статьи 9.16 КоАП РФ до 15 000 рублей⁷. ⁷ Минимальный размер штрафа, предусмотренного санкцией части 8 статьи 9.16 КоАП РФ, составляет 50 000 рублей.

Постановлением Четвертого арбитражного апелляционного суда от 02.10.13 по делу № А58-3217/2013 индивидуальному предпринимателю за совершение административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 14.43 КоАП РФ, назначено наказание в виде административного штрафа в размере 10 000 рублей⁸. В обоснование своей позиции суд апелляционной инстанции сослался на постановление КС РФ от 17.01.13 № 1-П и такие обстоятельства, как признание предпринимателем вины и совершение правонарушения впервые. ⁸ Минимальный размер штрафа, предусмотренного санкцией статьи 14.43 КоАП РФ, составляет 20 000 рублей.

Если арбитражные суды, как показано выше, в большинстве случаев выступают за ограничительное применение рассматриваемой правовой позиции КС РФ, то суды общей юрисдикции более либеральны в этом вопросе.

Например, в постановлениях ВС РФ от 20.05.13 № 88-АД13-2 и от 17.06.13 № 11-АД13-8 подтверждена возможность применения к иностранному гражданину административного наказания по части 2 статьи 6.9 КоАП РФ только в виде административного штрафа без назначения дополнительного наказания в виде административного выдворения за пределы Российской Федерации⁹. ⁹ Санкция части 2 статьи 6.9 КоАП РФ предусматривает основное наказание в виде штрафа (либо административного ареста) и обязательное дополнительное наказание в виде административного выдворения иностранного гражданина или лица без гражданства за пределы Российской Федерации.

В обоснование своей позиции ВС РФ, среди прочего, сослался на постановление КС РФ от 17.01.13 № 1-П и указал, что с учетом конкретных обстоятельств дела возможно назначение административного наказания, не предусмотренного санкцией соответствующей статьи КоАП РФ.

То есть судьи ВС РФ, даже несмотря на разъяснения, содержащиеся в пункте 21 обязательного для них постановления Пленума ВС РФ от 24.03.05 № 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях», в настоящее время допускают применение административного наказания ниже низшего предела.

В юридической литературе также имеются две противоположные позиции по рассматриваемой проблеме.

Некоторые авторы считают, что на основании постановления КС РФ от 17.01.13 № 1-П снижать размер административного штрафа по каким-либо иным административным правонарушениям, кроме части 5 статьи 19.8 КоАП РФ, не представляется возможным.

В частности, начальник Управления конституционных основ публичного права КС РФ Е. Тарибо и главный консультант того же Управления М. Козленко отмечают, что «в противном случае возникают серьезные риски механического переноса правовых позиций Суда на составы административных правонарушений, имеющие в основе своей специфику как с точки зрения объекта охраняемых законом правоотношений, так и с учетом состава лиц, которые в них участвуют. Однако это не препятствует при наличии к тому поводов и оснований ставить вопрос о конституционности соответствующего размера административного штрафа в Конституционном Суде»¹⁰. ¹⁰ Тарибо Е., Козленко М. О соразмерности наказания за непредставление сведений (комментарий к постановлению КС РФ от 17 января 2013 г. № 1-П) // Конкуренция и право. 2013. № 2. С. 57.

Схожей точки зрения придерживается и В. Мартемьянов, считающий, что «позиция КС РФ, выраженная в постановлении, имеет ограниченную сферу действия, регулируя отношения исключительно в рамках применения части 5 статьи 19.8 КоАП РФ, хотя содержащиеся в нем заключения могли бы быть использованы и в отношении многих других норм КоАП РФ. В то же время КС РФ, рассмотрев проблемы соответствия Конституции РФ отдельной нормы, не сделал выводов о возможности универсального применения выраженного им подхода»¹¹. ¹¹ Конкуренция и право. 2013. № 2. С. 63.

Однако Е. Овчарова и Е. Лазарева полагают, что «позиция Конституционного Суда РФ об учете при рассмотрении дела об административном правонарушении характера и обстоятельств совершенного административного правонарушения, имущественного и финансового положения правонарушителя, иных имеющих значение для дела существенных обстоятельств в целях обеспечения назначения справедливого и соразмерного административного наказания и о возможности назначения административного наказания ниже низшего предела соответствующей административной санкции имеет универсальный характер и может быть использована при рассмотрении любых категорий дел об административных правонарушениях»¹². ¹² Овчарова Е., Лазарева Е. КС РФ разрешил административное наказание ниже низшего предела // Конкуренция и право. 2013. № 2. С. 59.

Критикуя правоприменительную практику тех арбитражных судов, которые выступают за ограничительное применение рассматриваемой правовой позиции КС РФ, данные авторы отмечают, что «поскольку предметом рассмотрения являлась конституционность части 5 статьи 19.8 КоАП РФ, соответственно, в резолютивной части указанного постановления разрешен вопрос о конституционности оспариваемой нормы.

Однако в пункте 4 мотивировочной части КС РФ указывает, ссылаясь на правовые позиции, сформулированные в постановлениях от 15 июля 1999 года № 11-П и от 27 мая 2008 года № 8-П, что при привлечении юридических лиц к административной ответственности необходимо по аналогии с уголовным законодательством учитывать требования адекватности санкции характеру и тяжести совершенного деяния, последствия ее применения для юридического лица и вред, который был причинен в результате деяния, а также иные существенные обстоятельства, обусловливающие индивидуализацию при применении той или иной санкции. <…>

Таким образом, полагаем, что на основании постановления КС РФ № 1-П можно ставить вопрос о снижении размеров административных штрафов ниже низшего предела и по другим составам административных правонарушений, а не только по части 5 статьи 19.8 КоАП РФ»¹³. ¹³ Там же. С. 59–60.

По мнению Е. Чугуновой, сформулированный КС РФ принцип должен быть адаптирован и использован Федеральной антимонопольной службой в качестве универсального правила при рассмотрении административных дел, возбужденных по различным статьям КоАП РФ, связанных с нарушениями в сфере законодательства о защите конкуренции¹⁴. ¹⁴ Чугунова Е. Антимонопольное регулирование и контроль в энергетике // Конкуренция и право. 2013. № 2. С. 9.

Думается, что более правильным является второй подход, согласно которому рассматриваемая правовая позиция КС РФ носит универсальный характер.

Как указывалось выше, позиция арбитражных судов и авторов, отстаивающих ограничительную сферу действия постановления КС РФ от 17.01.13 № 1-П, сводится к тому, что правовая позиция КС РФ сформирована в результате правового анализа положений исключительно части 5 статьи 19.8 КоАП РФ и не содержит указаний на возможность ее распространения на иные составы административных правонарушений. Иными словами, КС РФ ограничил возможность назначения наказания в виде административного штрафа ниже низшего предела, определенного законом, только в отношении санкций, установленных частью 5 статьи 19.8 КоАП РФ, в отношении же иных составов административных правонарушений такая возможность в настоящее время отсутствует.

Между тем одной из основных характеристик правовых позиций КС РФ, выделяемых в специальной литературе, является их общий характер.

Как отмечает судья КС РФ Н. С. Бондарь, «это свойство состоит не только в том, что выраженная в решении Конституционного Суда правовая позиция распространяется на всех субъектов права на всей территории России; это универсальная характеристика всех социальных, в том числе правовых, явлений, имеющих не индивидуализированную, адресную направленность своего воздействия, а общий характер. Наряду с данным свойством общности (или — что несколько иное, но также относится к данной характеристике — обобщенности) правовая позиция Конституционного Суда носит общий характер еще и в том плане, что она распространяется не только на тот конкретный случай, который стал предметом рассмотрения в Конституционном Суде, но и на все аналогичные случаи, имеющие место в правовой практике. Внешне это сближает правовую позицию Конституционного Суда с судебным прецедентом. Но это лишь внешнее сходство, если иметь в виду, что под „аналогичными случаями“ в конституционном правосудии подразумеваются прежде всего аналогичные правовые нормы, получившие оценку в рамках правовой позиции Конституционного Суда. Так, признание неконституционной нормы закона одного субъекта Российской Федерации распространяется на аналогичные нормы регионального законодательства всех других субъектов Федерации»¹⁵. ¹⁵ Бондарь Н. С. Власть и свобода на весах конституционного правосудия: защита прав человека Конституционным Судом Российской Федерации. М.: Юстицинформ, 2005. С. 137; Он же. Судебный конституционализм в России в свете конституционного правосудия. М.: Норма, Инфра-М, 2011. С. 131–132; Он же. Гражданин и публичная власть: конституционное обеспечение прав и свобод в местном самоуправлении: Учеб. пособие. М.: ОАО «Издательский дом «Городец», 2004. С. 44.

Другой судья КС РФ (в отставке) Н. В. Витрук также отмечает, что «правовая позиция Конституционного Суда носит общий характер, то есть она распространяется не только на тот конкретный случай, который стал предметом рассмотрения в Конституционном Суде, но и на все аналогичные случаи, имеющие место в правовой практике»¹⁶. ¹⁶ Витрук Н. В. Конституционное правосудие в России (1991–2001 годы): очерки теории и практики. М.: Городец-издат, 2001. С. 116–117; Он же. Конституционное правосудие. Судебноконституционное право и процесс: Учеб. пособие. М.: Юристъ, 2005. С. 124.

Аналогичной точки зрения придерживается и председатель КС РФ В. Д. Зорькин, который в ряде своих работ указывает, что «правовые позиции Конституционного Суда наряду с их прецедентным характером имеют и преюдициальную силу для всех судов. Если определенная норма отраслевого законодательства признана неконституционной, то она тем самым утрачивает юридическую силу и становится недействительной; при этом не только она, но и подобные ей по содержанию нормы других нормативных актов не могут применяться судами»¹⁷. ¹⁷ Зорькин В. Д. Россия и Конституция в XXI веке. Взгляд с Ильинки. М.: Норма, 2007. С. 118; Он же. Современный мир, право и Конституция. М.: Норма, 2010. С. 164.

По мнению М. Н. Марченко, итоговые решения КС РФ «выделяются тем, что содержат в себе не только общие, а общеобязательные нормы, рассчитанные к тому же на многократность применения и на неопределенный круг юридических и физических лиц»¹⁸. ¹⁸ Марченко М. Н. Судебное правотворчество и судейское право. М.: ТК Велби, Проспект, 2007. С. 406.

Приведенные выше суждения судей КС РФ и ученых находят отражение и в конкретных решениях КС РФ.

Например, в постановлении КС РФ от 16.06.98 № 19-П определено, что решения КС РФ, в результате которых неконституционные нормативные акты утрачивают юридическую силу, имеют такую же сферу действия во времени, пространстве и по кругу лиц, как решения нормотворческого органа, и, следовательно, такое же, как нормативные акты, общее значение, не присущее правоприменительным по своей природе актам судов общей юрисдикции и арбитражных судов.

В пункте 4 мотивировочной части определения КС РФ от 04.03.99 № 19-О указано, что юридическая сила решений КС РФ включает их обязательность на всей территории Российской Федерации и распространяется не только на акт, который являлся предметом рассмотрения КС РФ. Признание КС РФ какого-либо положения нормативного акта не соответствующим Конституции Российской Федерации порождает обязанность отмены в установленном порядке аналогичных положений.

В пункте 5 мотивировочной части определения КС РФ от 06.12.01 № 249-О закреплено, что само содержание решений КС РФ, сформулированные в них правовые позиции служат критерием для установления того, воспроизводится ли в тех или иных нормах положение, признанное неконституционным, являются ли данные нормы такими же либо основанными на этом положении и, следовательно, насколько они тождественны, аналогичны, идентичны или подобны, чтобы рассматривать их в качестве воспроизводящих положения, признанные неконституционными, или являющихся такими же, исходя из оценки аналогичности (идентичности) соответствующих норм с использованием известных методов толкования — телеологического, систематического, исторического, логического и других.

С учетом изложенного полагаем, что правовая позиция, выраженная в постановлении КС РФ от 17.01.13 № 1-П, носит универсальный (общий) характер, то есть ее сфера действия не ограничивается лишь частью 5 статьи 19.8 КоАП РФ.

Указание в резолютивной части данного постановления на признание не соответствующими Конституции Российской Федерации лишь положений части 5 статьи 19.8 КоАП РФ объясняется тем, что предметом рассмотрения была конституционность только данной нормы, причем по заявлению юридического лица в порядке конкретного нормоконтроля.

Однако, как справедливо отмечает Ю. Тай, «исходя из мотивировочной части судебного акта становится понятным, что КС РФ очевидным образом распространяет данную логику рассуждения о дифференцированном подходе при назначении размера ответственности в зависимости от характера совершенного правонарушения, имущественного и финансового положения юридического лица, а также иных имеющих значение для дела существенных обстоятельств и на другие виды правонарушений в силу универсальности правил и принципов установления санкций за совершенные правонарушения. <…>

Ссылки КС РФ и на свои ранее сформированные правовые позиции, и на постановление ЕСПЧ [Европейского суда по правам человека] о необходимости соблюдения принципов соразмерности, нечрезмерности и дифференцированности (индивидуализации) при назначении наказания никак не могут толковаться изолированно, то есть в отрыве от других предусмотренных КоАП РФ составов правонарушений.

Кроме того, аргументация, приведенная в пункте 4.1 постановления № 1-П, не оставляет никаких сомнений в вышесказанном, поскольку КС РФ рассуждает о глобальной тенденции отечественного административного законодательства к повышению как минимальных, так и максимальных пределов ответственности. В качестве примеров КС РФ приводит более 14 иных составов КоАП РФ, которые не имеют никакого отношения к статье 19.8 КоАП РФ, указывая на то, что названная карательная тенденция может отразиться на имущественном положении некоторых категорий юридических лиц, в частности малых предприятий. Суд ратует за введение „гибкой“ дифференциации размера штрафных санкций, которые защитят субъектов ответственности от несоразмерности и чрезмерности наказания, а следовательно, не позволят данным санкциям сделаться завуалированным инструментом подавления экономической самостоятельности и инициативы.

Справедливость такого широкого толкования текста постановления

№ 1-П и аутентичной воли судей КС РФ подтверждается „инсайдерской информацией“ из Особого мнения судьи А. Н. Кокотова, который указал, что КС РФ „по сути, в порядке абстрактного нормоконтроля“ сформулировал конечный вывод»¹⁹. ¹⁹ Конкуренция и право. 2013. № 2. С. 63–64.

Полностью поддерживая такие суждения Ю. Тая, дополнительно отметим, что согласно определению КС РФ от 08.10.98 № 118-О положения мотивировочной части постановления КС РФ, содержащие толкование конституционных норм либо выявляющие конституционный смысл закона, на которых основаны выводы КС РФ, сформулированные в резолютивной части этого же постановления, отражают правовую позицию КС РФ и также носят обязательный характер.

В постановлении КС РФ от 27.02.03 № 1-П указано, что данная КС РФ оценка проверяемой правовой нормы как не соответствующей или, напротив, как соответствующей Конституции Российской Федерации, а также выявленный им конституционный смысл правовой нормы являются обязательными как для законодателя, так и для правоприменителя и не могут быть отвергнуты или преодолены в законодательной и правоприменительной практике.

По мнению Л. В. Лазарева, «правовые позиции, сформулированные в мотивировочной части решения и влекущие правовые последствия, выходящие за пределы рассмотренного дела, тем не менее прежде всего являются правовым основанием итогового решения (вывода) по данному делу и в концентрированном виде, в той или иной форме получают также отражение в резолютивной части решения»²⁰. ²⁰ Лазарев Л. В. Правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации. М.: ОАО «Издательский дом «Городец», Формула права, 2003. С. 65.

Судья КС РФ Г. А. Гаджиев отмечает, что «на примере конкретной оспоренной нормы Конституционный Суд рассматривает определенную, значимую юридическую проблему. В этом смысле понятия „оспариваемая норма“ и „предмет рассмотрения“ в конституционном судопроизводстве не совпадают»²¹. ²¹ Гаджиев Г. А. Правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации как источник конституционного права // Конституционное правосудие в посткоммунистических странах: Сб. докладов. М.: Норма, Инфра-М, 1999. С. 112.

Следовательно, по нашему мнению, содержащиеся в мотивировочной части постановления КС РФ от 17.01.13 № 1-П выводы могут и должны применяться в отношении любых составов административных правонарушений, предусмотренных Особенной частью КоАП РФ.

Кроме того, в обоснование отстаиваемой нами точки зрения можно сослаться на постановление КС РФ от 14.02.13 № 4-П, по сути распространившее рассматриваемую правовую позицию на санкции за административные правонарушения, предусмотренные статьями 5.38, 20.2, 20.2.2 и 20.18 КоАП РФ.

В этом постановлении КС РФ указал среди прочего, что в существующем правовом регулировании применение положений части 1 статьи 4.1 КоАП РФ означает, что орган, уполномоченный рассмотреть дело об административном правонарушении, не только не вправе назначить лицу, привлекаемому к административной ответственности, наказание, не предусмотренное санкцией соответствующей нормы, но и выйти за пределы, в том числе нижние, установленного законом наказания. По мнению КС РФ, последовательное применение данного общего правила назначения административных наказаний при наложении штрафов за совершение административных правонарушений может — при определенных обстоятельствах — противоречить целям административной ответственности и приводить к чрезмерному ограничению прав и свобод.

КС РФ признал не соответствующими Конституции Российской Федерации положения статей 5.38, 20.2, 20.2.2 и 20.18 КоАП РФ в той мере, в какой они — в системе действующего правового регулирования, не допускающего назначение административного наказания ниже низшего предела соответствующей административной санкции, — не позволяют наиболее полно учесть характер совершенного правонарушения, имущественное положение правонарушителя, а также иные имеющие существенное значение для индивидуализации ответственности обстоятельства и тем самым обеспечить назначение справедливого и соразмерного наказания, а также указал, что впредь до внесения в КоАП РФ надлежащих изменений размер административного штрафа, назначаемого за указанные административные правонарушения, может быть снижен судом ниже низшего предела, установленного за совершение соответствующего административного правонарушения²². ²² Необходимо иметь в виду, что, как указал КС РФ в определениях от 24.10.13 № 1618-О и 1619-О, из постановления от 14.02.13 № 4-П не вытекает необходимость назначения административного штрафа ниже низшего предела в каждом случае привлечения к ответственности за нарушение законодательства о собраниях, митингах, шествиях и пикетированиях.

Стоит напомнить также, что в свое время были признаны не соответствующими Конституции Российской Федерации положения части 2 статьи 8.28 КоАП РФ в той мере, в какой они допускали в качестве административного наказания конфискацию орудия совершения административного правонарушения, принадлежащего на праве собственности лицу, не привлеченному к административной ответственности за данное административное правонарушение и не признанному в законной процедуре виновным в его совершении (постановление КС РФ от 25.04.11 № 6-П). Изложенная в данном постановлении правовая позиция КС РФ формально также относилась исключительно к части 2 статьи 8.28 КоАП РФ, однако в определении от 01.03.12 № 404-О-О КС РФ указал, что его правовая позиция носит общий характер и распространяется на любые административно-деликтные отношения в сфере предпринимательской деятельности, связанные с возможностью назначения административного наказания в виде конфискации орудия совершения правонарушения, совершенного лицом, не являющимся собственником этого имущества.

Подводя итог, еще раз отметим, что правовая позиция, выраженная в постановлении КС РФ от 17.01.13 № 1-П, по нашему мнению, является универсальной и должна учитываться административными органами и судами при рассмотрении любых дел, связанных с привлечением к административной ответственности. Назначение административного наказания ниже низшего предела возможно на основании данного постановления до внесения необходимых изменений в статью 4.1 КоАП РФ²³ и не зависит от признания не соответствующей Конституции Российской Федерации конкретной нормы Особенной части этого Кодекса. ²³ По мнению В. Д. Зорькина, «юридическая сила итоговых решений Конституционного Суда превышает юридическую силу любого закона, а следовательно, практически равна юридической силе самой Конституции». См.: Зорькин В. Д. Современный мир, право и Конституция. М.: Норма, 2010. С. 166–167.

Высказываемые в специальной литературе опасения о том, что использование института административного назначения наказания ниже низшего предела содержит в себе существенные коррупционные риски, небезосновательны, но, как справедливо отмечают Е. Тарибо и М. Козленко, такие же, если не большие, риски несет и увеличение размеров санкций²⁴. ²⁴ Тарибо Е., Козленко М. Указ. соч. С. 57.

В этой связи стоит напомнить, что в налоговом законодательстве уже более 14 лет действует и успешно применяется норма о том, что при наличии хотя бы одного смягчающего ответственность обстоятельства размер штрафа подлежит уменьшению не меньше, чем в два раза по сравнению с размером, установленным соответствующей статьей Налогового кодекса Российской Федерации (пункт 3 статьи 114 этого Кодекса).

В пункте 16 постановления Пленума ВАС РФ от 30.07.13 № 57 «О некоторых вопросах, возникающих при применении арбитражными судами части первой Налогового кодекса Российской Федерации» разъяснено, что суд по результатам оценки соответствующих обстоятельств (например характера совершенного правонарушения, количества смягчающих ответственность обстоятельств, личности налогоплательщика, его материального положения) вправе уменьшить размер взыскания более чем в два раза.

Допустимость такого правового регулирования мало у кого вызывает сомнения. При этом очевидный вывод об административной природе налоговых правоотношений и ответственности за нарушение налогового законодательства находит подтверждение среди большинства ученых-юристов²⁵ и в практике КС РФ²⁶. ²⁵ См., например: Хаменушко И. В. О правовой природе финансовых санкций // Юридический мир. 1997. № 1. С. 47; Старилов Ю. Н. Нарушения налогового законодательства и юридическая ответственность. Воронеж: ИПФ «Воронеж», 1995. С. 49–52; Кролис Л. Ю. Административная ответственность за нарушение налогового законодательства: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Екатеринбург, 1996. С. 13. ²⁶ Так, в определении от 05.07.01 № 130-О КС РФ указал, что штрафные санкции, применяемые налоговыми органами за нарушение норм законодательства, направленного на обеспечение фискальных интересов государства, относятся к мерам взыскания административноправового характера (за административные правонарушения) и осуществляются в рамках административной юрисдикции.

В заключение отметим, что 20 февраля 2013 года группой депутатов в Государственную Думу внесен проект Федерального закона о внесении дополнений в статью 4.1 КоАП РФ (законопроект № 225586-6), которым предусмотрена возможность назначения административного наказания ниже низшего предела санкции, устанавливающей административную ответственность за совершение любых административных правонарушений.

Законопроект предусматривает, что основанием для назначения наказания ниже низшего предела могут послужить обстоятельства, указанные в частях 2 и 3 статьи 4.1 КоАП РФ (характер совершенного административного правонарушения, личность виновного, его имущественное положение, имущественное и финансовое положение юридического лица, обстоятельства, смягчающие административную ответственность).

По нашему мнению, в целях снижения тех самых коррупционных рисков указанный законопроект нуждается в существенной доработке.

В связи с этим заслуживает внимания (как законодателя, так и правоприменителя) позиция судьи КС РФ А. Н. Кокотова, изложенная им в Особом мнении к постановлению от 17.01.13 № 1-П, которая сводится к следующему.

Институт назначения наказания ниже низшего предела, даже если он будет введен в законодательство об административных правонарушениях, в силу своей специфики может применяться только в исключительных случаях, которые должны быть четко зафиксированы в законе. При этом объективным ограничителем данного института выступает конституционный принцип равенства (статья 19 Конституции Российской Федерации). Если к административной ответственности за одно и то же деяние привлекаются два юридических лица одного вида, с одинаковым уставным капиталом и числом занятых, но с серьезно разнящимися финансово-экономическими показателями, то снижение наказания ниже низшего предела только одному из них, исходя из его имущественного и финансового положения, явно ущемляет конституционные права другого юридического лица.

То, что в некоторых случаях применение штрафа по отдельным статьям КоАП РФ даже в минимально установленном законом размере может влечь существенное ухудшение имущественного и финансового положения привлекаемых к административной ответственности лиц, само по себе еще не свидетельствует о чрезмерном ограничении их конституционных прав и свобод, о несоразмерности такого штрафа конституционным целям и ценностям. В данном случае значение имеет также то, насколько совершение лицом административного правонарушения зависит от его собственного свободного волеизъявления; не предопределено ли решающим образом совершение правонарушения действующим ответственно и разумно субъектом внешними по отношению к нему правовыми и правоприменительными обстоятельствами, такими, например, как неопределенность состава правонарушения, неразграниченность составов разных правонарушений, отсутствие надлежащих средств предотвращения объективного вменения. Одно дело, когда совершение правонарушения зависит исключительно от лица, преступающего закон, и другое дело, когда в той или иной сфере правового регулирования крайне трудно не нарушить какое-либо предписание, даже действуя предельно разумно и ответственно.

Таким образом, учет имущественного и финансового положения юридических лиц при наложении на них значительных по размеру штрафов, тем более если в итоге предполагается выход за законодательно очерченный нижний предел штрафа, важно еще соотносить с тем, насколько совершение ими правонарушения предопределено их собственным свободным выбором. Вообще, снижение санкций (законодательное или правоприменительное) допустимо только до той черты, за которой начинается потворство правовому нигилизму, утрата действенности общей и частной превенции административных правонарушений, нарушение прав и свобод граждан, защищаемых законодательством. При этом само по себе незавидное финансово-экономическое положение юридического лица — не индульгенция от применения к нему значительных по размеру штрафных санкций²⁷. ²⁷ Вестник Конституционного Суда РФ. 2013. № 4.

По справедливому замечанию Ю. Тая, «установление разной ответственности для субъектов предпринимательской деятельности без определенного законом общего правила будет нарушать конституционные принципы равенства субъектов и недопустимости произвольного усмотрения при назначении наказания. Это все равно как если бы сотрудник ГИБДД устанавливал размер штрафа за превышение скорости в зависимости от стоимости автомобиля или размера дохода автовладельца»²⁸. ²⁸ Конкуренция и право. 2013. № 2. С. 64.

С учетом изложенного, как представляется, непосредственно в КоАП РФ необходимо по возможности четко определить обстоятельства, при наличии которых возможно назначение административного наказания ниже низшего предела, в том числе показатели имущественного и финансового положения юридических лиц, дающие основание для подобного смягчения наказания, допустимые размеры снижения наказаний и т. п.

До внесения изменений в КоАП РФ (в части установления допустимых размеров снижения наказаний) правоприменители могут руководствоваться правовым подходом, предложенным в постановлении КС РФ от 12.05.98 № 14-П, в соответствии с которым в случае несоразмерности санкций, установленных для юридических лиц, должны применяться санкции, предусмотренные для индивидуальных предпринимателей за те же самые административные правонарушения. При снижении размера штрафа для индивидуальных предпринимателей таким «ориентиром» может служить размер штрафа, установленный санкцией соответствующей нормы КоАП РФ для граждан. Как вариант, при назначении административного наказания ниже низшего предела можно ориентироваться на Федеральный закон от 02.12.13 № 343-ФЗ, снизивший минимальный размер штрафа за совершение правонарушения, предусмотренного частью 5 статьи 19.8 КоАП РФ, в шесть раз. То есть законодатель, выполняя постановление КС РФ от 17.01.13 № 1-П, посчитал, что снижение размера минимального штрафа именно в шесть раз обеспечивает назначение справедливого и соразмерного наказания.