К вопросу о возможности отмены арбитражными судами постановлений по делам об административных правонарушениях только в части назначенного наказания

МНЕНИЕ 1

С. Н. Бухарцев,

заместитель председателя Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа.

Очевидно, что в условиях правового государства юридическая ответственность приобретает двойную направленность: во-первых, на защиту прав и свобод личности и, во-вторых, на надежную охрану общественного правопорядка от нарушений. В зависимости от того, насколько полно и точно реализуются требования правовых норм, устанавливающих юридическую ответственность, определяется степень прочности и незыблемости правопорядка в обществе и государстве¹. ¹ Максимов И. В. Административные наказания. М.: Норма, 2009. — 464 с.

Для поддержания незыблемости конституционного строя и неукоснительного соблюдения всех законов, помимо организационных мер, используются и правовые средства с возможностью применения мер принуждения.

Как известно, административные наказания являются одним из видов административно-принудительных мер. Из статьи 3.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее — КоАП РФ) следует, что административное наказание является установленной государством мерой ответственности за совершение административного правонарушения и применяется в целях предупреждения совершения новых правонарушений как самим правонарушителем (частная превенция), так и другими лицами (общая превенция).

При этом заинтересованное лицо, не согласное с привлечением его к административной ответственности, в силу статьи 4 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее — АПК РФ) вправе обратиться в арбитражный суд за защитой своих нарушенных прав и законных интересов в порядке, предусмотренном нормами параграфа 2 главы 25 АПК РФ.

Арбитражный суд, руководствуясь частью 2 статьи 211 АПК РФ, при рассмотрении заявления об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности, установив, что оспариваемое решение или порядок его принятия не соответствует закону, либо отсутствуют основания для привлечения лица к административной ответственности или применения конкретной меры ответственности, либо оспариваемое решение принято органом или должностным лицом с превышением их полномочий, принимает решение о признании незаконным и об отмене оспариваемого решения полностью или в части либо об изменении этого решения.

В практике применения арбитражными судами положений части 2 статьи 211 АПК РФ выявлено отсутствие единообразия при рассмотрении дел об оспаривании решений административного органа о привлечении лица к административной ответственности, когда суды, установив наличие в его действиях состава вмененного правонарушения и соблюдение административным органом процедуры привлечения лица к ответственности, усматривают нарушение порядка назначения наказания в виде штрафа. В этом случае судами принимается судебный акт о признании решения административного органа незаконным и об отмене постановления по делу об административном правонарушении полностью или только в части назначения наказания.

Таким образом, при вынесении судебных актов по названным делам выделяются две позиции.

Первая позиция сводится к тому, что в случае, когда административным органом допущено нарушение порядка назначения наказания, приводящее к невозможности суда исчислить размер штрафа по материалам административного дела, оспариваемое постановление подлежит признанию незаконным и отмене полностью (постановления ФАС Центрального округа от 05.11.09 по делу № А68-4345/2009, ФАС Поволжского округа от 06.05.10 по делу № А06-5760/2009, ФАС Уральского округа от 12.10.10 № Ф09-8195/10-С1, ФАС Дальневосточного округа от 29.12.10 № Ф03-9243/2010 и ФАС Московского округа от 04.08.11 № КА-А41/7978-11).

Основной довод, приводимый против отмены постановления только в части назначенной санкции, заключается в следующем: при частичной отмене такого постановления создается ситуация оставления совершенного лицом нарушения без предусмотренного КоАП РФ наказания, что противоречит общим принципам и целям административного производства, в том числе принципу неотвратимости наказания.

Вторая же позиция состоит в том, что суд вправе признать незаконным и отменить оспариваемое решение административного органа только в части назначенного наказания (постановления ФАС Северо-Западного округа от 28.04.08 по делу № А56-18276/2007, от 27.05.10 по делу № А26-2993/2009, от 06.12.10 по делу № А21-5225/2009 и от 12.07.11 по делу № А26-9462/2010).

При этом, по мнению приверженцев данной позиции, конструкция оставления административного нарушения без наказания предусмотрена нормами КоАП РФ, в частности положениями статьи 2.9 КоАП РФ, согласно которым при малозначительности совершенного правонарушения орган, уполномоченный решить дело об административном правонарушении, может освободить лицо, совершившее административный проступок, от административной ответственности и ограничиться устным замечанием.

Однако сторонники первой позиции возражают — названный довод не может быть положен в основу аргументации противоположного подхода, поскольку при малозначительности административного правонарушения статьей 2.9 КоАП РФ предусмотрена возможность освобождения от административной ответственности, а не от административного наказания. Указанное свидетельствует о том, что административное нарушение при применении статьи 2.9 КоАП РФ остается без наказания именно в связи с освобождением от административной ответственности.

В поддержку второй позиции можно отметить, что при фактическом отсутствии в постановлении административного органа наказания (при наличии состава правонарушения в действиях лица) такой акт органа власти не теряет своего юридического значения.

Факт привлечения лица к административной ответственности приобретает особое значение при решении вопроса о назначении административного наказания при повторном, неоднократном, злостном, систематическом совершении этим же лицом административного правонарушения.

Постановление, отмененное в части назначенной санкции, может служить основанием: для решения вопроса о наличии (отсутствии) в действиях привлекаемого к ответственности лица обстоятельств, отягчающих административную ответственность на основании пункта 2 части 1 статьи 4.3 КоАП РФ; для принятия мер по устранению причин и условий, способствовавших совершению правонарушения в порядке статьи 29.13 КоАП РФ, с последующим контролем за их устранением; для приостановления лицензирующим органом действия лицензии на осуществление лицензируемых видов деятельности (пункт 1 части 1 статьи 20 Федерального закона от 04.05.11 № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности»); для обращения лица, чьи права и законные интересы нарушены в результате совершенного правонарушения, с требованием о возмещении имущественного ущерба и компенсации морального вреда.

Также нельзя не принять во внимание, что отмена постановления по делу об административном правонарушении в полном объеме может поставить вопрос о правомерности отнесения на юридическое лицо издержек по делу об административном правонарушении в соответствии с частью 3 статьи 24.7 КоАП РФ.

Кроме того, одним из важнейших моментов при оценке правомерности той или иной позиции является то, что по смыслу положений статьи 26.1 КоАП РФ, в их взаимной связи с положениями части 7 статьи 210 АПК РФ, у судебного органа отсутствуют полномочия по отмене постановления административного органа в части выводов о наличии в действиях лица состава вмененного нарушения при их соответствии действительности.

Поскольку совершение лицом административного правонарушения является фактом, имеющим юридическое значение, и влечет последствия, выходящие за пределы вопроса о назначении лицу законного и справедливого наказания, отменять такое постановление в полном объеме — значит действовать вопреки задачам законодательства об административных правонарушениях, изложенным в статье 1.2 КоАП РФ, и безосновательно ограничивать ответственность лица как за нарушение законодательства об административных правонарушениях, так и в области смежных правовых отношений.

Безусловно, положения АПК РФ, в том числе статьи 211 названного Кодекса, подлежат применению в системной связи с КоАП РФ. Бесспорно также то, что КоАП РФ не предусматривает возможность принятия постановления по делу об административном правонарушении без назначения наказания (статья 29.9 КоАП РФ).

В то же время в пункте 14 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации (далее — ВАС РФ) от 27.01.03 № 2 «О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» ВАС РФ разъяснил, что в силу части 1 статьи 202 и части 1 статьи 207 АПК РФ дела о привлечении к административной ответственности, отнесенные федеральным законом к подведомственности арбитражных судов, а также дела об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности рассматриваются по общим правилам искового производства, предусмотренным названным Кодексом, с особенностями, установленными в его главе 25 и федеральном законе об административных правонарушениях.

Судам при рассмотрении дел, отнесенных АПК РФ к их подведомственности, необходимо учитывать, что в тех случаях, когда положения главы 25 и иные нормы АПК РФ прямо устанавливают конкретные правила осуществления судопроизводства, именно они должны применяться судами.

Аналогичная позиция содержится в пункте 18 постановления Пленума ВАС РФ от 09.12.02 № 11 «О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации».

В связи с этим представляется возможным сделать вывод о приоритете для арбитражных судов норм арбитражного процессуального законодательства над нормами КоАП РФ при рассмотрении дел об оспаривании решений административных органов о привлечении лиц к административной ответственности.

Вопрос о том, какая позиция является правомерной и подлежит применению, разрешения в практике ВАС РФ до настоящего времени не нашел. В то же время неоднократно предметом обжалования в высшей инстанции выступали судебные акты, содержащие как решение об отмене и признании незаконным решения административного органа по делу об административном правонарушении полностью, так и в части назначения штрафа.

К примеру, определениями ВАС РФ от 01.03.10 № 1225/10 и от 28.02.11 № 1085/11 отказано в передаче дел в Президиум ВАС РФ, где судебные инстанции, установив неправильное исчисление административным органом размера штрафа, признали незаконным и отменили постановление по делу об административном правонарушении в полном объеме.

Вместе с тем ВАС РФ определением от 13.04.11 № ВАС-3800/11 отказал в передаче в Президиум дела № А21-5225/2009, в рамках которого арбитражные суды, сделав вывод о неверном определении исходной базы для расчета размера штрафа и нарушении порядка его исчисления, признали незаконным и отменили постановление по делу об административном правонарушении в части назначенного наказания.

Подводя итог изложенному, следует отметить, что, несмотря на безусловную ценность для практики разъяснений высшей судебной инстанции, окончательно снять все трудности правоприменения могло бы дальнейшее совершенствование положений закона.

Проблематика указанной темы может быть интересна широкому кругу лиц, в связи с чем данная статья — приглашение к диалогу.

МНЕНИЕ 2

С. В. Овсянников,

доцент кафедры государственного и административного

права юридического факультета Санкт-Петербургского государственного университета, кандидат юридический наук.

Обсуждаемая проблема — о возможности признания постановления по делу об административном правонарушении незаконным только в части назначенного наказания — хотя и может показаться на первый взгляд узкой и частной, затрагивает сразу несколько фундаментальных, общих аспектов административного судопроизводства — о задачах и полномочиях арбитражного суда при рассмотрении данной категории дел, о соотношении Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее — АПК РФ) и Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее — КоАП РФ), о последствиях судебного решения для производства по делу об административном правонарушении, о значении постановления по административному делу для гражданского судопроизводства и ряд других.

Поскольку право суда признать постановление административного органа незаконным в части предусмотрено положениями АПК РФ (статья 211) и не упоминается в соответствующих положениях КоАП РФ, следует остановиться на вопросе соотношения этих двух кодексов. Общий подход к нему определен в части 1 статьи 207 АПК РФ, согласно которой дела об оспаривании решений государственных органов, иных органов, должностных лиц, уполномоченных в соответствии с федеральным законом рассматривать дела об административных правонарушениях, о привлечении к административной ответственности лиц, осуществляющих предпринимательскую и иную экономическую деятельность, рассматриваются арбитражным судом по общим правилам искового производства, предусмотренным АПК РФ, с особенностями, установленными в главе 25 АПК РФ и федеральном законе об административных правонарушениях.

Таким образом, при рассмотрении арбитражным судом дел об оспаривании решений о привлечении к административной ответственности положения АПК РФ подлежат применению в системной связи с КоАП РФ. При этом законодатель не устанавливает иерархии между нормами главы 25 АПК РФ, в которой содержится статья 211, и КоАП РФ, что предопределяет необходимость поиска максимально согласованного применения их положений.

Закрепляя полномочие суда на отмену постановления административного органа в части, процессуальный закон не определяет и не может определять само понятие и критерии выделения такой части. Очевидно, что данный вопрос подлежит выяснению исходя из тех норм, которые регламентируют содержание, а также порядок вынесения и действия оспариваемого постановления, то есть в данном случае — исходя из норм КоАП РФ. А задача арбитражного суда, которая в общем виде состоит в восстановлении законного состояния публичного правоотношения, решается путем исключения из оспариваемого постановления той части, которая противоречит материальному закону, с сохранением в силе постановления в том виде, который оно должно иметь в соответствии с законом.

Поэтому применительно к статье 211 АПК РФ часть постановления — это не всякий фрагмент оспариваемого решения, а лишь такое властное волеизъявление государственного органа, без которого оспариваемый акт не утратит свойств соответствующего ненормативного правового акта, то есть без которого указанный акт мог быть принят в соответствии с законом, а следовательно оставлен в силе судом. Ведь признание решения административного органа незаконным и его отмена в одной части сопровождается признанием данного решения в остальной части законным именно как решения о привлечении к административной ответственности.

Таким образом, разрешение поставленной проблемы зависит от того, допускает ли КоАП РФ возможность принятия постановления по делу об административном правонарушении без назначения наказания. Часть 1 статьи 29.9 КоАП РФ предусматривает два вида постановлений:

1. о назначении административного наказания;
2. о прекращении производства по делу об административном правонарушении.

Принятие постановления о привлечении к административной ответственности без назначения наказания законом не предусмотрено. Определяя административное наказание как единственную меру административной ответственности (часть 1 статьи 3.1 КоАП РФ), закон исходит из того, что административная ответственность достигает своих целей именно этим специфическим методом воздействия — применением административного наказания. Само по себе установление фактических обстоятельств, образующих состав правонарушения, без применения указанной меры воздействия не является целью административной ответственности, не выражает ее сущности. Поэтому, например, в случае если лицо совершило деяние, формально содержащее признаки административного правонарушения, но в силу малозначительности не подлежащее наказанию, такое лицо освобождается от административной ответственности в целом (статья 2.9 КоАП РФ), а не только от административного наказания.

Учитывая, что законодательство об административных правонарушениях не предусматривает вынесения постановления о привлечении к административной ответственности без назначения наказания, административное наказание является такой частью постановления, без которой оно не может быть принято, а следовательно оставлено судом в силе. Примечательно, что пункт 6 части 1 статьи 29.10 КоАП РФ включает назначение наказания в понятие «мотивированное решение по делу», то есть в состав того властного волеизъявления, которое отражает суть оспариваемого ненормативного правового акта. Установленные же по делу фактические обстоятельства служат лишь предпосылкой для принятия такого мотивированного решения.

Поэтому представляется, что в случае оставления в силе постановления по делу об административном правонарушении без назначенного наказания юридические свойства такого акта существенно изменяются — из властного юрисдикционного акта, подлежащего исполнению, он превращается в источник сведений о фактах (обстоятельствах правонарушения), то есть в доказательство. Между тем по смыслу норм КоАП РФ постановление по делу об административных правонарушениях не выполняет доказательственных функций (статья 26.2 КоАП РФ), а, напротив, само основывается на оценке доказательств по делу. Поэтому признание незаконным и отмена постановления не препятствуют доказыванию фактических обстоятельств, связанных с правонарушением, по другому делу (например по иску потерпевшего), в том числе с использованием доказательств, собранных по делу об административном правонарушении (протокола по делу, заключений экспертов, письменных доказательств и т. д.). Более того, и в случае оставления в силе постановления по делу об административном правонарушении содержащиеся в нем выводы не могут иметь заранее установленной силы или преюдициального значения для другого дела, рассматриваемого судом, и не освобождают стороны от доказывания.

Оставление судом в силе постановления по делу об административном правонарушении без назначенного наказания может создавать на практике проблемы, не разрешимые с позиции КоАП РФ, поскольку такое правовое положение не вписывается в его логику и порождает юридическую неопределенность. Так, сложно представить исполнение такого постановления, в то время как стадия исполнения постановления является обязательным этапом производства по делу об административном правонарушении после стадии обжалования (раздел V КоАП РФ); неясно, можно ли считать лицо подвергнутым административной ответственности для целей установления отягчающего обстоятельства, поскольку в контексте статьи 4.6 КоАП РФ такой статус лицо имеет в течение одного года со дня окончания исполнения постановления о назначении административного наказания; отсутствует определенность и в вопросе о взыскании издержек по делу об административном правонарушении, так как решение по этому вопросу может содержаться в постановлении либо о назначении наказания, либо о прекращении производства по делу (часть 4 статьи 24.7 КоАП РФ), но не в постановлении «о привлечении к ответственности без назначения наказания».

В ряде случаев такой исход дела, как оставление постановления административного органа в силе без назначенного наказания, может воспрепятствовать законному привлечению лица к административной ответственности, а именно в случаях, когда не истек срок давности привлечения к указанной ответственности и при отмене постановления по делу в полном объеме у административного органа сохранялась бы возможность привлечения к такой ответственности, поскольку отсутствуют обстоятельства, исключающие производство по делу об административном правонарушении (с учетом разъяснения, содержащегося в пункте 11 постановления Пленума ВАС РФ от 02.06.04 № 10 «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях»).