Комментарий к постановлению пленума высшего арбитражного суда Российской Федерации от 11.07.14 № 47

2

июля 2014 года на официальном сайте Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации (далее — ВАС РФ) было размещено постановление Пленума ВАС РФ от 11.07.14 №47 «О некоторых вопросах практики применения арбитражными судами Федерального закона „О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции“» (далее — постановление №47, комментируемое постановление).

При этом из письма ВАС РФ от 30.01.12 №ВАС-С04/УПП-136 и Плана работы ВАС РФ на 1-е полугодие 2013 года, утвержденного приказом ВАС РФ от 12.12.12 №169 (пункт 3.16), видно, что работа по изучению и обобщению применения законодательства о государственном регулировании производства и оборота алкогольной продукции целенаправленно велась ВАС РФ на протяжении последних двух лет.

В настоящей статье предпринята попытка прокомментировать постановление №47, имеющее большое значение для дальнейшего развития судебно-арбитражной практики применения не всегда однозначных положений Федерального закона от 22.11.95 №171-ФЗ «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции» (далее — Закон №171-ФЗ), принятых в его развитие подзаконных актов, а также Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее — КоАП РФ).

Для удобства изложения и восприятия материала приведенные в комментируемом постановлении правовые позиции разбиты на два тематических блока, посвященных вопросам, так или иначе связанным с лицензированием деятельности по производству и обороту алкогольной продукции, и вопросам, посвященным привлечению к административной ответственности за нарушения «алкогольного» законодательства.

В ряде случаев автором выражается личное (а потому не претендующее на безошибочность) мнение, в том числе расходящееся с предложенными Пленумом ВАС РФ правовыми подходами к разрешению некоторых спорных ситуаций.

Комментарий к пункту 1 постановления №47

ЛИЦЕНЗИРОВАНИЕ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПО ПРОИЗВОДСТВУ И ОБОРОТУ АЛКОГОЛЬНОЙ ПРОДУКЦИИ

Для оказания услуг третьим лицам по хранению принадлежащей им алкогольной продукции необходимо иметь отдельную лицензию на хранение алкогольной продукции.

В пункте 2 статьи 18 Закона №171-ФЗ определены виды деятельности по производству и обороту алкогольной продукции, для осуществления которых необходимо получение лицензий. К таким видам деятельности относятся, в частности, хранение этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей пищевой продукции; производство, хранение и поставки произведенной алкогольной и спиртосодержащей пищевой продукции; закупка, хранение и поставки алкогольной и спиртосодержащей продукции; розничная продажа алкогольной продукции.

В судебно-арбитражной практике долгое время не было единого подхода к решению вопроса о том, вправе ли организации при наличии у них лицензий на производство (закупку), хранение и поставки алкогольной продукции осуществлять деятельность по хранению алкогольной продукции, принадлежащей третьим лицам, или для осуществления данного вида деятельности необходимо получение специальной лицензии на хранение алкогольной продукции.

В решении Верховного Суда Российской Федерации (далее — ВС РФ) от 06.03.08 №ГКПИ07-1425 также указано, что организация, имеющая лицензию на осуществление закупки, хранения и поставок алкогольной продукции, имеет право на хранение указанной продукции, которая принадлежит только ей и только по адресам, указанным в лицензии.

Аналогичную точку зрения занимали и контролирующие органы. Так, в письме Министерства РФ по налогам и сборам от 17.05.2000 №ВБ-6-32/379@ «О хранении этилового спирта и алкогольной продукции как видах лицензируемой деятельности» и письме Федеральной налоговой службы от 28.04.06 №ШТ-6-07/452@ «О хранении этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции» разъяснялось, что наличие у организации лицензии на осуществление закупки, хранения и поставок алкогольной продукции не дает права этой организации осуществлять по указанной лицензии хранение алкогольной продукции, не являющейся ее собственностью.

В специальной литературе взгляды на рассматриваемую проблему также разделились.

По мнению одних авторов, необходимость в выделении лицензии только на хранение обусловлена возможностью осуществления предпринимательской деятельности лишь по договору хранения (в соответствии с главой 47 ГК РФ), при котором на хранение принимается «чужая» продукция. В силу указанной главы ГК РФ не является хранением как видом предпринимательской деятельности удержание на складе «собственной» продукции. Именно поэтому в наименовании лицензируемого вида деятельности «закупка, хранение и поставки алкогольной продукции» включено слово «хранение», что подразумевает осуществление в рамках указанного лицензируемого вида деятельности и хранения «чужой» продукции, то есть без ее закупки. В противном случае указанный вид деятельности именовался бы «закупка и поставки алкогольной продукции»². ²Краев А. Н., Назарова И. Б. Комментарий к Федеральному закону «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции» (постатейный). М.: Юстицинформ, 2007. С. 71.

Другая точка зрения высказана И. В. Апарышевым, который считает, что лицензия на закупку, хранение и поставки алкогольной продукции дает право на хранение лишь собственной алкогольной продукции, поскольку хранение в этом случае является необходимым действием, которое лицензиат должен осуществить после закупки такой продукции до момента ее поставки. Таким образом, хранение алкогольной продукции, не являющейся собственностью организации, подлежит лицензированию как самостоятельный вид деятельности³. ³Апарышев И. В. Ответственность за хранение алкогольной продукции по договору хранения без соответствующей лицензии: правовые основы и арбитражная практика // Юрист. 2012. №9.

В пункте 1 комментируемого постановления Пленум ВАС РФ поддержал второй (более распространенный) подход и разъяснил, что при решении вопроса о том, выполнила ли организация требования Закона №171-ФЗ в части лицензирования своей деятельности, судам надлежит исходить из того, что имеющаяся у нее лицензия на производство (закупку), хранение и поставки либо на розничную продажу алкогольной продукции не охватывает оказание услуг третьим лицам по хранению принадлежащей им одноименной продукции. На осуществление деятельности по оказанию такого рода услуг организации необходимо иметь отдельную лицензию на хранение алкогольной продукции. При этом Пленум ВАС РФ сделал весьма важную оговорку о том, что по смыслу пункта 1 статьи 26 Закона №171-ФЗ хранение алкогольной продукции, являющейся собственностью другого лица, возможно только в случаях, установленных законодательством Российской Федерации.

Ранее к подобному выводу пришел и ВС РФ, отметивший в упомянутом выше решении от 06.03.08 №ГКПИ07-1425, что наличие у организации лицензии на хранение алкогольной продукции не дает права на хранение такой продукции, не являющейся собственностью данной организации (принадлежащей иным лицам), поскольку иные организации также обязаны хранить названную продукцию по адресам, указанным в их лицензиях. Исключение составляют случаи, прямо предусмотренные действующим законодательством.

Позиция ВС РФ основывалась на пункте 3 Положения о лицензировании деятельности по производству, розливу, хранению и обороту алкогольной продукции, утвержденного постановлением Правительства РФ от 09.07.98 №727 ⁴, в соответствии с которым оказание услуг по лицензируемым видам деятельности другим лицам запрещалось. Конституционность данной нормы оспаривалась в Конституционном Суде Российской Федерации (далее — КС РФ), отказавшем определением от 24.02.11 №199-О-О в принятии жалобы общества к рассмотрению, поскольку разрешение спора о том, может ли организация, имеющая лицензию на хранение алкогольной продукции, принимать на хранение такую продукцию, если она принадлежит другой организации, имеющей лицензию на закупку, хранение и поставки алкогольной продукции, к его компетенции не относится. ⁴Утратило силу с 12 июня 2012 года в связи с принятием постановления Правительства РФ от 30.05.12 №52

В настоящее время запрет на оказание услуг, составляющих лицензируемый вид деятельности, другому лицу установлен пунктом 1 статьи 26 Закона № 171-ФЗ.

При этом действующим законодательством прямо предусмотрен только один случай, когда организация, имеющая лицензию на хранение алкогольной продукции, вправе хранить такую продукцию, являющуюся собственностью другого лица: согласно пункту 3 статьи 25 Закона №171-ФЗ хранение изъятой алкогольной продукции осуществляется в местах, определенных решением органов, которыми произведено ее изъятие.

Пунктом 2 Положения о переработке или уничтожении изъятых из незаконного оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, утвержденного постановлением Правительства РФ от 22.05.13 №430, предусмотрено, что хранение алкогольной продукции вне мест ее изъятия из незаконного оборота (земельные участки, здания, строения, сооружения и помещения, в которых она находилась на момент принятия решения об изъятии) осуществляется организациями, привлекаемыми в соответствии с законодательством Российской Федерации о размещении заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд.

При этом одним из требований к таким организациям является наличие лицензии на хранение алкогольной продукции (пункт 4 названного Положения).

На основании пункта 10 этого Положения хранение алкогольной продукции вне мест ее изъятия из незаконного оборота осуществляется организациями в выделенной зоне, обеспечивающей невозможность смешивания продукции с другой алкогольной продукцией, товарами, сырьем и полуфабрикатами, находящимися на хранении или в незавершенном производстве (земельный участок или его часть, здание, строение, сооружение либо помещение организации или ее обособленных подразделений, места нахождения которых указаны в лицензии, оборудованные охранной сигнализацией, выведенной на пост охраны или на пульт подразделения вневедомственной охраны при органах внутренних дел, изолированные капитальными стенами либо временными строительными конструкциями (перегородками) от иных земельных участков, зданий, строений, сооружений, служебных, подсобных, складских и иных помещений, используемых для хранения алкогольной продукции).

В решении ВС РФ от 06.03.08 №ГКПИ07-1425 назван еще один легальный случай хранения алкогольной продукции, принадлежащей иным лицам, а именно хранение такой продукции на таможенных складах временного хранения.

Для осуществления данного вида деятельности организация должна одновременно иметь лицензию на хранение алкогольной продукции и свидетельство о включении в реестр владельцев складов временного хранения, предусмотренное частью 7 статьи 70 Федерального закона от 27.11.10 №311-ФЗ «О таможенном регулировании в Российской Федерации».

Завершая рассмотрение вопросов, связанных с хранением алкогольной продукции, необходимо отметить еще одну проблемную ситуацию, недавно ставшую предметом рассмотрения Президиума ВАС РФ.

В силу пункта 5 статьи 20 Закона №171-ФЗ в течение двух месяцев с момента аннулирования лицензии или прекращения действия лицензии, за исключением лицензии на розничную продажу алкогольной продукции, организация имеет право на хранение остатков алкогольной продукции, на возврат их поставщику, на поставку остатков алкогольной продукции иной имеющей лицензию на закупку, хранение и поставки алкогольной продукции организации, которые осуществляются под контролем лицензирующего органа. При этом возможность продления двухмесячного срока хранения и реализации остатков алкогольной продукции Законом №171-ФЗ не предусмотрена.

Однако в постановлении Президиума ВАС РФ от 18.03.14 №16341/13 сделан вывод о том, что если организация, у которой аннулирована лицензия, признана должником (банкротом) и остатки алкогольной продукции включены конкурсным управляющим в конкурсную массу, то у конкурсного управляющего, исходя из требований Федерального закона от 26.10.02 №127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)» (в том числе требования о публичном сообщении о проведении торгов и их результатов), не имеется возможности реализовать такое имущество в течение двух месяцев, в связи с чем территориальный орган Федеральной службы по регулированию алкогольного рынка (далее — Росалкогольрегулирование) должен продлить срок хранения алкогольной продукции.

Комментарий к пункту 2 постановления №47

Возникновение задолженности по налогам и сборам в процессе осуществления деятельности, связанной с оборотом алкогольной продукции, не является нарушением лицензионных требований и основанием аннулирования или приостановления действия лицензии.

Согласно подпункту 3 пункта 9 статьи 19 Закона №171-ФЗ одним из оснований для отказа в выдаче лицензии на оборот алкогольной продукции является наличие у заявителя на дату поступления в лицензирующий орган заявления о выдаче лицензии задолженности по уплате налогов, сборов, а также пеней и штрафов за нарушение законодательства Российской Федерации о налогах и сборах, подтвержденной справкой налогового органа в форме электронного документа, полученной с использованием информационно-телекоммуникационных сетей общего пользования, в том числе информационно-телекоммуникационной сети Интернет, по запросу лицензирующего органа.

На практике встречаются случаи, когда лицензирующие органы (межрегиональные управления Росалкогольрегулирования), ссылаясь на приведенную норму права, выдают организациям предписания об устранении нарушений условий действия лицензии, указывая в них на необходимость погашения налоговой задолженности и устанавливая конкретные сроки для ее уплаты.

Учитывая, что на основании пункта 1 статьи 20 Закона №171-ФЗ невыполнение такого предписания является основанием для приостановления действия лицензии, организации вынуждены погашать налоговую задолженность, которая зачастую является таковой только по данным лицевых счетов налоговых органов.

Как полагает И. Б. Королева, наличие задолженности по налогам и сборам свидетельствует о нарушении организацией, осуществляющей оборот алкогольной продукции, лицензионных требований и условий. В частности, она пишет, что лицензионные требования (условия), обязательные к соблюдению при выдаче лицензии на оборот алкогольной продукции, должны быть также обязательны и при осуществлении лицензируемого вида деятельности. Если признать, что лицензионные требования (условия), необходимые при выдаче лицензии, не обязательны к соблюдению при осуществлении лицензируемого вида деятельности, можно предположить, что выполнение требования об отсутствии налоговой задолженности является обязательным для организации только при получении лицензии. В таком случае в процессе осуществления оборота алкогольной продукции организация вправе формировать налоговую задолженность. Данная ситуация является абсурдной. Исполнение обязанности по уплате налогов и сборов должно осуществляться организацией постоянно, в течение всего периода действия лицензии⁵. ⁵Королева И. Б. О лицензионных требованиях (условиях) осуществления производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции // Налоговый вестник. 2007. №1.

Некоторые арбитражные суды также признают, что наличие налоговой задолженности является нарушением лицензионных условий и, соответственно, основанием для приостановления и аннулирования лицензии. Такая позиция выражена, например, в постановлениях ФАС Восточно-Сибирского округа от 15.04.09 по делу №А78-1021/08-С2-20/30, от 28.11.11 по делу №А10-383/2011 и ФАС Северо-Западного округа от 28.04.05 по делу №А42-12214/04-25.

Между тем правовые основания для подобной точки зрения отсутствуют.

Как уже отмечалось выше, в подпункте 3 пункта 9 статьи 19 Закона №171 прямо указано, что отсутствие налоговой задолженности (у заявителя) должно иметь место на дату поступления в лицензирующий орган заявления о выдаче лицензии.

При этом налоговая задолженность должна отсутствовать именно у заявителя (то есть соискателя лицензии), а не у лицензиата.

Иными словами, отсутствие у соискателя лицензии задолженности по уплате налогов и сборов является одним из обязательных условий выдачи лицензии на осуществление деятельности по производству и обороту алкогольной продукции. Однако это не означает, что наличие у организации, уже имеющей лицензию, задолженности по уплате налогов и сборов является нарушением лицензионных требований и условий.

С наличием у организации, имеющей лицензию на производство и оборот алкогольной продукции, налоговой задолженности Закон №171-ФЗ связывает только одно правовое последствие: такая организация не сможет продлить срок действия соответствующей лицензии (пункт 17 статьи 19 Закона №171-ФЗ).

Таким образом, отсутствие задолженности по налогам и сборам является обязательным условием для получения лицензии и про-дления срока ее действия, что не тождественно основаниям для приостановления действия или аннулирования лицензии.

В связи с этим в пункте 2 постановления №47 обоснованно указано, что Закон №171-ФЗ не содержит положений, которые позволяли бы в случае возникновения задолженности по налогам и сборам в процессе осуществления деятельности, связанной с оборотом алкогольной продукции, квалифицировать данное обстоятельство в качестве нарушения лицензионных требований и основания аннулирования или приостановления действия лицензии.

В поддержку приведенной правовой позиции Пленума ВАС РФ можно дополнительно привести следующие аргументы.

В силу части 4 статьи 8 Федерального закона от 04.05.11 №99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» к лицензионным требованиям не могут быть отнесены требования о соблюдении законодательства Российской Федерации, соблюдение которых является обязанностью любого хозяйствующего субъекта⁶. ⁶Согласно пункту 2 части 2 статьи 1 данного закона его положения не применяются к отношениям, связанным с осуществлением лицензирования производства и оборота алкогольной продукции. Тем не менее считаем, что часть 4 статьи 8 этого закона закрепляет общее правило, которое должно учитываться и в рассматриваемой ситуации.

Поскольку своевременная и полная уплата налогов и сборов является обязанностью любого налогоплательщика (статья 57 Конституции РФ и подпункт 1 пункта 1 статьи 23 Налогового кодекса Российской Федерации; далее — НК РФ), а не только организаций, занимающихся производством и оборотом алкогольной продукции, то отсутствие у последних в период осуществления такой деятельности задолженности по налогам и сборам не может быть признано лицензионным требованием (условием).

Кроме того, согласно пункту 2 статьи 72 НК РФ способы обеспечения исполнения обязанности по уплате налогов или сборов, порядок и условия их применения устанавливаются исключительно главой 11 этого Кодекса.

На основании пункта 1 статьи 1 Закона№171-ФЗ сферой действия данного закона являются основы производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, но не налоговые правоотношения.

Принуждая организации погашать налоговую задолженность под угрозой приостановления действия лицензии и последующего ее аннулирования, лицензирующий орган, по сути, произвольно вводит не предусмотренный НК РФ способ обеспечения исполнения обязанности по уплате налогов (сборов) для организаций, занимающихся производством и оборотом алкогольной продукции⁷. ⁷Подробнее о косвенных (не предусмотренных НК РФ) способах обеспечения исполнения налоговой обязанности см.:Ячменёв Г. Г. Проблема обеспечения исполнения налоговой обязанности // Налоговед. 2012. №4. С. 77–85.

Комментарий к пункту 10 постановления №47

Установление в ходе судебного разбирательства факта нарушения, предусмотренного пунктом 3 статьи 20 Закона №171-ФЗ, само по себе не является безусловным основанием для аннулирования лицензии.

В пункте 3 статьи 20 Закона №171-ФЗ перечислены основания аннулирования лицензий на производство и оборот алкогольной продукции, каждое из которых представляет собой определенные нарушения, допущенные лицензиатом.

До 22 июля 2011 года абзац первый пункта 3 статьи 20 Закона №171-ФЗ был изложен следующим образом: «Лицензия на производство и оборот этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции может быть аннулирована решением суда на основании заявления лицензирующего органа» (выделено мной. — Г. Я.).

При применении данной нормы арбитражные суды руководствовались правовой позицией, выраженной в постановлении Президиума ВАС РФ от 12.05.09 №15211/08, в соответствии с которой пункт 3 статьи 20 Закона №171-ФЗ не устанавливает безусловной обязанности суда при наличии приведенных в нем оснований принять решение об аннулировании лицензии. Поэтому наличие формальных признаков нарушения не может служить достаточным основанием для принятия судом решения об аннулировании лицензии. При рассмотрении данной категории дел необходимо учитывать характер совершенного правонарушения, устранение организацией нарушения либо отсутствие такового, а также иные фактические обстоятельства дела.

Согласно действующей с 22 июля 2011 года редакции рассматриваемой нормы лицензия на производство и оборот этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции аннулируется решением суда по обращению лицензирующего органа.

По мнению территориальных органов Росалкогольрегулирования, а также соответствующих контролирующих органов субъектов Российской Федерации, новая редакция абзаца первого пункта 3 статьи 20 Закона №171-ФЗ исключает судебное усмотрение при принятии решения по делам об аннулировании лицензии, то есть обращение лицензирующего органа в суд с соответствующим заявлением влечет безусловное аннулирование лицензии.

В судебных актах некоторых арбитражных судов также встречается вывод о том, что новая редакция данной нормы обязывает суд при наличии приведенных в ней оснований принять решение об аннулировании лицензии (постановление Шестого арбитражного апелляционного суда (далее — ААС) от 28.07.14 по делу №А73-1505/2014).

С нашей точки зрения, подобное буквальное толкование пункта 3 статьи 20 Закона №171-ФЗ не согласуется с положениями статей 5, 6, 7, 8 и 9 АПК РФ (о независимости, объективности и беспристрастности суда, равноправии сторон, состязательности, равенстве всех перед законом и судом, законности при рассмотрении дел) и искажает само предназначение судебной власти.

В этой связи следует согласиться с позицией судьи Арбитражного суда Белгородской области А. Хлебникова о том, что «разное понимание норм статьи 20 Закона №171-ФЗ органами государственной власти и организациями часто вызывает необходимость обращения в арбитражный суд, который, выступая в роли арбитра, в принимаемом решении должен обосновывать правильность правовой позиции одного из участников судебного спора. В результате возникает ситуация, когда вместо законодательных органов государственной власти восполнять пробелы и несовершенства законодательства о государственном регулировании производства и оборота алкогольной продукции вынуждена судебная система Российской Федерации»⁸. Вместе с тем предложенное Росалкогольрегулированием толкование новой редакции пункта 3 статьи 20 Закона №171-ФЗ имело право на существование, на что указывает то обстоятельство, что в проекте постановления №47, вынесенном на рассмотрение Президиума ВАС РФ 26 июня 2014 года, было предложено два варианта применения данной нормы. Один из них предусматривал правило о том, что при рассмотрении споров, связанных с аннулированием лицензий на производство и оборот алкогольной продукции, судам необходимо исходить из того, что установление факта соответствующего нарушения является безусловным основанием аннулирования лицензии, при этом вопрос о существенности нарушения не подлежит исследованию. ⁸Хлебников А. Аннулирование лицензии на алкоголь // ЭЖ-Юрист. 2011. №25.

Однако в итоге в пункте 10 комментируемого постановления было закреплено, что при рассмотрении споров, связанных с аннулированием лицензий на производство и оборот алкогольной продукции, судам необходимо исходить из того, что установление факта соответствующего нарушения само по себе еще не является безусловным основанием аннулирования лицензии. Суду надлежит оценить существенность допущенного нарушения и с учетом этого обстоятельства принять решение о необходимости применения такого последствия, как аннулирование лицензии.

Следует отметить, что большинство арбитражных судов при применении пункта 3 статьи 20 Закона №171-ФЗ и после 22 июля 2011 года исходило из того, что установление законодателем судебного порядка аннулирования лицензии предполагает проверку судом фактов и обстоятельств, послуживших основанием для обращения лицензирующего органа с заявлением об аннулировании лицензии, при этом суд в любом случае не может быть связан занятой лицензирующим органом позицией.

Доводы лицензирующего органа о том, что основанием для аннулирования лицензии является лишь сам факт нарушения законодательства и при этом фактические последствия допущенных нарушений не имеют правового значения для рассмотрения судом требования об аннулировании лицензии, признавались арбитражными судами не основанными на взаимосвязанном системном толковании норм права, регулирующих данные правоотношения (постановления ФАС Московского округа от 04.06.14 по делу № А40-126858/2013, ФАС Уральского округа от 19.06.14 по делу №А60-37687/2013, ФАС Северо-Западного округа от 05.11.13 по делу №А05-4232/2013, от 11.03.14 по делу №А56-33775/2013 и от 07.04.14 по делу №А05-11050/2013)

При этом некоторые арбитражные суды специально указывали, что изложение пункта 3 статьи 20 Закона №171-ФЗ в новой редакции не изменило возможность судебного усмотрения при разрешении вопроса об аннулировании лицензии на производство и оборот алкогольной продукции (постановления ФАС Восточно-Сибирского округа от 09.10.12 по делу №А19-787/2012 и от 28.01.13 по делу №А10-1983/2012).

Следует отметить, что в большинстве случаев арбитражные суды отказывают в удовлетворении требований лицензирующих органов об аннулировании лицензий.

Проведенный автором анализ судебно-арбитражной практики показал, что существенными, достаточными для принятия решения об аннулировании соответствующей лицензии могут быть признаны следующие нарушения:

— непредставление деклараций об объемах оборота алкогольной продукции на протяжении нескольких отчетных периодов, в том числе после неоднократных уведомлений уполномоченного органа о необходимости представления таких деклараций (постановления ФАС Восточно-Сибирского округа от 05.04.12 по делу №А19-14654/2011, Четвертого ААС от 14.10.13 по делу №А19-8163/2013, от 29.10.13 по делу №А19-8174/2013, от 30.10.13 по делу №А19-8159/2013);

— розничная продажа алкогольной продукции, не маркированной федеральными специальными марками или акцизными марками (постановления ФАС Дальневосточного округа от 09.08.13 по делу №А73-445/2013, ФАС Московского округа от 24.12.12 по делу №А40-47516/2012 и Шестого ААС от 28.07.14 по делу №А73-1505/2014);

— розничная продажа алкогольной продукции, маркированной поддельными федеральными специальными марками (постановления ФАС Московского округа от 30.05.13 по делу №А40-65993/2012, ФАС Уральского округа от 22.11.12 по делу №А60-20260/2012 и Четвертого ААС от 20.02.14 по делу №А78-7101/2013);

— невыполнение решения лицензирующего органа о приостановлении действия лицензии и осуществление реализации алкогольной продукции в период приостановления действия лицензии (постановления ФАС Западно-Сибирского округа от 18.04.13 по делу №А03-9425/2012, ФАС Московского округа от 10.09.13 по делу №А40-150096/2012, от 22.05.14 по делу №А40-137505/2013 и ФАС Северо-Западного округа от 30.05.11 по делу №А05-10605/2010);

— непредоставление лицензирующему органу возможности провести обследование организации на соответствие лицензионным требованиям (постановление ФАС Северо-Западного округа от 28.04.14 по делу №А56-50163/2012);

— неоднократное нарушение лицензионных требований (постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 05.04.13 по делу №А32-19948/2012);

— неустранение в установленный срок обстоятельств, повлекших за собой приостановление действия лицензии (постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 29.06.12 по делу№А20-2855/2011);

— продолжение лицензиатом противоправного поведения, выразившегося в реализации арестованной алкогольной продукции с поддельными федеральными специальными марками после привлечения к административной ответственности по статье 15.12 КоАП РФ (постановление Четвертого ААС от 05.02.13 по делу №А78-6120/2012);

— розничная продажа алкогольной продукции в одном здании с детским садом (постановление ФАС Поволжского округа от 25.12.12 по делу №А12-4861/2012)⁹; ⁹Следует иметь в виду, что с 1 июля 2012 года нарушение особых требований к розничной продаже алкогольной продукции, предусмотренных пунктом 2 статьи 16 Закона №171-ФЗ (в том числе продажа такой продукции в детских организациях и на прилегающих к ним территориях), является основанием для аннулирования лицензии в административном порядке — по решению Росалкогольрегулирования.

— производство алкогольной продукции, не соответствующей требованиям государственных стандартов (постановление ФАС Центрального округа от 24.06.11 по делу №А54-3781/2010);

— несоответствие нанесенных на федеральные специальные марки сведений об алкогольной продукции информации, зафиксированной в единой государственной автоматизированной информационной системе учета объема производства и оборота алкогольной продукции (далее — ЕГАИС) (отсутствие в ЕГАИС сведений об алкогольной продукции) (постановление ФАС Дальневосточного округа от 06.02.13 по делу №А51-10284/2012).

Последнее из названных оснований для аннулирования лицензии будет подробнее рассмотрено ниже.

Комментарий к пункту 3 постановления №47

Оборот алкогольной продукции, информация о которой не зафиксирована в установленном порядке в ЕГАИС, является основанием для аннулирования лицензии не только у организации — производителя такой продукции, но и у организации покупателя.

Закон №171-ФЗ предусмотрел создание и введение ЕГАИС для осуществления государственного контроля за объемом производства и оборота указанной продукции.

При этом пунктом 1 статьи 26 Закона №171-ФЗ установлен запрет на производство и оборот алкогольной продукции, информация о которой не зафиксирована в ЕГАИС.

На основании пункта 1 статьи 25 Закона №171-ФЗ реализуемая алкогольная продукция, информация о которой не зафиксирована в ЕГАИС, признается находящейся в незаконном обороте и подлежит изъятию.

Правила функционирования единой государственной автоматизированной информационной системы учета объема производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции утверждены постановлением Правительства РФ от 25.08.06 №522 (далее — Правила №522).

Из пункта 3 статьи 12 Закона №171-ФЗ следует, что носителями информации ЕГАИС и подтверждением фиксации информации о реализуемой на территории Российской Федерации алкогольной продукции в ЕГАИС являются федеральная специальная марка и акцизная марка.

Правилами маркировки алкогольной продукции федеральными специальными марками, утвержденными постановлением Правительства РФ от 21.12.05 №785, предусмотрено, что федеральные специальные марки должны наноситься на алкогольную продукцию, производимую на территории Российской Федерации, организациями, осуществляющими производство такой продукции на территории Российской Федерации, после нанесения на них сведений о маркируемой ими алкогольной продукции и получения подтверждения о фиксации таких сведений в ЕГАИС (пункт 1). Для нанесения на потребительскую тару федеральных специальных марок должна применяться технология, исключающая возможность их подделки и повторного использования, а также обеспечивающая возможность считывания сведений о маркируемой ими алкогольной продукции с использованием технических средств ЕГАИС в течение всего срока нахождения алкогольной продукции в обороте (пункт 2).

Сведения о маркируемой алкогольной продукции наносятся на федеральные специальные марки организацией, осуществляющей производство алкогольной продукции, с помощью технических средств ЕГАИС в последовательности, определенной пунктом 2 Правил нанесения на федеральные специальные марки сведений о маркируемой ими продукции, утвержденных постановлением Правительства РФ от 21.12.05 №785.

Приказом Росалкогольрегулирования от 12.05.10 №33н утвержден Перечень сведений о маркируемой алкогольной продукции, наносимых на федеральные специальные марки и считываемых с использованием технических средств единой государственной автоматизированной информационной системы учета объема производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, а также формат нанесения указанных сведений. Согласно данному приказу сведения о маркируемой алкогольной продукции наносятся на федеральные специальные марки на русском языке (наименование и вид алкогольной продукции, наименование и местонахождение ее производителя и др.) и в виде двухмерного штрихового кода (в виде определенного количества символов наносится информация о местонахождении производителя алкогольной продукции, его ИНН и КПП, виде и наименовании алкогольной продукции, содержании этилового спирта, объеме алкогольной продукции в потребительской таре, подтверждении соответствия установленным требованиям качества и безопасности и др.).

В пункте 18 Правил №522 закреплена юридическая презумпция, в силу которой при выявлении несоответствия сведений об алкогольной продукции, нанесенных на федеральную специальную или акцизную марку, информации, содержащейся в ЕГАИС, достоверной считается информация, содержащаяся в ЕГАИС.

В соответствии с пунктом 3 статьи 20 Закона №171-ФЗ производство и оборот алкогольной продукции, информация о которой не зафиксирована в установленном порядке в ЕГАИС, являются основанием для аннулирования соответствующей лицензии в судебном порядке.

Как разъяснено в пункте 3 постановления №47, при рассмотрении дел, связанных с аннулированием лицензий, судам необходимо иметь в виду, что анализируемое основание аннулирования лицензии может быть применено не только к производителю алкогольной продукции, но и к организации-покупателю. Пленум ВАС РФ мотивировал свою позицию ссылкой на пункт 3.3 статьи 12 Закона №171-ФЗ, согласно которому проверка подлинности федеральных специальных марок и акцизных марок осуществляется организациями-покупателями, имеющими соответствующую лицензию, визуально, а также с использованием доступа к информационным ресурсам уполномоченного Правительством РФ федерального органа исполнительной власти. При этом Пленум ВАС РФ особо отметил, что организация-покупатель не может быть освобождена от применения последствий оборота алкогольной продукции, информация о которой не зафиксирована в установленном порядке в ЕГАИС, только лишь на том основании, что при визуальном осмотре федеральной специальной марки или акцизной марки не могли возникнуть сомнения в их подлинности.

При применении данного разъяснения арбитражным судам необходимо проверять соблюдение организациями-покупателями требований пункта 19 Правил №522, согласно подпункту д) которого информация, содержащаяся в ЕГАИС, предоставляется в том числе организациям, осуществляющим производство и (или) оборот, в том числе импорт (за исключением розничной продажи), продукции.

Организациям предоставляется информация, представленная ими в ЕГАИС, а также информация о закупаемой или поставленной ими продукции в соответствии с перечнем информации, утвержденным Росалкогольрегулированием.

Для получения информации организация, используя технические средства, направляет в Росалкогольрегулирование в электронном виде по информационно-телекоммуникационным сетям запрос по форме и в формате, которые утверждены Росалкогольрегулированием по согласованию с Федеральной таможенной службой.

Росалкогольрегулирование, используя технические средства ЕГАИС, не позднее 10 рабочих дней с даты передачи организацией указанного запроса направляет ей в электронном виде по информационно-телекоммуникационным сетям справку по форме и в формате, которые утверждены Росалкогольрегулированием по согласованию с Федеральной таможенной службой.

Перечень информации, содержащейся в единой государственной автоматизированной информационной системе учета объема производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, предоставляемой организациям, осуществляющим производство и (или) оборот (за исключением розничной продажи), этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, утвержден приказом Росалкогольрегулирования от 01.07.10 №43н.

В соответствии с данным приказом организации, направившей запрос о фиксации производителем в ЕГАИС объемов закупаемой ею или поставляемой ей алкогольной продукции, предоставляются сведения, содержащиеся в товарно-транспортной накладной и справке, прилагаемой к товарно-транспортной накладной (для продукции, производство которой осуществляется на территории Российской Федерации):

— наименование организации (обособленного подразделения)

— производителя продукции, ее местонахождение, ИНН, КПП;

— вид продукции;

— наименование продукции;

— предельная вместимость потребительской тары (упаковки), в которую разлита закупаемая, поставляемая продукция каждого вида и наименования;

— количество (в штуках) закупаемой, поставляемой продукции каждого вида и наименования.

Формы и порядок заполнения запросов организаций о предоставлении информации, содержащейся в ЕГАИС, и справок, предоставляемых территориальными органами Росалкогольрегулирования на основании этих запросов, утверждены приказом Росалкогольрегулирования от 14.06.12 №150.

До принятия постановления №47 некоторые арбитражные суды исходили из того, что обращение с запросом о предоставлении информации о закупаемой алкогольной продукции является правом, а не обязанностью организации, осуществляющей закупку такой продукции. В этой связи ненаправление такого запроса само по себе не свидетельствовало о том, что организацией не были приняты меры по соблюдению ограничений, предусмотренных в статье 26 Закона №171-ФЗ (постановления Тринадцатого ААС от 15.03.13 по делу №А56-65098/2012 и от 13.08.13 по делу №А21-1150/2013).

Однако в настоящее время, имея в виду разъяснения, содержащиеся в пункте 3 комментируемого постановления, представляется, что при возникновении спорных ситуаций организации-покупатели в целях подтверждения принятия ими всех необходимых мер для соблюдения действующего законодательства, проверки фиксации информации об алкогольной продукции в ЕГАИС и подлинности федеральных специальных марок, наряду с использованием сервиса «Проверка марок» своего личного кабинета на официальном интернет-портале Росалкогольрегулирования, должны представить в материалы дела запросы о предоставлении информации, содержащейся в ЕГАИС, и справки, предоставленные территориальными органами Росалкогольрегулирования на основании этих запросов.

Вместе с тем необходимо отметить, что, как следует из пункта 19 Правил №522, информация, содержащаяся в ЕГАИС, предоставляется территориальными органами Росалкогольрегулирования организациям, осуществляющим производство и оборот алкогольной продукции, за исключением организаций, занимающихся розничной продажей такой продукции.

В приказе Росалкогольрегулирования от 01.07.10 №43н также указано, что приведенная в нем информация предоставляется организациям, осуществляющим оборот алкогольной продукции (за исключением розничной продажи).

Аналогичная норма содержится и в пункте 74 Административного регламента предоставления Федеральной службой по регулированию алкогольного рынка государственной услуги по ведению единой государственной автоматизированной информационной системы учета объема производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, утвержденного приказом Росалкогольрегулирования от 01.08.13 №193.

Буквальное толкование пункта 19 Правил №522 и названных нормативных правовых актов Росалкогольрегулирования позволяет сделать вывод о том, что информация из ЕГАИС организациям, занимающимся розничной продажей алкогольной продукции, не предоставляется. Следовательно, такие организации не обязаны направлять указанные запросы в территориальные органы Росалкогольрегулирования.

В то же время в пункте 33 Правил продажи отдельных видов товаров, утвержденных постановлением Правительства РФ от 19.01.98 №55 (далее — Правила продажи отдельных видов товаров), закреплено, что организации, осуществляющие розничную продажу алкогольной продукции, до подачи алкогольной продукции в торговый зал проверяют подлинность федеральных специальных марок и акцизных марок визуально, а также с использованием доступа к информационным ресурсам Росалкогольрегулирования.

Для соблюдения данного требования организации, осуществляющие розничную продажу алкогольной продукции, должны зарегистрироваться в личном кабинете на официальном интернет-портале Росалкогольрегулирования по адресу http://www.fsrar.ru/user/register и через сервис «Проверка марок» осуществить проверку федеральных специальных марок и акцизных марок, в подтверждение чего представить протокол запроса ЕГАИС (постановления Четвертого ААС от 06.10.14 по делу №А19-7496/2014 и от 07.10.14 по делу №А19-7503/2014).

Следует отметить, что поддельность федеральных специальных марок не исключается даже в том случае, если имеется подтверждение достоверности нанесенной на них информации и фиксации такой информации в ЕГАИС (постановление Четвертого ААС от 28.01.14 по делу №А10-3409/2013).

Для подобных случаев в пункте 3 статьи 20 Закона №171-ФЗ предусмотрено самостоятельное основание для аннулирования лицензии (оборот алкогольной продукции с поддельными марками). При этом необходимо иметь в виду, что в силу пункта 6 статьи 12 Закона №171-ФЗ за подлинность федеральных специальных марок и акцизных марок несут ответственность собственники (владельцы) алкогольной продукции, осуществляющие ее производство, импорт, поставки, розничную продажу.

Комментарий к пункту 7 постановления №47

Нарушения, связанные с деятельностью хотя бы одного обособленного подразделения организации, влекут предусмотренные Законом №171-ФЗ последствия для организации в целом.

На основании пункта 20 статьи 19 Закона №171-ФЗ действие лицензии на производство и оборот алкогольной продукции, выданной организации, распространяется на деятельность ее обособленных подразделений только при условии указания в лицензии мест их нахождения. Согласно пункту 19 той же статьи в лицензии, среди прочих сведений, указываются полное и (или) сокращенное наименования и организационно-правовая форма организации, место ее нахождения, места нахождения ее обособленных подразделений (независимо от того, отражено или не отражено их создание в учредительных и иных организационно-распорядительных документах организации, и от полномочий, которыми наделяются указанные подразделения), осуществляющих лицензируемые виды деятельности, лицензируемый вид деятельности.

Приказом Росалкогольрегулирования от 03.09.12 №245 «О форме лицензии на производство и оборот этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции» предусмотрено, что места нахождения обособленных подразделений организации, осуществляющих лицензируемые виды деятельности, указываются на оборотной стороне лицензии.

В пункте 7 комментируемого постановления разъяснено, что нарушения, связанные с деятельностью хотя бы одного обособленного подразделения организации, в том числе неуказание в лицензии места нахождения конкретного подразделения, влекут предусмотренные Законом №171-ФЗ или КоАП РФ последствия для организации в целом.

Например, если в одном из обособленных подразделений организации (магазине) была допущена розничная продажа алкогольной продукции по цене ниже, чем установлено Росалкогольрегулированием, розничная продажа алкогольной продукции несовершеннолетнему или розничная продажа алкогольной продукции в период с 23 часов до 8 часов по местному времени, то в соответствии с пунктом 3 статьи 20 Закона №171-ФЗ такое нарушение является основанием для аннулирования в административном порядке лицензии в целом, а не только в части данного обособленного подразделения.

Нарушение установленного пунктом 1 статьи 26 Закона №171-ФЗ запрета на производство алкогольной продукции обособленным подразделением организации, использующим основное технологическое оборудование для производства этилового спирта, а также производство этилового спирта обособленным подразделением организации, осуществляющим производство алкогольной продукции, также повлечет соответствующие правовые последствия для организации в целом, а не только для такого обособленного подразделения.

Комментарий к пункту 9 постановления № 47

Приостановление действия (аннулирование) лицензии является мерой административного воздействия, не предусмотренной КоАП РФ, однако при рассмотрении соответствующих споров судам необходимо руководствоваться не только нормами АПК РФ и Закона №171-ФЗ, но и учитывать положения КоАП РФ, регламентирующие порядок привлечения лица к административной ответственности, в том числе обеспечивающие гарантии защиты прав такого лица.

Как известно, виды административных наказаний исчерпывающим образом определены в части 1 статьи 3.2 КоАП РФ.

Предусматривая в качестве наказания административное приостановление деятельности (пункт 9 части 1 статьи 3.2, статья 3.12), КоАП РФ не относит приостановление действия лицензии и аннулирование лицензии к видам административных наказаний.

Подобное законодательное регулирование согласуется с административно-правовой теорией, представители которой традиционно не рассматривают аннулирование и приостановление действия лицензии в качестве административного наказания.

Например, М. С. Студеникина считает, что аннулирование и приостановление действия лицензий нельзя считать административными взысканиями, поскольку по своей правовой природе, определяемой их целевой направленностью, они являются не карательными санкциями, а мерами восстановительного характера или мерами пресечения административного правонарушения¹⁰. ¹⁰Студеникина М. С. Государственный контроль и применение административной ответственности как формы государственного регулирования экономическими процессами // Административно-правовое регулирование экономических отношений: Сб. ст. М.: Академический правовой университет, 2001. С. 43; Она же. Административно-правовое регулирование в сфере экономики // Государство и право. 2001. №12. С. 19

По мнению Р. А. Брунера, приостановление лицензии представляет собой меру восстановительного характера, так как главная цель заключается в восстановлении нарушенных прав, пресечении и предупреждении правонарушений и недопущении совершения новых нарушений лицензионного законодательства¹¹. ¹¹Брунер Р. А. Отличие административного приостановления деятельности от приостановления действия лицензии // Современное право. 2007. №1.

Вместе с тем в литературе встречается и противоположная точка зрения, согласно которой приостановление действия лицензии и аннулирование лицензии являются административно-правовыми санкциями¹². ¹²Мозговой И. Порядок приостановления и аннулирования лицензий // Российская юстиция. 1999. №6. С. 32; Адушкин Ю. С. Административная ответственность и проблемы административного права // Государство и право. 2000. №10. С. 26.

Как полагает Д. А. Липинский, «административное законодательство предусматривает юридическую ответственность не только в КоАП. Самостоятельными мерами юридической ответственности, а не мерами защиты следует признать лишение лицензии, приостановление действия лицензии. По своей юридической природе они являются разновидностями таких административных наказаний, как лишение специального права и административная дисквалификация»¹³. ¹³Липинский Д. А. Проблемы юридической ответственности. СПб.: Юридический центр Пресс, 2003. С. 280; Хачатуров Р. Л., Липинский Д. А. Общая теория юридической ответственности. СПб.: Юридический центр Пресс, 2007. С. 739.

Аннулирование лицензии относит к видам юридической ответственности и Г. В. Мельничук¹⁴. ¹⁴Мельничук Г. В. Лицензирование предпринимательской деятельности. СПб.: КАДИС, 2003. С. 93.

ВАС РФ первоначально придерживался традиционной точки зрения на правовую природу приостановления действия (аннулирования) лицензии. Так, в пункте 20 постановления Пленума ВАС РФ от 02.06.04 №10 «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях» было специально разъяснено: при рассмотрении дел об оспаривании решений административных органов о приостановлении или аннулировании лицензии на право осуществления определенного вида деятельности судам необходимо учитывать, что приостановление (аннулирование) лицензии не является административным наказанием, а представляет собой специальную предупредительную меру, непосредственно связанную со спецификой деятельности, при осуществлении которой могут затрагиваться конституционные права и свободы, а также права и законные интересы других лиц.

Однако впоследствии, при рассмотрении конкретного дела, ВАС РФ изменил свою позицию и пришел к выводу, что такая мера, как аннулирование лицензии, по своей правовой природе является административно-правовой санкцией и должна соответствовать требованиям, предъявляемым к подобного рода мерам юридической ответственности. В частности, применение конкретной санкции, ограничивающей конституционное право, должно отвечать требованиям справедливости, быть соразмерным и соответствующим характеру совершенного деяния. Поскольку лишение лицензии ограничивает правоспособность юридического лица, так как не дает возможности заниматься определенным видом деятельности, данная мера также должна являться необходимой для защиты экономических интересов Российской Федерации, прав и законных интересов потребителей и иных лиц (постановление Президиума ВАС РФ от 12.05.09 №15211/08).

Таким образом, между приведенными разъяснениями ВАС РФ имелись противоречия (в части определения правовой природы аннулирования лицензии), на что обращалось внимание в специальной литературе¹⁵. ¹⁵Ячменёв Г. Г. Новеллы законодательства об обороте алкогольной продукции в судебно-арбитражной практике // Арбитражные споры. 2013. №1. С. 156.

В пункте 9 комментируемого постановления Пленум ВАС РФ постарался устранить данное противоречие, указав, что при рассмотрении дел об аннулировании лицензии или об оспаривании решений административных органов о приостановлении действия или аннулировании лицензии на осуществление одного из видов деятельности, связанных с производством и оборотом алкогольной продукции, судам необходимо учитывать, что приостановление действия (аннулирование) лицензии является мерой административного воздействия, не предусмотренной КоАП РФ.

При этом Пленум ВАС РФ отметил, что, принимая решение об аннулировании лицензии или оценивая законность решения административного органа о приостановлении действия или аннулировании лицензии, судам необходимо руководствоваться не только нормами АПК РФ и Закона №171-ФЗ, но и учитывать положения КоАП РФ, регламентирующие порядок привлечения лица к административной ответственности, в том числе обеспечивающие гарантии защиты прав такого лица.

В Законе №171-ФЗ не раскрывается процедура рассмотрения дела и принятия лицензирующим органом решений о приостановлении действия лицензии, об аннулировании лицензии (в административном порядке) и о направлении в суд заявления об аннулировании лицензии. В пункте 4 статьи 20 Закона №171-ФЗ предусмотрено лишь, что решение о приостановлении действия лицензии на про-изводство и оборот алкогольной продукции или о направлении в суд заявления об аннулировании такой лицензии доводится лицензирующим органом до заявителя в письменной форме и (или) направляется в форме электронного документа по адресу электронной почты, по которому лицензирующий орган осуществляет переписку, направление решений, извещений и уведомлений, с использованием электронной подписи, с мотивированным обоснованием не позднее чем через три дня со дня принятия решения.

Порядок принятия Росалкогольрегулированием решений об аннулировании лицензий (в административном порядке) установлен в Положении об аннулировании лицензий на производство и оборот этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции во внесудебном порядке, утвержденном постановлением Правительства РФ от 14.08.12 №824 (далее — Положение №824).

Следовательно, при оспаривании решений Росалкогольрегулирования об аннулировании лицензии арбитражные суды должны проверять такие решения на их соответствие не только Закону №171-ФЗ, но и Положению №824.

Положение №824, достаточно подробно определяя основания для принятия решений об аннулировании лицензий (пункты 2 и 3), сроки направления материалов в Росалкогольрегулирование и принятия указанных решений (пункты 4 и 5), порядок вступления решений в силу (пункт 7), не устанавливает как таковой процедуры рассмотрения дела и принятия таких решений.

Согласно пункту 6 Положения №824 решение об аннулировании лицензии подписывается руководителем Росалкогольрегулирования или уполномоченным им заместителем руководителя с мотивированным обоснованием решения. Один экземпляр решения об аннулировании лицензии в течение трех рабочих дней со дня принятия такого решения направляется лицензиату, лицензия которого аннулирована, посредством заказного почтового отправления с уведомлением о вручении и (или) в форме электронного документа по адресу электронной почты лицензиата, по которому осуществляется переписка, направление решений, извещений и уведомлений, с использованием электронной цифровой подписи.

Таким образом, пункт 4 статьи 20 Закона №171-ФЗ и пункт 6 Положения №824 регламентируют лишь конечную стадию процедуры принятия решений о приостановлении действия лицензии, об аннулировании лицензии во внесудебном порядке и о направлении в суд заявления об аннулировании лицензии (подписание решений и их направление организации, в отношении которой они приняты).

Собственно порядок рассмотрения дела, по итогам которого принимаются такие решения, включая вопросы об извещении лицензиата, о возможности представления им доказательств и дачи пояснений, о его участии в рассмотрении дела и т. д., указанными нормативными правовыми актами не установлен.

Не определена процедура рассмотрения дела и принятия соответствующих решений и в Административном регламенте предоставления Федеральной службой по регулированию алкогольного рынка государственной услуги по лицензированию производства и оборота этилового спирта, алкогольной (за исключением розничной продажи) и спиртосодержащей продукции, утвержденном приказом Росалкогольрегулирования от 27.12.13 №335 (далее — Административный регламент).

С учетом изложенного, исходя из разъяснений, содержащихся в пункте 9 постановления №47, лицензирующим органам (при принятии решений) и арбитражным судам (при рассмотрении соответствующих споров) необходимо учитывать положения КоАП РФ, регламентирующие порядок привлечения лица к административной ответственности, в том числе обеспечивающие гарантии защиты его прав.

В частности, из постановлений Четвертого ААС от 25.09.14 по делу №А19-7770/2014 и от 06.10.14 по делу №А19-7496/2014 следует, что о незаконности соответствующего решения может свидетельствовать несоблюдение лицензирующим органом требований статей 25.1 и 25.4 КоАП РФ (о надлежащем извещении лицензиата о времени и месте рассмотрения вопроса о приостановлении действия лицензии, вопроса об аннулировании лицензии во внесудебном порядке или вопроса о направлении в суд заявления об аннулировании лицензии; о предоставлении лицензиату возможности ознакомиться с материалами лицензионного дела, дать пояснения и воспользоваться юридической помощью).

Вместе с тем положения КоАП РФ о необходимости составления протокола и обеспечения на этой стадии прав лица, привлекаемого к административной ответственности (статья 28.2), применению не подлежат.

При оценке законности решений о приостановлении действия лицензий, об аннулировании лицензий во внесудебном порядке и о направлении в суд заявлений об аннулировании лицензий важное значение имеют и положения законодательства, определяющие порядок осуществления государственного надзора (контроля) за оборотом алкогольной продукции, поскольку в большинстве случаев такие решения принимаются лицензирующими органами по результатам проведенных в отношении лицензиатов контрольных (надзорных) мероприятий.

Закон №171-ФЗ предусматривает, что государственный контроль (надзор) в области оборота алкогольной продукции включает в себя лицензионный контроль (статья 23.2) и государственный надзор за соблюдением обязательных требований к алкогольной продукции, установленных действующим законодательством (статья 23.1).

В связи с этим следует иметь в виду, что Росалкогольрегулирование осуществляет государственный надзор за соблюдением обязательных требований к алкогольной продукции, установленных нормативными правовыми актами (за исключением государственного надзора за соблюдением обязательных требований в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, защиты прав потребителей и в области потребительского рынка, а также государственного надзора, осуществляемого при розничной продаже алкогольной продукции в части ее соответствия требованиям технических регламентов, который осуществляется Роспотребнадзором и его территориальными органами), и лицензионный контроль за производством и оборотом алкогольной продукции (за исключением розничной продажи, лицензионный контроль за которой осуществляют соответствующие органы субъектов Российской Федерации и (или) органы местного самоуправления)¹⁶. ¹⁶Пункты 5.3.8 и 5.3.8(1) Положения о Федеральной службе по регулированию алкогольного рынка, утвержденного постановлением Правительства РФ от 24.02.09 №15

Отметим, что органы государственной власти субъектов Российской Федерации не вправе устанавливать какие-либо иные, помимо установленных на федеральном уровне, меры контроля (надзора) за качеством и безопасностью алкогольной продукции и не вправе осуществлять такой контроль, кроме как осуществление лицензионного контроля за розничной продажей алкогольной продукции (определения ВС РФ от 06.04.11 №87-Г11-2 и от 01.02.12 №18-Г12-1).

Определение круга органов, осуществляющих контроль за соблюдением требований законодательства в области оборота алкогольной продукции, имеет важное практическое значение.

Так, согласно пункту 1 статьи 20 Закона №171-ФЗ в определенных случаях действие лицензии на оборот алкогольной продукции приостанавливается решением лицензирующего органа на основании материалов, представленных органами, осуществляющими контроль и надзор за соблюдением данного закона, а также по инициативе самого лицензирующего органа в пределах его компетенции.

Важно отметить, что в силу пункта 3 статьи 23.1 Закона № 171-ФЗ к отношениям, связанным с осуществлением государственного надзора, организацией и проведением проверок организаций, индивидуальных предпринимателей, применяются положения Федерального закона от 26.12.08 №294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее — Закон №294-ФЗ). Следовательно, в настоящее время арбитражные суды не должны учитывать при разрешении соответствующих споров правовую позицию, выраженную в постановлении Президиума ВАС РФ от 22.06.10 №1130/10, согласно которой Закон №294-ФЗ не применяется при осуществлении мероприятий по контролю за соблюдением законодательства об обороте алкогольной продукции (по тому мотиву, что такие мероприятия имеют в числе прочего налоговую и финансовую составляющие).

В соответствии с частью 1 статьи 20 Закона №294-ФЗ результаты проверки, проведенной органом государственного надзора за оборотом алкогольной продукции с грубым нарушением установленных этим законом требований к организации и проведению проверок, не могут являться доказательствами нарушения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований и подлежат отмене вышестоящим органом государственного надзора или судом на основании заявления юридического лица, индивидуального предпринимателя. Перечень грубых нарушений приведен в части 2 статьи 20 Закона №294-ФЗ.

Порядок осуществления лицензионного контроля за оборотом алкогольной продукции (включая виды, предмет, основания и сроки проверок) достаточно подробно урегулирован в статье 23.2 Закона №171-ФЗ и принятых в ее развитие подзаконных нормативных актах (например, постановлением Правительства РФ от 28.06.12 №649 утверждено Положение о проведении экспертизы при осуществлении лицензионного контроля за производством и оборотом этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции).

Завершая рассмотрение процедурных вопросов, связанных с принятием лицензирующими органами решений о приостановлении действия лицензии, об аннулировании лицензии во внесудебном порядке и о направлении в суд заявления об аннулировании лицензии, необходимо обратить внимание на следующее.

Пунктом 2 статьи 23 Закона №171-ФЗ предусмотрено, что должностные лица органов, уполномоченных на осуществление государственного контроля (надзора) в области производства и оборота алкогольной продукции, имеют право выдавать организациям предписания об устранении выявленных нарушений обязательных требований, а также составлять протоколы об административных правонарушениях, рассматривать дела об административных правонарушениях, связанных с нарушением обязательных требований, и принимать меры по предотвращению нарушения обязательных требований.

Как уже отмечалось выше, согласно пункту 3 статьи 23.1 Закона №171-ФЗ к отношениям, связанным с осуществлением государственного надзора, организацией и проведением проверок организаций, применяются положения Закона №294-ФЗ.

В свою очередь на основании части 1 статьи 17 Закона №294-ФЗ в случае выявления при проведении проверки нарушений юридическим лицом обязательных требований должностные лица органа государственного контроля (надзора) в пределах полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, обязаны выдать предписание юридическому лицу об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения, а также принять меры по контролю за устранением выявленных нарушений, их предупреждению, по привлечению лиц, допустивших выявленные нарушения, к ответственности.

При этом подпункт 3 пункта 2 статьи 23 Закона №171-ФЗ, согласно которому должностные лица органов, уполномоченных на осуществление государственного контроля (надзора) в области производства и оборота алкогольной продукции, имеют право выдавать организациям предписания об устранении выявленных нарушений обязательных требований, необходимо толковать с учетом приведенных положений Закона №294-ФЗ, а также правовой позиции, выраженной в определении КС РФ от 12.07.06 №267-О.

В соответствии с данной правовой позицией (применительно к рассматриваемой категории дел) полномочия органов, уполномоченных на осуществление государственного контроля (надзора) в области производства и оборота алкогольной продукции, предусмотренные подпунктом 3 пункта 2 статьи 23 Закона №171-ФЗ, носят публично-правовой характер, что не позволяет таким органам произвольно отказаться от необходимости выдачи предписания в случае выявления того или иного нарушения обязательных требований. При осуществлении возложенной на них функции эти органы во всех случаях обнаружения нарушений действующего законодательства (и тем более признаков административного правонарушения) обязаны воспользоваться предоставленным им правомочием выдать лицензиату соответствующее предписание. Соответственно, лицензиат вправе предполагать, что если лицензирующий орган не выдает ему предписание об устранении нарушений (пусть даже и зафиксированных в акте проверки), то у лицензирующего органа (в лице его руководства) нет каких-либо претензий к его деятельности. Иное означало бы нарушение принципа правовой определенности и вело бы к произволу лицензирующего органа.

В ряде случаев отсутствие выданных лицензиату предписаний об устранении нарушений действующего законодательства, а также вынесенных в порядке статьи 29.13 КоАП РФ представлений о принятии мер по устранению причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения, являлось одним из оснований для отказа в удовлетворении требований об аннулировании лицензий в судебном порядке (постановления Четвертого ААС от 18.09.12 по делу №А10-1983/2012 и от 07.03.13 по делу №А78-6119/2012).

Комментарий к пункту 11 постановления №47

Прокурор вправе оспорить решение лицензирующего органа о выдаче лицензии

В пункте 3 постановления Пленума ВАС РФ от 23.03.12 №15 «О некоторых вопросах участия прокурора в арбитражном процессе» указано, что прокурор вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительным ненормативного правового акта, если полагает, что оспариваемый акт не соответствует закону или иному нормативному правовому акту и нарушает права и законные интересы неопределенного круга лиц или иные публичные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (часть 1 статьи 52, часть 2 статьи 198 АПК РФ).

Применительно к рассматриваемой категории споров в пункте 11 комментируемого постановления уточнено, что в случае, если решение о выдаче лицензии принято с нарушением установленного законом порядка, оно может быть оспорено прокурором в суде. При этом обладатель лицензии должен быть привлечен к участию в деле в качестве третьего лица.

Необходимо отметить, что и до принятия постановления№47 арбитражные суды рассматривали по существу заявления прокуроров об оспаривании решений или действий по выдаче лицензий на роз-ничную продажу алкогольной продукции (постановления ФАС Дальневосточного округа от 28.06.05 по делу№Ф03-А04/05-1/1594, ФАС Центрального округа от 06.06.06 по делу№А09-890/06-30, ФАС Уральского округа от 22.10.08 по делу№А34-520/08, ФАС Северо-Кавказского округа от 31.08.11 по делу№А53-25872/2010 и от 18.06.12 по делу№А53-18675/2011).

При рассмотрении дел по заявлению прокурора об оспаривании решения лицензирующего органа может возникнуть вопрос о соблюдении прокурором установленного частью 4 статьи 198 АПК РФ трехмесячного срока подачи названного заявления. Как разъяснено в пункте 7 постановления Пленума ВАС РФ от 23.03.12№15, течение такого срока начинается со дня издания соответствующего акта. Пропущенный прокурором срок подачи заявления об оспаривании ненормативного правового акта может быть восстановлен судом по ходатайству прокурора, если причины пропуска срока были уважительными, в частности если прокурор до истечения указанного срока или в иной разумный срок предпринимал меры прокурорского реагирования для выявления и устранения нарушений прав неопределенного круга лиц или иных публичных интересов либо не имел возможности, действуя в пределах своих полномочий, выявить указанные нарушения в установленный срок.

В судебно-арбитражной практике имеются примеры, когда отсутствие уважительных причин пропуска названного срока служило основанием для отказа в удовлетворении заявления прокурора об оспаривании решения лицензирующего органа о выдаче лицензии на розничную продажу алкогольной продукции (постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 25.10.13 по делу№А32-37751/2012).

В комментируемом пункте также разъяснено, что лицензия, выданная на основании оспариваемого прокурором решения лицензирующего органа, считается аннулированной с момента вступления в законную силу судебного акта о признании такого решения недействительным.

Как представляется, с учетом данного разъяснения прокурорами в дальнейшем не будет одновременно с требованием о признании недействительным ненормативного правового акта лицензирующего органа предъявляться требование об аннулировании соответствующей лицензии.

В настоящее время в случае заявления подобных требований (об аннулировании лицензий) арбитражные суды прекращают производство по делу в соответствующей части по мотиву отсутствия у прокурора полномочий на подачу заявлений об аннулировании лицензии (постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 04.04.13 по делу№А53-19392/2011).

Комментарий к пункту 8 постановления №47

Если организация, обратившаяся с заявлением о выдаче лицензии на осуществление деятельности по производству и обороту алкогольной продукции, отозвала свое заявление до момента принятия лицензирующим органом соответствующего решения, уплаченная государственная пошлина возврату не подлежит.

Налоговый кодекс РФ определяет сбор как обязательный взнос, взимаемый с организаций и физических лиц, уплата которого является одним из условий совершения в отношении плательщиков сборов государственными органами, органами местного самоуправления, иными уполномоченными органами и должностными лицами юридически значимых действий, включая предоставление определенных прав или выдачу разрешений (лицензий) (пункт 2 статьи 8), и относит к федеральным сборам государственную пошлину (пункт 10 статьи 13), которая взимается с организаций и физических лиц при их обращении в уполномоченные государственные органы, органы местного самоуправления, иные органы и (или) к должностным лицам за совершением в отношении этих организаций и физических лиц юридически значимых действий, предусмотренных главой 25.3 данного Кодекса, за исключением действий, совершаемых консульскими учреждениями Российской Федерации (пункт 1 статьи 333.16).

В соответствии с подпунктом 4 пункта 1 статьи 19 Закона№171-ФЗ для получения лицензии на осуществление деятельности по производству и обороту алкогольной продукции организацией среди прочих документов представляется в лицензирующий орган копия документа об уплате государственной пошлины.

Таким образом, одним из условий совершения в отношении соискателя названной лицензии лицензионных действий является уплата государственной пошлины.

При этом необходимо отметить, что размеры государственной пошлины за совершение уполномоченными органами действий, связанных с лицензированием деятельности по производству и обороту алкогольной продукции, являются весьма высокими.

Так, в соответствии с подпунктом 94 пункта 1 статьи 333.33 НК РФ за предоставление лицензии на производство, хранение и поставки произведенной алкогольной продукции (за исключением вина, фруктового вина, игристого вина (шампанского), винных напитков, изготавливаемых без добавления этилового спирта) размер государственной пошлины составляет 6 000 000 рублей; за предоставление лицензии на производство, хранение и поставки произведенного вина, фруктового вина, игристого вина (шампанского), винных напитков, изготавливаемых без добавления этилового спирта, — 500 000 рублей; за предоставление лицензии на закупку, хранение и поставки алкогольной продукции — 500 000 рублей; за предоставление лицензии на хранение алкогольной продукции — 500 000 рублей; за предоставление или продление срока действия лицензии на розничную продажу алкогольной продукции — 40 000 рублей за каждый год срока действия лицензии.

В постановлении КС РФ от 23.05.13№11-П указано, что государственная пошлина, взимаемая за совершение уполномоченным органом или должностным лицом соответствующих юридически значимых действий, является специфической разновидностью публично-финансовых платежей, размер которых не обязательно должен быть эквивалентен понесенным в связи с совершением этих действий затратам и определяется федеральным законодателем на основе принципов справедливости и соразмерности исходя из цели обеспечения публичного порядка в конкретной сфере общественных отношений и характера прав, реализация которых связывается с необходимостью уплаты государственной пошлины. Установление повышенного размера государственной пошлины за предоставление лицензии на розничную продажу алкогольной продукции по своему предназначению направлено не только на пополнение бюджета или на компенсацию затрат публичного субъекта на лицензирование соответствующей деятельности, но и на регулирование этой деятельности путем создания фискального барьера для выхода на рынок розничной продажи алкогольной продукции.

В связи с этим Д. В. Тютин обоснованно отмечает, что правовое регулирование производства и оборота алкогольной продукции явно преследует фискальные цели¹⁷. В одной из работ нами также обращалось внимание на то, что лицензионные сборы за право осуществления деятельности по производству и обороту алкогольной продукции (вместо которых в настоящее время взимается государственная пошлина) установлены не с компенсационной, а с фискальной целью¹⁸. По мнению А. В. Реут, уплата государственной пошлины является своеобразным барьером для получения определенных публичных услуг, повышающим сознательность плательщиков при обращении в уполномоченные органы за совершением юридически значимых действий, а также в ряде случаев предотвращающим злоупотребления плательщиками своими правами¹⁹. ¹⁷Тютин Д. В. Налоговое право: Курс лекций // СПС «КонсультантПлюс». 2012. ¹⁸Ячменёв Г. Г. Финансово-правовое регулирование производства и оборота алкогольной продукции. СПб.: КАДИС, 2005. С. 178. ¹⁹Реут А. В. Современное понимание правовой природы государственной пошлины // Современные проблемы теории налогового права (The Modern Problems of Tax Law Theory): Материалы международной научной конференции. Воронеж: Издательство Воронежского государственного университета, 2007. С. 455–456.

Согласно пункту 3 статьи 17 НК РФ при установлении сборов определяются их плательщики и элементы обложения применительно к конкретным сборам.

НК РФ относит к элементам обложения государственной пошлиной наличие обращения соответствующих лиц за совершением в отношении них юридически значимых действий к уполномоченным на то органам публичной власти и должностным лицам (пункт 1 статьи 333.16), основания взимания — совершение предусмотренных законом юридически значимых действий (пункт 2 статьи 8, пункт 1 статьи 333.16), срок уплаты государственной пошлины, которая, по общему правилу, определяется как предварительный платеж (пункт 1 статьи 333.18).

Наряду с указанными в число обязательных элементов обложения государственной пошлиной входит и порядок ее уплаты, что предполагает необходимость определения правил и оснований возврата государственной пошлины. Перечень таких оснований содержится в пункте 1 статьи 333.40 НК РФ.

Подпункт 94 пункта 1 статьи 333.33 НК РФ определяет юридически значимые действия, в связи с совершением которых взимается государственная пошлина, как действия уполномоченных органов, связанные с лицензированием деятельности по производству и обороту алкогольной продукции, включая предоставление или продление срока действия соответствующих лицензий.

Как указано в пункте 3.1 мотивировочной части постановления КС РФ от 23.05.13№11-П, в отрыве от иных положений главы 25.3 НК РФ такая формулировка не исключает возможность вывода о том, что государственная пошлина уплачивается лишь за сам факт предоставления лицензии, а потому в случае отказа в предоставлении лицензии подлежит возврату, однако в системном единстве с пунктом 1 статьи 333.40 НК РФ она не может рассматриваться как предполагающая в таком случае возврат государственной пошлины: поскольку положения пункта 1 статьи 333.40 НК РФ применительно к возврату государственной пошлины являются специальными, именно их буквальное толкование имеет приоритет перед буквальным толкованием иных норм данного Кодекса; необходимость же для участников налоговых правоотношений исходить прежде всего именно из буквального толкования налогового закона обусловлена тем, что налоговые правоотношения основаны на властном методе правового регулирования, требующем строгого следования тексту налогового закона, с тем чтобы была обеспечена полнота и своевременность взимания налогов и сборов с обязанных лиц и одновременно — надлежащий правовой характер связанной с изъятием средств налогообложения деятельности уполномоченных органов и должностных лиц.

Таким образом, пункт 1 статьи 333.40 НК РФ как по своему буквальному смыслу, так и во взаимосвязи с подпунктом 94 пункта 1 статьи 333.33 данного Кодекса не предполагает возврата уплаченной государственной пошлины в случае отказа в предоставлении лицензии. Некоторая же неточность юридико-технического характера, допущенная законодателем в подпункте 94 пункта 1 статьи 333.33 НК РФ в части формулировки видов юридически значимых действий, в связи с совершением которых взимается государственная пошлина за предоставление лицензии, не дает оснований для вывода о неопределенности налогового регулирования и, следовательно, о несоблюдении принципов налогового законодательства в правовом государстве.

В этом же постановлении КС РФ, проанализировав положения статей 16 и 19 Закона№171-ФЗ, также отметил, что предполагается возможность самостоятельной, до подачи документов в лицензирующий орган, оценки соискателем лицензии того, отвечают ли условия его предполагаемой деятельности лицензионным требованиям, а в случае несогласия с отказом в выдаче лицензии — возможность обжалования решения лицензирующего органа. Возложение на него как субъекта предпринимательской деятельности связанных с недостаточной готовностью к ее осуществлению рисков, в том числе финансовых, отвечает критерию конституционной соразмерности, а невозврат государственной пошлины в случае отказа в предоставлении лицензии, будучи направленным, помимо прочего, на защиту нравственности и здоровья, других затрагиваемых деятельностью по розничной продаже алкогольной продукции конституционно значимых ценностей, является допустимым элементом регулирования рынка алкогольной продукции.

С учетом изложенного КС РФ признал пункт 1 статьи 333.40 НК РФ, предполагающий отказ в возврате государственной пошлины за предоставление лицензии на розничную продажу алкогольной продукции, если в предоставлении такой лицензии было отказано, не противоречащим Конституции РФ.

В пункте 8 комментируемого постановления Пленум ВАС РФ пошел еще дальше и указал, что в случае, если организация, обратившаяся с заявлением о выдаче лицензии, отозвала свое заявление до момента принятия лицензирующим органом соответствующего решения, судами при рассмотрении вопроса о наличии оснований для возврата уплаченной государственной пошлины не могут быть приняты во внимание доводы о несовершении в отношении организации юридически значимого действия, поскольку согласно подпункту 4 пункта 1 статьи 333.40 НК РФ уплаченная государственная пошлина подлежит возврату в случае отказа лица, уплатившего государственную пошлину, от совершения юридически значимого действия до обращения в уполномоченный орган (к должностному лицу).

Следовательно, исходя из данной правовой позиции возврат государственной пошлины невозможен не только в случае отказа лицензирующего органа в предоставлении соответствующей лицензии, но и в том случае, когда соискатель лицензии по тем или иным причинам отозвал свое заявление о выдаче лицензии (например, в день подачи заявления или на следующий день, то есть когда лицензирующий орган, по сути, еще не приступил к рассмотрению заявления о выдаче лицензии).

Между тем, как уже отмечалось выше, размеры государственной пошлины за действия уполномоченных органов, связанные с лицензированием деятельности по производству и обороту алкогольной продукции, являются достаточно высокими (в зависимости от вида деятельности — от 40 000 до 6 000 000 рублей).

Предложенный Пленумом ВАС РФ правовой подход основан на буквальном толковании подпункта 4 пункта 1 статьи 333.40 НК РФ.

Допустимость (и даже необходимость) такого способа толкования подтверждена в постановлении КС РФ от 23.05.13№11-П.

С нашей точки зрения, каких-либо иных оснований (помимо слишком буквального толкования подпункта 4 пункта 1 статьи 333.40 НК РФ) для столь категоричного вывода (о невозможности возврата уплаченной государственной пошлины в случае отзыва заявления о выдаче лицензии) не имеется.

Так, согласно подпункту 8 пункта 29 Административного регламента одним из оснований для отказа в предоставлении государственной услуги является поступление от заявителя заявления о нерассмотрении заявления о предоставлении государственной услуги.

Из пункта 53 Административного регламента следует, что началом административной процедуры по рассмотрению заявления о выдаче лицензии является поступление указанного заявления и прилагаемых к нему документов в структурное подразделение Росалкогольрегулирования, ответственное за предоставление государственной услуги.

На основании пункта 55 Административного регламента ответственным специалистом не позднее шести рабочих дней со дня регистрации заявления документы, представленные заявителем, проверяются на наличие оснований для отказа в предоставлении государственной услуги, определенных в пункте 29 Административного регламента (одним из таких оснований является поступление заявления об отзыве заявления о выдаче лицензии).

В случае выявления определенных в пункте 29 Административного регламента оснований для отказа в предоставлении государственной услуги ответственным специалистом готовится письменное сообщение об отказе в предоставлении государственной услуги, в котором указывается конкретная причина отказа (пункт 56 Административного регламента).

Таким образом, названными положениями Административного регламента прямо предусмотрено, что в случае отзыва организацией заявления о выдаче лицензии соответствующая государственная услуга ей не оказывается, то есть юридически значимые действия не совершаются.

При этом, исходя из пункта 55 Административного регламента, заявление о выдаче лицензии и приложенные к нему документы могут на законных основаниях не проверяться ответственным должностным лицом в течение пяти рабочих дней со дня регистрации заявления (ведь оно может их проверить и на шестой рабочий день). Следовательно, если организация отзовет свое заявление о выдаче лицензии в течение этого срока с момента подачи заявления, то должностными лицами лицензирующего органа вообще не будут проводиться какие-либо административные процедуры (действия), связанные с рассмотрением заявления.

При этом, если уж следовать буквальному толкованию подпункта 4 пункта 1 статьи 333.40 НК РФ, нужно отметить, что в нем говорится об обращении в уполномоченный орган (к должностному лицу), совершающий (совершающему) юридически значимое действие. То есть данную налогово-правовую норму можно истолковать и в том смысле, что на момент отказа лица, уплатившего государственную пошлину, от совершения юридически значимого действия уполномоченный орган (должностное лицо) уже совершают (начали совершать) юридически значимые действия. Иначе в этой норме было бы указано на обращение в уполномоченный орган (к должностному лицу), которые должны совершить юридически значимые действия.

В рассматриваемом же случае ответственное лицо лицензирующего органа, как следует из отмеченных выше положений Административного регламента, на момент отзыва заявления о выдаче лицензии может еще и не начать совершать каких-либо юридически значимых действий (направлять соответствующие запросы и т. д.).

Приведенные в постановлении КС РФ от 23.05.13№11-П выводы, обосновывающие допустимость отказа в возврате государственной пошлины за предоставление лицензии на осуществление деятельности по обороту алкогольной продукции, если в предоставлении такой лицензии было отказано, в данном случае неприменимы (за исключением уже отмеченного вывода о необходимости буквального толкования налогово-правовых норм).

В частности, относительно вывода КС РФ о фискальной направленности государственной пошлины можно отметить следующее.

Как правильно указывает В. М. Зарипов, фискальная наценка сбора имеет право на существование только тогда, когда заявитель получает доступ к деятельности, позволяющей извлекать экономическую выгоду, — в этом случае для действия презумпции будущего получения прибыли имеются достаточные основания²⁰. ²⁰Зарипов В. М. Сборы бывают разные // Налоговед. 2014. №7. С. 26.

Однако, если соискатель лицензии отозвал свое заявление о выдаче лицензии, фискальная часть сбора уже не имеет экономического основания, то есть не соответствует конституционно значимому принципу, закрепленному в пункте 3 статьи 3 НК РФ и выделяемому в литературе по финансовому праву в качестве важнейшего принципа фискального обложения²¹. ²¹См., например: Васянина Е. Л. Фискальное право России. М.: Контракт, 2013. С. 35–43; Кучеров И. И. Теория налогов и сборов (правовые аспекты). М.: ЮрИнфоР, 2009. С. 156.

Между тем, как отмечает в Особом мнении к постановлению КС РФ от 23.05.13 № 11-П судья Г. А. Гаджиев, «только при совершении юридически значимых действий, выражающихся в выдаче лицензии, появляется экономически обоснованное право государства взимать сумму взноса».

Необходимо иметь в виду, что отзыв ранее поданного заявления о выдаче лицензии может быть продиктован самыми разными причинами, в том числе и не зависящими от воли соискателя лицензии. Например, внесение (после подачи заявления о выдаче лицензии) нормативным правовым актом органа местного самоуправления в градостроительную документацию соответствующего поселения изменений, предусматривающих строительство в непосредственной близости от планируемого соискателем лицензии места осуществления деятельности по розничной продаже алкогольной продукции детского сада, школы или медицинского учреждения, в силу пункта 2 статьи 16 Закона№171-ФЗ делает невозможным осуществление такого вида деятельности. В этом случае не работает и аргументация КС РФ о возложении на соискателя лицензии как субъекта предпринимательской деятельности связанных с недостаточной готовностью к осуществлению деятельности по производству и обороту алкогольной продукции рисков, в том числе финансовых.

В подробном и весьма убедительном Особом мнении к постановлению КС РФ от 23.05.13 № 11-П судья-докладчик по этому делу К. В. Арановский, принципиально не соглашаясь с принятым КС РФ решением, обращает внимание на явные оплошности законодателя и делает обоснованный вывод о том, что недоработки законодателя не могут использоваться в целях безосновательного обогащения государства.

Предложенное же Пленумом ВАС РФ в пункте 8 постановления№ 47 толкование подпункта 4 пункта 1 статьи 333.40 НК РФ в итоге ведет именно к необоснованному обогащению государства, поскольку соискатель лицензии платит значительную по размеру государственную пошлину лишь за внимание к своему заявлению и за изложенные в нем, но неисполненные экономические намерения. При этом, как отмечалось выше при анализе соответствующих положений Административного регламента, в случае отзыва заявления о выдаче лицензии в течение пяти рабочих дней после его подачи такое внимание может быть и не оказано вовсе.

Необходимо также отметить и то, что приведенное в комментируемом пункте постановления№47 толкование подпункта 4 пункта 1 статьи 333.40 НК РФ распространяется на всех плательщиков государственной пошлины (в том числе и соискателей лицензий на осуществление всех без исключения лицензируемых видов деятельности), а не только на соискателей лицензий на осуществление деятельности по производству и обороту алкогольной продукции, поскольку закрепленное в указанной норме правило о возврате государственной пошлины имеет универсальный характер.

То есть, как эмоционально отмечает судья К. В. Арановский в своем Особом мнении к постановлению КС РФ от 23.05.13№11-П, «несправедливое отобрание денег обещано всем несостоявшимся соискателям разрешений на все виды деятельности, ибо правила (основания) уплаты и возврата пошлин изложены для всех одинаково. От них не укроются в конечном итоге и образование, здраво охранение, промышленность и прочее. <...> Конечно, чтобы оправдать несправедливость, в том числе фискальную, вернее всего обратить ее сначала на кого-нибудь или на что-нибудь сомнительное, условно предосудительное и укоренить ее в практике, сделать обыденной при общем одобрении. Потом, однако, всегда приходит очередь тех, кто поддерживал чужое бесправие или просто мирился с несправедливостью, не примеряя их на себя. Дело не в том, чтобы поставить под защиту оборот алкоголя, а в том, что нельзя играть правилами ради нечестной выгоды».

Согласно части 1 статьи 3 Федерального конституционного закона от 04.06.14№8-ФКЗ «О внесении изменений в Федеральный конституционный закон „Об арбитражных судах в Российской Федерации“ и статью 2 Федерального конституционного закона „О Верховном Суде Российской Федерации“» разъяснения по вопросам судебной практики применения законов и иных нормативных правовых актов арбитражными судами, данные Пленумом ВАС РФ, сохраняют свою силу до принятия соответствующих решений Пленумом Верховного Суда РФ.

В связи с изложенным выше остается надеяться, что Пленум Верховного Суда РФ в самое ближайшее время скорректирует прокомментированную правовую позицию.

Комментарий к пункту 13 постановления №47

ПРИВЛЕЧЕНИЕ К АДМИНИСТРАТИВНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ЗА НАРУШЕНИЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА В ОБЛАСТИ ПРОИЗВОДСТВА И ОБОРОТА АЛКОГОЛЬНОЙ ПРОДУКЦИИ

Организации, осуществляющие розничную продажу алкогольной продукции в городских поселениях и являющиеся плательщиками единого налога на вмененный налог для отдельных видов деятельности (ЕНВД), при осуществлении наличных денежных расчетов обязаны применять контрольно-кассовую технику (далее — ККТ).

В соответствии с абзацем первым пункта 6 статьи 16 Закона№ 171-ФЗ организации, осуществляющие розничную продажу алкогольной продукции (за исключением пива и пивных напитков, сидра, пуаре, медовухи) в городских поселениях, должны иметь для таких целей в том числе ККТ.

Согласно пункту 2.1 статьи 2 Федерального закона от 22.05.03№ 54-ФЗ «О применении контрольно-кассовой техники при осуществлении наличных денежных расчетов и (или) расчетов с использованием платежных карт» (далее — Закон№54-ФЗ) организации и индивидуальные предприниматели, являющиеся налогоплательщиками ЕНВД, при осуществлении видов предпринимательской деятельности, установленных пунктом 2 статьи 346.26 НК РФ, могут осуществлять наличные денежные расчеты и (или) расчеты с использованием платежных карт без применения ККТ при условии выдачи по требованию покупателя (клиента) документа (товарного чека, квитанции или другого документа, подтверждающего прием денежных средств за соответствующий товар (работу, услугу)).

Пунктом 2 статьи 346.26 НК РФ установлено, что система налогообложения в виде ЕНВД может применяться по решениям представительных органов муниципальных районов, городских округов, законодательных (представительных) органов государственной власти городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга в отношении, в частности, розничной торговли, осуществляемой через магазины и павильоны с площадью торгового зала не более 150 квадратных метров по каждому объекту организации торговли и розничной торговли, осуществляемой через объекты стационарной торговой сети, не имеющей торговых залов.

При применении названных положений пункта 6 статьи 16 Закона № 171-ФЗ, пункта 2.1 статьи 2 Закона № 54-ФЗ и пункта 2 статьи 346.26 НК РФ возникали вопросы о том, обязаны ли организации, осуществляющие розничную продажу алкогольной продукции в городских поселениях и одновременно являющиеся плательщиками ЕНВД, применять ККТ.

Как разъяснялось в письме Министерства финансов Российской Федерации от 03.09.09 № 03-01-15-9/441, несмотря на то что в пункте 2.1 статьи 2 Закона № 54-ФЗ не содержится каких-либо исключений, организации, осуществляющие в городах розничную продажу алкогольной продукции, в силу положений статей 16 и 26 Закона№171-ФЗ обязаны применять ККТ.

Однако Росалкогольрегулирование в пункте 5 письма от 30.04.13№8977/03-04 «Ответы на часто задаваемые вопросы по регулированию розничной продажи алкогольной продукции» заняло противоположную позицию.

В пункте 13 постановления№47 Пленум ВАС РФ поддержал первую из названных позиций и указал, что при применении абзаца первого пункта 6 статьи 16 Закона№171-ФЗ необходимо учитывать, что данная норма устанавливает особые требования в сфере розничной продажи алкогольной продукции, в связи с чем является специальной по отношению к положениям Закона№54-ФЗ. Поэтому в сфере розничной продажи алкогольной продукции в городских поселениях не подлежит применению, в частности, норма пункта 2.1 статьи 2 Закона№54-ФЗ.

Обращает на себя внимание неточность, допущенная Пленумом ВАС РФ в комментируемом пункте: разъяснение распространяется на организации и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих розничную продажу любой алкогольной продукции в городских поселениях.

Между тем в абзаце первом пункта 6 статьи 16 Закона№171-ФЗ говорится исключительно об организациях, осуществляющих розничную продажу алкогольной продукции (за исключением пива и пивных напитков, сидра, пуаре, медовухи) в городских поселениях. Именно для таких организаций Законом № 171-ФЗ предусмотрено обязательное наличие ККТ.

В то же время, исходя из содержания абзацев второго и третьего пункта 6 статьи 16 Закона№171-ФЗ, организации, осуществляющие розничную продажу алкогольной продукции (за исключением пива и пивных напитков, сидра, пуаре, медовухи) в сельских поселениях, а также организации и индивидуальные предприниматели, осуществляющие розничную продажу пива и пивных напитков, сидра, пуаре, медовухи (независимо от того, в городском или сельском поселении), если такие организации и индивидуальные предприниматели являются плательщиками ЕНВД, вправе не применять ККТ (при соблюдении требований пункта 2.1 статьи 2 Закона№54-ФЗ).

Следует также отметить, что пункт 3 статьи 2 Закона № 54-ФЗ прямо предусматривает, что организации и индивидуальные предприниматели при осуществлении торговли из цистерн пивом могут производить наличные денежные расчеты и (или) расчеты с использованием платежных карт без применения ККТ.

В комментируемом пункте содержится весьма важное разъяснение о том, что наличие ККТ у организации, осуществляющей розничную продажу алкогольной продукции (за исключением пива и пивных напитков, сидра, пуаре, медовухи) в городском поселении, относится к особым требованиям в сфере розничной продажи алкогольной продукции.

Дело в том, что статья 16 названа в подпункте 6 пункта 9 статьи 19 и пункте 4 статьи 23.2 Закона№171-ФЗ в качестве нормы, содержащей лицензионные требования.

В связи с этим на практике не исключены ситуации, когда контролирующие органы отсутствие у таких организаций ККТ (вне зависимости от обстоятельств выявления данного нарушения) будут квалифицировать в качестве нарушения лицензионных требований и обращаться в арбитражные суды с заявлениями о привлечении к административной ответственности по части 1 статьи 14.17 КоАП РФ.

В случае поступления таких заявлений арбитражным судам необходимо руководствоваться правовой позицией, выраженной в пункте 6 постановления Пленума ВАС РФ от 31.07.03№16 «О некоторых вопросах практики применения административной ответственности, предусмотренной статьей 14.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, за неприменение контрольно-кассовых машин», в соответствии с которой неприменение контрольно-кассовых машин при продаже гражданам алкогольной продукции влечет применение ответственности, предусмотренной статьей 14.5 КоАП РФ, а не частью 3 статьи 14.16 этого же Кодекса. При этом в пункте 1 данного постановления указано, что под неприменением контрольно-кассовых машин следует понимать, в частности, фактическое неиспользование контрольно-кассового аппарата (в том числе по причине его отсутствия).

Следовательно, неприменение ККТ организацией, осуществляющей розничную продажу алкогольной продукции (за исключением пива и пивных напитков, сидра, пуаре, медовухи) в городском поселении, при продаже гражданам алкогольной продукции (в том числе по причине отсутствия ККТ) означает совершение правонарушения, предусмотренного частью 2 статьи 14.5 КоАП РФ.

Однако если фактическое отсутствие ККТ у такой организации будет выявлено в ходе осуществления лицензионного контроля (то есть не при продаже алкогольной продукции потребителю), то в этом случае данное нарушение может быть квалифицировано по части 1 статьи 14.17 КоАП РФ.

Комментарий к пункту 6 постановления №47

Осуществление организацией деятельности по производству и обороту алкогольной продукции на базе обособленного подразделения, не указанного в лицензии, следует квалифицировать как нарушение лицензионных требований.

Как уже отмечалось выше (см. комментарий к пункту 7 постановления № 47), в силу пункта 20 статьи 19 Закона № 171-ФЗ действие лицензии на производство и оборот алкогольной продукции, выданной организации, распространяется на деятельность ее обособленных подразделений при условии указания в лицензии мест их нахождения.

Между тем в правоприменительной практике контролирующих ор-ганов нередки случаи, когда организации фактически осуществляют деятельность, связанную с производством или оборотом алкогольной продукции (например, хранение или оптовую продажу алкогольной продукции), на базе обособленных подразделений, не указанных в лицензиях. Административные органы по-разному расценивали такие действия правонарушителей — и как нарушение лицензионных требований, и как осуществление деятельности (на базе конкретного обособленного подразделения) без лицензии.

До 3 января 2014 года, когда вступил в силу Федеральный закон от 21.12.13 № 365-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с усилением уголовной и административной ответственности за нарушения в сфере производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции» (далее — Закон№365-ФЗ), изложивший статью 14.17 КоАП РФ в новой редакции, у арбитражных судов не возникало вопросов о том, по какой норме необходимо квалифицировать подобные противоправные действия: они квалифицировались по части 4 статьи 14.17 КоАП РФ, предусматривавшей административную ответственность за производство или оборот алкогольной продукции без соответствующей лицензии, а равно с нарушением условий, предусмотренных лицензией (постановления ФАС За-падно-Сибирского округа от 18.02.13 по делу№А46-25588/2012, от 11.03.14 по делу№А75-2352/2013 и ФАС Северо-Кавказского округа от 28.04.14 по делу№А53-19396/2013).

С 3 января 2014 года статья 14.17 КоАП РФ применяется в новой редакции, устанавливающей административную ответственность за производство или оборот алкогольной продукции:

— с нарушением лицензионных требований (часть 1);

— с грубым нарушением лицензионных требований (часть 2);

— без соответствующей лицензии (часть 3).

В связи с этим в комментируемом пункте разъяснено, что осуществление организацией деятельности по производству и обороту алкогольной продукции на базе обособленного подразделения, не указанного в лицензии, следует квалифицировать как нарушение условий, предусмотренных специальным разрешением — лицензией (нарушение лицензионных требований).

Таким образом, за подобное нарушение организация привлекается к административной ответственности по части 1 статьи 14.17 КоАП РФ (постановления Восемнадцатого ААС от 27.08.14 по делу№А07-6578/2014 и от 26.09.14 по делу№А07-10038/2014).

Комментарий к пункту 14 постановления №47

Осуществление организацией розничной продажи алкогольной продукции без лицензии влечет привлечение к административной ответственности по части 3 статьи 14.17 КоАП РФ.

Пунктом 1 статьи 26 Закона№171-ФЗ установлен запрет на оборот алкогольной продукции без соответствующих лицензий.

На основании пункта 2 статьи 18 Закона № 171-ФЗ такой вид деятельности, как розничная продажа алкогольной продукции, подлежит лицензированию.

При этом в силу пункта 1 статьи 11 и пункта 1 статьи 16 Закона№ 171-ФЗ оборот алкогольной продукции (за исключением розничной продажи пива и пивных напитков, сидра, пуаре, медовухи), в том числе розничную продажу такой продукции, вправе осуществлять только организации.

В пункте 16 постановления Пленума ВС РФ от 24.10.06 № 18 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Особенной части Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» указано, что право осуществлять деятельность, на занятие которой необходимо получение специального разрешения (лицензии), возникает с момента получения разрешения (лицензии) или в указанный в нем срок.

Частью 4 статьи 14.17 КоАП РФ (в редакции, действовавшей до 3 января 2014 года) предусматривалась ответственность за промышленное производство или оборот алкогольной продукции без соответствующей лицензии.

При этом данная статья (в прежней редакции) именовалась «Незаконные производство, поставка или закупка этилового спирта», в связи с чем розничная продажа алкогольной продукции без соответствующей лицензии не охватывалась диспозицией части 4 этой статьи (не составляла объективную сторону данного административного правонарушения).

Именно поэтому первоначально, до 21 декабря 2011 года, арбитражные суды исходили из того, что применение мер административной ответственности за осуществление розничной торговли алкогольной продукцией без лицензии производится на основании части 3 статьи 14.16 КоАП РФ.

Такая правовая позиция была выражена в пункте 10 постановления Пленума ВАС РФ от 27.01.03 № 2 «О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях».

Затем Пленум ВАС РФ кардинально изменил свою позицию и в постановлении от 10.11.11№71 «О внесении изменений в некоторые постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, касающиеся рассмотрения арбитражными судами дел об административных правонарушениях...» (далее — постановление№71) указал, что действия, выражающиеся в осуществлении розничной торговли алкогольной продукцией без лицензии, могут быть квалифицированы по части 2 статьи 14.1 КоАП РФ. После 21 декабря 2011 года, когда постановление№71 было размещено на официальном сайте ВАС РФ и стало обязательным для арбитражных судов, за подобные противоправные действия организации привлекались к административной ответственности по части 2 статьи 14.1 КоАП РФ.

С 3 января 2014 года вступил в силу Закон№365-ФЗ, которым в новой редакции изложена статья 14.17 КоАП РФ, имеющая теперь следующее название: «Нарушение требований к производству или обороту этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции».

Частью 3 статьи 14.17 КоАП РФ (в редакции Закона№365-ФЗ) установлена административная ответственность за производство или оборот алкогольной продукции без соответствующей лицензии.

Под оборотом алкогольной продукции понимается закупка (в том числе импорт), поставки (в том числе экспорт), хранение, перевозки и розничная продажа такой продукции (пункт 16 статьи 2 Закона№ 171-ФЗ

В связи с этим в пункте 14 комментируемого постановления разъяснено, что при рассмотрении дел, связанных с привлечением к административной ответственности за осуществление розничной продажи алкогольной продукции без лицензии, судам необходимо исходить из того, что соответствующие деяния охватываются нормой части 3 статьи 14.17 КоАП РФ (в редакции Закона№365-ФЗ).

Необходимо отметить, что арбитражные суды и до принятия постановления№47 исходили из того, что с 3 января 2014 года объективную сторону административного правонарушения, предусмотренного частью 3 статьи 14.17 КоАП РФ, образует и розничная продажа алкогольной продукции без соответствующей лицензии, в связи с чем постановление№71 применению не подлежит (постановление Четвертого ААС от 12.05.14 по делу№А78-783/2014).

Комментарий к пункту 15 постановления №47

За осуществление индивидуальным предпринимателем деятельности по производству и обороту алкогольной продукции (кроме розничной продажи пива и пивных напитков, сидра, пуаре, медовухи) он может быть привлечен к административной ответственности по части 2 статьи 14.1 КоАП РФ.

На основании пункта 1 статьи 11 Закона№171-ФЗ производство и оборот алкогольной продукции (за исключением розничной продажи пива и пивных напитков, сидра, пуаре, медовухи) осуществляются организациями.

Данное правило-ограничение применительно к розничной продаже алкогольной продукции (за исключением пива и пивных напитков, сидра, пуаре, медовухи) продублировано в пункте 1 статьи 16 Закона№171-ФЗ. В этой же норме указано, что розничная продажа пива и пивных напитков, сидра, пуаре, медовухи может осуществляться как организациями, так и индивидуальными предпринимателями.

При этом в соответствии с пунктом 1 статьи 18 Закона№171-ФЗ деятельность по производству и обороту пива и пивных напитков, сидра, пуаре и медовухи не подлежит лицензированию.

Отметим, что полный запрет на осуществление деятельности по розничной продаже алкогольной продукции для индивидуальных предпринимателей был введен с 1 июля 2006 года, а производством и оборотом такой продукции в иных формах (поставки, закупки, хранение и т. д.) индивидуальные предприниматели не имели права заниматься с момента принятия Закона№171-ФЗ.

С 1 июля 2012 года, когда пиво было приравнено к алкогольной продукции, индивидуальные предприниматели получили право осуществлять деятельность по розничной продаже пива и пивных напитков, а с 1 марта 2013 года — сидра, пуаре (грушевого сидра) и медовухи²². ²²Подробнее см.: Ячменёв Г. Г. Новеллы законодательства об обороте алкогольной продукции в судебно-арбитражной практике // Арбитражные споры. 2013.№1. С. 144–146.

Пунктом 1 статьи 26 Закона№171-ФЗ установлен императивный запрет на розничную продажу алкогольной продукции с нарушением требований статьи 16 этого закона, то есть и на розничную продажу такой продукции (за исключением пива и пивных напитков, сидра, пуаре и медовухи) индивидуальными предпринимателями.

Но на практике нередки случаи, когда индивидуальные предприниматели в нарушение данного запрета осуществляют деятельность по обороту (чаще всего — розничную продажу) алкогольной продукции.

Несмотря на то что выдача индивидуальным предпринимателям лицензий на осуществление розничной продажи алкогольной продукции действующим законодательством не предусмотрена, данное обстоятельство не означает, что за незаконное (без лицензии) осуществление индивидуальными предпринимателями такой деятельности они не могут быть привлечены к административной ответственности.

До 3 января 2014 года, когда вступил в силу Закон № 365-ФЗ, проблем с квалификацией подобных противоправных действий индивидуальных предпринимателей у арбитражных судов не возникало: на основании пункта 10 упоминавшегося выше постановления Пленума ВАС РФ от 27.01.03№2 индивидуальные предприниматели (равно как и юридические лица) привлекались к административной ответственности по части 2 статьи 14.1 КоАП РФ (постановления Тринадцатого ААС от 28.03.13 по делу№А56-51078/2012, Восемнадцатого ААС от 27.05.13 по делу№А34-228/2013 и Девятнадцатого ААС от 05.09.13 по делу№А08-3060/2013).

Однако в настоящее время административная ответственность за производство или оборот (в том числе розничную продажу) алкогольной продукции без соответствующей лицензии установлена специальной нормой, а именно частью 3 статьи 14.17 КоАП РФ (в редакции Закона№365-ФЗ). Учитывая, что санкция данной нормы предусматривает наказание исключительно для юридических лиц, встал вопрос о том, охватываются ли ее положениями действия индивидуальных предпринимателей по производству и обороту алкогольной продукции без лицензии, и если нет — то по какой норме необходимо квалифицировать такие противоправные деяния.

В проекте постановления№47, представленном на рассмотрение Президиума ВАС РФ 26 июня 2014 года, первоначально был предложен вариант, в соответствии с которым в случае если индивидуальный предприниматель осуществляет какой-либо вид деятельности из перечисленных в пункте 2 статьи 18 Закона№171-ФЗ, он может быть привлечен к административной ответственности, предусмотренной частью 3 статьи 14.16 КоАП РФ за нарушение иных правил розничной продажи алкогольной продукции.

Вряд ли подобное разъяснение являлось правильным, поскольку в пункте 2 статьи 18 Закона№171-ФЗ указаны и иные (помимо розничной продажи) виды деятельности, связанные с оборотом алкогольной продукции, в то время как объективную сторону административного правонарушения, предусмотренного частью 3 статьи 14.16 КоАП РФ, образуют исключительно нарушения в сфере розничной продажи алкогольной продукции.

Видимо, по этой причине в размещенном на официальном сайте ВАС РФ проекте комментируемого постановления, вынесенном на рассмотрение Пленума ВАС РФ 11 июля 2014 года, был предложен совершенно иной вариант, предусматривающий, что, если индивидуальный предприниматель осуществляет какой-либо вид деятельности из перечисленных в пункте 2 статьи 18 Закона № 171-ФЗ, он может быть привлечен к административной ответственности, предусмотренной частью 3 статьи 14.17 КоАП РФ за производство или оборот этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции без соответствующей лицензии.

Однако в итоге в пункте 15 постановления № 47 было закреплено, что за совершение указанных противоправных деяний индивидуальные предприниматели могут быть привлечены к административной ответственности по части 2 статьи 14.1 КоАП РФ за осуществление предпринимательской деятельности без соответствующей лицензии.

Скорее всего, на позицию Пленума ВАС РФ повлияло то, что санкция части 3 статьи 14.17 КоАП РФ предусматривает наказание только для юридических лиц.

Вместе с тем итоговый вариант пункта 15 постановления № 47 вызывает ряд вопросов.

В пункте 18 вышеупомянутого постановления Пленума ВС РФ от 24.10.06 № 18 приведено правило квалификации, согласно которому в случаях, когда административная ответственность за осуществление предпринимательской деятельности без специального разрешения (лицензии) или с нарушением предусмотренных в нем условий, помимо общих норм, содержащихся в частях 2 и 3 статьи 14.1 КоАП РФ, установлена другими статьями этого Кодекса, действия лица подлежат квалификации по специальной норме, предусмотренной КоАП РФ.

Нет сомнений в том, что часть 3 статьи 14.17 КоАП РФ является специальной нормой по отношению к части 2 статьи 14.1 этого же Кодекса.

Следовательно, исходя из указанной правовой позиции Пленума ВС РФ, с 3 января 2014 года противоправные действия по осуществлению розничной продажи алкогольной продукции без соответствующей лицензии в любом случае подлежат квалификации не по части 2 статьи 14.1 КоАП РФ, а по специальной норме — части 3 статьи 14.17 данного Кодекса.

Применять в данной ситуации часть 2 статьи 14.1 КоАП РФ (при наличии специальной нормы) только из-за того, что санкцией специальной нормы (часть 3 статьи 14.17 КоАП РФ) не установлено наказание для индивидуальных предпринимателей, вряд ли обоснованно. По сути это означает, что квалификация противоправного деяния производится исходя не из объективной стороны правонарушения и диспозиции соответствующей специальной нормы, а только с учетом того, кто может быть признан субъектом правонарушения согласно санкции этой нормы.

В итоге получается парадоксальная ситуация: за одно и то же противоправное деяние (осуществление деятельности по производству и обороту алкогольной продукции без соответствующей лицензии) юридические лица привлекаются к административной ответственности по одной (специальной) норме КоАП РФ, а индивидуальные предприниматели — по другой (общей).

Другие примеры такой «двойной квалификации» в зависимости от субъекта административного правонарушения автору настоящей статьи неизвестны (положения статей 15.3–15.11 КоАП РФ и соответствующих статей главы 16 НК РФ во внимание не принимаются, поскольку действующее законодательство разграничивает административные и налоговые правонарушения).

С нашей точки зрения, учитывая цели государственного регулирования в области производства и оборота алкогольной продукции, определенные в пункте 1 статьи 1 Закона № 171-ФЗ и постановлениях КС РФ от 12.11.03 № 17-П и от 23.05.13 № 11-П, а также проводимую государством последовательную политику по борьбе с нелегальным оборотом данной продукции, индивидуальных предпринимателей, осуществляющих деятельность по производству и обороту алкогольной продукции (такая деятельность априори незаконна в силу того, что индивидуальные предприниматели не имеют права ее осуществлять и получать соответствующие лицензии), необходимо привлекать к административной ответственности по части 3 статьи 14.17 КоАП РФ и назначать им наказание как юридическим лицам.

Допустимость такого правоприменения подтверждается тем, что после обсуждения 26 июня 2014 года проекта постановления№47 Президиумом ВАС РФ, высочайший профессионализм членов которого не подвергается сомнению, был предложен именно вариант с частью 3 статьи 14.17 КоАП РФ.

Отметим также, что в Концепции реализации государственной политики по снижению масштабов злоупотребления алкогольной продукцией и профилактике алкоголизма среди населения Российской Федерации на период до 2020 года, одобренной распоряжением Правительства РФ от 30.12.09№2128-р, усиление административной ответственности за нарушения в области производства и оборота алкогольной продукции, в том числе установленных ограничений на розничную продажу алкогольной продукции, названо в качестве одной из мер по реализации указанной государственной политики.

Возможность привлечения индивидуальных предпринимателей к административной ответственности на равных основаниях (в части назначения наказания) с юридическими лицами предусмотрена главами 16 и 18 КоАП РФ (примечание 1 к статье 16.1 и примечание к статье 18.1).

Для статьи 14.17 КоАП РФ подобное правило законом не установлено. Тем не менее полагаем, что за административное правонарушение, предусмотренное частью 3 этой статьи, лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, в связи с осуществлением ими незаконной деятельности по производству и обороту алкогольной продукции должны нести административную ответственность как юридические лица.

Кроме того, обращает на себя внимание следующее обстоятельство.

Санкция части 2 статьи 14.1 КоАП РФ предусматривает для индивидуальных предпринимателей административный штраф в размере от 4000 до 5000 рублей, в то время как санкция части 3 статьи 14.16 КоАП РФ — административный штраф в размере от 5000 до 10 000 рублей. То есть при совершении гораздо более дерзкого административного правонарушения (розничная продажа алкогольной продукции без соответствующей лицензии) индивидуальный предприниматель понесет менее строгое наказание, нежели его коллега, на законных основаниях торгующий пивом и пивными напитками, при нарушении им иных правил розничной продажи алкогольной продукции (например, в случае недоведения до сведения покупателей в наглядной и доступной форме Правил продажи отдельных видов товаров).

Вместе с тем реалии таковы, что до внесения соответствующих изменений в КоАП РФ (или до корректировки Пленумом Верховного Суда РФ комментируемого пункта постановления) за незаконное осуществление индивидуальными предпринимателями деятельности по производству и обороту алкогольной продукции арбитражные суды, руководствуясь анализируемой правовой позицией Пленума ВАС РФ, будут привлекать их к административной ответственности по части 2 статьи 14.1 КоАП РФ (постановления ФАС Восточно-Сибирского округа от 31.07.14 по делу№А19-2251/2014 и Четырнадцатого ААС от 05.08.14 по делу№А05-4358/2014).

Комментарий к пункту 16 постановления №47

Правила розничной продажи алкогольной продукции определены, в частности, Законом № 171-ФЗ, Правилами продажи отдельных видов товаров и Правилами продажи товаров дистанционным способом, утвержденными постановлением Правительства РФ от 27.09.07 № 612 (далее — Правила дистанционной продажи).

В силу пункта 1 статьи 26 Закона№171-ФЗ нарушение установленных законом правил розничной продажи алкогольной продукции запрещено.

За нарушение данного запрета предусмотрено применение мер государственного принуждения в виде аннулирования соответствующей лицензии (в том числе во внесудебном порядке) и привлечения к административной ответственности.

Так, частью 3 статьи 14.16 КоАП РФ установлена административная ответственность за нарушение иных правил розничной продажи алкогольной продукции.

Из пункта 20 постановления Пленума ВС РФ от 24.10.06№18 следует, что при квалификации действий лица по части 3 статьи 14.16 КоАП РФ надлежит учитывать, что нарушением иных правил розничной продажи алкогольной продукции является нарушение любых правил продажи указанной продукции, кроме перечисленных в частях 1–2.1 этой же статьи.

При совершении данного административного правонарушения дополнительной квалификации по статье 14.15 КоАП РФ (нарушение установленных правил продажи отдельных видов товаров) не требуется, поскольку часть 3 статьи 14.16 КоАП РФ является специальной нормой по отношению к статье 14.15 КоАП РФ.

В пункте 16 постановления№47 Пленум ВАС РФ напомнил арбитражным судам, что при применении части 3 статьи 14.16 КоАП РФ необходимо иметь в виду следующее: правила розничной продажи алкогольной продукции определены, в частности, Законом№171-ФЗ, Правилами продажи отдельных видов товаров и Правилами дистанционной продажи.

Пленум ВАС РФ также отметил, что исключение с 1 января 2013 года из Правил продажи отдельных видов товаров раздела XIX «Особенности продажи алкогольной продукции» не отменяет действие в отношении правил продажи такой продукции соответствующих норм раздела I «Общие положения» и раздела II «Особенности продажи продовольственных товаров» (пункты 1–38 данных Правил).

Законность пункта 5 Правил дистанционной продажи, устанавливающего запрет на продажу дистанционным способом алкогольной продукции, подтверждена решением ВС РФ от 04.10.11 № ГКПИ11-994, оставленным без изменения определением ВС РФ от 08.12.11 № КАС11-675. В обоснование своей позиции ВС РФ, в частности, указал, что при заключении договора купли-продажи товаров дистанционным способом продавец не может убедиться в достижении покупателем совершеннолетия, потребовав у него документ, удостоверяющий личность.

Проведенный автором анализ судебно-арбитражной практики показал, что, помимо продажи алкогольной продукции дистанционным способом, объективную сторону административного правонарушения, предусмотренного частью 3 статьи 14.16 КоАП РФ, образуют, в частности, следующие противоправные деяния:

— осуществление индивидуальным предпринимателем розничной продажи пива в нестационарном торговом объекте (определение КС РФ от 24.09.13№1278-О

— отсутствие в торговой точке на момент проверки товарно-сопроводительной документации на алкогольную продукцию, подтверждающей легальность ее реализации, что является нарушением требований пункта 12 Правил продажи отдельных видов товаров (постановление Президиума ВАС РФ от 03.04.07№15206/06);

— недоведение в наглядной и доступной форме до сведения покупателей Правил продажи отдельных видов товаров (постановление Президиума ВАС РФ от 05.06.07№931/07);

— несоблюдение организацией требований к минимальному размеру уставного капитала (постановление Президиума ВАС РФ от 16.09.08№5378/08);

— реализация алкогольной продукции, в том числе пива и пивных напитков, в период времени, когда розничная продажа такой продукции запрещена (постановления Четвертого ААС от 07.08.14 по делу№А78-4155/2014, Двенадцатого ААС от 19.02.14 по делу№ А57-18992/2013 и Четырнадцатого ААС от 27.01.14 по делу№ А05-9591/2013);

— реализация пива в торговом павильоне, расположенном на территории остановки общественного транспорта (постановления Первого ААС от 25.11.13 по делу№А39-1944/2013, Седьмого ААС от 16.05.13 по делу№А03-18243/2012 и Четырнадцатого ААС от 20.03.14 по делу№А05-12444/2013);

— реализация организацией алкогольной продукции в нестационарном торговом объекте (постановления Пятого ААС от 02.07.14 по делу№А59-512/2014 и Тринадцатого ААС от 02.04.14 по делу№ А56-66775/2013);

— розничная продажа алкогольной продукции на территории автозаправочной станции (постановление Шестнадцатого ААС от 23.08.12 по делу№А63-9745/2012);

— хранение реализуемой алкогольной продукции вне складского помещения, отсутствие в магазине выделенного помещения для хранения алкогольной продукции (постановление Семнадцатого ААС от 30.05.14 по делу№А60-1354/2014);

— неразмещение в удобных для ознакомления покупателя местах информации о номере и сроке действия лицензии на розничную продажу алкогольной продукции, а также об органе, ее выдавшем, что является нарушением требований пункта 10 Правил продажи отдельных видов товаров (постановление Восьмого ААС от 22.10.10 по делу№А81-2251/2010);

— оформление ценников на алкогольную продукцию с нарушением требований пункта 19 Правил продажи отдельных видов товаров (постановления Седьмого ААС от 18.10.13 по делу№ А45-8484/2013 и Пятнадцатого ААС от 06.09.12 по делу №А53-11996/2012);

— отсутствие в магазине книги отзывов и предложений, что является нарушением требований пункта 8 Правил продажи отдельных видов товаров (постановление Пятнадцатого ААС от 23.10.13 по делу№А53-9140/2013);

— негерметичная укупорка алкогольной продукции (течь из бутылки при переворачивании) (постановление Семнадцатого ААС от 29.03.13 по делу№А50-23779/2012);

— отсутствие государственной регистрации договора аренды торгового помещения, в котором осуществляется розничная продажа алкогольной продукции (постановления ФАС Северо-Кавказского округа от 22.01.14 по делу№А63-1217/2013 и Шестнадцатого ААС от 05.06.13 по делу№А63-30/2013)²³; ²³С нашей точки зрения, подобные действия образуют объективную сторону административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 14.17 КоАП РФ, о чем подробнее будет сказано в комментарии к пункту 17 постановления№47.

— розничная продажа алкогольной продукции на вынос при оказании услуг общественного питания (постановление Четвертого ААС от 07.08.14 по делу№А78-4621/2014).

Как отмечалось выше, нарушением иных правил розничной продажи алкогольной продукции признается нарушение любых правил продажи указанной продукции, кроме перечисленных в частях 1–2.1 статьи 14.16 КоАП РФ.

В связи с этим необходимо отметить, что Законом № 365-ФЗ изменена редакция части 2 статьи 14.16 КоАП РФ: с 3 января 2014 года объективную сторону данного административного правонарушения образует оборот алкогольной продукции без сопроводительных документов, удостоверяющих легальность их производства и оборота, перечень которых определен пунктом 1 статьи 10.2 Закона № 171-ФЗ. К таким документам, в частности, относятся товарно-транспортная накладная; справка, прилагаемая к таможенной декларации (для импортированной алкогольной продукции, за исключением алкогольной продукции, являющейся товаром таможенного союза); справка, прилагаемая к товарно-транспортной накладной (для алкогольной продукции, производство которой осуществляется на территории Российской Федерации, а также для импортированной алкогольной продукции, являющейся товаром таможенного союза).

Таким образом, с 3 января 2014 года по части 2 статьи 14.16 КоАП РФ могут быть квалифицированы только действия по обороту (в том числе розничной продаже) алкогольной продукции без товарно-транспортной накладной, а также справок, прилагаемых к товарно-транспортной накладной или таможенной декларации.

Напомним, что в период с 19 января 2012 года до 3 января 2014 года административная ответственность по части 2 статьи 14.16 КоАП РФ наступала за розничную продажу алкогольной продукции без надлежаще оформленных товарно-транспортных документов, без справки к грузовой таможенной декларации или без ее копии с оригиналами оттисков печатей предыдущего собственника (на импортную алкогольную продукцию) либо без справки к товарно-транспортной накладной (на отечественную алкогольную продукцию), а еще раньше (с момента введения в действие КоАП РФ и до 19 января 2012 года) объективная сторона этого правонарушения состояла в розничной продаже алкогольной продукции без надлежаще оформленных товарно-транспортных документов, без сертификата соответствия по каждому наименованию продукции, без справки к грузовой таможенной декларации или без ее копии с оригиналами оттисков печатей предыдущего собственника (на импортную алкогольную продукцию) либо без справки к товарно-транспортной накладной (на отечественную алкогольную продукцию), а также в розничной продаже алкогольной продукции в таре и упаковке, не соответствующих установленным законом требованиям.

В настоящее время ненадлежащее оформление товарно-транспортной накладной, а также розничная продажа алкогольной продукции без сертификата соответствия по каждому наименованию такой продукции не образуют объективную сторону административного правонарушения, предусмотренного частью 2 статьи 14.16 КоАП РФ.

В то же время в пункте 2 статьи 16 и пункте 1 статьи 26 Закона№ 171-ФЗ установлен запрет на оборот (в том числе розничную продажу) алкогольной продукции без сертификатов соответствия или деклараций о соответствии.

С учетом изложенного можно сделать вывод о том, что в настоящее время розничная продажа алкогольной продукции без сертификата соответствия или декларации о соответствии образует объективную сторону административного правонарушения, предусмотренного частью 3 статьи 14.16 КоАП РФ (вне зависимости от того, отсутствовали ли такие документы вообще или только на момент проведения проверки).

Что касается ненадлежащего оформления товарно-сопроводительной документации (в частности, товарно-транспортной накладной) на алкогольную продукцию, то такие действия, по нашему мнению, должны быть квалифицированы по специальной норме, а именно по статье 14.45 КоАП РФ, которая предусматривает административную ответственность за реализацию продукции, подлежащей обязательному подтверждению соответствия, без указания в сопроводительной документации сведений о сертификате соответствия или декларации о соответствии. Данная норма направлена на обеспечение исполнения обязанности, установленной пунктом 2 статьи 28 Федерального закона от 27.12.02№184-ФЗ «О техническом регулировании», согласно которому в сопроводительной документации необходимо указывать сведения о сертификате соответствия или декларации о соответствии.

Указание в товарно-транспортной накладной (типовая форма№ 1-Т) сведений о сертификате соответствия предусмотрено и постановлением Госкомстата России от 28.11.97№78.

Конкретные сведения, подлежащие внесению в товарно-сопроводительную документацию при осуществлении розничной продажи, определены в пункте 12 Правил продажи отдельных видов товаров, в соответствии с которым продавец обязан по требованию потребителя ознакомить его с товарно-сопроводительной документацией на товар, содержащей по каждому наименованию товара сведения об обязательном подтверждении соответствия согласно законодательству Российской Федерации о техническом регулировании (сертификат соответствия, его номер, срок его действия, орган, выдавший сертификат, или сведения о декларации о соответствии, в том числе ее регистрационный номер, срок ее действия, наименование лица, принявшего декларацию, и орган, ее зарегистрировавший). Эти документы должны быть заверены подписью и печатью поставщика или продавца с указанием его места нахождения (адреса) и телефона.

Отсутствие в сопроводительной документации таких сведений является основанием для привлечения к ответственности по статье 14.45 КоАП РФ.

По нашему мнению, по статье 14.45 КоАП РФ возможно привлечение к ответственности и за реализацию алкогольной продукции без указания в разделе «А» справки, прилагаемой к товарно-транспортной накладной, и справки, прилагаемой к таможенной декларации, сведений о сертификате соответствия или декларации о соответствии. Так, согласно подпункту «г» пункта 6 Правил заполнения справки к товарно-транспортной накладной на этиловый спирт, алкогольную и спиртосодержащую продукцию, утвержденных постановлением Правительства РФ от 31.12.05 № 864, в пункте 4 справки к товарно-транспортной накладной указываются реквизиты декларации о соответствии или сертификата соответствия на каждое наименование отгружаемой продукции с указанием регистрационных номеров, даты регистрации (даты выдачи) и регистрирующего (выдавшего) органа.

Аналогичное требование содержится в подпункте «д» пункта 5 Правил заполнения справки, прилагаемой к таможенной декларации, утвержденных постановлением Правительства РФ от 31.12.05№872.

Напомним, что в постановлении Президиума ВАС РФ от 19.02.08№13646/07 было разъяснено, что «один лишь факт ненадлежащего оформления... справки к товарно-транспортной накладной не свидетельствует о нелегальности оборота алкогольной продукции и в связи с этим не образует состава правонарушения по части 2 статьи 14.16 КоАП РФ. Указанное нарушение не образует состава правонарушения и по части 3 статьи 14.16 КоАП РФ, поскольку административная ответственность по названной статье наступает за нарушение иных правил розничной продажи алкогольной продукции, кроме перечисленных в части 2 статьи 14.16 КоАП РФ».

В связи с этим организации до введения в КоАП РФ статьи 14.45 не могли быть привлечены к какой-либо административной ответственности за оборот алкогольной продукции при наличии ненадлежащим образом оформленных справок, прилагаемых к товарно-транспортной накладной и таможенной декларации (в части неуказания в них сведений о сертификате соответствия или декларации о соответствии).

Комментарий к пункту 12 постановления №47

Нормативные правовые акты, устанавливающие дополнительные ограничения времени, условий и мест розничной продажи алкогольной продукции, в том числе полный запрет на розничную продажу такой продукции, могут приниматься только законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

В статье 16 Закона № 171-ФЗ предусмотрены ограничения, касающиеся розничной продажи алкогольной продукции. При этом абзацем вторым пункта 5 данной статьи органам государственной власти субъектов Российской Федерации предоставлено право устанавливать дополнительные ограничения времени, условий и мест розничной продажи алкогольной продукции, в том числе полный запрет на розничную продажу названной продукции.

В проекте постановления № 47, представленном на рассмотрение Президиума ВАС РФ 26 июня 2014 года, было предложено два варианта применения абзаца второго пункта 5 статьи 16 Закона№ 171-Ф

Один из вариантов предусматривал, что, поскольку положениями статьи 16 Закона№171-ФЗ не установлено иное, соответствующие акты могут приниматься как законодательными (представительными), так и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации в рамках предоставленных им полномочий.

Однако в итоге в пункте 12 постановления№47 было закреплено, что применительно к пункту 2 статьи 1 ГК РФ соответствующие акты могут приниматься только законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации, поскольку ими вводятся ограничения гражданских прав в сфере экономического оборота.

Такой подход согласуется с правовой позицией, выраженной в пункте 4 мотивировочной части постановления КС РФ от 23.05.13№ 11-П, в силу которой Конституцией РФ гарантируется свобода экономической деятельности (статья 8, часть 1); каждый имеет право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности (статья 34, часть 1).

Данное конституционное право не является абсолютным и потому может быть ограничено федеральным законодателем, который, реализуя свои полномочия по регулированию предпринимательской деятельности, определяет порядок и условия ее осуществления исходя из специфики производства и оборота тех или иных видов продукции как объектов гражданских прав и в соответствии с закрепленными Конституцией РФ критериями, допускающими возможность ограничения прав и свобод человека и гражданина только федеральным законом и только в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (статья 55, часть 3), а возможность ограничения перемещения товаров и услуг — если это необходимо для обеспечения безопасности, защиты жизни и здоровья людей, охраны природы и культурных ценностей (статья 74, часть 2).

Еще раньше к подобному толкованию положений абзаца второго пункта 5 статьи 16 Закона№171-ФЗ пришел ВС РФ, который в определении от 05.12.12№77-АПГ12-2 указал, что предусмотренные данной нормой дополнительные ограничения и запреты обладают двойственной юридической природой, выполняют не только функцию правоохраны (направлены на защиту нравственности, здоровья, прав и законных интересов граждан, экономических интересов Российской Федерации, обеспечение безопасности), но и собственно функцию правоограничения. Поэтому адресованное федеральным законодателем органам государственной власти полномочие устанавливать запрет на розничную торговлю алкогольной продукции отнюдь не предполагает его (запрета) установления подзаконным актом субъекта Российской Федерации, что прямо вытекает из предписаний части 3 статьи 55 Конституции РФ, в силу которой права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены только федеральным законом. Данное универсальное правило является обязательным к исполнению как федеральным законодателем, так и законодателем субъекта Российской Федерации в случае делегирования субъекту Российской Федерации полномочий по установлению запрета.

Проведенный автором анализ регионального законодательства показал, что практически все субъекты Российской Федерации воспользовались предоставленными им пунктом 5 статьи 16 Закона№171-ФЗ полномочиями и установили своими нормативными правовыми актами дополнительные ограничения времени, условий и мест розничной продажи алкогольной продукции.

При этом одни субъекты Российской Федерации устанавливают такие дополнительные ограничения непосредственно в законах, другие — в нормативных правовых актах исполнительных органов государственной власти, третьи предусматривают в законах специальные полномочия исполнительных органов государственной власти и последние устанавливают такие ограничения уже в рамках делегированных им полномочий.

Дополнительные ограничения времени, условий и мест розничной продажи алкогольной продукции на уровне законов установлены, например, в Санкт-Петербурге (статья 5 Закона Санкт-Петербурга от 10.02.14№50-5), в Республике Карелия (статья 3.1 Закона Республики Карелия от 08.06.12 № 1602-ЗРК), в Вологодской области (статья 1 Закона Вологодской области от 05.06.13№3071-ОЗ), в Калининградской области (статья 5 Закона Калининградской области от 03.02.03№222), в Ленинградской области (статья 5 областного закона Ленинградской области от 10.11.11№88-оз), в Тверской области (статья 1 Закона Тверской области от 29.10.10№86-ЗО), в Ненецком автономном округе (статья 6 Закона Ненецкого автономного округа от 15.06.06№731-ОЗ), в Московской области (статья 6 Закона Московской области от 27.04.12№40/2012-ОЗ) и в Забайкальском крае (статья 3 Закона Забайкальского края от 26.12.11№616-ЗЗК).

Нормативными правовыми актами исполнительных органов государственной власти рассматриваемые дополнительные ограничения установлены, в частности, в Псковской области (постановление администрации Псковской области от 15.01.13№8), в Пермском крае (постановление правительства Пермского края от 10.10.11№755-п) и в Иркутской области (постановление правительства Иркутской области от 14.10.11№313-пп).

В некоторых субъектах Российской Федерации исполнительным органам государственной власти делегируются полномочия по установлению дополнительных ограничений времени, условий и мест розничной продажи алкогольной продукции.

Так, пунктом 1 части 1 статьи 2 областного закона Новгородской области от 03.03.09 № 480-ОЗ предусмотрено, что к полномочиям правительства Новгородской области относится установление дополнительных ограничений времени, условий и мест розничной продажи алкогольной продукции, в том числе полного запрета на розничную продажу алкогольной продукции. Во исполнение данного областного закона правительством Новгородской области принято постановление от 24.06.13 № 36, которым были установлены дополнительные ограничения розничной продажи алкогольной продукции.

Аналогичная модель правового регулирования избрана также Мурманской областью (пункт 3 статьи 4 Закона Мурманской области от 10.11.11 № 1415-01-ЗМО и постановление правительства Мурманской области от 13.10.09 № 479-ПП) и Архангельской областью (пункт 2 статьи 7 Закона Архангельской области от 28.06.10 №182-14-ОЗ и постановление правительства Архангельской области от 05.06.12№222-пп).

С учетом правовой позиции, приведенной в пункте 12 комментируемого постановления, названные выше нормативные правовые акты исполнительных органов государственной власти Пермского края, Псковской и Иркутской областей (равно как и иных субъектов Российской Федерации, в которых дополнительные ограничения времени, условий и мест розничной продажи алкогольной продукции установлены напрямую нормативными правовыми актами органов исполнительной власти) не могут являться основанием для ограничения прав в сфере розничной продажи алкогольной продукции и влечь для организаций и индивидуальных предпринимателей негативные правовые последствия в виде применения мер государственного принуждения.

Несколько сложнее обстоит ситуация с нормативными правовыми актами исполнительных органов государственной власти, принятыми в рамках делегированных им региональными законами полномочий.

Исходя из того, что Президиумом ВАС РФ на заседании 26 июня 2014 года был отвергнут вариант, при котором допускалось принятие нормативных правовых актов не только законодательными (представительными) органами, но и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации в рамках предоставленных им полномочий, напрашивается вывод о том, что упомянутые выше нормативные правовые акты исполнительных органов государственной власти Архангельской, Мурманской и Новгородской областей также не влекут каких-либо правовых последствий.

Вместе с тем правоприменительная практика ВС РФ свидетельствует об ином. Так, в определении ВС РФ от 28.05.14№31-АПГ14-2указано, что поскольку в соответствии со статьей 5 Закона Чувашской Республики от 29.12.05 № 69 установление дополнительных ограничений времени, условий и мест розничной продажи алкогольной продукции, в том числе полного запрета на розничную продажу алкогольной продукции, отнесено к полномочиям Кабинета Министров Чувашской Республики, то последний вправе был установить таковые дополнительные ограничения путем принятия оспариваемого постановления от 14.11.12№481.

Учитывая, что в пункте 12 комментируемого постановления Пленумом ВАС РФ сформулировано общее правило, в то время как названным судебным актом ВС РФ подтверждена законность конкретного нормативного правового акта, можно предположить, что арбитражные суды при рассмотрении соответствующих споров будут придерживаться правовой позиции, выраженной в постановлении№47.

При этом остается неясным, как поступать Арбитражному суду Чувашской Республики — Чувашии, Первому ААС и Арбитражному суду Волго-Вятского округа при рассмотрении дел, связанных с применением постановления Кабинета Министров Чувашской Республики от 14.11.12№481, устанавливающего дополнительные ограничения времени, условий и мест розничной продажи алкогольной продукции на территории Чувашской Республики.

При применении региональных нормативных правовых актов, устанавливающих дополнительные ограничения времени, условий и мест розничной продажи алкогольной продукции, актуальным является еще один вопрос.

Как уже отмечалось выше, реализация алкогольной продукции в период времени, когда Законом№171-ФЗ розничная продажа такой продукции запрещена, влечет привлечение к административной ответственности по части 3 статьи 14.16 КоАП РФ.

Однако в законодательстве об административных правонарушениях многих субъектов Российской Федерации дополнительно установлена административная ответственность за нарушения ограничений времени, условий и мест розничной продажи алкогольной продукции, введенных региональными нормативными правовыми актами.

В качестве конкретных примеров можно привести статью 3.5 областного закона Ленинградской области от 02.07.03№47-оз «Об административных правонарушениях», статью 59.3 Закона Тверской области от 14.07.03№46-ЗО «Об административных правонарушениях», статью 2.13 Закона Псковской области от 04.05.03№268-ОЗ «Об административных правонарушениях на территории Псковской области», статью 2.9 Кодекса Нижегородской области об административных правонарушениях от 20.05.03№34-З, статью 2.5 Кодекса Республики Саха (Якутия) об административных правонарушениях от 14.10.09№726-З№337-IV, статью 3.15 Кодекса Республики Тыва об административных правонарушениях от 30.12.08 № 905 ВХ-2, статью 21.1 Кодекса Костромской области об административных правонарушениях от 21.07.08№352-4-ЗКО, статью 4.2 Кодекса Ульяновской области об административных правонарушениях от 28.02.11№16-ЗО, статью 3.30 Кодекса Томской области об административных правонарушениях от 26.12.08№295-ОЗ, статью 7 Закона Удмуртской Республики от 13.10.11№57-РЗ «Об установлении административной ответственности за отдельные виды нарушений», статью 2.35 Закона Пермского края от 01.11.07№139-ПК «Об административных правонарушениях», статью 10-3 Закона Свердловской области от 14.06.05 № 52-ОЗ «Об административных правонарушениях на территории Свердловской области», статью 8.1 Закона Орловской области от 06.06.13 № 1490-ОЗ «Об ответственности за административные правонарушения», статью 14.1 Закона Брянской области от 15.06.07№88-З «Об административных правонарушениях на территории Брянской области», статью 6.5 Закона Самарской области от 01.11.07 № 115-ГД «Об административных правонарушениях на территории Самарской области», статью 46.1 Закона Оренбургской области от 01.10.03№489/55-III-ОЗ «Об административных правонарушениях в Оренбургской области» и статью 53.1 Закона Курской области от 04.01.03№1-ЗКО «Об административных правонарушениях в Курской области».

При этом обращает на себя внимание, что некоторыми субъектами Российской Федерации определены гораздо более строгие административные наказания, чем санкции части 3 статьи 14.16 КоАП РФ (наложение на должностных лиц административного штрафа в размере от 5000 до 10 000 рублей с конфискацией алкогольной продукции или без таковой, на юридических лиц — административного штрафа в размере от 50 000 до 100 000 рублей с конфискацией алкогольной продукции или без таковой).

Например, согласно части 2 статьи 2.5 Кодекса Республики Саха (Якутия) об административных правонарушениях нарушение ограничения времени розничной продажи алкогольной продукции, установленного нормативными правовыми актами Республики Саха (Якутия), влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от 30 000 до 50 000 рублей, а на юридических лиц — от 800 000 до 1 000 000 рублей.

Таким образом, в Республике Саха (Якутия) сложилась парадоксальная ситуация: за розничную продажу алкогольной продукции с 23 часов до 8 часов по местному времени, то есть за нарушение запрета, установленного пунктом 5 статьи 16 Закона№171-ФЗ, организация может быть привлечена к административной ответственности по части 3 статьи 14.16 КоАП РФ с назначением наказания в виде административного штрафа в размере от 50 000 до 100 000 рублей, в то время как нарушение ограничения времени розничной продажи алкогольной продукции, установленного республиканским законодательством (с 20 часов до 14 часов по местному времени), влечет привлечение к ответственности в виде административного штрафа от 800 000 до 1 000 000 рублей. То есть максимальный размер административного штрафа за нарушение запрета, установленного федеральным законодательством, в восемь раз меньше минимального размера административного штрафа за нарушение ограничения, введенного республиканским законодательством.

В настоящее время в судебной практике нет единого подхода к решению вопроса о том, вправе ли субъекты Российской Федерации устанавливать административную ответственность за нарушение дополнительных ограничений времени, условий и мест розничной продажи алкогольной продукции.

Однако в определении ВС РФ от 16.04.14№77-АПГ14-2 высказана противоположная позиция.

Можно предположить, что в дальнейшем судебная практика (в том числе и арбитражных судов) будет складываться с учетом приведенной правовой позиции ВС РФ. То есть в случае оспаривания организациями и индивидуальными предпринимателями решений административных органов названных выше субъектов Российской Федерации о привлечении к административной ответственности за нарушение дополнительных ограничений времени, условий и мест розничной продажи алкогольной продукции по соответствующим нормам региональных законов об административных правонарушениях арбитражные суды, скорее всего, будут признавать такие решения незаконными по мотиву неправильной квалификации противоправного деяния (не по части 3 статьи 14.16 КоАП РФ).

Комментарий к пункту 17 постановления №47

Административная ответственность за производство и оборот алкогольной продукции, не соответствующей государственным стандартам и техническим условиям, наступает по статье 14.43 КоАП РФ, являющейся специальной по отношению к статье 14.17 КоАП РФ.

До 19 января 2012 года в КоАП РФ имелась статья 6.14, предусматривавшая административную ответственность за производство либо оборот алкогольной продукции, не соответствующей требованиям государственных стандартов, санитарным правилам и гигиеническим нормативам.

Федеральным законом от 18.07.11№237-ФЗ указанная специальная норма признана утратившей силу.

Из подпункта 6 пункта 9 статьи 19 и пункта 4 статьи 23.2 Закона№171-ФЗ следует, что применительно к деятельности, связанной с производством и оборотом алкогольной продукции, лицензионными признаются требования, установленные в статьях 2, 8, 9, 10.1, 11, 16, 19, 20, 25 и 26 данного закона.

В свою очередь в силу пункта 1 статьи 26 Закона№171-ФЗ запрещены производство и оборот алкогольной продукции с нарушением технических условий в области производства и оборота такой продукции, утвержденных уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти.

Пунктом 1 статьи 25 Закона№171-ФЗ определено, что реализуемая алкогольная продукция, не соответствующая государственным стандартам и техническим условиям, признается находящейся в незаконном обороте.

Таким образом, производство и (или) оборот алкогольной продукции, не соответствующей государственным стандартам и техническим условиям, является нарушением лицензионных требований.

В связи с этим у арбитражных судов возникали вопросы о том, по какой норме необходимо квалифицировать противоправные действия организаций по производству и обороту алкогольной продукции, не соответствующей государственным стандартам и техническим условиям: по статье 14.17 КоАП РФ, устанавливающей административную ответственность за производство или оборот алкогольной продукции с нарушением (часть 1) и грубым нарушением (часть 2) лицензионных требований, либо по статье 14.43 КоАП РФ, которая устанавливает административную ответственность за нарушение изготовителем, исполнителем (лицом, выполняющим функции иностранного изготовителя) и продавцом требований технических регламентов или подлежащих применению до дня вступления в силу соответствующих технических регламентов обязательных требований к продукции либо к продукции и связанным с требованиями к продукции процессам, в том числе производства, хранения, перевозки и реализации.

Некоторые арбитражные суды и вовсе полагали, что в таких ситуациях (реализация алкогольной продукции, не соответствующей государственным стандартам) возможно привлечение к административной ответственности по части 3 статьи 14.16 КоАП РФ (постановление Семнадцатого ААС от 08.08.13 по делу№А71-1828/2013).

В проекте постановления№47, представленном на рассмотрение Президиума ВАС РФ 26 июня 2014 года, было предложено два варианта решения вопроса о квалификации противоправных действий по производству и (или) обороту алкогольной продукции, не соответствующей государственным стандартам и техническим условиям.

Один из вариантов предусматривал, что ответственность за такие нарушения наступает на основании частей 1 или 2 статьи 14.17 КоАП РФ. Статья 14.43 КоАП РФ в данном случае не применяется, поскольку положения статьи 14.17 КоАП РФ являются специальными по отношению к статье 14.43 КоАП РФ, так как устанавливают административную ответственность за нарушения в сфере производства и оборота алкогольной продукции.

Однако в итоге в пункте 17 комментируемого постановления Пленум ВАС РФ указал, что ответственность за рассматриваемые нарушения наступает не на основании частей 1 или 2 статьи 14.17 КоАП РФ, а согласно статье 14.43 КоАП РФ, поскольку именно она является специальной по отношению к частям 1 и 2 статьи 14.17 КоАП РФ.

В свою очередь в целях разграничения административных правонарушений, предусмотренных частями 1 и 2 статьи 14.43 КоАП РФ (в случае оборота алкогольной продукции, не соответствующей по органолептическим и физико-химическим показателям требованиям государственных стандартов), в постановлениях Четвертого ААС от 04.05.12 по делу№А19-15971/2011 и от 31.05.13 по делу№ А58-7207/2012 предложен следующий подход.

Следовательно, при установлении факта реализации алкогольной продукции, не соответствующей требованиям государственных стандартов по органолептическим и физико-химическим показателям, противоправные действия должны квалифицироваться по части 2 статьи 14.43 КоАП РФ, а не по части 1 этой же статьи, как считают некоторые арбитражные суды (постановления ФАС Центрального округа от 26.03.13 по делу№А14-9720/2012, Семнадцатого ААС от 27.05.14 по делу№А50-26030/2013 и от 17.06.14 по делу№ А60-7005/2014).

При этом, имея в виду названную выше юридическую презумпцию, в целях квалификации деяния по части 2 статьи 14.43 КоАП РФ не требуется проведение каких-либо экспертиз или исследований по вопросу о том, представляет ли такая алкогольная продукция опасность для жизни и здоровья граждан (постановление ФАС Уральского округа от 21.07.14 по делу№А60-51248/2013).

В то же время по части 1 статьи 14.43 КоАП РФ может быть квалифицировано, например, нарушение требований Технических условий в области производства и оборота (за исключением розничной продажи) алкогольной и спиртосодержащей продукции в части хранения алкогольной и спиртосодержащей пищевой продукции, расфасованной в потребительскую тару, утвержденных приказом Росалкогольрегулирования от 26.10.10 № 59н, в части хранения алкогольной продукции (постановление Тринадцатого ААС от 19.12.13 по делу№А56-56404/2013).

В судебно-арбитражной практике возникают также вопросы, связанные с разграничением составов административных правонарушений, предусмотренных частью 3 статьи 14.16 и частью 1 статьи 14.17 КоАП РФ.

Дело в том, что на основании подпункта 6 пункта 9 статьи 19 и пункта 4 статьи 23.2 Закона№171-ФЗ статья 16 этого же закона отнесена к нормам, содержащим лицензионные требования. Данное обстоятельство в ряде случаев служит контролирующим органам основанием для вывода о том, что любое нарушение требований статьи 16 Закона№171-ФЗ одновременно означает и нарушение лицензионных требований. Соответственно, как полагают контролирующие органы, за такое нарушение наступает административная ответственность по части 1 статьи 14.17 КоАП РФ (постановления Четвертого ААС от 07.08.14 по делам№А78-4155/2014 и А78-4621/2014).

С подобной позицией трудно согласиться ввиду следующего.

На основании пункта 1 статьи 26 Закона№171-ФЗ в области оборота алкогольной продукции запрещается розничная продажа такой продукции с нарушением требований статьи 16 этого закона.

Из пункта 3 статьи 20 Закона№171 следует, что в пунктах 2 и 5 статьи 16 данного закона установлены особые требования к розничной продаже алкогольной продукции.

Таким образом, статья 16 Закона № 171-ФЗ содержит не только лицензионные требования, но и одновременно особые требования (правила) розничной продажи алкогольной продукции. Поэтому нарушение требований этой статьи не всегда влечет за собой привлечение к административной ответственности исключительно по части 1 статьи 14.17 КоАП РФ (как ошибочно полагают контролирующие органы).

Например, пунктом 2 статьи 16 Закона№171-ФЗ установлен императивный запрет на розничную продажу алкогольной продукции несовершеннолетним.

Нарушение данного запрета влечет привлечение к административной ответственности не по части 1 статьи 14.17 КоАП РФ, а по специальной норме — части 2.1 статьи 14.16 КоАП РФ, предусматривающей административную ответственность за розничную продажу несовершеннолетнему алкогольной продукции, если это действие не содержит уголовно наказуемого деяния.

Или другой пример. Тем же пунктом 2 статьи 16 Закона № 171-ФЗ запрещена розничная продажа алкогольной продукции без ее маркировки федеральными специальными марками или акцизными марками. В случае нарушения этого требования организация будет привлечена к ответственности по части 4 статьи 15.12 КоАП РФ, являющейся специальной по отношению к части 1 статьи 14.17 КоАП РФ.

За нарушение установленного пунктом 2 статьи 16 Закона №171-ФЗ запрета на розничную продажу алкогольной продукции без сопроводительных документов, подтверждающих легальность ее производства и оборота, административная ответственность предусмотрена также по специальной норме (часть 2 статьи 14.16 КоАП РФ), а не по части 1 статьи 14.17 КоАП РФ.

По нашему мнению, при разграничении составов административных правонарушений, предусмотренных частью 3 статьи 14.16 и частью 1 статьи 14.17 КоАП РФ, необходимо учитывать характер допущенного нарушения.

При этом нужно исходить из того, что под лицензионными требованиями и условиями понимается совокупность установленных нормативными правовыми актами о лицензировании конкретных видов деятельности требований и условий, выполнение которых лицензиатом обязательно при осуществлении лицензируемого вида деятельности. Лицензионные требования включают в себя требования к созданию юридических лиц и деятельности юридических лиц в соответствующих сферах деятельности, установленные федеральными законами и принятыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации и направленные на обеспечение достижения целей лицензирования.

К лицензионным требованиям с учетом особенностей осуществления лицензируемого вида деятельности могут быть отнесены требования о наличии у соискателя лицензии и у лицензиата помещений, зданий, сооружений и иных объектов по месту осуществления лицензируемого вида деятельности, технических средств и оборудования, принадлежащих им на праве собственности или ином законном основании и необходимых для осуществления соответствующего вида деятельности.

Например, если нарушение требований статьи 16 Закона№171-ФЗ состоит в уменьшении (после получения лицензии) по каким-либо причинам общей площади стационарных торговых объектов и складских помещений, предназначенных для осуществления розничной продажи алкогольной продукции, то такие действия надлежит квалифицировать по части 1 статьи 14.17 КоАП РФ.

Другим примером нарушения положений статьи 16 Закона № 171-ФЗ, относящихся к лицензионным требованиям, является осуществление розничной продажи алкогольной продукции в отсутствие зарегистрированного в установленном порядке договора аренды стационарного торгового объекта, заключенного на срок не менее одного года (постановление Четвертого ААС от 14.07.14 по делу№А78-3597/2014).

С нашей точки зрения, к нарушениям исключительно лицензионных требований (а не правил розничной продажи алкогольной продукции) относится и несоблюдение организацией установленных пунктом 5 статьи 16 Закона№171-ФЗ и соответствующим нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации требований к минимальному размеру уставного капитала (уставного фонда). В обоснование данной позиции среди прочего можно сослаться на положения пункта 4 части 3 статьи 8 Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности», согласно которому соответствие лицензиата требованиям, установленным федеральными законами и касающимся размера уставного капитала, отнесено именно к лицензионным требованиям.

Однако, как уже отмечалось выше, в постановлении Президиума ВАС РФ от 16.09.08№5378/08

По нашему мнению, указанные выше (и подобные им) требования статьи 16 Закона № 171-ФЗ не связаны с собственно розничной продажей алкогольной продукции и, несомненно, относятся к лицензионным требованиям (в предложенном выше понимании).

Напротив, требования статьи 16 Закона№171-ФЗ об ограничении времени розничной продажи алкогольной продукции или о запрете розничной продажи алкогольной продукции без сертификата соответствия или декларации о соответствии в первую очередь относятся к правилам розничной продажи такой продукции и потому их нарушение влечет привлечение к административной ответственности по части 3 статьи 14.16 КоАП РФ.

Комментарий к пункту 4 постановления №47

Представление декларации в ином виде, чем это предусмотрено Правилами представления деклараций об объеме производства, оборота и (или) использования этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, об использовании производственных мощностей, утвержденными постановлением Правительства РФ от 09.08.12№815 (далее — Правила №815), или с нарушением установленной формы образует состав административного правонарушения, предусмотренного статьей 15.13 КоАП РФ.

Пунктом 1 статьи 26 Закона № 171-ФЗ установлен запрет на искажение и (или) непредставление в установленные сроки декларации об объеме производства или оборота алкогольной продукции.

В силу пункта 1 статьи 14 Закона№171-ФЗ организации, осуществляющие оборот алкогольной продукции, обязаны осуществлять учет и декларирование объема оборота такой продукции. Индивидуальные предприниматели, осуществляющие розничную продажу пива и пивных напитков, сидра, пуаре, медовухи, обязаны осуществлять учет и декларирование объема их розничной продажи.

Порядок представления таких деклараций определен Правилами № 815 (в редакции постановления Правительства РФ от 15.11.13 № 1024), в соответствии с которыми организации, осуществляющие хранение алкогольной продукции, а также закупку, хранение и поставку алкогольной продукции, представляют декларации об объеме оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции по форме согласно приложению№ 5 (пункт 7); организации, осуществляющие производство, хранение и поставку произведенной алкогольной продукции, а также закупку, хранение и поставку алкогольной продукции, хранение алкогольной продукции, представляют декларации об объеме поставки этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции по форме согласно приложению№6 (пункт 8); организации, осуществляющие закупку, хранение и поставку алкогольной продукции, хранение алкогольной продукции, представляют декларации об объеме закупки этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции по форме согласно приложению№7 (пункт 9); организации, осуществляющие розничную продажу алкогольной продукции (за исключением пива и пивных напитков, сидра, пуаре и медовухи), представляют декларации об объеме розничной продажи алкогольной (за исключением пива и пивных напитков, сидра, пуаре и медовухи) и спиртосодержащей продукции по форме согласно приложению№11 (пункт 13); организации и индивидуальные предприниматели, осуществляющие розничную продажу пива и пивных напитков, сидра, пуаре и медовухи, представляют декларации об объеме розничной продажи пива и пивных напитков, сидра, пуаре и медовухи по форме согласно приложению№12 (пункт 14).

Порядок заполнения деклараций об объемах производства, оборота и (или) использования этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, об использовании производственных мощностей утвержден приказом Росалкогольрегулирования от 23.08.12№23

Согласно пункту 15 Правил № 815 декларации представляются ежеквартально, не позднее 20-го числа месяца, следующего за отчетным кварталом.

Декларации представляются по телекоммуникационным каналам связи в форме электронного документа, подписанного усиленной квалифицированной электронной подписью, сертификат ключа проверки которой выдан любым удостоверяющим центром, аккредитованным в порядке, установленном Федеральным законом «Об электронной подписи» (пункт 16 Правил№815).

На основании пункта 17 Правил № 815 декларации по формам, предусмотренным приложениями№5–7 к этим Правилам, представляются в целом по организации, включая ее обособленные подразделения, в Росалкогольрегулирование.

Пунктом 19 Правил№815 определено, что декларации по формам, предусмотренным приложениями№11 и 12 к данным Правилам, представляются организациями и индивидуальными предпринимателями в органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации по месту регистрации организации (индивидуального предпринимателя). Копии деклараций, представляемых в органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, организации и индивидуальные предприниматели направляют в Росалкогольрегулирование в электронной форме в течение суток после представления деклараций в органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации. При представлении деклараций по формам, предусмотренным приложениями№11 и 12, в форме электронного документа используется формат, установленный Росалкогольрегулированием. Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации для приема деклараций используют программное обеспечение Росалкогольрегулирования.

За несоблюдение указанных требований статей 14 и 26 Закона№ 171-ФЗ и Правил№815 установлена административная ответственность (статья 15.13 КоАП РФ) и, кроме того, могут быть применены такие меры государственного принуждения, как приостановление действия соответствующей лицензии либо ее аннулирование в судебном порядке (пункты 1 и 3 статьи 20 Закона№171-ФЗ).

Статьей 15.13 КоАП РФ (в редакции Закона№365-ФЗ) установлена административная ответственность за искажение информации и (или) нарушение порядка и сроков при декларировании производства, оборота и (или) использования этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, использования производственных мощностей.

То есть объективную сторону рассматриваемого административного правонарушения образуют:

— несвоевременная подача соответствующей декларации об объемах производства и оборота алкогольной продукции;

— искажение информации при декларировании производства и оборота алкогольной продукции;

— нарушение порядка декларирования производства и оборота алкогольной продукции.

В пункте 4 постановления № 47 Пленум ВАС РФ разъяснил, что состав рассматриваемого административного правонарушения об-разует в том числе представление декларантом соответствующей декларации в ином виде, чем это предусмотрено Правилами№815, или с нарушением установленной формы.

Например, представление деклараций на бумажном носителе (что допускалось до 1 января 2014 года) в настоящее время будет означать представление декларации в ином виде, чем предусмотрено Правилами№815, и, соответственно, повлечет привлечение к административной ответственности по статье 15.13 КоАП РФ в связи с нарушением порядка декларирования производства и оборота алкогольной продукции.

Анализ правоприменительной практики показывает, что наиболее часто встречающимся основанием для привлечения организаций и индивидуальных предпринимателей к административной ответственности по статье 15.13 КоАП РФ является нарушение сроков представления соответствующих деклараций (постановления Тринадцатого ААС от 30.06.14 по делу№А21-10703/2013, Шестнадцатого ААС от 23.07.14 по делу№А22-856/2014 и Семнадцатого ААС от 03.06.14 по делу№А50-9/2014).

При этом нередки случаи, когда организации (индивидуальные предприниматели) направляют декларации по телекоммуникационным каналам связи своевременно (например, 20 января, 20 апреля, 20 июля или 20 октября), однако из-за обнаружившихся в ходе проверки деклараций тех или иных технических ошибок представленная декларация не проходит так называемый форматно-логический контроль, в связи с чем декларации не принимаются Росалкогольрегулированием или уполномоченными органами субъектов Российской Федерации.

При правовом обосновании того, что декларация может считаться представленной только после успешного прохождения форматно-логического контроля, указанные органы ссылаются на соответствующие положения Порядка представления в электронном виде деклараций об объемах производства, оборота (за исключением розничной продажи) и использования этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, утвержденного приказом Росалкогольрегулирования от 01.09.10№52н²⁴(далее — Порядок№52н), ²⁴Утратил силу с 17 августа 2014 года в связи с принятием приказа Росалкогольрегулирования от 21.05.14№150

Действительно, в соответствии с пунктами 5.1–5.4 Порядка№52н при представлении деклараций по телекоммуникационным каналам связи организация должна была соблюдать следующий порядок электронного документооборота:

— после подготовки каждой декларации в соответствии с утвержденным форматом руководитель (или уполномоченное лицо) организации подписывал ее электронной цифровой подписью и отправлял в зашифрованном виде в адрес Росалкогольрегулирования;

— в течение суток с момента отправки декларации организация получала от Росалкогольрегулирования следующие документы: квитанцию о приеме декларации по телекоммуникационным каналам связи или протокол форматно-логического контроля декларации, который содержал информацию о том, что декларация не прошла входной контроль (декларация не соответствует формату представления деклараций);

— при получении протокола форматно-логического контроля декларации организация должна была устранить ошибки, указанные в протоколе, и повторить всю процедуру передачи декларации;

— если организация не получала от Росалкогольрегулирования в установленное время квитанцию о приеме декларации по телекоммуникационным каналам связи или протокол форматно-логического контроля декларации, она должна была информировать Росалкогольрегулирование о данном факте и при необходимости повторить процедуру передачи декларации.

При этом на основании пункта 6 Порядка № 52н датой представления деклараций по телекоммуникационным каналам связи являлась дата подтверждения о ее получении Росалкогольрегулированием.

Однако названный нормативный правовой акт (а именно его пункты 5.1–5.4 и 6) с 1 января 2014 года противоречил пункту 21 Правил№815, имеющих большую юридическую силу.

Согласно данному пункту Правил № 815 (в редакции, действующей с 1 января 2014 года) Росалкогольрегулирование и (или) органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации не вправе отказать в принятии деклараций, представленных организацией (индивидуальным предпринимателем) в соответствии с данными Правилами. При получении деклараций указанные органы в тот же день передают квитанции о приеме деклараций в форме электронного документа организациям (индивидуальным предпринимателям) по телекоммуникационным каналам связи. При представлении декларации по телекоммуникационным каналам связи днем ее представления считается дата ее отправки.

Следовательно, днем представления декларации считается дата ее отправки по телекоммуникационным каналам связи, а не дата подтверждения о получении декларации Росалкогольрегулированием. При этом соответствующие органы не вправе отказать в принятии представленных (отправленных) деклараций.

Кроме того, необходимо отметить, что Порядок № 52н не распространялся на правоотношения по представлению в электронном виде деклараций об объемах розничной продажи алкогольной продукции (по форме согласно приложению№11 к Правилам№815) и деклараций об объемах розничной продажи пива и пивных напитков, сидра, пуаре и медовухи (по форме согласно приложению№12 к Правилам№815).

По нашему мнению, в подобных ситуациях (декларация отправлена по телекоммуникационным каналам связи своевременно, но из-за допущенных технических ошибок не прошла форматно-логический контроль) нельзя говорить о нарушении срока представления декларации, но возможно обсуждение вопроса о нарушении порядка декларирования производства и оборота алкогольной продукции.

В частности, непрохождение по тем или иным причинам форматно-логического контроля может свидетельствовать о том, что декларантом не в полной мере соблюдены требования приказа Росалкогольрегулирования от 05.08.13 № 198 «О формате представления в форме электронного документа деклараций об объеме производства, оборота и (или) использования этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, об использовании производственных мощностей».

Однако поскольку административные органы при привлечении организаций и индивидуальных предпринимателей к ответственности по статье 15.13 КоАП РФ в таких ситуациях в качестве объективной стороны правонарушения указывают исключительно на нарушение срока представления деклараций, а не на нарушение порядка декларирования, то арбитражные суды по изложенным выше мотивам признают постановления этих органов незаконными (по становления Четвертого ААС от 19.06.14 по делу №А78-1418/2014 и от 04.07.14 по делу№А19-4206/2014).

При рассмотрении дел об оспаривании постановлений административных органов о привлечении к административной ответственности по статье 15.13 КоАП РФ по причине искажения содержащейся в декларациях информации необходимо учитывать следующее.

Согласно пункту 20 Правил№815 при обнаружении организацией (индивидуальным предпринимателем) в текущем отчетном периоде фактов неотражения или неполноты отражения в декларации необходимых сведений, а также ошибок (искажений), допущенных в истекшем отчетном периоде, организация (индивидуальный предприниматель) представляет корректирующие декларации, содержащие сведения (дополнения), уточняющие сведения, содержащиеся в декларациях, представленных ранее. Корректирующие декларации представляются до окончания квартала, следующего за отчетным кварталом, с обоснованием причин, вызвавших неполноту или недостоверность представленных сведений (за исключением представления корректирующих деклараций по предписанию лицензирующего органа об устранении нарушений условий действия лицензии). Во время проведения проверки деятельности организации (индивидуального предпринимателя) уполномоченными органами организация (индивидуальный предприниматель) не вправе представлять корректирующие декларации за проверяемый период.

Таким образом, действующим законодательством для организаций и индивидуальных предпринимателей, занимающихся оборотом алкогольной продукции, прямо предусмотрена возможность исправления ошибочно указанных сведений путем представления корректирующих деклараций.

По нашему мнению, введение подобной нормы преследует цель стимулировать добросовестных участников рынка алкогольной продукции самостоятельно (до проведения уполномоченным органом проверки) исправлять допущенные ошибки при заполнении деклараций и тем самым избегать неблагоприятных последствий (в том числе в виде привлечения к административной ответственности).

Подобное правовое регулирование характерно для отраслей публичного права. Например, статья 81 НК РФ также допускает внесение изменений в налоговую декларацию путем подачи уточненной налоговой декларации. При этом пункт 4 данной статьи прямо предусматривает освобождение налогоплательщика от привлечения к налоговой ответственности в случае представления уточненной налоговой декларации (при соблюдении поименованных в данном пункте условий).

Как показывает практика, контролирующие органы исходят из того, что предусмотренное статьей 15.13 КоАП РФ административное правонарушение, объективная сторона которого состоит в искажении содержащейся в декларациях информации, считается совершенным в момент представления первичных деклараций, при этом дальнейшее их исправление, в том числе до проведения проверки, не имеет правового значения (постановление Четвертого ААС от 16.12.13 по делу№А58-4668/2013).

Считаем, что подобное толкование лишает пункт 20 Правил№815 всякого практического смысла и не соответствует действительной воле законодателя.

Если согласиться с таким толкованием, то это может привести к тому, что организации (индивидуальные предприниматели), самостоятельно обнаружив допущенные ошибки (в пределах годичного срока со дня представления первичных деклараций), будут не заинтересованы в их исправлении, поскольку при представлении корректирующих деклараций они будут с большой вероятностью привлечены к административной ответственности по статье 15.13 КоАП РФ за внесение в первичные декларации недостоверных сведений (в том числе и в случае, если административный орган самостоятельно не обнаружил допущенные ошибки).

Как следствие, неблагоприятным итогом подобного толкования рассматриваемой нормы будет затруднение осуществления Росалкогольрегулированием и уполномоченными органами субъектов Российской Федерации контроля за оборотом алкогольной продукции по причине уклонения организаций (индивидуальных предпринимателей) от исправления допущенных ими ошибочных сведений в первичных декларациях.

По нашему мнению, в случае подачи организацией (индивидуальным предпринимателем) корректирующей декларации до начала проверки уполномоченным органом первичных деклараций и исправления тем самым допущенной ошибки привлечение к административной ответственности по статье 15.13 КоАП РФ исключается ввиду отсутствия состава административного правонарушения.

Если же корректирующие декларации представляются организацией (индивидуальным предпринимателем) уже после обнаружения уполномоченным органом допущенной ошибки, то данное обстоятельство не освобождает такую организацию (индивидуального предпринимателя) от привлечения к административной ответственности. На подобное толкование ориентирует и последний абзац пункта 20 Правил№815, согласно которому во время проведения проверки деятельности организации (индивидуального предпринимателя) уполномоченными органами организация (индивидуальный предприниматель) не вправе представлять корректирующие декларации за проверяемый период.

Завершая комментарий к пункту 4 постановления№47, необходимо отметить, что Законом№365-ФЗ была изложена в новой редакции не только статья 15.13 КоАП РФ, но и внесены весьма важные изменения в статью 23.50 КоАП РФ, согласно прежней редакции которой руководители органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих государственный контроль (надзор) в области производства и оборота алкогольной продукции, и их заместители не были наделены полномочиями по рассмотрению дел об административных правонарушениях, предусмотренных статьей 15.13 КоАП РФ.

Такое право (в части розничной продажи алкогольной продукции, то есть и в части представления деклараций по формам согласно приложениям № 11 и 12 к Правилам № 815) появилось у органов государственной власти субъектов Российской Федерации и их должностных лиц только с 3 января 2014 года.

Отсутствие у региональных органов и их должностных лиц подобных полномочий до 3 января 2014 года вызывало определенные трудности при применении положений статьи 29.5 КоАП РФ о месте рассмотрения дела об административном правонарушении, поскольку территориальные органы Росалкогольрегулирования расположены только в административных центрах федеральных округов (постановление Четвертого ААС от 21.04.14 по делу№ А19-17895/2013).

Комментарий к пункту 5 постановления №47

В случае если организация, осуществляющая производство алкогольной продукции, приостановила свою деятельность и уведомила об этом лицензирующий орган, она освобождается от обязанности представлять за соответствующий период декларацию об объеме производства, оборота и (или) использования алкогольной продукции, об использовании производственных мощностей.

Согласно пункту 10 статьи 8 Закона № 171-ФЗ в случае невозможности соблюдения нормы минимального использования производственной мощности организация направляет в письменной форме в лицензирующий орган уведомление о приостановлении использования основного технологического оборудования для производства этилового спирта или алкогольной продукции с использованием этилового спирта с указанием даты приостановления.

В связи с этим Пленум ВАС РФ в пункте 5 постановления №47 указал, что, если организация, осуществляющая производство этилового спирта или алкогольной продукции с использованием этилового спирта, приостановила свою деятельность и уведомила об этом лицензирующий орган, она освобождается от обязанности представлять за соответствующий период декларацию об объеме производства, оборота и (или) использования этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, об использовании производственных мощностей.

Следовательно, такая организация не может быть привлечена к административной ответственности по статье 15.13 КоАП РФ за непредставление соответствующей декларации по форме согласно приложениям№1 и 3 к Правилам№815.

При применении на практике данного разъяснения необходимо учитывать положения утвержденного приказом Росалкогольрегулирования от 13.11.12 № 339 Порядка направления уведомлений о приостановлении или возобновлении использования основного технологического оборудования для производства этилового спирта или алкогольной продукции с использованием этилового спирта, пунктом 10 которого, в частности, предусмотрено, что в случае поступления в Росалкогольрегулирование уведомления, направленного с нарушением данного Порядка, уведомление возвращается заявителю в срок не позднее пяти рабочих дней после поступления с указанием причин возврата со ссылкой на нормы этого Порядка, о чем Росалкогольрегулирование информирует организацию на указанный в лицензии организации адрес электронной почты, по которому осуществляется переписка, направление решений, извещений, уведомлений с использованием электронной подписи.

Следовательно, если организация направила уведомление о приостановлении использования основного технологического оборудования для производства этилового спирта или алкогольной продукции с использованием этилового спирта, но такое уведомление по тем или иным причинам было Росалкогольрегулированием возвращено, то такая организация не освобождается от обязанности по декларированию объемов производства и оборота алкогольной продукции.

Необходимо также отметить, что ни статьей 14 Закона№171-ФЗ, ни Правилами№815 для организаций, имеющих соответствующие лицензии на осуществление деятельности по обороту алкогольной продукции, но фактически такой деятельностью в том или ином отчетном периоде не занимающихся, не предусмотрена возможность не представлять декларации об объемах оборота алкогольной продукции за указанные периоды. Соответственно, в подобных ситуациях они обязаны представлять «нулевые» декларации.