Для российской электроэнергетики 2007—2008 годы можно считать знаковыми: приняты и вступили в действие довольно интересные поправки в Федеральный закон от 26.03.03 № 35-ФЗ «Об электроэнергетике» 1 (далее — Закон об электроэнергетике), в июле 2008 года завершилась реорганизация крупнейшего участника энергетической отрасли, существовавшего в период советской плановой экономики, — РАО «ЕЭС Рос сии», обеспечивающего осуществление всех видов деятельности в электроэнергетике. 1 Собрание законодательства РФ. 2003. № 13. Ст. 1177.
Одним из вопросов, до конца не решенных РАО «ЕЭС России» и попытки урегулирования которых предпринимались в означенный период времени, является вопрос о судьбе бесхозяйного недвижимого имущества в электроэнергетике и правовых основаниях его использования 2. 2 Полагаю, с таким же успехом можно говорить об аналогичных проблемах и в теплоэнергетике, но это не будет являться предметом настоящей статьи.
Бесхозяйные вещи — общий подход
Бесхозяйной является вещь, которая не имеет собственника или собственник которой неизвестен либо, если иное не предусмотрено законами, от права собственности на которую собственник отказался (пункт 1 статьи 225 Гражданского кодекса Российской Федерации, далее — ГК РФ).
С гражданско-правовой точки зрения все довольно просто. Бесхозяйные недвижимые вещи принимаются на учет органом, осуществляющим государственную регистрацию права на недвижимое имущество, по заявлению органа местного самоуправления, на территории которого они находятся, а в городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге 3 — по заявлениям уполномоченных государственных органов этих городов (абзац первый пункта 3, абзац первый пункта 4 статьи 225 ГК РФ). 3 Право указанных городов федерального значения на признание права собственности на бесхозяйную недвижимую вещь нормативно определено Федеральным законом от 09.02.09 № 7-ФЗ, вступившим в силу с 24 февраля 2009 года.
Учет объектов недвижимого имущества в предусмотренном стать ей 225 ГК РФ порядке осуществляется во исполнение абзаца седьмого пункта 3 статьи 9 Федерального закона от 21.07.97 № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» 4 на основании Положения о принятии на учет бесхозяйных недвижимых вещей, утвержденного постановлением Правительства РФ от 17.09.03 № 580 5, Федеральной регистрационной службой (в настоящее время — Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии) или ее территориальными органами. 4 Собрание законодательства РФ. 1997. № 30. Ст. 3594 5 Собрание законодательства РФ. 2003. № 38. Ст. 3668.
По истечении года со дня постановки бесхозяйной недвижимой вещи на учет орган, уполномоченный управлять муниципальным имуществом, либо государственный орган города федерального значения Москвы или Санкт-Петербурга может обратиться в суд с требованием о признании соответственно права муниципальной собственности либо права собственности города федерального значения Москвы или Санкт-Петербурга на данную вещь.
Бесхозяйная недвижимая вещь, не признанная по решению суда поступившей в муниципальную собственность или собственность города федерального значения Москвы или Санкт-Петербурга, может быть вновь принята во владение, пользование и распоряжение оставившим ее собственником либо приобретена в собственность в силу приобретательной давности.
Бесхозяйные вещи в электроэнергетике
Организация экономических отношений и основы государственной политики в сфере электроэнергетики базируются на принципе обеспечения бесперебойного и надежного функционирования электроэнергетики. В силу этого субъекты электроэнергетики зачастую вынуждены эксплуатировать бесхозяйные объекты электроэнергетики (чаще всего объекты электросетевого хозяйства) и нести расходы, связанные с проведением мероприятий по поддержанию этих объектов в надлежащем состоянии и реконструкцией.
Ранее потери энергоснабжающих организаций при передаче энергии по сетям могли быть компенсированы за счет муниципальных образований.
Суды удовлетворяли требования о взыскании с муниципальных образований задолженности по оплате электрической энергии, составляющей объем фактических потерь электроэнергии в сетях, через которые производилась ее поставка для поселков. Бездействие органов муниципального образования в этих случаях, выразившееся в длительном непринятии воздушных электролиний поселков в муниципальную собственность, не могло являться основанием для освобождения этого муниципального образования от обязанности нести расходы, связанные с эксплуатацией названного имущества. Обратное, как указывали суды, ставит в неблагоприятное положение энергоснабжающую организацию, которая, поставляя электроэнергию жителям населенных пунктов, вынуждена нести дополнительные расходы по потерям электроэнергии в сетях, ей не принадлежащих (постановления ФАС Северо-Западного округа от 22.05.08 по делу № А05-10314/2007, от 10.08.07 по делу № А05-4930/2006).
В другом случае в результате бездействия администрации, выразившегося в невнесении в реестр муниципальной собственности бесхозяйных тепловых сетей и непринятии решения об их передаче обслуживающей организации, теплоснабжающая организация понесла убытки в виде неоплаченных тепловых потерь от транспортировки тепловой энергии в этих сетях, которые правомерно взысканы с администрации (постановление ФАС Волго-Вятского округа от 17.03.09 № А28-7969/2008-282/30)
Но в конце 2007 года вопрос отчасти был решен. Федеральным законом от 04.11.07 № 250-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с осуществлением мер по реформированию Единой энергетической системы России» 6, вступившим в силу 10 ноября 2007 года, Закон об электроэнергетике дополнен нормами относительно бесхозяйных объектов электроэнергетики. 6 Собрание законодательства РФ. 2007. № 45. Ст. 5427
При наличии бесхозяйных сетей ответственность за надежность обеспечения электроэнергией и ее качество перед потребителем может быть возложена на организации,к электрическим сетям которых присоединены энергопринимающие устройства потребителей.
Во-первых, пункт 1 статьи 38 Закона об электроэнергетике, определяющий гарантии надежного обеспечения потребителей электрической энергией и соответствия ее качества требованиям технических регламентов и иным обязательным требованиям и устанавливающий обязанности субъектов электроэнергетики, обеспечивающих поставки электрической энергии надлежащим образом исполняющим свои обязательства потребителям в обычных, не аварийных условиях оборота электроэнергии, дополнен абзацем вторым, где предусмотрено, что ответственность за надежность обеспечения электрической энергией и ее качество перед потребителями электрической энергии, энергопринимающие установки которых присоединены к объектам электросетевого хозяйства, которые не имеют собственника, собственник которых не известен или от права собственности на которые собственник отказался, не сут организации, к электрическим сетям которых такие объекты присоединены.
Во-вторых, абзацем вторым пункта 4 статьи 28 Закона об электро энергетике не только установлена возможность включения в пол ном объеме в тарифы для организаций, осуществляющих эксплуатацию бесхозяйных объектов электросетевого хозяйства, тепловых сетей и (или) иных объектов электроэнергетики, расходов, связанных с эксплуатацией таких объектов, но и возложено бремя содержания таких объектов на указанные организации.
Следовательно, именно с этой даты — 10 ноября 2007 года — при наличии бесхозяйных сетей ответственность за надежность обеспечения электроэнергией и ее качество перед потребителем может быть возложена на организации, к электрическим сетям которых присоединены энергопринимающие устройства потребителей 7. 7 Постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 22.05.08 № 17АП-2866/2008-АК. Постановлением ФАС Уральского округа от 28.08.08 № Ф09-6215/08-С1 данное постановление оставлено без изменения. Определением ВАС РФ от 15.01.09 № 16923/08 отказано в передаче указанных судебных актов в Президиум ВАС РФ для пересмотра в порядке надзора
Кроме того, вступивший в силу с 11 сентября 2007 года пункт 55.1 8 Методических указаний по расчету регулируемых тарифов и цен на электрическую (тепловую) энергию на розничном (потребительском) рынке, утвержденных приказом Федеральной службы по тарифам от 06.08.04 № 20-э/2 9, возложил не учтенные в тарифах расходы на эксплуатацию бесхозяйных объектов электро-сетевого хозяйства (а именно потери электрической энергии в сетях) на потребителя электрической энергии пропорционально его фактическому электропотреблению. 8 Введен приказом Федеральной службы по тарифам от 31.07.07 № 138-э/6 9 Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2004. № 44.
Таким образом, с момента вступления в силу указанных норм субъекты электроэнергетики, не являясь собственниками бесхозяйных вещей, вправе рассчитывать на компенсацию своих расходов, связанных с эксплуатацией бесхозяйных объектов электроэнергетики.
Но зачастую субъекты электроэнергетики вынуждены не только эксплуатировать объекты электроэнергетики, но и реконструировать их как в целях достижения надежности обеспечения электрической энергией и ее качества, так и в целях осуществления технологического присоединения. В этой связи вопрос о возможности включения расходов по реконструкции в тарифы для организаций, осуществляющих эксплуатацию бесхозяйных вещей, или возложения на такие организации в качестве бремени содержание таких объектов далеко не праздный.
Здесь в первую очередь необходимо определиться со смыслом терминов «эксплуатация» и «реконструкция», используемых Законом об электроэнергетике без их конкретизации.
Реконструкция как этап эксплуатации
В соответствии с ГОСТ 25866-83 «Эксплуатация техники. Термины и определения», устанавливающим применяемые в науке, технике и производстве термины и определения основных понятий в области эксплуатации изделий техники, под эксплуатацией понимается стадия жизненного цикла изделия, на которой реализуется, поддерживается и восстанавливается его качество. Эксплуатация изделия включает в себя в общем случае использование по назначению, транспортирование, хранение, техническое обслуживание и ремонт. Ввод в эксплуатацию представляет собой событие, фиксирующее готовность изделия к использованию по назначению и документально оформленное в установленном порядке.
Условия и порядок временной остановки работы объектов электроэнергетики, осуществляемой в целях проведения комплекса тех нических мероприятий, направленных на поддержание или вос ста новление исправного состояния указанных объектов либо на изменение технико-экономических показателей состояния этих объектов (вывод в ремонт), а также условия и порядок окончательной остановки работы таких объектов, осуществляемой в целях их ликвидации или консервации на срок более одного года (вывод из эксплуатации), определяются Правилами вывода объектов электроэнергетики в ремонт и из эксплуатации, утвержденными постановлением Правительства РФ от 26.07.07 № 484 10. 10 Собрание законодательства РФ. 2007. № 31. Ст. 4100.
Таким образом, осуществляемый в рамках эксплуатации ремонт направлен на изменение технико-экономических показателей со сто яния объектов электросетевого хозяйства и после его завершения объект эксплуатируется дальше. Вывод из эксплуатации означает прекращение эксплуатации объектов.
Согласно Указаниям об определении понятий нового строительства, расширения, реконструкции и технического перевооружения действующих предприятий и сооружений по отрасли «Электроэнергетика», утвержденным Минэнерго СССР 20.08.85 11, к реконструкции действующих энергетических предприятий относится переустройство существующих цехов и объектов основного, подсобного и обслуживающего назначения электростанций, тепловых и электрических сетей, а также ремонтных и других предприятий отрасли «Электроэнергетика», связанное с совершенствованием производства и повышением его технико-экономического уровня на основе достижений научно-технического прогресса и осуществляемое по комплексному проекту на реконструкцию предприятия в целях увеличения численности работающих при одновременном улучшении условий труда и охраны окружающей среды. 11 См. также письмо Министерства финансов СССР от 29.05.84 № 80«Об определении понятий нового строительства, расширения, реконструкции и технического перевооружения действующих предприятий».
Расходы на реконструкцию объектов электросетевого хозяйства могут быть учтены в тарифах для организаций, осуществляющих эксплуатацию бесхозяйных объектов электросетевого хозяйства.
В соответствии с разделом 3 Руководящих указаний об определении понятий и отнесении видов работ и мероприятий в элект рических сетях отрасли «Электроэнергетика» к новому строительству, расширению, реконструкции и техническому перевооружению. РД 153-34.3-20.409-99, разработанных в развитие вышеупомянутых Указаний Минэнерго СССР и утвержденных РАО «ЕЭС России» 13.12.99, к реконструкции в электрических сетях относится комплекс работ на действующих объектах электрических сетей (линиях электропередачи, подстанциях, распределительных и переключательных пунктах, технологически необходимых зданиях, коммуникациях, вспомогательных сооружениях, ремонтно-производственных базах, служебном жилом фонде) по их переустройству (строительству взамен) в целях повышения технического уровня, улучшения технико-экономических показателей объекта, условий труда и охраны окружающей среды.
Реконструкции подлежат объекты электрических сетей, как пра вило имеющие неудовлетворительное состояние строительных конструкций и сооружений вследствие выработки нормативного срока службы, в силу различных стихийных природных явлений, не соответствующие требованиям санитарных норм и экологии.
Для целей налогообложения по налогу на прибыль организаций (абзац третий пункта 2 статьи 257 Налогового кодекса РФ) к реконструкции относится переустройство существующих объектов основных средств, связанное с совершенствованием производства и повышением его технико-экономических показателей и осуществляемое по проекту реконструкции основных средств в целях увеличения производственных мощностей, улучшения качества и изменения номенклатуры продукции.
По смыслу цитируемой нормы работами, направленными на ре кон струкцию объекта, считаются только те работы, которые из ме ня ют технологическое или служебное назначение объекта, усовершенствуют его, придавая новые функции, и пр. Этим понятие «ре конструкция» отличается от понятия «техническое перевооружение» (абзац четвертый пункта 2 статьи 257 Налогового кодекса РФ), подразумевающего комплекс мероприятий по повышению технико-экономических показателей основных средств или их отдельных частей на основе внедрения передовой техники и тех нологии, механизации и автоматизации производства, модернизации и замены морально устаревшего и физически изношенного оборудования новым, более производительным.
Таким образом, вывод из эксплуатации влечет окончательную ос та новку работы объектов электросетевого хозяйства. Временное прекращение использования объекта электросетевого хозяйства по назначению для осуществления передачи электроэнергии в целях изменения его технико-экономических показателей представляет собой не вывод из эксплуатации, а вывод в ремонт, в связи с чем ре конструкция объекта электросетевого хозяйства, направленная на переустройство существующих объектов основных средств, связанное с совершенствованием производства и повышением его технико-экономических показателей, представляет собой этап в экс плуатации объекта.
Поэтому расходы на реконструкцию объектов электросетевого хозяйства также могут быть учтены в тарифах для организаций, осуществляющих эксплуатацию бесхозяйных объектов электросетевого хозяйства.
Обеспечение технологического присоединения к бесхозяйным объектам электросетевого хозяйства
Обеспечение технологического присоединения к бесхозяйным объектам электросетевого хозяйства должно возлагаться на сетевую организацию, эксплуатирующую данный объект.
В соответствии с пунктами 3 и 8 Правил технологического присоединения энергопринимающих устройств потребителей электрической энергии, объектов по производству электрической энергии, а также объектов электросетевого хозяйства, принадлежащих сетевым организациям и иным лицам, к электрическим сетям, утвержденных постановлением Правительства РФ от 27.12.04 № 861 12(далее — Правила технологического присоединения), сетевая организация обязана выполнить в отношении любого обратившегося к ней лица мероприятия по технологическому присоединению при условии соблюдения им указанных Правил и наличии технической возможности технологического присоединения. Для заключения договора заявитель направляет заявку в сетевую организацию, к объектам электросетевого хозяйства которой заявитель имеет намерение осуществить технологическое присоединение принадлежащих ему энергопринимающих устройств. 12 Собрание законодательства РФ. 2004. № 52 (часть 2). Ст. 5525.
Указанные положения не устанавливают различий в правовом регулировании в зависимости от оснований владения бесхозяйными объектами электросетевого хозяйства — либо передача уполномоченным органом местного самоуправления учтенных в реестре бесхозяйных объектов электросетевого хозяйства в управление сетевой организации, либо добросовестное, открытое и непрерывное владение сетевой организацией недвижимым имуществом как своим собственным, влекущее ее право на приобретение права соб ственности на это имущество в результате приобретательной давности.
В силу сказанного отсутствуют сомнения в правомерности осуществления сетевой организацией, эксплуатирующей бесхозяйные объекты электросетевого хозяйства, технологического присоединения к таким объектам.
Согласно пункту 1 статьи 26 Закона об электроэнергетике технологическое присоединение осуществляется на основании являющегося публичным договора об осуществлении технологического присоединения к объектам электросетевого хозяйства.
Как уже говорилось, сетевая организация обязана выполнить в отношении любого обратившегося к ней лица мероприятия по технологическому присоединению при наличии тех ни ческой возможности, критерием чего (подпункт «в» пункта 28 Правил) является, в частности, отсутствие необходимости реконструкции или расширения (сооружения новых) объектов электро-сетевого хозяйства смежных сетевых организаций либо строительства генерирующих объектов для удовлетворения потребности заявителя.
Действие Правил технологического присоединения распространяется на случаи присоединения впервые вводимых в эксплуатацию, ранее присоединенных реконструируемых энергопринимающих устройств, присоединенная мощность которых увеличивается, а также на случаи, при которых в отношении ранее присоединенных энергопринимающих устройств изменяются категория надежности электроснабжения, точки присоединения, виды производственной деятельности, не влекущие пересмотр величины присоединенной мощности, но изменяющие схему внешнего электроснабжения таких энергопринимающих устройств.
Постановлением от 27.12.04 № 861 Правительство РФ также утвердило Правила недискриминационного доступа к услугам по передаче электрической энергии и оказания этих услуг, согласно пункту 5 которых, в случае если энергопринимающие устройства потребителя электрической энергии присоединены к электрическим сетям сетевой организации через бесхозяйные объекты электросетевого хозяйства, которые имеют непосредственное присоединение к сетям сетевых организаций (опосредованное присоединение к электрической сети), такой потребитель заключает договор с той сетевой организацией, к сетям которой присоединены бесхозяйные объекты электросетевого хозяйства.
В силу пункта 6 указанных Правил недискриминационного доступа собственники и иные законные владельцы объектов электросетевого хозяйства, через которые опосредованно присоединено к электрическим сетям сетевой организации энергопринимающее устройство потребителя, не вправе препятствовать перетоку через их объекты электрической энергии для такого потребителя и требовать за это оплату.
Следует иметь в виду, что передача электрической энергии неразрывно связана с технологическим присоединением к электрическим сетям, мероприятия по технологическому присоединению к электрической сети осуществляются непосредственно с целью последующей передачи электрической энергии для потребителя (технологическое присоединение является обязательной составной частью единого технологического процесса по оказанию услуг по передаче электрической энергии). Возможность заключения договора на передачу электроэнергии обусловлена необходимостью заключения обязательного для сетевой организации договора на технологическое присоединение.
Таким образом, услуга по осуществлению сетевой организацией мероприятий по технологическому присоединению к ее электрическим сетям в отрыве от услуги по передаче электрической энергии, оказываемой этой сетевой организацией, самостоятельного значения не имеет. При этом данная услуга может быть оказана только сетевой организацией, к электрическим сетям которой потребитель намерен подключить принадлежащие ему энергопринимающие устройства.
Потребитель заинтересован в конечном счете в получении элект роэнергии, а не в собственно технологическом присоединении, без которого, однако, получение электроэнергии невозможно.
Норм, исключающих публичность договора об осуществлении технологического присоединения к объектам электросетевого хозяйства, заключаемого сетевой организацией, эксплуатирующей бесхозяйный объект электросетевого хозяйства, Закон об электроэнергетике не содержит, а потому сетевая организация обязана осу ществлять технологическое присоединение потребителя к такому объекту.
Передача бесхозяйных объектов в эксплуатацию сетевой организации
Механизм передачи бесхозяйных объектов электросетевого хозяйства и иных объектов электроэнергетики в эксплуатацию сетевой организации гражданским законодательством и законодательством об электроэнергетике не детализирован.
При этом абзац второй пункта 114 Правил функционирования розничных рынков электрической энергии в переходный период реформирования электроэнергетики, утвержденных постановлением Правительства РФ от 31.08.06 № 530 13, устанавливает следующее. В случае если энергопринимающие устройства потребителя присоединены к бесхозяйным объектам электросетевого хозяйства, гарантирующий поставщик (энергосбытовая организация) и (или) сетевая организация несут ответственность перед потребителем за надежность снабжения его электрической энергией и ее качество в пределах границ балансовой принадлежности объектов электро-сетевого хозяйства сетевой организации. 13 Собрание законодательства РФ. 2006. № 37. Ст. 3876.
Лицо, назначенное уполномоченным органом местного самоуправления для управления бесхозяйными объектами электросетевого хозяйства до перехода к нему права собственности на указанные объекты в установленном законодательством Российской Федерации порядке, отвечает за надежность обеспечения таких потребителей электрической энергией и ее качество в пределах своих границ эксплуатационной ответственности, определенных в соответствующем договоре.
Принятие сетевой организацией в эксплуатацию бесхозяйных объектов электросетевого хозяйства влечет возникновение у нее прав владения и пользования указанным имуществом на основании и с момента вступления в силу соответствующего договора.
Таким образом, до момента признания права муниципальной собственности либо права собственности города федерального значения Москвы или Санкт-Петербурга на бесхозяйную недвижимую вещь, но после постановки ее на учет как бесхозяйной, орган, уполномоченный управлять муниципальным имуществом, либо государственный орган города федерального значения Москвы или Санкт-Петербурга может передать эту бесхозяйную недвижимую вещь в управление гарантирующему поставщику (энергосбытовой организации) и (или) сетевой организации на основании не предусмотренного законом или иными правовыми актами договора гражданско-правового характера (пункт 2 статьи 421 ГК РФ), условия которого определяются по усмотрению сторон.
Аналогичным правом обладает соответствующий орган, уполномоченный управлять муниципальным имуществом, либо государственный орган и до момента постановки недвижимой вещи на учет как бесхозяйной при условии, что этот орган собрал достаточные основания для квалификации вещи в качестве бесхозяйной, поскольку ГК РФ не связывает приобретение вещью статуса бесхозяйной с ее учетом. Учет осуществляется в отношении вещей, статус которых как бесхозяйных уже подтвержден соответствующими документами, предоставляемыми в регистрирующий орган вместе с заявлением о постановке недвижимой вещи на учет (пункты 5, 7, 8, 13 Положения о принятии на учет бесхозяйных недвижимых вещей, утвержденного постановлением Правительства РФ от 17.09.03 № 580).
Принятие сетевой организацией в эксплуатацию бесхозяйных объектов электросетевого хозяйства влечет возникновение у нее прав владения и пользования указанным имуществом на основании и с момента вступления в силу соответствующего договора.
Кроме того, сетевая организация может осуществлять фактическое владение и пользование бесхозяйными объектами электросетевого хозяйства, что будет являться основанием для приобретения права собственности на указанное имущество в порядке приобретательной давности. В этом случае права владения и пользования указанным имуществом возникнут с момента принятия его на баланс. Момент начала оказания услуг по передаче электрической энергии не может считаться моментом возникновения прав владения и пользования, поскольку ввод объектов электросетевого хозяйства в эксплуатацию представляет собой событие, фиксирующее их готовность к использованию по назначению и документально оформленное в установленном порядке, для чего требуется осуществить определенные подготовительные действия.
Приобретение бесхозяйных объектов электросетевого хозяйства в собственность
В итоге получается, что субъекты электроэнергетики эксплуатируют бесхозяйные объекты электроэнергетики как свои собственные, несут бремя их содержания, но, не являясь собственниками, задаются вопросом: вправе ли они претендовать на приобретение права собственности? Либо это право (или обязанность) му ниципальных образований, городов федерального значения Моск вы или Санкт-Петербурга, которые самостоятельно не смогут эксплуатировать подобные объекты и будут вынуждены их передавать субъектам электроэнергетики?
Согласно пункту 3 статьи 218 ГК РФ в случаях и в порядке, предусмотренных ГК РФ, лицо может приобрести право собственности на имущество, не имеющее собственника, на имущество, собственник которого неизвестен, либо на имущество, от которого собственник отказался или на которое он утратил право собственности по иным ос нованиям, предусмотренным законом. Порядок приобретения пра ва собственности на бесхозяйные вещи установлен статьей 225 ГК РФ.
Законодательство Российской Федерации об электроэнергетике в силу статьи 2 Закона об электроэнергетике основывается на Конституции РФ и состоит из ГК РФ, Закона об электроэнергетике и иных регулирующих отношения в сфере электроэнергетики федеральных законов, а также указов Президента Российской Федерации и постановлений Правительства РФ, принимаемых в соответствии с указанными федеральными законами.
В силу абзаца второго пункта 2 статьи 3 ГК РФ нормы гражданского права, содержащиеся в других законах (не в ГК РФ и принятых в соответствии с ним иных федеральных законов), должны соответствовать ГК РФ.
Предметом регулирования Закона об электроэнергетике является установление правовых основ экономических отношений в сфере электроэнергетики, определение полномочий органов государственной власти на регулирование этих отношений, основных прав и обязанностей субъектов электроэнергетики при осуществлении деятельности в сфере электроэнергетики (в том числе производства в режиме комбинированной выработки электрической и тепловой энергии) и потребителей электрической энергии.
При этом Закон об электроэнергетике устанавливает ограничения прав собственников или иных законных владельцев объектов электросетевого хозяйства, входящих в единую национальную (общероссийскую) электрическую сеть (статьи 7, 8), регулирует доступ к электрическим сетям и услугам по передаче электрической энергии (пункт 4 статьи 26), позволяет учитывать в полном объеме расходы, связанные с эксплуатацией бесхозяйных объектов электросетевого хозяйства, тепловых сетей и (или) иных объектов электроэнергетики (абзац третий пункта 4 статьи 28), устанавливает ответственность за надежность обеспечения электрической энергией и ее качество перед потребителями электрической энергии, энергопринимающие установки которых присоединены к являющимся бесхозяйными объектам электросетевого хозяйства (абзац второй пункта 1 статьи 38).
Существует заслуживающая одобрения позиция, согласно которой применительно к собственности публично-правовых образований электрические сети не могут быть бесхозяйным имуществом.
Таким образом, Закон об электроэнергетике не предусматривает оснований и порядка приобретения пра ва собственности, поскольку они устанавливаются ГК РФ.
Более того, не все объекты электросетевого хозяйства относятся к бесхозяйному имуществу. Существует заслуживающая одобрения позиция, согласно которой применительно к собственности публично-правовых образований электрические сети не могут быть бесхозяйным имуществом.
В соответствии с пунктом 3 раздела IV приложения 1 к постановлению Верховного Совета РФ от 27.12.91 № 3020-1 «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность» предприятия и объекты электроэнергетики отнесены к федеральному имуществу за исключением объектов, указанных в приложении 3. Согласно пункту 1 приложения 3 объекты инженерной инфраструктуры городов (за исключением входящих в состав имущества предприятий), а также предприятия, осуществляющие эксплуатацию, обслуживание, содержание и ремонт таких объектов, отнесены к муниципальному имуществу. При разделении государственной собственности в 1991 году электрические сети были отнесены либо к федеральной, либо к муниципальной собственности, а следовательно не могут являться бесхозяйными, поскольку не подпадают под легальную дефиницию такого имущества, приведенную в пункте 1 статьи 225 ГК РФ. Включение объектов электросетевого хозяйства в реестр муниципального имущества как бесхозяйного имущества само по себе не свидетельствует о том, что они действительно являлись таковыми (постановление ФАС Северо-Западного округа от 29.03.10 по делу № А05-3758/2009).
Однако следует иметь в виду, что постановлением Конституционного Суда РФ от 10.09.93 № 15-П «По делу о проверке конституционности Указа Президента Российской Федерации от 15 августа 1992 года «Об организации управления электроэнергетическим комплексом Российской Федерации в условиях приватизации» 14 пунк ты 2 и 3 раздела IV приложения 1 к вышеупомянутому поста нов лению Верховного Совета РФ от 27.12.91 № 3020-1 в части от несения предприятий топливно-энергетического комп лекса и предприятий и объектов электроэнергетики к объектам исключительно федеральной собственности признаны не соответствующими частям второй и третьей статьи 11(1), пункту «г» части первой статьи 84(11) Конституции РФ в редакции от 21 апреля 1992 года и Федеративному договору 15. 14 Вестник Конституционного Суда РФ. 1994. № 4—5. 15 Федеративные договоры от 31.03.92 о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами власти суверенных республик в составе Российской Федерации; краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга Российской Федерации; автономной области, автономных округов в составе Российской Федерации. Содержание Федеративного договора включено в Конституцию РФ как составная часть: постановление Съезда народных депутатов РФ от 10.04.92 № 2689-1«О Федеративном договоре» //Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. № 17. Ст. 898.
Но данное постановление касалось спора из конституционного права субъектов Российской Федерации решать вопросы, отнесенные к сфере совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, сообща с федеральными органами. Речь шла о таком предмете совместного ведения, как разграничение государственной собственности на территории края, области, под которым имелось в виду прежде всего законодательное и иное нормативно-правовое регулирование порядка отнесения объектов государственной собственности к тем или иным уровням (видам) этой собственности — федеральной, собственности республик, других субъектов Российской Федерации, за исключением тех объектов, которые в соответствии с частью второй статьи 11(1) Конституции РФ относились исключительно к федеральной собственности. Поэтому данное постановление Конституционного Суда РФ имеет значение в контексте разговора о включении имущества в массив, принадлежащий публичному собственнику.
Вместе с тем указанное постановление Верховного Совета РФ от 27.12.91 № 3020-1 относит исключительно к федеральной собственности не все объекты топливно-энергетического комплекса и электроэнергетики, а лишь «обеспечивающие жизнедеятельность народного хозяйства России в целом и развитие других отраслей народного хозяйства», то есть крупные, исключая при этом соответствующие объекты муниципальной собственности.
Кроме того, субъекты электроэнергетики в порядке приобретательной давности вправе претендовать лишь на те объекты электросетевого хозяйства, которые были приватизированы и впоследствии оказались бесхозяйными и сведения о регистрации которых отсутствуют как в реестрах федерального имущества, государственного имущества субъекта Российской Федерации и муниципального имущества, так и в Едином государственном реестре регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним. При этом в силу абзаца четвертого пункта 19 постановления Пленума Верховного Суда РФ и Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ № 10/22 от 29.04.10 «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при разрешении споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав» по смыслу статей 225 и 234 ГК РФ предварительная постановка бесхозяйного недвижимого имущества на учет государственным регистратором по заявлению органа местного самоуправления, на территории которого оно находится (в городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге — по заявлениям уполномоченных органов этих городов), и последующий отказ судом в признании права муниципальной собственности (или права собственности городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга) на эту недвижимость не являются необходимым условием для приобретения права частной собственности на этот объект третьими лицами в силу приобретательной давности.
Право или обязанность?
Обращение в суд с требованием о признании права муниципальной собственности на бесхозяйную вещь по смыслу норм статьи 225 ГК РФ составляет право органов местного самоуправления, а не обязанность. Пункт 3 статьи 225 ГК РФ сам по себе не содержит обязательного предписания для органа местного самоуправления, на территории которого находится бесхозяйное имущество, о принятии его на учет и об обращении с иском о признании права муниципальной собственности на это имущество.
Данная позиция содержится в определении Высшего Арбитражного Суда РФ от 08.02.08 № 1128/08, которым отказано в передаче дела для пересмотра в порядке надзора, поскольку бездействие местной администрации, выразившееся в отказе принимать на учет аварийные электросети ввиду экономической нецелесообразности, суды признали не противоречащим дей ст вующему законодательству как направленное на создание новой системы энергоснабжения населенных пунктов. В этом деле решением Региональной службы по тарифам деятельность истца по продаже электрической энергии покупателям (потребителям) прекращена, обязательства по поставке электрической энергии бывшим потребителям общества возложены на сбытовую компанию. Обращения истца в администрацию муниципального образования с вопросом об определении балансовой принадлежности электросети, проведении ее реконструкции и передаче энергосбытовой функции но вому гарантирующему поставщику не дали положительных результатов, в связи с чем истец и обратился в суд, который в итоге отказал в удовлетворении его требований (постановление ФАС Волго-Вятского округа от 15.10.07 по делу № А43-2698/2007-9-111).
В другом случае суд указал, что действующее законодательство не предусматривает обращение в муниципальную собственность имеющихся на территории муниципального района субъекта Российской Федерации мест захоронения биологических отходов и полномочия, как и денежные средства для осуществления государственных полномочий, муниципальному району не передавались (определения Верховного Суда РФ от 27.02.10 № 32-В10-4; от 14.04.10 № 32-В10-5).
Но существует и другое мнение, основанное на необходимости учета норм иных законов. В силу пункта 4 части 1 статьи 14 Федерального закона от 06.10.03 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 16 к вопросам местного значения поселения относится, в частности, организация в границах поселения электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом. Пункт 4 части 1 статьи 15 указанного закона к вопросам местного значения муниципального района относит организацию электроснабжения и газоснабжения поселений. 16 Собрание законодательства РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.
По мнению суда, поскольку на органы муниципальной власти возложена обязанность по решению вопросов теплоснабжения, то эти органы могли и должны были принять меры по своевременному включению в состав муниципальной собственности спорных тепловых сетей (постановление ФАС Волго-Вятского округа от 17.03.09 № А28-7969/2008-282/30).
В другом случае заявление о признании незаконным бездействия органа местного самоуправления удовлетворено, поскольку орган местного самоуправления является единственным органом, обладающим правом подачи заявления о постановке имущества на учет в качестве бесхозяйного, следовательно обязан это сделать. Отсутствие права собственности на гидротехнические сооружения не освобождает органы местного самоуправления от обеспечения их безопасности, что следует из предусмотренных статьями 3 и 9 Фе дерального закона от 21.07.97 № 117-ФЗ «О безопасности гидротехнических сооружений» обязанностей по обеспечению безопасности гидротехнических сооружений, созданию финансовых и материальных резервов, предназначенных для ликвидации аварии сооружения, организации его эксплуатации (определение Верховного Суда РФ от 21.04.10 № 47-Впр10-1).
Заявление о признании незаконным бездействия местной администрации и обязании обратиться в орган, осуществляющий государственную регистрацию права на недвижимое имущество, и совершить действия по принятию в муниципальную собственность теплотрассы, поданное прокурором в рамках предоставленных полномочий для предупреждения причинения вреда, не может расцениваться как вмешательство в исключительную компетенцию органа местного самоуправления. В ходе прокурорской проверки установлено, что теплотрасса, ведущая от котельной до дома, никем не обслуживается и никому не принадлежит, то есть является бесхозяйной, в течение длительного времени она не ремонтировалась, в связи с чем в любой момент может наступить аварийная ситуация. Кроме того, из-за плохого состояния тепловых сетей происходят огромные теплопотери, что приводит к нарушению теплового режима в квартирах граждан (определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 08.07.09 17). 17 Из практики прокурорского надзора по гражданским делам (Редакционный материал) // Законность. 2010. № 1.
В силу сказанного полагаем, что органы местного самоуправления в целях исполнения возложенных на них обязанностей должны принимать меры по обращению в органы Росрегистрации с заявлением о постановке бесхозяйных объектов электросетевого хозяйства на учет.
Вместе с тем подача органом местного самоуправления в Росрегистрацию заявления о принятии на учет недвижимого объекта электросетевого хозяйства не влечет возложения на этот орган обязанностей по эксплуатации этого имущества. Более того, органы местного самоуправления не отвечают требованиям Закона об электроэнергетике, а потому не могут рассматриваться в качестве сетевых организаций, обладающих специальным правовым режимом профессиональных субъектов электроэнергетики. Следовательно, в случае постановки на учет по заявлению органа местного самоуправления бесхозяйного объекта электросетевого хозяйства, эксплуатируемого сетевой организацией, этот орган обязан передать по договору указанный объект в управление сетевой организации.
Органы местного самоуправления... должны принимать меры по обращению в органы Росрегистрации с заявлением о постановке бесхозяйных объектов электросетевого хозяйства на учет.
Кроме того, если в течение одного года с момента постановки на учет бесхозяйного объекта электро-сетевого хозяйства эксплуатирующая сетевая организация в целях осуществления технологического присоединения осуществляет реконструкцию данного объекта, то орган местного самоуправления должен подать заявление в органы Росрегистрации с целью учета произведенных изменений.
В соответствии с пунктами 5, 30, 31 Положения о принятии на учет бесхозяйных недвижимых вещей учет производится, в частности, на основании документов, содержащих описание объекта недвижимого имущества. Снятие с учета осуществляется с момента государственной регистрации права муниципальной собственности путем проставления в соответствующем листе раздела реестра даты и номера государственной регистрации права муниципальной собственности и отметки «снят с учета». При этом в случае вступления в силу решения суда о признании права муниципальной собственности на объект недвижимого имущества и государственной регистрации этого права не предусматривается внесение изменений в разделы Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним, содержащие описание объекта недвижимого имущества.
Существует и другой аспект. Если бесхозяйный объект электро-сетевого хозяйства был учтен на основании документов, содержащих одно описание объекта недвижимого имущества, а после реконструирован, то фактические параметры этого объекта не будут соответствовать имеющимся в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним. Использовав содержащееся в реестре устаревшее описание объекта недвижимости, суд примет решение в отношении качественно иного объекта, что может повлечь отказ в государственной регистрации права муниципальной собственности.
Таким образом, правовой режим бесхозяйных объектов электро-сетевого хозяйства обусловливается существующими в сфере электроэнергетики особенностями и не позволяет субъектам электроэнергетики эксплуатировать их, ощущая себя собственниками. Вряд ли органам местного самоуправления захочется взять на себя обузу в виде совершения действий, направленных на признание права собственности на бесхозяйное имущество, эксплуатировать которое они все равно не смогут.
В итоге можно предположить увеличение числа споров, связанных как с понуждением органов местного самоуправления к совершению действий, направленных на признание права собственности на бесхозяйное имущество, так и с исчислением тарифов в части включения в них в полном объеме расходов по эксплуатации и реконструкции бесхозяйных объектов электросетевого хозяйства и взиманием платы за технологическое присоединение.
