С принятием Пленумом Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации (далее — ВАС РФ) одного из последних его постановлений — от 11.07.14 № 47 «О некоторых вопросах практики применения арбитражными судами Федерального закона „О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции“» (далее — постановление № 47) — получили свое решение многие проблемы, связанные с привлечением к административной ответственности за нарушения «алкогольного» законодательства1. 1 Подробнее см.: Ячменёв Г. Г. Комментарий к постановлению Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 11.07.14 № 47 // Арбитражные споры. 2014. №4. С. 117–148.
Вместе с тем некоторые спорные вопросы остались нерешенными. Более того, часть из предложенных в постановлении № 47 правовых подходов после упразднения ВАС РФ находит поддержку не у всех арбитражных судов.
Наиболее отчетливо имеющиеся противоречия проявляются при квалификации тех или иных административных правонарушений.
Как правильно отмечает Е. А. Дресвянникова, «при квалификации административных правонарушений правоприменитель не-редко сталкивается с положением, когда какое-то деяние подпадает одновременно под признаки нескольких административно-правовых норм. При этом может сложиться ситуация, когда одна из норм противоречит другой, иногда нормы не находятся в противоречии, но охватывают одно и то же деяние в большем или меньшем объеме. В таких ситуациях для безошибочной правовой оценки деяния возникает необходимость выбора одной из норм»2. 2 Дресвянникова Е. А. Правильная квалификация административного правонарушения как составляющая принципа неотвратимости наказания // Административное и муниципальное право.
Например, в настоящее время в судебно-арбитражной практике нет единого мнения по вопросу о том, по какой статье Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее — КоАП РФ) надлежит квалифицировать противоправные действия индивидуальных предпринимателей по розничной про-даже алкогольной продукции3, хотя данной проблеме и посвящен один из пунктов постановления № 47. 3 Для юридических лиц за розничную продажу алкогольной продукции без соответствующей лицензии предусмотрена административная ответственность по специальной норме — части 3 статьи 14.17 КоАП РФ.
Как известно, в силу положений Федерального закона от 22.11.95 № 171-ФЗ «О государственном регулировании производства и обо-рота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции» (далее — Закон № 171-ФЗ), в том числе пункта 1 статьи 11 и пункта 1 статьи 16, индивидуальные предприниматели вправе осуществлять только розничную продажу пива и пивных напитков, сидра, пуаре, медовухи. Индивидуальные предприниматели, признаваемые сельскохозяйственными товаропроизводителями, кроме того, вправе осуществлять розничную продажу произведенных ими вина, игристого вина (шампанского).
Однако на практике нередки случаи, когда индивидуальные предприниматели в нарушение требований Закона № 171-ФЗ осуществляют деятельность по обороту (чаще всего розничную продажу) иной алкогольной продукции.
Несмотря на то что выдача индивидуальным предпринимателям лицензий на осуществление розничной продажи алкогольной продукции действующим законодательством не предусмотрена, данное обстоятельство не означает, что за незаконное (без лицензии) осуществление индивидуальными предпринимателями такой деятельности они не могут быть привлечены к административной ответственности.
В этой связи в пункте 15 постановления № 47 было разъяснено, что в том случае, если индивидуальный предприниматель в нарушение указанных норм осуществляет какой-либо иной вид деятельности из числа перечисленных в пункте 2 статьи 18 Закона № 171-ФЗ, он может быть привлечен к административной ответственности, предусмотренной частью 2 статьи 14.1 КоАП РФ за осуществление предпринимательской деятельности без соответствующей лицензии.
Таким образом, Пленум ВАС РФ прямо указал, что в случае осуществления индивидуальными предпринимателями деятельности, связанной с оборотом алкогольной продукции (в том числе розничной ее продажей), подобные противоправные действия надлежит квалифицировать по части 2 статьи 14.1 КоАП РФ4. 4 О том, почему Пленум ВАС РФ пришел к такому выводу, а также об иных предлагавшихся вариантах пункта 15 постановления №47 подробнее см.: Ячменёв Г. Г. Указ. соч. С. 122–125.
До апреля 2015 года арбитражные суды практически единодушно придерживались приведенной правовой позиции (см., например, постановления Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 31.07.14 по делу № А19-2251/2014 и от 24.09.14 по делу № А19-2252/2014, Пятого арбитражного апелляционного суда от 20.03.15 по делу № А59-5548/2014, Седьмого арбитражного апелляционного суда от 04.12.14 по делу № А45-13595/2014, Восьмого арбитражного апелляционного суда от 16.12.14 по делу № А70-7345/2014).
Исключение составлял Девятнадцатый арбитражный апелляционный суд, который в принятых уже после официального опубликования постановления № 475 постановлениях от 26.09.14 по делам № А36-2461/2014 и А36-2486/2014 согласился с решениями Арбитражного суда Липецкой области, содержащими вывод о том, что за осуществление деятельности по розничной продаже алкогольной продукции индивидуальных предпринимателей необходимо привлекать к административной ответственности по статье 14.2 КоАП РФ. 5 24 июля 2014 года.
Последнее из названных постановлений было обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации (далее — ВС РФ).
Оставляя без изменения решение Арбитражного суда Липецкой области от 09.07.14 и постановление Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 26.09.14 по делу № А36-2486/2014, ВС РФ в постановлении от 20.03.15 № 310-АД14-7424 согласился с тем, что, поскольку предприниматель продавала не разрешенную к розничной реализации индивидуальными предпринимателями алкогольную продукцию (вина, винные напитки), на что ей в силу требований Закона № 171-ФЗ не могла быть выдана лицензия, суды правильно квалифицировали совершенное административное правонарушение по статье 14.2 КоАП РФ.
После размещения постановления ВС РФ от 20.03.15 № 310-АД14-7424 на официальном сайте федеральных арбитражных судов в сети Интернет (21 марта 2015 года) и в информационно-правовых системах некоторые арбитражные суды при рас-смотрении дел о привлечении индивидуальных предпринимателей к административной ответственности за розничную продажу алкогольной продукции стали ориентироваться на это постановление, принятое по конкретному делу, а не на постановление № 47.
Например, в постановлениях все того же Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 15.04.15 по делу № А14-658/2015, от 16.04.15 по делу № А14-729/2015 и от 22.05.15 по делу № А64-7819/2014, а также в постановлении Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 22.07.15 по делу № А12-1950/2015 и решениях Арбитражного суда Забайкальского края от 10.04.15 по делу № А78-2212/2015 и от 22.04.15 по делу № А78-3596/2015 содержатся ссылки именно на постановление ВС РФ от 20.03.15 № 310-АД14-7424, при этом суждений относительно неприменения пункта 15 постановления № 47 в названных судебных актах не приводится, хотя административные органы мотивировали свои заявления о привлечении предпринимателей к административной ответственности по части 2 статьи 14.1 КоАП РФ выраженной в нем правовой позицией Пленума ВАС РФ.
В пункте 17 рекомендаций Научно-консультативного совета при Арбитражном суде Волго-Вятского округа по вопросам применения законодательства об административных правонарушениях от 28 мая 2015 года содержится указание на то, что действия индивидуального предпринимателя при осуществлении розничной продажи алкогольной продукции следует квалифицировать не по части 2 статьи 14.1, а по статье 14.2 КоАП РФ, поскольку законодательством не допускается получение индивидуальным предпринимателем лицензии на розничную продажу алкогольной продукции.
Можно предположить, что теперь арбитражные суды, входящие в Волго-Вятский арбитражный округ, будут придерживаться именно такого правового подхода.
Суды общей юрисдикции также исходят из того, что осуществление индивидуальными предпринимателями розничной продажи алкогольной продукции влечет привлечение к административной ответственности по статье 14.2 КоАП РФ (см., например, постановления Омского областного суда от 07.08.12 по делу № 4-А-277/2012, Алтайского краевого суда от 21.05.14 по делу № 4а-363/2014, Волгоградского областного суда от 29.04.15 по делу № 7а-412/15, Хабаровского краевого суда от 23.07.15 по делу № 4а-413/2015).
Статьей 14.2 КоАП РФ предусмотрена административная ответственность за незаконную продажу товаров (иных вещей), свободная реализация которых запрещена или ограничена законодательством.
Согласно правовой позиции, выраженной в постановлениях Конституционного Суда Российской Федерации от 12.11.03 № 17-П и от 23.05.13 № 11-П, алкогольная продукция относится к объектам, ограниченно оборотоспособным.
Таким образом, позиция судов общей юрисдикции и названных выше арбитражных судов о возможности квалификации по статье 14.2 КоАП РФ противоправных действий индивидуальных предпринимателей, выразившихся в розничной продаже алкогольной продукции (ограниченно оборотоспособного товара), имеет право на существование.
Вместе с тем в юридической литературе высказывается мнение о том, что положения статьи 14.2 КоАП РФ в рассматриваемой ситуации неприменимы.
Например, Е. И. Самойлов считает, что «данная статья в качестве объективной стороны предусматривает незаконную продажу товаров (иных вещей), свободная реализация которых запрещена или ограничена законодательством. Думается, что ограничение реализации для определенных товаров и реализация на основании специального разрешения — несколько разные вещи. Без-условно, ограничения на реализацию товара для определенных участников рынка можно вводить путем введения необходимости получения для этого специального разрешения (лицензии), но при такой законодательной конструкции необходимость в статье 14.1 КоАП РФ вообще бы отпадала и не имела бы смысла. Статья 14.2 КоАП РФ подразумевает под собой ограничения или запреты, связанные с местом, временем продажи товара, субъектами, которым данный товар мог бы быть продан, и т. д. Однако, поскольку КоАП РФ не содержит нормы для квалификации действий граждан за торговлю алкоголем без лицензии, статья 14.2 КоАП РФ служит своего рода буфером, который восполняет про-белы законодательства при установлении ответственности для физических лиц»6. 6 Самойлов Е. И. К вопросу о квалификации дел об административных правонарушениях, связанных с нарушениями правил розничной продажи алкогольной и спиртосодержащей продукции // Юридический мир. 2014. № 10.
В постановлениях от 30.04.15 по делу № А59-187/2015 и от 02.07.15 по делу № А51-743/2015 Пятый арбитражный апелляционный суд, проанализировав такие элементы состава административного правонарушения, предусмотренного статьей 14.2 КоАП РФ, как объект, субъект и объективная сторона, также при-шел к выводу о невозможности квалификации рассматриваемых противоправных действий индивидуальных предпринимателей по данной статье.
Не поддерживая ни один из рассматриваемых подходов (мы до сих придерживаемся высказанного в комментарии к постановлению № 47 мнения, что в случае осуществления индивидуальными предпринимателями розничной продажи алкогольной продукции они должны привлекаться к административной ответственности по части 3 статьи 14.17 КоАП РФ, для чего законодателю необходимо дополнить санкцию этой нормы указанием на должностное лицо как субъекта правонарушения7), полагаем, что в сложившейся ситуации арбитражные суды должны руководствоваться разъяснениями, со-держащимися в пункте 15 постановления № 47, и вот почему. 7 Подробнее см.: Ячменёв Г. Г. Указ. соч. С 123–125.
В соответствии с частью 1 статьи 3 Федерального конституционного закона от 04.06.14 № 8-ФКЗ «О внесении изменений в Федеральный конституционный закон „Об арбитражных судах в Российской Федерации“ и статью 2 Федерального конституционного закона „О Верховном Суде Российской Федерации“» разъяснения по вопросам судебной практики применения законов и иных нормативных правовых актов арбитражными судами, данные Пленумом ВАС РФ, сохраняют свою силу до принятия соответствующих решений Пленумом ВС РФ.
Частью 4 статьи 170 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее — АПК РФ) предусмотрено, что в мотивировочной части решения могут содержаться ссылки на постановления Пленума ВС РФ и сохранившие силу постановления Пленума ВАС РФ по вопросам судебной практики, а также на постановления Президиума ВС РФ и сохранившие силу постановления Президиума ВАС РФ.
Следовательно, в силу прямого указания закона при принятии решений (постановлений) арбитражным судам необходимо руководствоваться сохраняющими силу правовыми позициями Пленума ВАС РФ.
Из пункта 133 постановления Пленума ВС РФ от 23.06.15 № 25 «О применении судами некоторых положений раздела I части пер-вой Гражданского кодекса Российской Федерации» следует, что при-знать не подлежащими применению разъяснения Пленума ВАС РФ может только Пленум ВС РФ.
На необходимость применения при рассмотрении споров сохраняющих свою силу разъяснений Пленума ВАС РФ специально обращено внимание в письме ВС РФ от 14.07.15 № 7-ВС-4406/15.
Из постановления ВС РФ от 20.03.15 № 310-АД14-7424 не следует, что изложенная в пункте 15 постановления № 47 правовая позиция является неправильной и не подлежит применению арбитражными судами. Более того, в этом постановлении вообще нет упоминания (и, соответственно, правового анализа) пункта 15 постановления № 47.
В Обзорах судебной практики ВС РФ, утвержденных Президиумом ВС РФ 24.12.14, 04.03.15 и 26.06.15, также не содержится разъяснений относительно квалификации подобных противоправных действий.
Учитывая, что постановление № 47 не утратило силу и является действующим, то содержащиеся в нем (в том числе в пункте 15) правовые позиции подлежат применению.
Таким образом, осуществление индивидуальным предпринимателем розничной продажи алкогольной продукции необходимо расценивать как деятельность без наличия специального разрешения (лицензии), что влечет привлечение к административной ответственности по части 2 статьи 14.1 КоАП РФ.
Кроме того, необходимо отметить, что объективную сторону административного правонарушения, предусмотренного статьей 14.2 КоАП РФ, составляет исключительно продажа товаров, свободная реализация которых запрещена.
Однако из материалов рассматриваемых арбитражными судами дел об административных правонарушениях, как правило, следует, что в ходе проводимых проверок контролирующие органы выявляют не только факты собственно розничной продажи предпринимателями алкогольной продукции, но и факты ее хранения (в подсобных и складских помещениях).
Согласно пункту 16 статьи 2 Закона № 171-ФЗ под оборотом алкогольной продукции понимается закупка (в том числе импорт), поставки (в том числе экспорт), хранение, перевозки и розничная продажа такой продукции.
Поэтому противоправные действия индивидуальных предпринимателей, выражающиеся не только в розничной продаже, но и в хранении алкогольной продукции, в любом случае охватываются диспозицией части 2 статьи 14.1 КоАП РФ.
Следует отметить, что большинство арбитражных судов и после 21 марта 2015 года продолжают придерживаться правовой позиции, выраженной в пункте 15 постановления № 47 (см., на-пример, постановления Арбитражного суда Дальневосточного округа от 21.07.15 по делу № А59-187/2015, Арбитражного суда Уральского округа от 15.07.15 по делу № А60-50118/2014, Четвертого арбитражного апелляционного суда от 22.06.15 по делу № А78-2212/2015 и от 02.07.15 по делу № А78-3596/2015, Пятого арбитражного апелляционного суда от 02.07.15 по делу № А51-743/2015, Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 25.08.15 по делам № А56-29239/2015 и А56-29242/2015).
Как показывает анализ судебно-арбитражной практики, определенные трудности вызывают также вопросы, связанные с квалификацией нарушений организациями требований пункта 2 статьи 16 Закона № 171-ФЗ: некоторые арбитражные суды считают, что в таких ситуациях применению подлежит часть 3 статьи 14.16 КоАП РФ, другие полагают, что более правильным является привлечение к административной ответственности по части 1 статьи 14.17 того же Кодекса.
Напомним, что пунктом 2 статьи 16 Закона № 171-ФЗ установлен запрет на розничную продажу алкогольной продукции в детских, образовательных, медицинских организациях, на объектах спорта, на прилегающих к ним территориях; в организациях культуры; на автозаправочных станциях; на объектах военного назначения и на прилегающих к ним территориях; в нестационарных торговых объектах и т. д.
На основании подпункта 6 пункта 9 статьи 19 и пункта 4 статьи 23.2 Закона № 171-ФЗ статья 16 этого же Закона отнесена к нормам, содержащим лицензионные требования. Данное обстоятельство служит контролирующим органам и некоторым арбитражным судам основанием для вывода о том, что любое нарушение требований статьи 16 Закона № 171-ФЗ одновременно означает и нарушение лицензионных требований. Соответственно, за такое нарушение наступает административная ответственность по части 1 статьи 14.17 КоАП РФ.
В частности, такая правовая позиция высказана в постановлениях Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 27.03.15 по делам № А19-13883/2014 и А19-13043/2014 (в рамках названных дел рассматривались вопросы о привлечении к ответственности организаций за розничную продажу алкогольной продукции на прилегающей к медицинской организации территории и за реализацию алкогольной продукции с содержанием этилового спирта свыше 16,5 процента объема готовой продукции в нестационарном торговом объекте).
Признавая, что в статье 16 Закона № 171-ФЗ установлены особые требования к розничной продаже алкогольной продукции, Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа исходит из того, что «применительно к розничной продаже алкогольной продукции, подлежащей лицензированию (статья 18 Закона № 171-ФЗ), законодатель придал указанным особым требованиям специальный характер, признав их лицензионными требованиями. <...> Следовательно, осуществление розничной продажи алкогольной продукции, подлежащей лицензированию, с нарушением требований, установленных статьей 16 Закона № 171-ФЗ, подлежит квалификации по соответствующей части (первой либо второй) статьи 14.17 КоАП РФ, являющейся для такого вида розничной продажи специальной нор-мой, за исключением, когда такие действия (бездействие) подлежат квалификации по иной специальной норме. В таком случае часть 3 статьи 14.16 Кодекса не является специальной нормой по отношению к статье 14.17».
ВС РФ не нашел оснований не согласиться с тем, что предусмотренные пунктом 2 статьи 16 Закона № 171-ФЗ особые требования к розничной продаже алкогольной продукции, в том числе запрет розничной продажи алкогольной продукции в медицинских организациях и на прилегающих к ним территориях, а также реализация алкогольной продукции с содержанием этилового спирта свыше 16,5 процента объема готовой продукции в нестационарном торговом объекте, являются лицензионными требованиями и их нарушение подлежит квалификации по соответствующей части (первой либо второй) статьи 14.17 КоАП РФ, являющейся для такого вида розничной продажи специальной нормой, и определениями от 16.06.15 № 302-АД15-5679 и от 24.06.15 № 302-АД15-6084 отказал в передаче жалоб на указанные выше постановления Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по экономическим спорам ВС РФ. (С процессуальной точки зрения вызывает вопросы обоснованность вынесения ВС РФ определений об отказе в передаче жалоб для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по экономическим спорам ВС РФ, поскольку в соответствии с частью 4.1 статьи 206 АПК РФ вступившие в законную силу судебные акты арбитражных судов по делу о привлечении к административной ответственности могут быть пересмотрены ВС РФ в порядке, предусмотренном КоАП РФ. Следовательно, жалобы на постановления Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа подлежали рассмотрению в порядке, предусмотренном статья-ми 30.15–30.18 КоАП РФ, с вынесением постановлений, а не по правилам статей 291.6 и 291.8 АПК РФ. — Примечание автора.)
В постановлении от 06.04.15 № 305-АД15-420 ВС РФ также пришел к выводу о том, что действия по реализации алкогольной продукции на прилегающей к образовательному учреждению территории правильно квалифицированы судами по части 1 статьи 14.17 КоАП РФ.
Аналогичной точки зрения придерживаются и некоторые арбитражные суды (см., например, постановления Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 30.04.15 по делу № А43-25298/2014, Первого арбитражного апелляционного суда от 05.06.15 по делу № А43-25297/2014, Второго арбитражного апелляционного суда от 06.10.14 по делу № А82-8101/2014 и от 29.04.15 по делу № А29-11004/2014, Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 20.07.15 по делу № А56-14569/2015).
Другая позиция выражена в постановлениях Арбитражного суда Северо-Западного округа от 10.06.15 по делу № А44-3730/2014, Арбитражного суда Дальневосточного округа от 16.06.15 по делу № А59-5727/2014, Арбитражного суда Уральского округа от 25.11.14 по делу № А76-3108/2014 и Третьего арбитражного апелляционного суда от 23.04.15 по делу № А33-20836/2014, из которых следует, что противоправные действия, выразившиеся в розничной продаже алкогольной продукции на прилегающей к медицинским, детским и образовательным учреждениям территории, должны быть квалифицированы по части 3 статьи 14.16 КоАП РФ.
Некоторые суды общей юрисдикции также считают, что розничная продажа алкогольной продукции на территории, прилегающей к образовательному учреждению, составляет объективную сторону административного правонарушения, предусмотренного частью 3 статьи 14.16 КоАП РФ (постановление Верховного Суда Республики Хакасия от 26.12.14 по делу № 7н-154/2014).
Кроме того, в постановлениях Пятого арбитражного апелляционного суда от 02.07.14 по делу № А59-512/2014 и Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 02.04.14 по делу № А56-66775/2013 указано, что реализация организацией алкогольной продукции в нестационарном торговом объекте влечет привлечение к административной ответственности по части 3 статьи 14.16 КоАП РФ.
Такой правовой подход представляется более обоснованным ввиду следующего.
Правила выбора норм в подобных случаях основательно разработаны теорией уголовного права8 и называются конкуренцией уголовно-правовых норм. Конкуренция уголовно-правовых норм при квалификации преступления выражается в том, что признаки совершенного деяния предусмотрены сразу несколькими нормами особенной части Уголовного кодекса Российской Федерации (да-лее — УК РФ), одна из которых охватывает эти признаки целиком и полностью, а другая — только часть этих признаков. 8 См., например: Кузнецова Н. Ф. Проблемы квалификации преступлений. М.: Городец, 2007; Савельева В. С. Основы квалификации преступлений: Учеб. пособие. М.: Проспект, 2011; Семернева Н. К. Квалификация преступлений (части общая и особенная): Науч.-практ. пособие. М.: Проспект, 2010.
При этом уголовный закон специально регламентирует правила квалификации при конкуренции уголовно-правовых норм. Так, в части 3 статьи 17 УК РФ указано, что если преступление предусмотрено общей и специальной нормами, совокупность преступлений отсутствует и уголовная ответственность наступает по специальной норме.
В уголовно-правовой науке под квалификацией принято пони-мать юридическую оценку преступления. По мнению В. Н. Кудрявцева, «квалификацию преступления необходимо определить как установление и юридическое закрепление точного соответствия между признаками совершенного деяния и признаками состава преступления, предусмотренного уголовно-правовой нормой»9. 9 Кудрявцев В. Н. Общая теория квалификации преступлений. М., 1972. С. 8.
Квалификация преступления по общей норме производится тогда, когда содеянное не подпадает под видовые специальные нормы УК РФ. По справедливому замечанию А. Н. Трайнина, родовой состав «как бы сохраняется в резерве для тех случаев, которые специальными составами не охватываются»10. 10 Трайнин А. Н. Общее учение о составе преступления. М., 1957. С. 243–244.
Как правильно отмечает П. П. Серков, «вряд ли квалификация административного правонарушения по своей методологии чем-либо отличается от данного определения. Здесь также целью исследования является уяснение существенного и необходимого для установления всех элементов административного правонарушения, предусмотренного, в частности, нормой особенной части КоАП РФ»11. 11 Серков П. П. О некоторых правилах правовой квалификации административных правонарушений // Административное право и процесс. 2012. № 1.
В этой связи отметим, что в пункте 18 постановления Пленума ВС РФ от 24.10.06 № 18 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении особенной части Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» разъяснено, что в тех случаях, когда административная ответственность за осуществление предпринимательской деятельности с нарушением предусмотренных в лицензии условий, помимо общих норм, содержащихся в части 3 статьи 14.1 КоАП РФ, установлена другими статьями данного Кодекса, действия лица подлежат квалификации по специальной норме, предусмотренной КоАП РФ.
По сути, аналогичная правовая позиция выражена в постановлении Президиума ВАС РФ от 25.02.14 № 15640/13.
По нашему мнению, приведенная правовая позиция применима и при разграничении квалификации действий правонарушителя по части 1 статьи 14.17 КоАП РФ и специальным нормам этого Кодекса.
На квалификацию части 1 статьи 14.17 КоАП РФ как общей нормы, приоритет перед которой имеют специальные нормы КоАП РФ, прямо указано в пункте 17 постановления № 4712. 12 Комментарий к пункту 17 постановления № 47 см.: Ячменёв Г. Г. Указ. соч. С. 137–139.
Одной из таких специальных норм является часть 3 статьи 14.16 КоАП РФ, предусматривающая административную ответственность за нарушение иных правил розничной продажи алкогольной продукции.
Как следует из пункта 20 вышеуказанного постановления Пленума ВС РФ от 24.10.06 № 18 и пункта 16 постановления № 47, при квалификации действий лица по части 3 статьи 14.16 КоАП РФ надлежит учитывать, что нарушением иных правил розничной продажи алкогольной продукции является нарушение любых правил продажи указанной продукции, кроме перечисленных в частях 1–2.1 статьи 14.16 КоАП РФ.
В пункте 16 постановления № 47 отмечено, что правила розничной продажи алкогольной продукции определены, в частности, Законом № 171-ФЗ.
Следовательно, одними и теми же нормами Закона № 171-ФЗ могут быть установлены как лицензионные требования, так и правила розничной продажи алкогольной продукции.
На основании пункта 1 статьи 26 Закона № 171-ФЗ в области оборота алкогольной продукции запрещается розничная продажа такой продукции с нарушением требований статьи 16 этого закона, устанавливающей особые требования к розничной продаже алкогольной продукции.
Согласно пункту 3 статьи 20 Закона № 171-ФЗ основанием для аннулирования лицензии по решению уполномоченного Правительством Российской Федерации федерального органа исполнительной власти является нарушение особых требований к розничной про-даже алкогольной продукции, установленных пунктом 2 и абзацем первым пункта 5 статьи 16 данного закона.
В подпункте в) пункта 2 Положения об аннулировании лицензий на производство и оборот этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции во внесудебном порядке, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 14.08.12 № 824, также указано, что пунктом 2 и абзацем первым пункта 5 статьи 16 Закона № 171-ФЗ установлены особые требования к розничной продаже алкогольной продукции.
Из легального толкования названных положений следует однозначный вывод о том, что статья 16 Закона № 171-ФЗ содержит не только лицензионные требования, но и правила розничной продажи алкогольной продукции.
При этом в силу прямого указания пункта 3 статьи 20 Закона № 171-ФЗ и постановления Правительства Российской Федерации от 14.08.12 № 824 в пункте 2 статьи 16 и абзаце первом пункта 5 статьи 16 Закона № 171-ФЗ определены именно особые требования к розничной продаже алкогольной продукции.
Поэтому нарушение требований пункта 2 статьи 16 Закона № 171-ФЗ не всегда влечет за собой привлечение к административной ответственности исключительно по части 1 статьи 14.17 КоАП РФ.
Например, пунктом 2 статьи 16 Закона № 171-ФЗ установлен императивный запрет на розничную продажу алкогольной продукции несовершеннолетним.
Нарушение данного запрета влечет привлечение к административной ответственности не по части 1 статьи 14.17 КоАП РФ, а по специальной норме — части 2.1 статьи 14.16 КоАП РФ, предусматривающей административную ответственность за розничную продажу несовершеннолетнему алкогольной продукции, если это действие не содержит уголовно наказуемого деяния.
Или другой пример. Тем же пунктом 2 статьи 16 Закона № 171-ФЗ запрещена розничная продажа алкогольной продукции без ее маркировки федеральными специальными марками или акцизными марками. В случае нарушения этого требования организация будет привлечена к ответственности по части 4 статьи 15.12 КоАП РФ, являющейся специальной по отношению к части 1 статьи 14.17 КоАП РФ.
За нарушение установленного пунктом 2 статьи 16 Закона № 171-ФЗ запрета на розничную продажу алкогольной продукции без сопроводительных документов, подтверждающих легальность ее производства и оборота, административная ответственность предусмотрена также по специальной норме (часть 2 статьи 14.16 КоАП РФ), а не по части 1 статьи 14.17 КоАП РФ.
При этом выводы Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа, содержащиеся в постановлении от 27.03.15 по делу № А19-13883/2014, о том, что по части 3 статьи 14.16 КоАП РФ может быть квалифицировано только нарушение установленных статьей 16 Закона № 171-ФЗ запретов и ограничений, связанных с розничной продажей пива, пивных напитков, сидра, пуаре и медовухи (то есть не «лицензируемых» видов алкогольной продукции), в то время как нарушение таких же запретов при розничной продаже иной («лицензируемой») алкогольной продукции должно быть квалифицировано по части 1 статьи 14.17 КоАП РФ, вызывают возражения.
Если следовать данной позиции Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа, то за нарушение одного и того же запрета, установленного пунктом 2 статьи 16 Закона № 171-ФЗ (не допускается розничная продажа алкогольной продукции в медицинских, детских и образовательных учреждениях и на прилегающих к ним территориях), организация, торгующая пивом или пивными напитками, будет привлечена к ответственности по части 3 статьи 14.16 КоАП РФ, а организация, торгующая вином или водкой, — по части 1 статьи 14.17 КоАП РФ.
Учитывая, что законодатель при установлении рассматриваемого запрета не делает различий в зависимости от вида алкогольной продукции, то дифференцированный подход Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа вряд ли можно признать обоснованным.
На наш взгляд, бесспорно, что один и тот же юридический факт выявленного административного правонарушения (в данном случае — нарушение одного и того же запрета, предусмотренного пунктом 2 статьи 16 Закона № 171-ФЗ) должен быть квалифицирован правоприменительными органами по одной и той же право-охранительной норме, а именно по части 3 статьи 14.16 КоАП РФ, вне зависимости от того, при розничной продаже какого вида алкогольной продукции (водки, вина или пива) были нарушены требования о запрете розничной продажи алкогольной продукции на прилегающей к медицинской (детской, образовательной) организации территории.
В этой связи стоит отметить, что в постановлениях ВС РФ от 10.11.14 № 18-АД14-59 и от 17.11.14 № 47-АД14-6 указано, что нарушение установленного абзацем первым пункта 5 статьи 16 Закона № 171-ФЗ запрета на розничную продажу алкогольной продукции (пива, вина) в ночное время влечет привлечение к ответственности именно по части 3 статьи 14.16 КоАП РФ.
С тем, что противоправные действия по реализации любой (не только пива и пивных напитков) алкогольной продукции в период времени, когда розничная продажа такой продукции запрещена, должны быть квалифицированы по части 3 статьи 14.16 КоАП РФ, согласны как арбитражные суды, так и суды общей юрисдикции (постановления Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 13.10.14 по делу № А78-4155/2014, Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 19.02.14 по делу № А57-18992/2013, Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 27.01.14 по делу № А05-9591/2013, Тверского областного суда от 22.01.15 по делу № 14-а-39, Саратовского областного суда от 16.10.14 по делу № 4А-644/2014 и Нижегородского областного суда от 10.07.15 по делу № 4а-450/2015).
Исходя же из выводов Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа, содержащихся в вышеуказанном постановлении от 27.03.15 по делу № А19-13883/2014, в зависимости от того, какой алкоголь-ной продукцией торгует правонарушитель в ночное время, будет зависеть и квалификация допущенного им правонарушения — по части 3 статьи 14.16 КоАП РФ (если имел место факт продажи пива) или по части 1 статьи 14.17 КоАП РФ (если были проданы более крепкие алкогольные напитки), что с учетом названных выше постановлений ВС РФ от 10.11.14 № 18-АД14-59 и от 17.11.14 № 47-АД14-6 является сомнительным.
Более того, как надлежит поступить правоприменителю в том случае, если на территории, прилегающей к детскому садику, школе или поликлинике, либо в период с 23 часов до 8 часов по местному времени одной и той же организацией одному и тому же покупателю одновременно были реализованы бутылка водки (или вина) и бутылка пива?
Если следовать позиции Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа, то такую организацию за одно и то же действие необходимо привлечь к ответственности по двум нормам КоАП РФ — по части 3 статьи 14.16 и по части 1 статьи 14.17 КоАП РФ. При этом применение положений части 2 статьи 4.4 КоАП РФ невозможно, поскольку арбитражным судам подведомственны дела только о привлечении к ответственности по части 1 статьи 14.17 КоАП РФ.
Подобных вопросов не возникает, если исходить из того, что вне зависимости от вида реализуемой алкогольной продукции нарушение запретов, установленных пунктом 2 и абзацем первым пункта 5 статьи 16 Закона № 171-ФЗ, должно быть квалифицировано по части 3 статьи 14.16 КоАП РФ13. 13 О некоторых примерах нарушений требований статьи 16 Закона № 171-ФЗ, за которые возможно привлечение к административной ответственности по части 1 статьи 14.17 КоАП РФ, см.:Ячменёв Г. Г. Указ. соч. С. 140–141.
В заключение рассмотрения данной проблемы необходимо отметить, что по какой бы норме КоАП РФ ни происходила квалификация действий, выразившихся в нарушении установленного пунктом 2 статьи 16 Закона № 171-ФЗ запрета на розничную продажу алкогольной продукции на прилегающей к ряду организаций и объектов территории, арбитражным судам нужно учитывать следующее.
Пунктом 4 статьи 16 Закона № 171-ФЗ предусмотрено, что к прилегающим территориям, указанным в пункте 2 этой же статьи, относятся земельные участки, которые непосредственно прилегают к зданиям, строениям, сооружениям и границы которых определяются решениями органов местного самоуправления в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.
Постановлением Правительства Российской Федерации от 27.12.12 № 1425 утверждены Правила определения органами местного само-управления границ прилегающих к некоторым организациям и объектам территорий, на которых не допускается розничная продажа алкогольной продукции (далее — Правила № 1425).
На основании пункта 2 статьи 16 Закона № 171-ФЗ и пункта 2 Правил № 1425 розничная продажа алкогольной продукции не допускается на территориях, прилегающих к детским, образовательным, медицинским организациям и объектам спорта; к оптовым и розничным рынкам, вокзалам, аэропортам и иным местам массового скопления граждан и местам нахождения источников повышенной опасности, определенным органами государственной власти субъектов Российской Федерации; к объектам военного назначения.
Территория, прилегающая к организациям и объектам, указанным в пункте 2 названных Правил, включает обособленную территорию (при наличии таковой), а также территорию, определяемую с учетом конкретных особенностей местности и застройки, примыкающую к границам обособленной территории либо непосредственно к зданию (строению, сооружению), в котором расположены организации и (или) объекты, указанные в пункте 2 названных Правил (пункт 4 Правил № 1425).
В соответствии с пунктами 7 и 8 Правил № 1425 способ расчета расстояния от организаций и (или) объектов, указанных в пункте 2 этих Правил, до границ прилегающих территорий определяется органом местного самоуправления. Границы прилегающих территорий определяются в решениях органа местного самоуправления, к которым прилагаются схемы границ прилегающих территорий для каждой организации и (или) объекта, указанных в пункте 2 Правил № 1425.
Орган местного самоуправления не позднее одного месяца со дня принятия решения об определении границ прилегающих территорий направляет информацию о принятых решениях в орган исполни-тельной власти субъекта Российской Федерации, осуществляющий лицензирование розничной продажи алкогольной продукции.
В силу пункта 9 Правил № 1425 информация о решениях, принятых в соответствии с пунктом 8 данных Правил, а также прилагаемые к указанным решениям схемы границ прилегающих территорий для каждой организации и (или) объекта, указанных в пункте 2 данных Правил, публикуются в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов, и размещаются на официальном сайте органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, осуществляющего лицензирование розничной продажи алкогольной продукции, в информационно-телекоммуникационной сети Интернет.
В соответствии с частью 2 статьи 47 Федерального закона от 06.10.03 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» муниципальные нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования).
На практике нередки случаи, когда органы местного само-управления не в полной мере выполняют требования пунктов 8 и 9 Правил № 1425, а именно не для всех организаций и объектов, поименованных в пункте 2 статьи 16 Закона № 171-ФЗ, разрабатывают и утверждают схемы границ прилегающих территорий, а если и разрабатывают, то не все такие схемы публикуются в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов.
Подобное обстоятельство служит основанием для отказа в при-влечении к административной ответственности (постановление Четвертого арбитражного апелляционного суда от 05.08.15 по делу № А19-13883/2014).
Не имеется законных оснований для привлечения к административной ответственности и в том случае, когда соответствующий нормативный акт органом местного самоуправления не принят или отменен им (постановление Четвертого арбитражного апелляционного суда от 03.09.15 по делу № А78-8090/2015).
При применении положений статьи 14.17 КоАП РФ возникают и другие вопросы.
Например, согласно абзацу первому пункта 6 статьи 16 Закона № 171-ФЗ организации, осуществляющие розничную продажу алкогольной продукции (за исключением пива и пивных напитков, сидра, пуаре, медовухи) в городских поселениях, должны иметь для таких целей в собственности, хозяйственном ведении, оперативном управлении или в аренде, срок которой определен договором и составляет один год и более, стационарные торговые объекты и складские помещения общей площадью не менее 50 квадратных метров, а также контрольно-кассовую технику.
Такое требование является лицензионным, и его нарушение влечет привлечение к ответственности по части 1 статьи 14.17 КоАП РФ.
Некоторые контролирующие органы считают, что организации обязаны использовать для осуществления деятельности по розничной продаже алкогольной продукции всю площадь принадлежащих им стационарных торговых объектов и складских помещений (или площадь не менее 50 квадратных метров).
Подобная позиция не находит поддержки у арбитражных судов (см., например, постановления Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 08.04.15 по делу № А19-13884/2014, Четвертого арбитражного апелляционного суда от 29.01.15 по делу № А19-15230/2014 и от 05.03.15 по делу № А19-18603/2014).
Буквальное толкование абзаца первого пункта 6 статьи 16 Закона № 171-ФЗ позволяет сделать вывод о том, что требование о площади (не менее 50 квадратных метров) относится к собственно стационарному торговому объекту и складским помещениям, которые должны находиться у организации в собственности (на ином вещ-ном праве) или в долгосрочной аренде и в которых осуществляется розничная продажа алкогольной продукции.
Именно на подобное понимание абзаца первого пункта 6 статьи 16 и связанного с ним подпункта 3 пункта 3.2 статьи 19 Закона № 171-ФЗ ориентирует и Конституционный Суд Российской Федерации, который в определениях от 24.09.13 № 1278-О и от 20.02.14 № 406-О указал, что данные нормы направлены на обеспечение надлежащего контроля за достоверностью сведений, содержащихся в документах, представленных в лицензирующий орган для получения лицензии, в том числе подтверждающих законность оснований использования стационарных торговых объектов и складских помещений.
Требования о том, что организация обязана использовать для осуществления деятельности по розничной продаже алкогольной продукции всю площадь принадлежащего ей стационарного торгового объекта и складских помещений (или площадь не менее 50 квадратных метров), Закон № 171-ФЗ не содержит, как не со-держит он и запрета на передачу части стационарного торгового объекта, в котором организацией-лицензиатом осуществляется розничная продажа алкогольной продукции, в аренду (субаренду, безвозмездное пользование) третьим лицам (например, для осуществления торговли продовольственными товарами).
При этом специальное законодательство различает понятия «стационарный торговый объект», «торговый объект» и «площадь торгового объекта».
В частности, согласно статье 2 Федерального закона от 28.12.09 № 381-ФЗ «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации» под стационарным торговым объектом понимается торговый объект, представляющий собой здание или часть здания, строение или часть строения, прочно связанные фундаментом такого здания, строения с землей и подключенные (технологически присоединенные) к сетям инженерно-технического обеспечения (пункт 5), под торговым объектом — здание или часть здания, строение или часть строения, сооружение или часть сооружения, специально оснащенные оборудованием, предназначенным и используемым для выкладки, демонстрации товаров, обслуживания покупателей и проведения денежных расчетов с покупателями при продаже товаров (пункт 4), а под площадью торгового объекта — помещение, предназначенное для выкладки, демонстрации товаров, обслуживания покупателей и проведения денежных расчетов с покупателями при продаже товаров, прохода покупателей (пункт 7).
Аналогичные понятия стационарного торгового объекта и торгового объекта приведены в пунктах 14 и 15 ГОСТ Р 51303-13 «Торгов-ля. Термины и определения».
В определении ВС РФ от 09.06.10 № 8-Г10-7 указано, что в целях применения статьи 16 Закона № 171-ФЗ под стационарными торговыми и складскими помещениями понимаются помещения, которые внесены в Единый государственный реестр прав на недвижимое имущество и сделок с ним в порядке, установленном Федеральным законом «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним», либо относятся к недвижимости по иным основаниям, установленным гражданским законодательством Российской Федерации.
В абзаце первом пункта 6 статьи 16 Закона № 171-ФЗ говорится именно о площади стационарного торгового объекта и складских помещений, а не о площади торгового объекта (торговой площади).
Таким образом, для целей осуществления розничной продажи алкогольной продукции необходимо наличие стационарного торгового объекта и складских помещений общей площадью не менее 50 квадратных метров, но не площади торгового объекта (торговой площади), предназначенной исключительно для розничной продажи алкогольной продукции, в названном размере (не менее 50 квадратных метров).
Если же следовать предложенному контролирующими органами толкованию абзаца первого пункта 6 статьи 16 Закона № 171-ФЗ, то необходимо будет сделать и вывод о том, что контрольно-кассовая техника также должна использоваться только для розничной продажи алкогольной продукции, что вряд ли можно признать обоснованным.
Кроме того, представляется, что, вводя анализируемую норму, законодатель явно не преследовал цель увеличить объемы розничной продажи алкогольной продукции путем увеличения ее количества и ассортимента за счет размещения на торговой площади не менее 50 квадратных метров. Как отмечалось выше, цель этой нормы в другом — в облегчении осуществления лицензионного контроля, для чего необходимо оградить рынок алкогольной продукции от организаций, не имеющих стационарных торговых объектов.
Одним из грубых нарушений лицензионных требований, ответственность за которое установлена частью 2 статьи 14.17 КоАП РФ, является поставка алкогольной продукции организации, не имеющей соответствующей лицензии или имеющей лицензию, действие которой приостановлено.
В случае поставок алкогольной продукции организациям, не имеющим соответствующих лицензий, проблем с доказыванием вины поставщика, как правило, не возникает, поскольку при заключении договора он (поставщик), зная об установленных Законом № 171-ФЗ запретах и ограничениях, должен убедиться в наличии у своего контрагента действующей лицензии (см., например, постановление Арбитражного суда Московского округа от 09.02.15 по делу № А40-63073/2014).
В качестве правового обоснования обязанности поставщика проверить наличие у своего контрагента действующей лицензии, помимо положений пункта 1 статьи 11 и пункта 1 статьи 26 Закона № 171-ФЗ, можно сослаться на Правила заполнения справки к то-варно-транспортной накладной на этиловый спирт, алкогольную и спиртосодержащую продукцию, утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 31.12.05 № 864 (далее — Правила № 864).
В частности, пунктом 5 Правил № 864 предусмотрено, что при каждой последующей реализации алкогольной продукции продавцом заполняется раздел «Б» справки, прилагаемой к товарно-транспорт-ной накладной. При этом продавец заполняет обе части раздела «Б», заверяя подписью уполномоченного должностного лица и своей печатью данные, указанные в левой части раздела. При получении алкогольной продукции организация-покупатель (получатель) заверяет данные, указанные в правой части раздела «Б», подписью уполномоченного должностного лица и своей печатью.
Согласно пункту 7 Правил № 864 в правой части раздела «Б» справки, прилагаемой к товарно-транспортной накладной, продавцом указываются реквизиты и данные покупателя (получателя).
В свою очередь утвержденная тем же постановлением Правительства Российской Федерации форма справки, прилагаемой к товарно-транспортной накладной, в качестве одного из обязательных реквизитов правой части раздела «Б» предусматривает номер лицензии покупателя и срок ее действия (графа 3 справки).
Следовательно, поставщик для надлежащего заполнения раздела «Б» справки, прилагаемой к товарно-транспортной накладной, дол-жен обладать сведениями о лицензии покупателя, поэтому все его доводы об отсутствии вины, исходя из положений части 2 статьи 2.1 КоАП РФ, могут быть поставлены под сомнение.
Несколько иная ситуация возникает при привлечении к административной ответственности по части 2 статьи 14.17 КоАП РФ в случае поставки алкогольной продукции организациям, с которыми имеются длительные договорные отношения, но чьи лицензии аннулированы в административном или судебном порядке или действие таких лицензий приостановлено.
Действие лицензии на оборот алкогольной продукции при-останавливается решением лицензирующего органа на основании материалов, представленных органами, осуществляющими контроль и надзор за соблюдением законодательства об обороте алкоголь-ной продукции, а также по инициативе самого лицензирующего органа в пределах его компетенции в случаях, предусмотренных пунктом 1 статьи 20 Закона № 171-ФЗ.
Этой же нормой права определено, что действие лицензии при-останавливается на срок, необходимый для устранения выявленных нарушений, но не превышающий шести месяцев, за исключением случая приостановления действия лицензии в связи с выявлением нарушения, являющегося основанием для аннулирования лицензии. В случае выявления нарушения, являющегося основанием для аннулирования лицензии, действие лицензии приостанавливается до дня вступления в законную силу принятого судом либо уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти решения об аннулировании лицензии или об отказе в ее аннулировании.
Лицензирующий орган в срок не более чем 14 дней со дня принятия решения о приостановлении действия лицензии осуществляет снятие остатков готовой продукции, сырья и полуфабрикатов, используемых для ее производства, а также пломбирование оборудования и коммуникаций в целях исключения производства и реализации этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции.
После получения от лицензиата заявления об устранении обстоятельств, повлекших за собой приостановление действия лицензии, лицензирующий орган в течение 14 дней обязан принять решение о возобновлении действия лицензии или об отказе в возобновлении ее действия и обращении в суд с заявлением об аннулировании лицензии.
По смыслу приведенной нормы права приостановление действия лицензии означает невозможность для лицензиата в течение определенного периода времени легально осуществлять соответствующий вид деятельности. По своим юридическим последствиям для самого лицензиата и третьих лиц приостановление действия лицензии приравнено к отсутствию лицензии.
Согласно пункту 3 статьи 20 Закона № 171-ФЗ лицензия на оборот алкогольной продукции аннулируется решением суда по обращению лицензирующего органа или решением Федеральной службы по регулированию алкогольного рынка (далее — Росалкогольрегулирование) по основаниям, предусмотренным этим пунктом. В срок не более чем 14 дней со дня вступления в законную силу принятого судом или Росалкогольрегулированием решения об аннулировании лицензии лицензирующий орган осуществляет снятие остатков алкогольной продукции.
В течение двух месяцев с момента аннулирования лицензии, за исключением лицензии на розничную продажу алкогольной продукции, лицензиат имеет право на хранение остатков алкогольной продукции, на возврат их поставщику, на поставку остатков алкогольной продукции иной имеющей лицензию на закупку, хранение и поставки алкогольной продукции организации, которые осуществляются под контролем лицензирующего органа, за исключением случаев, если такая продукция подлежит изъятию (пункт 5 статьи 20 Закона № 171-ФЗ).
Законом № 171-ФЗ предусмотрено, что информация о выданных, приостановленных и аннулированных лицензиях на производство и оборот алкогольной продукции содержится в государственном сводном реестре таких лицензий.
Согласно пункту 6 статьи 19 Закона № 171-ФЗ ведение государственного сводного реестра выданных, приостановленных и аннулированных лицензий на производство и оборот этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции осуществляется уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.
Государственный сводный реестр выданных лицензий ведется на электронных носителях. Ведение государственного сводного реестра выданных лицензий на электронных носителях осуществляется в соответствии с едиными организационными, методологическими и программно-техническими принципами, обеспечивающими совместимость и взаимодействие реестра с иными государственными информационными системами и информационно-телекоммуникационными сетями.
Информация, содержащаяся в государственном сводном реестре выданных лицензий, является открытой и бесплатной для ознакомления с ней физических и юридических лиц.
В соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 24.02.09 № 154 «О Федеральной службе по регулированию алкогольного рынка» уполномоченным на ведение такого сводного реестра органом является Росалкогольрегулирование.
Постановлением Правительства Российской Федерации от 17.07.12 № 723 утверждены Правила ведения государственного сводного реестра выданных, приостановленных и аннулированных лицензий на производство и оборот этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции (далее — Правила № 723).
-
В соответствии с пунктом 3 названных Правил участниками ин-формационного взаимодействия в рамках ведения государственного сводного реестра лицензий являются:
- обладатели информации — Росалкогольрегулирование, являющееся оператором государственного сводного реестра лицензий, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления, представляющие в Росалкогольрегулирование сведения, необходимые для создания и ведения государственного сводного реестра лицензий;
- пользователи информации — органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления, а также юридические и физические лица.
Подпунктом с) пункта 6 Правил № 723 предусмотрено, что государственный сводный реестр лицензий включает в себя сведения, полученные в том числе из документов, представленных организациями, осуществляющими производство и оборот алкогольной продукции, для получения, переоформления, продления лицензии, а также по межведомственному запросу лицензирующего органа, в том числе и сведения о действии лицензии (приостановление, возобновление, аннулирование, переоформление, продление срока действия, прекращение срока действия).
Согласно пункту 8 Правил № 723 основаниями для внесения изменений в сведения, содержащиеся в государственном сводном реестре лицензий, являются в том числе решение о приостановлении действия лицензии, а также вступившие в законную силу решения Росалкогольрегулирования или суда об аннулировании лицензии.
Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации не позднее одного рабочего дня с даты изменения сведений о лицензии на розничную продажу алкогольной продукции представляют в Росалкогольрегулирование сведения, предусмотренные подпунктами а) — п) и у) пункта 6 Правил № 723 (пункт 9).
Информация в государственный сводный реестр лицензий вносится Росалкогольрегулированием не позднее одного рабочего дня со дня: а) поступления от органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления сведений, указанных в пункте 9 названных Правил; б) возникновения обстоятельств, предусмотренных подпунктами а) — з) пункта 8 названных Правил, в отношении лицензий на производство и оборот (за исключением розничной продажи) алкогольной продукции; в) установления Росалкогольрегулированием факта прекращения действия лицензии на оборот (за исключением розничной продажи) алкогольной продукции в случае ликвидации организации (пункт 10).
Учитывая, что на основании пункта 6 статьи 19 Закона № 171-ФЗ и пункта 12 Правил № 723 сведения, содержащиеся в государственном сводном реестре лицензий, являются открытыми и бесплатными для ознакомления с ними юридическими и физическими лицами, арбитражные суды при исследовании вопроса о наличии или отсутствии вины поставщика алкогольной продукции выясняют, принимались ли им меры для получения информации из государственного сводного реестра, соблюдались ли органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и Росалкогольрегулированием требования Правил № 723 о представлении и размещении соответствующих сведений в таком реестре.
В тех случаях, когда административными органами не представляются надлежащие доказательства внесения в государственный сводный реестр информации об аннулировании или приостановлении действия лицензий, суды отказывают в привлечении к ответственности по части 2 статьи 14.17 КоАП РФ по мотиву недоказанности вины в совершении данного правонарушения (см., например, постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 01.06.15 по делу № А63-12931/2014).
Напротив, если соответствующие сведения были внесены в государственный сводный реестр своевременно и в установлен-ном порядке, то есть поставщик до отгрузки конкретной партии алкогольной продукции имел реальную возможность ознакомиться с ними, арбитражные суды приходят к выводу о наличии оснований для привлечения к административной ответственности по части 2 статьи 14.17 КоАП РФ (постановления Четвертого арбитражного апелляционного суда от 10.08.15 по делу № А58-1559/2015, Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 17.06.15 по делу № А63-9/2015 и от 19.06.15 по делу № А63-14465/2014).
Тесно связанным с рассмотренной проблемой является следующий вопрос: возможно ли привлечение организации, не имею-щей соответствующей лицензии, к административной ответственности не только по части 3 статьи 14.17 КоАП РФ, но и по части 2 статьи 14.16 этого же Кодекса при непредставлении на алкогольную продукцию предусмотренных пунктом 1 статьи 10.2 Закона № 171-ФЗ сопроводительных документов, подтверждающих легальность ее производства и оборота?
Как отмечалось выше, поставка алкогольной продукции организации, не имеющей соответствующей лицензии, запрещена. При выявлении такого факта поставщик будет привлечен к административной ответственности по части 2 статьи 14.17 КоАП РФ, а покупатель (в том числе осуществляющий розничную продажу алкогольной продукции) — по части 3 той же статьи (пункт 14 постановления № 47).
При этом в силу приведенных выше положений Правил № 864 сопровождение поставки алкогольной продукции справкой, прилагаемой к товарно-транспортной накладной, в рассматриваемом случае невозможно, поскольку продавец не сможет заполнить графу 3 раздела «Б» данной справки.
В свою очередь алкогольная продукция, оборот которой осуществляется при полном или частичном отсутствии сопроводительных документов, подтверждающих легальность ее производства и оборота (в том числе справки, прилагаемой к товарно-транспорт-ной накладной), считается продукцией, находящейся в незаконном обороте (пункт 2 статьи 10.2 и подпункт 1 пункта 1 статьи 25 Закона № 171-ФЗ).
За оборот (в том числе закупку и розничную продажу) алкоголь-ной продукции без сопроводительных документов, удостоверяющих легальность ее производства и оборота, предусмотрена административная ответственность по части 2 статьи 14.16 КоАП РФ.
В этой связи в судебно-арбитражной практике и возникают вопросы о том, правомерно ли привлечение к административной ответственности и по части 2 статьи 14.16, и по части 3 статьи 14.17 КоАП РФ.
Применительно к индивидуальным предпринимателям, незаконно осуществляющим розничную продажу крепких алкогольных напитков без документов, подтверждающих легальность их производства и оборота, некоторые арбитражные суды считают не-допустимым привлечение к административной ответственности по части 2 статьи 14.16 КоАП РФ по тому мотиву, что такие документы не могли быть ими получены (постановления Арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 22.07.15 по делу № А70-14975/2014 и Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 04.09.15 по делу № А07-10466/2015).
Другие арбитражные суды, напротив, находят возможным при-влечение таких индивидуальных предпринимателей к административной ответственности по части 2 статьи 14.16 КоАП РФ (см., например, постановление Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 23.12.14 по делу № А14-11259/2014).
На возможность привлечения организаций, не имеющих лицензии на осуществление деятельности по обороту алкогольной продукции, к ответственности как по части 2 статьи 14.16, так и по части 3 статьи 14.17 КоАП РФ, указано в постановлении Второго арбитражного апелляционного суда от 04.09.15 по делу № А17-2719/2015.
С нашей точки зрения, привлечение организаций, не имеющих соответствующих лицензий (равно как и индивидуальных предпринимателей), за оборот алкогольной продукции без документов, подтверждающих легальность ее производства и оборота, одно-временно к ответственности и по части 3 статьи 14.17 (индивидуальных предпринимателей — по части 2 статьи 14.1), и по части 2 статьи 14.16 КоАП РФ является вполне допустимым.
Вместе с тем арбитражным судам необходимо иметь в виду положения части 2 статьи 4.4 КоАП РФ, предусматривающей, что при совершении лицом одного действия (бездействия), содержащего составы административных правонарушений, ответственность за которые предусмотрена двумя и более статьями (частями статей) данного Кодекса и рассмотрение дел о которых подведомственно одному и тому же судье, административное наказание назначается в пределах санкции, предусматривающей назначение лицу, совершившему указанное действие (бездействие), более строгого административного наказания.
Согласно части 3 статьи 23.1 КоАП РФ рассмотрение дел об административных правонарушениях, предусмотренных частью 2 статьи 14.1, частью 2 статьи 14.16 и частью 3 статьи 14.17 КоАП РФ, отнесено к компетенции арбитражных судов.
Как правило, указанные правонарушения выявляются по результатам контрольных мероприятий одним и тем же административным органом, который впоследствии обращается в арбитражный суд с заявлениями о привлечении к ответственности.
В этой связи арбитражному суду при установлении факта обращения административного органа с самостоятельными за-явлениями о привлечении организации (индивидуального предпринимателя) к ответственности по части 3 статьи 14.17 (части 2 статьи 14.1) и части 2 статьи 14.16 КоАП РФ целесообразно в соответствии со статьей 130 АПК РФ объединить такие дела в одно производство и при наличии оснований для привлечения к административной ответственности назначить наказание в пределах более строгой санкции.
Для индивидуальных предпринимателей это будет санкция, предусмотренная частью 2 статьи 14.16 КоАП РФ, для организаций же размер основного наказания (административного штрафа) не отличается (от 200 000 до 300 000 рублей), однако санкцией части 2 статьи 14.16 КоАП РФ (в отличие от санкции части 3 статьи 14.17 КоАП РФ) предусмотрено обязательное назначение дополнительного наказания в виде конфискации алкогольной продукции.
Но такой идеальной ситуации (обращение административного органа в арбитражный суд одновременно или в короткий промежуток времени с заявлениями о привлечении правонарушителя к ответственности по обеим названным статьям КоАП РФ) может и не быть, особенно учитывая то обстоятельство, что срок давности привлечения к административной ответственности за совершение «алкогольных» правонарушений составляет не три месяца, а один год. Кроме того, с заявлениями могут обратиться разные административные органы (например, прокуратура и орган внутренних дел).
Вполне возможно, что к моменту обращения с заявлением о при-влечении организации к административной ответственности (на-пример, по части 2 статьи 14.16 КоАП РФ) арбитражным судом уже будет принято решение о привлечении той же самой организации к ответственности по части 3 статьи 14.17 КоАП РФ.
Некоторые арбитражные суды в подобных ситуациях признают организацию виновной в совершении административного право-нарушения, но наказание не назначают, указывая в резолютивной части судебного акта на факт привлечения ее к ответственности по иной статье в рамках другого судебного дела (см., например, решение Арбитражного суда Забайкальского края от 24.02.15 по делу № А78-12876/2014).
Подобный выход из сложившейся ситуации отвечает духу, но не букве статьи 4.4 КоАП РФ и вряд ли найдет широкую поддержку у арбитражных судов. Скорее всего, они будут привлекать организации (индивидуальных предпринимателей) к административной ответственности с назначением наказания и по части 2 статьи 14.16, и по части 3 статьи 14.17 (части 2 статьи 14.1) КоАП РФ.
Статьей 15.13 КоАП РФ установлена административная ответственность за искажение информации и (или) нарушение порядка и сроков при декларировании производства, оборота и (или) использования этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, использования производственных мощностей.
- То есть объективную сторону данного административного правонарушения образуют следующие самостоятельные действия (бездействие):
- нарушение порядка декларирования производства и оборота алкогольной продукции;
- несвоевременная подача соответствующей декларации об объемах производства и оборота алкогольной продукции;
- искажение информации при декларировании производства и оборота алкогольной продукции.
Анализ правоприменительной практики показывает, что наиболее часто встречающимся основанием для привлечения организаций и индивидуальных предпринимателей к административной ответственности по статье 15.13 КоАП РФ является нарушение сроков представления соответствующих деклараций.
При этом нередки случаи, когда организации направляют декларации по телекоммуникационным каналам связи своевременно, однако из-за обнаружившихся в ходе проверки деклараций тех или иных технических ошибок представленная декларация не проходит так называемый форматно-логический контроль, в связи с чем декларации не принимаются Росалкогольрегулированием или уполномоченными органами субъектов Российской Федерации.
Однако такое действие (непринятие поданных деклараций по причине непрохождения форматно-логического контроля) противоречит требованиям пункта 21 Правил представления деклараций об объеме производства, оборота и (или) использования этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, об использовании производственных мощностей, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 09.08.12 № 815, в силу которых, во-первых, уполномоченный орган не вправе отказать в принятии деклараций, представленных организацией в соответствии с данными Правилами, и, во-вторых, при представлении декларации по телекоммуникационным каналам связи днем ее представления считается дата ее отправки.
Этим действующее в настоящее время правовое регулирование порядка декларирования производства и оборота алкогольной продукции принципиально отличается от существовавшего до 1 января 2014 года, когда датой представления декларации по телекоммуникационным каналам связи являлась дата подтверждения о ее получении Росалкогольрегулированием14. 14 Подробнее об этом см.: Ячменёв Г. Г. Указ. соч. С. 144.
По нашему мнению, в подобных ситуациях (декларация отправлена по телекоммуникационным каналам связи своевременно, но из-за допущенных технических ошибок не прошла форматно-логический контроль) нельзя говорить о нарушении срока представления декларации, но возможно обсуждение вопроса о нарушении порядка декларирования производства и оборота алкогольной продукции.
В частности, непрохождение по тем или иным причинам форматно-логического контроля может свидетельствовать о том, что декларантом не в полной мере соблюдены требования приказа Росалкогольрегулирования от 05.08.13 № 198 «О формате представления в форме электронного документа деклараций об объеме производства, оборота и (или) использования этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, об использовании производственных мощностей».
Иными словами, представление декларантом соответствующей декларации в ином виде (с нарушением установленного формата), чем это предусмотрено действующим законодательством, также образует состав административного правонарушения, предусмотренного статьей 15.13 КоАП РФ, только объективная сторона такого правонарушения выражается в нарушении порядка декларирования производства и оборота алкогольной продукции.
С нашей точки зрения, нарушение порядка декларирования обо-рота алкогольной продукции и несвоевременная подача соответствующей декларации об объемах оборота алкогольной продукции, хотя и охватываются диспозицией статьи 15.13 КоАП РФ, являются самостоятельными правонарушениями с различной объективной стороной (при этом первое нарушение выражается в действиях, а второе — в неправомерном бездействии по своевременному представлению деклараций).
Однако поскольку административные органы при привлечении организаций к ответственности по статье 15.13 КоАП РФ в описан-ной ситуации в качестве объективной стороны правонарушения в своих постановлениях указывают исключительно на нарушение срока представления деклараций, а не на нарушение порядка декларирования, то арбитражные суды по изложенным выше мотивам признают постановления этих органов незаконными (постановления Четвертого арбитражного апелляционного суда от 10.08.15 по делу № А78-4887/2015 и от 03.09.15 по делу № А78-9490/2015).
Завершая настоящую статью, хотелось бы обратить внимание на то, что в соответствии с частью 1 статьи 4.5 КоАП РФ (в редакции Федерального закона от 21.12.13 № 365-ФЗ, действующей с 3 января 2014 года) срок давности привлечения к административной ответственности за нарушение законодательства в области производства и оборота алкогольной продукции составляет один год.
Следовательно, по какой бы из статей КоАП РФ (в том числе содержащих не только «алкогольные» составы административных правонарушений — часть 2 статьи 14.1, часть 2 статьи 14.6, статьи 14.2 и 14.43) арбитражные суды ни квалифицировали противоправные действия нарушителей законодательства в области производства и оборота алкогольной продукции, они должны исходить из годичного срока давности привлечения к административной ответственности.
Вместе с тем в судебно-арбитражной практике имеются не-редкие примеры, когда арбитражные суды при привлечении к административной ответственности за совершение (после 3 января 2014 года) правонарушений, связанных с незаконным оборотом алкогольной продукции, применяют общий трехмесячный срок давности (постановления Арбитражного суда Дальневосточного округа от 21.07.15 по делу № А59-187/2015, Арбитражного суда Уральского округа от 15.07.15 по делу № А60-50118/2014, Пятого арбитражного апелляционного суда от 02.07.15 по делу № А51-743/2015 и решение Арбитражного суда Республики Саха (Якутия) от 22.05.15 по делу № А58-1047/2015).
